Capítulo I. Regulación para el cumplimiento de las Sentencias dictadas en el Procedimiento Contencioso Administrativo.
Emilio Margain Manautou2, refiere la exposición de Alfonso Cortina Gutiérrez en el ciclo de conferencias titulado Ciencia Financiera y Derecho Tributario que tuvo lugar del 6 al 24 de enero de 1939, en donde se explica la carencia de facultades del Tribunal Fiscal de la Federación, desde su creación, para ejecutar sus fallos.
Don Alfonso Cortina Gutiérrez señaló en su oportunidad que no existía alguna razón jurídica por la cual se hubiera desposeído al Tribunal Fiscal de la Federación, de facultades para ejecutar sus propios fallos y que ello se debió a la concepción que se tuvo de dicho órgano de jurisdicción administrativa, estimándose que su carácter novedoso le impediría tener de hecho, fuerza para imponer sus resoluciones y que en cambio, existiendo ya una tradición para el cumplimiento de sentencias dictadas por la Corte de amparo y muy severas sanciones para los casos de incumplimiento por autoridad, de las sentencias dictadas en ese procedimiento, era más útil trasladar, a la Suprema Corte, y a los Tribunales Federales, los problemas de la Ejecución de Sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación, a través del juicio de amparo.
De ello puede inferirse, por tanto, que la idea de los creadores de la Ley de Justicia Fiscal, no era el establecer un medio de defensa sin medios de ejecución, sino que la razón subyacente, que califica Emilio Margain Manautou3 de conveniencia, fue el transferir las consecuencias y medidas de apremio de la Ley de Amparo, al incumplimiento de los fallos dictados por el Tribunal Fiscal, por supuesto, siguiendo el procedimiento del juicio de garantías, en donde se reclamaría la violación de los principios de seguridad jurídica y legalidad contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el incumplimiento de una norma jurídica individual y concreta: la sentencia.
Sin embargo, en la exposición de motivos de la Ley de Justicia Fiscal de 1936, según narra el Magistrado Sergio de la Rosa Vélez4, se señaló que el Tribunal no estaría dotado de competencia para pronunciar mandamientos dirigidos a obtener la ejecución de sus fallos, por lo que la negativa de los agentes del Fisco a obedecer las disposiciones del Tribunal debía ser combatida, como la de cualquiera otra autoridad obstinada en no hacer lo que legalmente estaba obligada
2 Margaín Manautou, Emilio.- De lo Contencioso Administrativo, De Anulación o De
Ilegitimidad.-Edit. Porrúa, Décima edición, México, 2001, p. 360.
3 Ibidem
4 La Ejecución de las Sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación en Revista del Tribunal Fiscal
a realizar, mediante el juicio de amparo, en el que ya no se discutirían las cuestiones que fueron resueltas en el juicio administrativo, sino únicamente la posibilidad material o jurídica de la ejecución.
La exposición realizada por Don Alfonso Cortina Gutiérrez pareciera más acorde con la reflexión del Magistrado Sergio Martínez Rosaslanda, quien sugiere que del análisis del artículo 58 de la Ley de Justicia Fiscal de 1936, en donde se estableció que los fallos dictados por el Tribunal debían especificar en su caso, la conducta que debía seguir la autoridad para cumplir con los mismos, se puede inferir que el Tribunal Fiscal de la Federación no ha sido desde su origen, un Tribunal Administrativo de anulación, aunque desafortunadamente, tampoco lo ha sido de plena jurisdicción.5
Ahora bien, en general, en el ámbito doctrinal se señala que la concepción del Tribunal Fiscal de la Federación evolucionó; reconociéndose la insuficiencia que un tribunal de simple anulación y propugnándose por convertir a dicho órgano jurisdiccional en un tribunal de plena jurisdicción.
Tal y como señala Germán Aguilar Ortiz6, bajo la concepción del Tribunal Fiscal de la Federación, como un tribunal de anulación, las sentencias del mismo no precisaban en sí una ejecución forzosa, y por ello, los diversos Códigos Fiscales que habían estado vigentes, no contenían un capítulo de ejecución, ni establecieron reglas para la declaración de sentencias ejecutoriadas.
De este manera, el jurista antes citado, narra que pese a que el Código Fiscal de la Federación de diciembre de 1938 reconocía en su artículo 204, la posibilidad que lo resuelto en una sentencia que se declarara la nulidad implicara una conducta positiva por parte de la autoridad, y que la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación estableciera en sus atribuciones, la competencia para dictar sentencias que reconocieran derechos de particulares, lo que implicaba la emisión de sentencias constitutivas de derechos, no se dotó al Tribunal Fiscal de la Federación de medios para hacer cumplir las determinaciones o sentencias que impusieran a las autoridades una obligación de dar o de hacer, como pudiera ser en materia de pensiones o en la interpretación y cumplimiento de un contrato de obra pública.
5 La Figura de la Queja Prevista en el artículo 239 Ter del Código Fiscal de la Federación (Ensayo)
en Tribunal Fiscal de la Federación, Obra Conmemorativa Cincuenta y Cinco Años al Servicio de México, Tomo I, p.327
6 Efectos de las Sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación y su cumplimiento (Ensayo), en
Aguilar Ortiz7 detalla que las facultades relativas a la devolución de lo pagado indebidamente, al reconocimiento de derecho a pensiones de retiro, y las que versaban sobre el cumplimiento de obligaciones de contratos de obra publica (II, V, VII y VII del artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de febrero de 1978, vigente hasta el 31 de enero de 1995), nos llevan a meditar acerca de la evolución de la Institución del Tribunal Fiscal de la Federación que –según el autor- en sus orígenes fue concebido como un órgano de tipo jurisdiccional exclusivamente de anulación, y con el devenir de la constancia de sus posibilidades, capacidad y del prestigio que le fue siendo reconocido, se ha procurado adicionarle materias de su conocimiento que implican la aplicación de legislación que no es ya exclusivamente fiscal, de donde se puede afirmar que de ser un Tribunal de competencia y jurisdicción restringidas a la pura anulación, ha venido a convertirse en uno de plena jurisdicción.
En esta época, relata Aguilar Ortiz, la legislación de la materia (Código Fiscal de la Federación) no daba los instrumentos al particular que obtuvo una sentencia favorable para hacerla cumplir, siendo necesario buscar en otros cuerpos de legislación medios para hacer cumplir las sentencias del Tribunal Fiscal.
Ese medio, como se ha comentado, era el Juicio de Amparo, tal y como puede apreciarse de los criterios emitidos por el Poder Judicial de la Federación hasta la sexta época.
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación Parte: LVIII, Tercera Parte
Tesis: Página: 89
Rubro
TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION, INCUMPLIMIENTO DE SUS SENTENCIAS.
Texto
El desacato o incumplimiento a las sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación debe repararse a través del juicio de amparo que es el medio legal y adecuado para hacerlas cumplir. El hecho de que carezcan de imperio dichas
sentencias, no implica que carezcan de validez, lo que da motivo a vulneración de garantías individuales, vulneración que debe protegerse por el único medio que establece nuestro sistema constitucional, o sea el juicio de garantías.
Precedentes
Amparo en revisión 6206/61. Maderas de Chihuahua, S. A. 25 de abril de 1962. 5 votos. Ponente: Felipe Tena Ramírez. Tesis relacionada con Jurisprudencia 328/85
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación Parte: XLI, Tercera Parte
Tesis:
Página: 110
Rubro
TRIBUNAL FISCAL, FALLOS DEL.
Texto
mandamiento idóneo, directamente y por sí mismo, para motivar la ejecución. Si las sentencias de aquel Tribunal son definitivas y producen cosa juzgada, y si, por tanto, crean una obligación a cargo de un órgano publico, correlativo del derecho de un particular, es evidente que cuando se desobedece, o se deja de cumplir, la resolución de la Sala Fiscal, se combate una violación de garantías individuales, puesto que se priva al particular de un derecho nacido por virtud de sentencia firme de autoridad competente, y esta privación acontece sin que el órgano público actúe conforme a la Ley, y sin que la negativa, la resistencia o la omisión estén legalmente fundadas y motivadas. Cabría objetar que el juicio de amparo tiene por única finalidad proteger las garantías individuales, y que no debe convertirse en un recurso de queja ni en un incidente de inejecución de sentencia. Puede admitirse que, en la mente de sus creadores, el juicio constitucional no se estableció como medio de cumplimentar las sentencias, ni se pensó que pudiera servir para ese efecto, como finalidad propia. Sin embargo, debe reconocerse que, además de carecer el Tribunal Fiscal, como ya se dijo, de poderes coercitivos y ejecutivos, y aparte de que el Código de la materia no prevé ningún procedimiento que permita la ejecución de los fallos de dicho Tribunal, o que se encamine a lograr el cumplimiento de lo resuelto en los mismos, se comete una violación de garantías individuales cuando la autoridad administrativa, obligada a acatar lo decidido por sentencia del Tribunal Fiscal, se resiste a cumplir su deber, o simplemente omite los actos necesarios para obedecer, de modo íntegro y eficaz, el fallo del Tribunal. En tal supuesto, la conducta del órgano hacendario no debe examinarse, directa y exclusivamente, desde el punto de vista de la mera inejecución de sentencia, sino en el aspecto en que entraña, como ya se mostró, una violación de garantías constitucionales. Es claro, por lo mismo, que el incumplimiento de la sentencia del Tribunal contencioso administrativo da lugar a la interposición del juicio de amparo.
Amparo en revisión 1701/60. J. Gutiérrez Sansano. 4 de noviembre de 1960. 5 votos. Ponente: Rafael Matos Escobedo.
Instancia: Segunda Sala
Fuente: Semanario Judicial de la Federación Parte: VII, Tercera Parte
Tesis: Página: 97
Rubro
TRIBUNAL FISCAL, PROCEDENCIA DEL AMPARO CONTRA EL INCUMPLIMIENTO DE SUS SENTENCIAS. (QUEJA IMPROCEDENTE).
Texto
Si en cumplimiento de una ejecutoria de esta Corte, dictada en un amparo anterior, el Tribunal Fiscal tuvo que dictar nueva resolución que no acató la Secretaría de Hacienda, contra este incumplimiento no procede el recurso de queja. Si con motivo de los fallos del Tribunal Fiscal, se suscitan problemas de incumplimiento, como no existe ningún procedimiento ordinario al que se pueda recurrir para hacer cumplir esas sentencias, debe ocurrirse al procedimiento extraordinario del amparo, en vista de que el Tribunal de referencia no tiene plena jurisdicción.
Precedentes
Amparo en revisión 4914/57. Josefina Santander viuda de Rivera. Unanimidad de 4 votos. 13 de enero de 1958. Ponente: Octavio Mendoza González. Tesis relacionada con Jurisprudencia 328/85
garantías, aunque fuera en forma parcial, al proceso ante el entonces Tribunal Fiscal de la Federación.
El artículo 239-B del Código Fiscal de la Federación (anteriormente 239-Ter), como medio para garantizar el cumplimiento de las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, ha tenido una tendencia a expandir sus alcances, que puede explicarse en su aspecto teórico, en la evolución del sistema de impartición de justicia que a finales de la década de los ochentas tuvo lugar.
En efecto, el concepto de la garantía de justicia contenida en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, indudablemente ha evolucionado; prueba de ello fue la reforma a la citada disposición Constitucional, conforme al Decreto por el que se Reforman los Artículos 17, 46, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 17 de marzo de 1987.
Conforme al tercer párrafo del actual artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes federales y locales deben establecer los medios para que se garantice la independencia de los tribunales y la plena ejecución de sus resoluciones.
De la exposición de motivos8 de la iniciativa de la Reforma Constitucional se desprende que las adiciones al texto del artículo 17, tenían como objeto el que la garantía ahí contenida incluyera las características de prontitud, gratuidad, imparcialidad y honestidad, señalándose particularmente con relación a este último aspecto, la necesidad de la independencia judicial como primera garantía de jurisdicción.
Sin embargo, la inclusión de la frase “que se garantice ... la plena ejecución de sus resoluciones” no es detallada ni abordada en la citada exposición de motivos de la iniciativa, existiendo únicamente un pronunciamiento sobre la importancia de que los órganos de los poderes judiciales contaran con apoyo financiero, que guardara adecuada relación con la importancia del servicio publico que se prestaba. 9
No obstante la ausencia de motivación en la inclusión de la frase antes citada en la garantía de justicia, los estudiosos de la materia fiscal y particularmente del procedimiento contencioso administrativo vieron en la citada reforma, el fundamento para el otorgamiento de mayores atribuciones al Tribunal Fiscal de la
8 Expediente No. 104, Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, LIII Legislatura; Año 1986;
Ramo Público, Primera Sección; p. 4., foja 5
Federación, a fin de que dicho órgano tuviera facultades de “imperio” con relación a sus fallos. 10
En la exposición de motivos de la iniciativa de Decreto por el que se Reforma, Adiciona y Deroga disposiciones del Código Fiscal de la Federación, de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, y de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, con relación a la inclusión del artículo 239-Ter del Código Fiscal de la Federación, no se realiza pronunciamiento alguno, por lo que podemos pensar que la afortunada creación del artículo 239-Ter citado, se debe al objetivo general señalado de “dar realización efectiva, en el ámbito fiscal, a los postulados Constitucionales de la impartición de justicia, pronta, completa y oportuna, mediante un sistema sencillo pero respetuoso de las formalidades esenciales del procedimiento y que permitiera impartirla regionalmente”11.
De hecho, en el dictamen rendido por las Comisiones Unidas de Hacienda y Tercera Sección de la de Estudios Legislativos se señala que el antecedente de las citadas reformas al Código Fiscal de la Federación, Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación y de la Ley de Instituciones de Fianzas, lo constituyen las modificaciones aprobadas a los artículos 94, 107 y 116 de la Constitución, así como lo establecido por el artículo 17 del la propia Constitución.12
En el dictamen en comento, únicamente se hizo un pronunciamiento en cuanto al monto de las multas por la interposición de quejas frívolas e improcedentes y para el funcionario responsable de la repetición del acto, sugiriéndose que por la importancia que tenía la medida de la inclusión de la instancia de queja, se creía conveniente que se incrementara a 90 días de salario mínimo del Distrito Federal13.
Como es sabido, en dicho propuesta no se contempló como causal de procedencia de la queja, el que la autoridad omitiera dar cumplimiento a las sentencias dictadas por el entonces Tribunal Fiscal de la Federación.
Asimismo, del dictamen de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, se desprende que el único aspecto que se consideró sujeto a análisis en la
10 Sergio de la Rosa Velez cita al Dr. Gonzalo M. Armienta Calderón y a Miguel Valdés Villareal,
quienes acusaron la necesidad de fortalecer los mecanismos de ejecución del entonces Tribunal Fiscal de la Federación. La Ejecución de Sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación, Op. cit. p. 469.
11 Expediente No. 258, Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, LIII Legislatura Año: 1987,
Libro 56, Ramo Publico, Segunda Sección, p. 1, foja 2.
12 Expediente No. 258, Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, LIII Legislatura Año: 1987,
Libro 56, Ramo Publico, Segunda Sección, foja 58.
referida propuesta fue el monto de la multa que se impondría a quienes interpusieran quejas frívolas e improcedentes.14
El artículo 239-Ter del Código Fiscal de la Federación fue adicionado en el referido Decreto por el que se Reforma, Adiciona y Deroga disposiciones del Código Fiscal de la Federación, de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, y de la Ley Federal de Instituciones de Fianzas, que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación del 5 de enero de 1988.
Conforme a dicha disposición procedía la queja, por única vez, ante la Sala Regional que hubiera instruido la primera instancia en el juicio en que se había dictado la sentencia, por la indebida repetición de un acto o resolución anulada; así como cuando en el acto o resolución emitido para cumplimentar la sentencia se incurriera en exceso o defecto en acatamiento del fallo, señalándose expresamente que no procedería el citado recurso contra actos negativos de la autoridad administrativa.
De esta manera, se dejaba todavía reservada al Poder Judicial de la Federación, la omisión total en el cumplimiento de las Sentencias del Tribunal Fiscal de la Federación, como puede apreciarse en el criterio que a continuación se trascribe:
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación Parte: XII-Noviembre
Tesis:
Página: 361
Rubro
INCUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FISCAL. PROCEDE EL JUICIO DE AMPARO Y NO EL RECURSO DE QUEJA QUE ESTABLECE EL ARTICULO 239 TER DEL CODIGO FISCAL.
Texto
14 En el dictamen de la Comisión de Hacienda de la Cámara de Diputados, se señala que “... Por lo
actos relacionados con la ejecución de una sentencia firme, que al declarar la nulidad de una resolución administrativa creó obligaciones de cumplimiento para la autoridad. TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Precedentes
Amparo en revisión 1793/93. Miguel Ángel Ortega Ríos. 27 de agosto de 1993. Unanimidad de votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretaria: Rosalba Becerril Velázquez. Amparo en revisión 1713/93. Domitila Ortiz Ruiz. 27 de agosto de 1993. Unanimidad de votos. Ponente: Carlos Alfredo Soto Villaseñor. Secretaria: Atzimba Martínez Nolasco.
Al ser los alcances de la queja, moderados y limitados, no tardaron en resentirse sus deficiencias, según menciona el Magistrado Javier B. Gómez Cortés,15 quien en la Segunda Reunión Nacional de Magistrados del entonces Tribunal Fiscal de la Federación, expuso la necesidad de reformar el artículo 239-Ter del Código Fiscal de la Federación, a fin de que la citada figura de la queja cumpliera eficazmente con los fines para los cuales fue establecida.
Estas reformas a juicio del autor debían ser16:
“1.- Que la queja proceda las veces que sean necesarias ante la Sala Regional que instruyó en primera instancia el juicio en que se dictó sentencia y que se impongan mayores sanciones a los funcionarios responsables, mismas que se incrementen a medida en que se vuelva a incumplir con el fallo dictado por la Sala.
2.- Que se incremente también la sanción a quien promueva una Queja frívola e improcedente, a fin de que haya una mayor igualdad entre las partes.
3.- Que la Queja proceda también en contra de actos negativos de la autoridad administrativa.
4.- En caso de que haya repetición del acto reclamado, al dejarse sin efectos el acto repetido, se debe requerir en forma clara al superior del funcionario responsable para que él sea el encargado de dar debido cumplimiento a la
15 Falta de Eficacia de la Queja Prevista en el Artículo 239 Ter del Código Fiscal de la Federación
(ensayo) en La Competencia del Tribunal Fiscal de la Federación.- Tribunal Fiscal de la Federación; Segunda Reunión Nacional de Magistrados del Tribunal Fiscal de la Federación.-México.- Agosto de 1993, p. 122 y 123
sentencia dictada, apercibiéndolo de una severa sanción en caso de incumplimiento.
5.- Que la multa que imponga la Sala al funcionario responsable de repetir el acto anulado, sea mayor y que dicho funcionario sea separado de su cargo, sin responsabilidad para el Estado.
6.- Que se proceda también a sancionar severamente y en un momento dado por la gravedad del caso, a separar de su cargo al funcionario que vuelva incurrir en exceso o defecto en el cumplimiento de la sentencia y se proceda a requerir al superior de dicho funcionario, para que él sea el encargado de dar debido cumplimiento a la sentencia, otorgándole el mismo plazo de veinte días para que emita la nueva resolución.
7.- Que se adicione el artículo 239 fracción III párrafo segundo del Código Fiscal de la Federación, en el sentido de apercibir a la autoridad de una sanción en caso de que no cumpla con la sentencia dentro del plazo que se señala en dicho precepto, a fin de que exista una mayor congruencia con las reformas que se proponen.”
Aportaciones similares están contenidas en el ensayo del Magistrado José Gustavo Acero Rodríguez,17 en el ensayo publicado en la compilación de la 3ª Reunión de Magistrados del Tribunal Fiscal de la Federación.
A partir del 1º de enero de 1996, se incorporó como causal de procedencia de la queja, la omisión en el cumplimiento de las sentencias del entonces Tribunal Fiscal de la Federación.
Mediante el Decreto por el que se Expiden Nuevas Leyes Fiscales y se Modifican Otras, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 15 de diciembre de 1995, el Título VI del Código Fiscal de la Federación es modificado en forma significativa, incluyéndose entre otras adiciones, la procedencia de la queja por omisión total en el cumplimiento de sentencias, y adicionalmente se define en qué casos se consideraría que una queja era notoriamente improcedente.
En esta ocasión, pese a la importancia de la inclusión de la procedencia de la queja contra actos negativos, la exposición de motivos del referido decreto fue
17 Conceder la Facultad al Tribunal Fiscal de la Federación para vigilar el Oportuno y Correcto
parca en este particular, ubicándose esta inclusión entre las medidas que otorgarían mayor seguridad jurídica a los contribuyentes18, no siendo objeto de debate o pronunciamiento particular adicional.
De esta manera, el artículo 239-B del Código Fiscal de la Federación regula actualmente la instancia de Queja, materia de la presente exposición, en la que es de particular interés los efectos de la queja por omisión total en el cumplimiento de la sentencia, en virtud de ser una situación común el que la autoridad notifique al particular una resolución emitida en cumplimiento al fallo dictado en el juicio de nulidad, durante la tramitación de dicha medio de defensa, y rinda un informe aduciendo haber cumplido con la sentencia, exhibiendo la resolución recientemente emitida y en algunos casos, ni siquiera notificada al particular.
Los problemas que se presentan durante la tramitación de una queja de esta naturaleza, para lograr el exacto cumplimiento de una sentencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, pueden tener solución, en parte, con la correcta hermenéutica de la norma y sus consecuencias.
No obstante ello, la otra parte de la solución de los defectos de la queja, está en manos de legislador.
18 Diario de Debates, Cámara de Diputados, Año II, No. 19, México, 14 de noviembre de 1995. p.
Capítulo II. Estructura del recurso de queja en términos del artículo 239 del Código Fiscal de la Federación.
Es objeto del presente trabajo exclusivamente la queja por incumplimiento de sentencias definitivas, por lo que en el mismo se omitirá el análisis de la queja por incumplimiento a la orden de suspensión definitiva de la ejecución del acto impugnado en el juicio de nulidad.
Del texto actual del artículo 239-B del Código Fiscal de la Federación, se desprenden las siguientes reglas para la interposición de la queja por incumplimiento de sentencia:
a) La queja sólo procede cuando la sentencia correspondiente se encuentra firme.
b) Sólo puede agotase por una sola vez.
c) Se interpone ante la Sala del Tribunal que dictó la Sentencia.
d) Procede contra los siguientes actos:
1. La resolución que repita indebidamente la resolución anulada o que incurra en exceso o defecto, cuando dicha resolución se dicte en cumplimiento de una sentencia.
2. Cuando la autoridad omita dar cumplimiento a la sentencia, para lo cual deberá haber transcurrido el término previsto en el artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, es decir, cuatro meses.
e) Debe interponerse por escrito ante el magistrado instructor o ponente, dentro de los quince días siguientes al día en que surte efectos la notificación del acto o la resolución que la provoca. Sin embargo en el supuesto de omisión en el cumplimiento de la sentencia, la parte afectada puede interponer la queja en cualquier tiempo, salvo que haya prescrito su derecho.
En cuanto la substanciación de dicho medio de defensa, el procedimiento es el siguiente:
o El magistrado instructor debe solicitar un informe a la autoridad a quien se impute el incumplimiento de la sentencia, que debe ser rendido en el plazo de cinco días, a efecto de justificar el acto o la omisión que provocó la queja. Una vez vencido dicho plazo, con informe o sin él, el magistrado dará cuenta a la Sala o Sección que corresponda, la que resolverá dentro de cinco días.
En caso de repetición del acto anulado:
o En el supuesto de que haya repetición de la resolución anulada, la Sala debe hacer la declaratoria correspondiente, dejando sin efectos la resolución repetida y notificando al funcionario responsable de la repetición, ordenándole que se abstenga de incurrir en nuevas repeticiones.
o La resolución de la queja también se notificará al superior jerárquico del funcionario responsable, a fin de que proceda jerárquicamente. Para tal efecto, se entenderá por funcionario responsable el que orden el acto o lo repita.
o La Sala impondrá al funcionario responsable una multa de treinta a noventa días de su salario normal, tomando en cuenta el nivel jerárquico, la reincidencia y la importancia del daño causado con su conducta.
En caso de que exista defecto o exceso en el cumplimiento de la sentencia:
o La Sala dejará sin efectos la resolución que provocó la queja y concederá al funcionario responsable veinte días para que dé el cumplimiento debido al fallo, señalando la forma y términos precisados en la sentencia, conforme a los cuales deberá cumplir.
En el caso de omisión total en el cumplimiento de la sentencia:
o La Sala concederá al funcionario responsable veinte días para que dé cumplimiento al fallo.
cuenta el nivel jerárquico, la reincidencia y la importancia del daño causado con su conducta de omisión.
La norma prevé una sanción para el particular que interpone una queja notoriamente improcedente, entendiéndose por tal la que se interponga contra actos que no constituyan resolución definitiva. La sanción irá de veinte a ciento veinte días de salario mínimo general diario vigente en el área geográfica correspondiente o en el Distrito Federal.
Finalmente, una particularidad de la queja por incumplimiento de sentencia tiene lugar cuando el Magistrado Instructor advierte que la misma es improcedente como tal, pero encaminada a combatir una resolución definitiva, en cuyo caso debe ordenarse su sustanciación como juicio. Un ejemplo de ello sería el siguiente caso descrito en la tesis que se transcribe:
Cuarta Época.
Instancia: Segunda Sección
R.T.F.F.: Año II. No. 10. Mayo 1999. Tesis: IV-P-2aS-110
Página: 117
QUEJA IMPROCEDENTE.- CASO EN EL QUE DEBE ORDENARSE QUE SE INSTRUYA COMO JUICIO.-
Juicio de Nulidad No. 100(19)10/98(14)296/93/352/93.- Resuelto por la Segunda Sección de la Sala Superior del Tribunal Fiscal de la Federación, en sesión de 4 de febrero de 1999, por unanimidad de 4 votos a favor.- Magistrada Ponente: Silvia Eugenia Díaz Vega.-Secretaria: Lic. María Luisa de Alba Alcántara.
(Tesis aprobada en sesión de 4 de febrero de 1999)
Adicionalmente, puede señalarse que este medio es de agotamiento forzoso, antes de acudir al Juicio de garantías, tal y como se desprende del siguiente criterio jurisprudencial:
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación Parte: VI Segunda Parte-2
Tesis:
Página: 686
Rubro
TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACION. INCUMPLIMIENTO DE SUS SENTENCIAS. DEBE AGOTARSE LA QUEJA PREVISTA EN SU CODIGO ANTES DEL JUICIO DE AMPARO.
Texto
Si bien el artículo 239 ter del Código Fiscal de la Federación, emplea el tiempo verbal "podrá", éste no significa que la interposición del recurso de queja respectivo sea potestativo para el afectado, hasta el extremo de que sin agotarlo previamente puede interponer el juicio de amparo, en virtud de que esta posibilidad no se encuentra prevista de manera expresa en el citado precepto legal. SEXTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo en revisión 646/90. Edificios y Estructuras, S.A. de C.V. 30 de marzo de 1990. Unanimidad de votos. Ponente: Luis Tirado Ledesma. Secretario: Jorge Higuera Corona.
En cuanto a la distinción de la naturaleza procesal de dicho medio, es decir, si se trata de una instancia o un recurso, el único interés práctico que ello reporta tiene relación con la persona que puede “interponerlo” o bien, promoverlo.
En efecto, conforme al último párrafo del artículo 200 del Código Fiscal de la Federación, los particulares o sus representantes pueden autorizar por escrito a licenciado en derecho que a su nombre reciba notificaciones, quien podrá hacer promociones de trámite, rendir pruebas, presentar alegatos e interponer recursos, por lo que de considerarse que no se trata de un recurso, la consecuencia sería la improcedencia.
Podemos encontrar diversas posturas sobre la naturaleza de esta figura, acusa el Magistrado Sergio Martínez Rosaslanda19, citando al Magistrado Leopoldo Rolando Ortiz Arreola, como uno de los defensores de la postura en el sentido de estimar que dicho medio es un recurso.
Cipriano Gómez Lara20, señala que existe una relación de género y especie entre los medios de impugnación y los recursos, siendo los primeros el genero y los segundos la especie. En particular menciona que los recursos, técnicamente, son medios de impugnación intraprocesal, en el sentido que viven y se dan dentro del seno mismo del proceso, ya sea como un examen parcial de ciertas cuestiones o como una segunda etapa, o segunda instancia del mismo proceso, mientras que los medios de impugnación son extra o metaprocesales, entendiendo esto en el sentido de que no se encuentran dentro del proceso primario, ni forman parte de él.
En ese sentido, pese a que en el texto del artículo 239 B se utiliza la expresión “interpondrá”, propia de los recursos, ciertamente no se trata de un procedimiento intraprocesal y por tanto no tendría tal carácter.
Sin embargo, como también lo menciona el Magistrado Sergio Martínez Rosaslanda, al parecer las figuras que tienen mayor afinidad a la queja regulada en el Código Fiscal de la Federación, son el denominado recurso de queja previsto en la fracción IV del artículo 95 de la Ley de Amparo y el Incidente de Inejecución de Sentencia previsto en los artículos 104, 105, 106, 107 y 108 de ese mismo
19 La Figura de la Queja Prevista en el Artículo 239 Ter del Código Fiscal de la Federación, Op. cit.
p. 332
20 Teoría General del Proceso.-Edit. Harla, Novena edición, Colección de Textos Jurídicos
ordenamiento,21 por lo que podemos pensar que dichos medios fueron los modelos de donde surgió la figura y resulta pertinente que sus consecuencias sean similares.
Por lo que respecta al alcance del artículo 200 del Código Fiscal de la Federación, convenientemente dicha norma debe seguir la evolución que ha tenido el artículo 27 de la Ley de Amparo, en el que se ha adicionado, incluso con mención expresa, que los autorizados pueden realizar todos aquellos actos en interés del quejoso.
En cuanto a la disertación de si la queja puede ser considerada como una vía de apremio, Cipriano Gómez Lara menciona que las llamadas medidas de apremio son una serie de procedimientos que hacen posible la satisfacción de las pretensiones y de los derechos derivado de una instancia, a favor de quien ha vencido en el pleito, los cuales presuponen resistencia al cumplimiento voluntario de lo que un órgano jurisdiccional ha resuelto.22
Asimismo, señala el referido autor que el primer aspecto de procedencia de la vía de apremio, será la existencia de una sentencia ejecutoriada, situación que se encuentra presente en la queja prevista en el artículo 239-B del Código Fiscal de la Federación.
Tanto para el caso de la repetición del acto, como para el caso de la omisión total en el cumplimiento, el apremio es la notificación al superior del funcionario responsable para que proceda jerárquicamente y la imposición de la multa.
Y cuando existe exceso o defecto en el cumplimiento del fallo emitido por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, no resulta procedente la imposición de sanciones ni la notificación al superior jerárquico.
En ese orden de ideas, la queja tiene dos vertientes:
1.-Es un medio de impugnación de las resoluciones dictadas por la administración publica, en cumplimiento de una resolución emitida por el Tribunal, para lograr el exacto cumplimiento del fallo.
2.- Es adicionalmente, una medida de apremio para compeler a la autoridad a abstenerse de repetir la resolución anulada o bien, a realizar la conducta de dar o de hacer a cargo de la autoridad.
Ahora bien, el cumplimiento de una sentencia, en términos del artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, debe tener lugar dentro de los cuatro meses siguientes a la fecha contados “a partir de que la sentencia quede firme”.
Con posterioridad a ese momento, existe una conducta de incumplimiento por parte de la autoridad, que es la materia de la sanción prevista en la fracción V del artículo 239-B del Código Fiscal de la Federación.
Surge pues la siguiente interrogante, ¿las causales de improcedencia del juicio de nulidad pueden configurarse igualmente con relación a la llamada instancia de queja?.
La respuesta sería que la queja sólo será improcedente contra resoluciones que no se dictaran en cumplimiento de una sentencia, o bien cuando la correspondiente sentencia no estuviera firme, o bien podría ser que fuera improcedente en tanto que su contenido no estuviera encaminado a demostrar el incumplimiento de la sentencia sino una violación diversa a la ley, siendo este último caso en el que debe ordenarse instruirse como juicio.
Ciertamente que durante la substanciación de la queja, puede existir alguna circunstancia que la deje sin materia, como pudiera ser la revocación unilateral de la autoridad de la resolución que ha sido atacada por defecto o exceso en el cumplimiento de la sentencia, toda vez que al dejar de tener existencia la misma, no puede haber materia de examen y tampoco existe una sanción para el funcionario por haber incurrido en exceso o defecto en el cumplimiento.
No sucede lo mismo en el caso de aquellas resoluciones que repitan ilegalmente la resolución impugnada ni en aquellos casos en que existe omisión total en el cumplimiento del fallo emitido por la autoridad.
Pensemos en un primer supuesto, en que existe repetición del acto impugnado. Es evidente que dicha conducta se ha considerado dañina socialmente, pues el legislador previó una sanción pecuniaria para el funcionario responsable, sin que se previera la posibilidad de que la misma no fuera aplicada si el funcionario revocaba su actuación.
De tal manera puede afirmarse que tanto la queja por repetición del acto, como la queja por incumplimiento total de la sentencia, juzgan una determinada actuación, en el primer caso, un acto administrativo concreto y en el segundo, la trasgresión del plazo para el cumplimiento de la sentencia al momento de interponerse la referida queja.
Sin embargo, el texto de la fracción V exclusivamente prevé las consecuencias de la procedencia de la queja por omisión total de cumplimiento, partiendo de que no sobrevendrá un acto de la autoridad mediante el cual se pretenda dar cumplimiento a la sentencia del procedimiento contencioso administrativo.
Es decir, la fracción V del artículo 239-C del Código Fiscal de la Federación, señala exclusivamente lo siguiente:
“V. Si la Sala resuelve que hubo omisión total en el cumplimiento de la sentencia, concederá al funcionario responsable veinte días para que dé cumplimiento al fallo. En este caso, además se procederá en los términos del párrafo segundo de la fracción III de este artículo” .
Si existe este cumplimiento extemporáneo por parte de la autoridad, ello no quiere decir que exista un impedimento para juzgar la conducta omisiva de la autoridad, en tanto que a la fecha de interposición del medio de defensa puede determinarse si se excedió o no el plazo para el cumplimiento del fallo.
Dicho en otras palabras no consideramos correcto el estimarse que en un supuesto de esta naturaleza, han cesado los efectos del acto impugnado (acto negativo de omisión), sino que, a fin que el citado medio sea una verdadera vía de apremio, las consecuencias de la misma no pueden dejarse sin efectos por el cumplimiento posterior por parte de la autoridad, o bien por la revocación del acto que indebidamente repita la resolución impugnada en juicio.
A esta conclusión arribó la Sexta Sala Regional Metropolitana en la resolución de fecha 10 de enero de 2002, dictada en el recurso de queja promovido en el Juicio de Nulidad 126/9723, señalando medularmente que pese a que existiera una resolución emitida en cumplimiento de la sentencia dictada el 4 de septiembre de 1998, toda vez que la misma había sido emitida con posterioridad a la interposición de la queja por omisión total en el cumplimiento, dicha resolución no podía tener como efecto jurídico el hacer improcedente la reclamación del particular, sino que por el contrario, era procedente la imposición de la sanción
23 Juicio de Nulidad No. 126/97 promovido por PRODUCTOS ROCHE, S.A. DE C.V., ante la Sexta
correspondiente, ordenándose a la autoridad responsable de la emisión que diera cumplimiento al fallo de fecha 4 de septiembre de 1998, en un plazo de 20 días.
Ahora bien, la notificación de la resolución en pretendido cumplimiento de la sentencia, durante la sustanciación de la queja, provocó que el particular promoviera el juicio de amparo, por considerar que existía defecto en el cumplimiento del fallo.
En ese sentido la resolución de la queja, no dio efecto alguno a la actuación de la autoridad, circunstancia que fue materia de interpretación en el amparo e influyó en el resultado de dicho medio promovido por el particular.
Capítulo III. Procedencia del Juicio de Amparo como instancia efectiva para lograr el cumplimiento exacto de las sentencias dictadas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Análisis de la fracción X del artículo 73 de la Ley de Amparo. Análisis conforme a los criterios dictados por el Poder Judicial de la Federación.
Como ya se ha señalado, la queja prevista en el artículo 239-B del Código Fiscal de la Federación, sólo puede promoverse en una única ocasión, siendo consecuencia del referido límite el que no hayan salido de la competencia del Poder Judicial de la Federación, los aspectos relativos a la ejecución de las sentencias de condena emitidas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
En términos de la fracción II del artículo 114 de la Ley de Amparo, procede el juicio de amparo ante Juez de Distrito, contra actos que no provengan de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo.
En la misma fracción se precisa que cuando el acto reclamado emane de un procedimiento seguido en forma de juicio, el amparo sólo podrá promoverse contra la resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento, si por virtud de estas últimas quedara sin defensas el quejoso o privado de derechos que la ley de la materia conceda.
En el caso a estudio, si la reclamación del particular debió tramitarse como juicio de nulidad, e incorrectamente el afectado consideró que se trataba de un incumplimiento de sentencia, dicho reclamo no será convertido en una demanda de nulidad como lo prevé el último párrafo del artículo 239-B del Código Fiscal de la Federación, sino que la consecuencia será el sobreseimiento del citado juicio, al no haberse agotado el Juicio de Nulidad correspondiente, conforme a lo dispuesto en la fracción XIII de la Ley de Amparo.
Se trata, pues, del procedimiento biinstancial en amparo, en donde el afectado hará valer la violación a las garantías contenidas en los artículos 1424 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tanto en el supuesto de que exista una segunda repetición del acto impugnado en el juicio de nulidad, como cuando se emita la resolución correspondiente, con exceso o defecto en el
24 Humberto Briseño Sierra cita a Heduán Virués, quien estima la procedencia del reclamo de la
cumplimiento de la sentencia, o bien, cuando continúe la conducta omisiva de la autoridad.
Ello implica todas las combinaciones posibles de incumplimientos, si consideramos los incurridos para la procedencia de la queja, de agotamiento forzoso y los que provoquen la promoción del amparo, con la enorme diferencia de que una vez otorgado el Amparo y Protección de la Justicia Federal en contra de la autoridad administrativa, su posterior incumplimiento se sancionará en términos de los artículos 105, 107, 108, 109 y 111 de la Ley de Amparo.
Las normas relativas a la Ejecución de los fallos dictados en Amparo, prevén como medidas de apremio, apercibimientos (requerimientos), sanciones y actos tendientes a la ejecución forzosa de las sentencias de Amparo.
De esta manera, y siempre que el particular tenga la diligencia de hacer valer los medios de defensa correspondientes (queja y amparo), las sentencias dictadas en el procedimiento contencioso administrativo federal serán acatadas en sus términos exactos.
Ahora bien, en el procedimiento del Juicio de Garantías existe un catálogo amplio de causales de improcedencia, contenido en el artículo 73 de la Ley de la materia, mismo catálogo que incluye la preclusión del derecho, por consentimiento de la actuación de la autoridad (fracción XII), la consumación irreparable de los actos reclamados (fracción IX), la cesación de los efectos del acto reclamado (XVI) y el denominado cambio de situación jurídica (fracción X).
Adicionalmente deben considerarse las causales de sobreseimiento del Juicio de Garantías, que incluyen, además de la aparición durante el procedimiento de una causal de improcedencia (artículo 74 fracción III), el desistimiento (artículo 74 fracción I), la muerte del agraviado (artículo 74 fracción II); la inexistencia del acto reclamado (artículo 74 fracción IV) y la caducidad de la instancia por inactividad procesal (artículo 74 fracción V).
De manera que, en esta segunda instancia de la fase ejecutiva del cumplimiento de las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, existen nuevos presupuestos procesales para la eficacia de la acción intentada, es decir, para que pueda obtenerse una sentencia que restituya al quejoso en el goce de la garantía violada, y obligue por tanto a la autoridad a cumplir en forma exacta con los términos de un fallo dictado por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, impuso a la autoridad la sanción, por la omisión en el cumplimiento de la sentencia definitiva de fecha 4 de septiembre de 1998. Esta resolución fue dictada con fecha 10 de enero de 2002, con posterioridad a la fecha de notificación de la resolución mediante la cual la autoridad pretendió dar cumplimiento a la sentencia de fecha 4 de septiembre de 1998.
La resolución emitida por la autoridad para dar cumplimiento al fallo dictado el 4 de septiembre de 1998, se notificó al particular el 14 de noviembre de 2001.
El particular, al revisar la resolución emitida por la autoridad, consideró que se trataba de un cumplimiento deficiente del fallo de fecha 4 de septiembre de 1998, por lo que con fecha 6 de diciembre de 2001, promovió Juicio de Amparo ante los Juzgados de Distrito, quedando radicado ante el Juzgado Noveno de Distrito en materia Administrativa, bajo el expediente 1113/200125.
La audiencia constitucional tuvo lugar el 29 de mayo de 2002, y se terminó de engrosar el fallo el 28 de junio del mismo año, resolviéndose el sobreseimiento del juicio porque a juicio del Juez de Distrito se había configurado la causal de improcedencia prevista en la fracción X del artículo 73 de la Ley de Amparo.
En efecto en la resolución antes mencionada se señala:
“El artículo 73 fracción X de la Ley de Amparo, textualmente dispone: ---“Artículo 73. El Juicio de Amparo es Improcedente: --- I. ... --- X. Contra actos emanados de un procedimiento judicial, o de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, cuando por virtud del cambio de situación jurídico en el mismo deban considerarse consumadas irreparablemente las violaciones reclamadas en el procedimiento respectivo, por no poder decidirse tal procedimiento sin afectar la nueva situación jurídica... Para lograr un mejor entendimiento de la cusa de improcedencia en cuestión, conviene hacer una relación de los antecedentes que informa el acto reclamado... Ahora bien, con en el propósito de examinar la causal de improcedencia propuesta, se atiende al contenido de la tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo IV, diciembre de 1996, página 219, que define las reglas generales para decretar el sobreseimiento en el juicio de amparo por cambio de situación jurídica, criterio que a continuación se transcribe: ... CAMBIO DE SITUACIÓN
25 Juicio de Amparo No. 1113/2001, promovido por PRODUCTOS ROCHE, S.A. DE C.V., radicado
el juicio de nulidad 126/97, un nuevo plazo para el cumplimiento a la sentencia del juicio de nulidad referido.--- Respecto del tercer requisito señalado también se advierte su actualización, dado que no es jurídicamente posible resolver el cumplimiento de la sentencia del cuatro de septiembre de mil novecientos noventa y ocho, conforme al oficio número 322-SAT-09-IV-OS-062899, acto reclamado en este juicio, sin afectar la decisión establecida en la resolución del diez de enero de dos mil dos, pues de concederse el amparo en contra del primer oficio tal decisión implícitamente incidiría sobre la segunda,... Finalmente en relación con la cuarta condición requerida para acreditar la causa que se improcedencia que se aduce, consiste en la existencia de independencia o autonomía entre las resoluciones que han quedado descritas, debe decirse que la misma queda acreditada, dado que el oficio número 322-SAT-09-IV-OS-062800, de doce de noviembre de dos mil uno..., guarda autonomía con la resolución dictada por la Sexta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en el recurso de queja por incumplimiento en la ejecución de la sentencia del juicio de nulidad 126/97...”
La tesis que es invocada en esta resolución es la que a continuación se transcribe y que será objeto de análisis en la presente exposición:
Novena Época.- Instancia: Segunda Sala.- Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.- Tomo: IV, Diciembre de 1996.- Tesis: 2a. CXI/96.-Página: 219 Materia: Común
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CAMBIO DE SITUACION JURIDICA. REGLA GENERAL.
Texto
resolución que cambie la situación jurídica en que se encontraba el quejoso por virtud del acto que reclamó en el amparo; c).- Que no pueda decidirse sobre la constitucionalidad del acto reclamado sin afectar la nueva situación jurídica, y por ende, que deban considerarse consumadas irreparablemente las violaciones reclamadas en el juicio de amparo; d).- Que haya autonomía o independencia entre el acto que se reclamó en el juicio de garantías, y la nueva resolución dictada en el procedimiento relativo, de modo que esta última pueda subsistir, con independencia de que el acto materia del amparo resulte o no inconstitucional.
Precedentes
Amparo en revisión 459/96. Elda María Argüello Leal. 6 de noviembre de 1996. Cuatro votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel, en su ausencia hizo suyo el proyecto Mariano Azuela Güitrón. Secretario: Neófito López Ramos.
La causal de improcedencia prevista en la fracción X del artículo 73 de la Ley de Amparo, según nos narra Genaro Góngora Pimentel26, se ha desarrollado en cuestiones de orden penal, de donde podemos concluir que se trata de una causal propia de un procedimiento en donde existe concatenación en los actos, y la sujeción del particular a diferentes estados jurídicos (orden de aprehensión, auto de formal prisión, etc.).
Asimismo, el autor en cita señala las características que deben estar presentes para que se configure esta causal, las cuales son esenciales las siguientes:
I. La existencia de un procedimiento, judicial o administrativo y la autonomía entre las actuaciones dictadas en el procedimiento.
II. Que al promoverse el amparo se encuentre colocado el quejoso en un estado jurídico determinado, es decir, que aquel acto procedimental haya definido su posición frente al orden jurídico.
III. Que sobrevenga otro acto, cualquiera que sea la autoridad que lo dicte, que sea autónomo del primero.
IV. La imposibilidad del análisis de las violaciones alegadas por el quejoso, sin que al hacerlo se afecte la nueva situación jurídica creada por el acto sobrevenido.
De los anteriores presupuestos, particularmente en nuestro caso a estudio, el primero de ellos puede ser parte de la respuesta, pues si bien existe una concatenación de actos en el procedimiento contencioso administrativo, el cumplimiento de una sentencia favorable dictada por el Tribunal Fiscal de la Federación, que implique una conducta de hacer, implican también la restitución de la legalidad en la actuación de la autoridad, es decir, el reconocimiento de un derecho preexistente violado con un acto administrativo, de manera que aun cuando sea un acto en ejecución de sentencia, se trata esencialmente de un acto administrativo que no es en sí parte del procedimiento sino el cumplimiento de la ley.
Góngora Pimentel menciona27 que en términos generales se ha entendido al procedimiento como una sucesión de actos ligados por un nexo de causalidad, cada uno de los cuales es consecuencia del anterior y presupuesto del siguiente, lo cual explica que la ilegalidad de uno de ellos usualmente produzca la insubsistencia de todos los posteriores, pero que este principio que desde el punto de vista cronológico puede ser exacto, no implica que siempre la ilegalidad de un acto de procedimiento conduzca a la irregularidad de todos los subsecuentes.
De esta manera, narra Góngora, cada acto de procedimiento tiene una esfera de influencia o de trascendencia respecto de los actos siguientes, al grado que puede ser determinante de todos y cada uno de los actos del procedimiento y en otras ocasiones esa esfera de influencia no alcanza más que a un número reducido de actos, sin afectar a todos los restantes, señalando que ello obedece a que durante la tramitación de un procedimiento pueden dictarse algunos actos que – atendiendo a su existencia o a su validez- gozan de autonomía frente a los anteriores de modo que pueden subsistir con independencia de que los precedentes sean abiertamente ilegales, dando lugar al cambio de la situación jurídica.
Este criterio está actualmente reconocido en la jurisprudencia, y la esencia del mismo es la afectación de la nueva situación jurídica creada por el acto sobrevenido, lo que implica la creación de nuevos derechos y obligaciones o un nuevo estado jurídico de las partes en dichos procedimientos judiciales o administrativos.
De la lectura del precedente que a continuación se transcribe, puede observarse que la técnica del procedimiento de amparo resulta diversa a la técnica propia del procedimiento contencioso administrativo, y particularmente a la estructura de la
instancia de queja, por lo que una vez agotada la citada instancia, el afectado tiene que someter sus posteriores reclamaciones a nuevas reglas.
Novena Época.- Instancia: Segunda Sala.- Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.- Tomo: IX, Enero de 1999.- Tesis: 2a. IV/99.- Página: 115.- Materia: Común Tesis aislada.
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INCONFORMIDAD. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA SI DURANTE SU TRAMITACIÓN SE DEMUESTRA EL CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA.
Texto
Si la preexistente situación de incumplimiento de la sentencia de amparo, cambia durante el trámite de la inconformidad, en virtud de que las autoridades responsables obligadas a su cumplimiento, demuestran de manera fehaciente el acatamiento de dicha sentencia, la inconformidad debe declararse sin materia y, por consecuencia, no estudiarse los agravios expresados ni suplir su deficiencia, aun cuando éstos hubieran podido ser fundados, toda vez que el cambio en la situación jurídica, sobrevenido durante el trámite de la inconformidad, ocasiona la insubsistencia del inicial pronunciamiento del Juez de Distrito sobre el incumplimiento del fallo protector de garantías, precisamente porque con posterioridad a esa determinación se realizó su cumplimiento, lo que ocasiona que no haya materia para la inconformidad.
Precedentes
Inconformidad 148/98. Gustavo Castro García. 4 de diciembre de 1998. Cinco votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: José Carlos Rodríguez Navarro.
tardío a la sentencia del juicio principal, pues el contenido de dichas normas sugiere que al comprobarse la conducta correspondiente (repetición del acto o bien omisión en el cumplimiento) la consecuencia de derecho se aplique indefectiblemente, situación muy diversa a la materia de impugnación del amparo, en donde existe el concepto de “violación de garantías consumada en forma irreparable”.
Alfonso Noriega Cantú28, señala que la referida causal está íntimamente relacionada con la contenida en la fracción IX del propio artículo 73 de la Ley de Amparo, referente a los actos consumados en forma irreparable y que su redacción es confusa o poco claro, dando lugar a titubeo y dudas por parte de los comentaristas y de la jurisprudencia federal.
A juicio del citado jurista, el contenido de dicha causal de improcedencia tiene su justificación en la irreparabilidad de las violaciones cometidas en los actos de un procedimiento judicial, ya que la reparación mediante los efectos restitutorios del amparo, afectarían una nueva situación jurídica, creada con posterioridad al procedimiento del juicio de garantías.
Tanto Góngora Pimentel como Noriega Cantú, así como los criterios del Poder Judicial de la Federación, coinciden en señalar que la circunstancia esencial de la consumación de los actos, con relación a esta causal de improcedencia, resultaría de la imposibilidad jurídica de restitución de la garantía trasgredida, toda vez que el amparo no puede alcanzar actos que no han sido impugnados mediante el juicio de amparo, como se desprende del siguiente criterio.
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Fuente: Semanario Judicial de la Federación Parte: VIII-Septiembre
Tesis:
Página: 145
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IMPROCEDENCIA DEL AMPARO, POR CAMBIO DE SITUACION JURIDICA. CUANDO SE ACTUALIZA.
Texto
28 Noriega Cantú, Alfonso.-Lecciones de Amparo.- Edit. Porrúa, Segunda edición, México, 1980, p.
Del texto del artículo 73, fracción X, de la Ley de Amparo vigente, se desprende que la acción constitucional es improcedente, cuando se esté en presencia de un acto dictado dentro de un procedimiento, sea éste judicial o administrativo, y con posterioridad a la presentación de la demanda de amparo se produce un acto que trae por resultado el cambio de situación jurídica, de tal manera que no sea posible analizar el acto reclamado sin que al hacerlo se afecte la situación creada por el nuevo acto que no fue reclamado en el juicio, resultando por lo tanto irreparablemente consumadas las violaciones cometidas por el acto reclamado. Esta causa de improcedencia se refiere a la irreparabilidad jurídica, no a la física que hace imposible la restauración de las cosas al estado en que se encontraban con anterioridad a la consumación del acto reclamado. En efecto, tratándose de esta causa de improcedencia, no existe imposibilidad física para reparar las violaciones que hubiera ocasionado el acto reclamado, pero existe un impedimento jurídico para ello, toda vez que, el permitir la destrucción de actos de autoridad que escapan a la litis planteada en el juicio constitucional, cuyo sustento legal no puede valorarse, por no formar parte de la litis en el juicio, y que quizá justifican legalmente la existencia o subsistencia del acto que se reclamó en el amparo, constituiría una extralimitación de la sentencia constitucional al conocer el amparo invalidando como consecuencia, un acto de autoridad cuya legalidad o constitucionalidad no ha sido ni controvertida ni resuelta conforme a derecho, esta es la razón que justifica plenamente la existencia de la causal que analizamos. Es muy importante observar que el elemento principal de este motivo de improcedencia de la acción de amparo, es el cambio de situación jurídica, es decir, la posición de la quejosa frente al orden jurídico derivado de la realización de ciertos actos y de la aplicación
de ciertos preceptos a su caso en particular. Ese cambio de situación
examinarse las violaciones alegadas por el quejoso respecto al acto que reclama, sin que al hacerlo se afecte la nueva situación jurídica creada por el acto sobrevenido, esto es, si el tribunal de amparo analiza el acto reclamado y declara fundadas las objeciones del quejoso, tendría que anularlo por efecto de la sentencia protectora, dejando inexistente una parte del procedimiento y subsistiendo el acto autónomo posterior y sus consecuencias, lo que sería lógica y jurídicamente inadmisible, y contrario a la finalidad del juicio de garantías, pues la sentencia de amparo no podría restituir al quejoso en el goce de sus garantías individuales violadas, debiendo en tal caso considerar consumadas en forma irreparable las violaciones sufridas por el quejoso. TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Precedentes
Amparo en revisión 1953/91. Impercasa, S.A. de C.V. 7 de agosto de 1991. Unanimidad de votos. Ponente: Genaro David Góngora Pimentel. Secretaria: Guadalupe Robles Denetro.
En términos generales, podemos afirmar que existe un cambio de situación jurídica para un sujeto de derecho, cuando existen a su cargo nuevas obligaciones, cargas o derechos en el procedimiento, ya sea administrativo o jurisdiccional.
Asimismo se ha reconocido en la práctica que pueden existir cambios en la situación jurídica en forma total o en forma parcial, como se desprende del criterio que a continuación se transcribe:
Novena Época.-Instancia: Segunda Sala.- Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.- Tomo: X, Agosto de 1999 Tesis: 2a. CIX/99 Página: 227 Materia: Administrativa Tesis aislada.
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SI DURANTE EL JUICIO EL EMBARGO SE CONVIERTE EN DEFINITIVO, PERO NO ASÍ RESPECTO DE SUS ACTOS DE APLICACIÓN SI ÉSTOS SON IMPUGNADOS POR VICIOS QUE TRASCIENDEN AL EMBARGO Y A LA RESOLUCIÓN DETERMINANTE DEL CRÉDITO.
Texto
De conformidad con el artículo 145 del Código Fiscal de la Federación, las autoridades fiscales podrán practicar embargo precautorio sobre los bienes o la negociación del contribuyente, para asegurar el interés fiscal en los casos previstos en sus diversas fracciones, embargo que quedará sin efectos si la autoridad no emite, dentro de los plazos que en el mismo se señalan, la resolución en la que se determinen créditos fiscales, o bien que se convertirá en definitivo si dentro de dichos plazos la autoridad los establece. Por tanto, si en un juicio de amparo se reclama el embargo precautorio trabado sobre bienes del quejoso y el precepto referido del Código Fiscal de la Federación en que se funda tal embargo, por facultar a la autoridad para practicar el embargo precautorio sin que exista crédito fiscal determinado, y durante la tramitación del juicio se acredita que el embargo se convirtió en definitivo al haber emitido la autoridad fiscal relativa la resolución determinante del crédito fiscal a cargo del quejoso dentro de los plazos relativos, debe decretarse el sobreseimiento en el juicio de amparo respecto del artículo 145 del Código Fiscal Federal por actualizarse la causal de improcedencia establecida en el artículo 73, fracción X, de la Ley de Amparo, ya que la situación jurídica cambió al haberse dictado la resolución determinante del crédito fiscal que da lugar a que sea sustituido el embargo precautorio por el embargo definitivo, pues el vicio de inconstitucionalidad en que pudiere haberse incurrido en la medida provisional relativa no trasciende al embargo definitivo, de modo tal que este último puede subsistir con independencia de que el acto materia del amparo resulte o no inconstitucional, lo que lleva a determinar que no puede decidirse sobre su constitucionalidad sin afectar la nueva situación jurídica creada por la emisión de la resolución determinante del crédito fiscal y, por ende, deben considerarse consumadas irreparablemente las violaciones reclamadas en el juicio de amparo, ya que no pueden darse los efectos restitutorios previstos en el artículo 80 de la ley de la materia. Sin embargo, esta causal de improcedencia no se actualiza respecto de los actos de aplicación consistentes en la orden de embargo precautorio, la diligencia relativa y el acta levantada con motivo del mismo, si estos actos
son reclamados por vicios propios que subsisten en el embargo definitivo,
Precedentes
Amparo en revisión 3387/98. Jaime Zúñiga Jiménez. 6 de agosto de 1999. Unanimidad de cuatro votos. Ausente: José Vicente Aguinaco Alemán. Ponente: Mariano Azuela Güitrón. Secretaria: Lourdes Ferrer Mac Gregor Poisot.
En el cuestionamiento particular del caso a estudio, ¿existe cambio de situación jurídica por el hecho de que se dicte una resolución en un recurso de queja por omisión total en el cumplimiento de una sentencia, con relación a una resolución emitida en cumplimiento de la sentencia y notificada durante la substanciación de la queja?
En contra de la resolución recaída en el Juicio de Amparo 1113/2001, al que nos referimos anteriormente,29 el particular interpuso recurso revisión, al cual le fue asignado el número R.A. 231/2002-299430, quedando radicado ante el Décimo Tercer Tribunal Colegiado del Primer Circuito en Materia Administrativa.
En dicho recurso de revisión el particular alegó que la Sentencia de la instancia de queja juzgaba un momento anterior a la emisión y notificación de la resolución emitida en cumplimiento de la referida sentencia, es decir, juzgaba si a la fecha de interposición del recurso, habiendo ya transcurrido más de cuatro meses a partir de la fecha en que había quedado firme la sentencia correspondiente, existía omisión o no, mientras que el amparo estaba encaminado a juzgar un acto diverso, y que no subsanaba la omisión de la autoridad, y en el que se determinaría si era o no violatorio de garantías individuales, por contener un inexacto cumplimiento del fallo del juicio principal.
El referido recurso de revisión fue resuelto en el sentido de confirmar la sentencia dictada por el Juez de Distrito, al estimarse que sí existió cambio de situación jurídica, en virtud de la sentencia dictada en el recurso de queja, con relación del acto reclamado en el amparo.
El tribunal revisor adujo que en el caso particular, si bien era cierto que se trataba de dos actos jurídicos totalmente distintos, debido a que en uno se resolvió si había existido omisión por parte de la autoridad demandada a cumplir con la sentencia de nulidad y en el otro, es decir, en la demanda de amparo, lo que se reclamaba era el oficio a través del cual se daba cumplimiento a la sentencia de nulidad, también era cierto que el cambio de situación jurídica ocurrió debido a que
29 Supra p. 24
30 Amparo en Revisión No. 231/2002-2994, promovida por PRODUCTOS ROCHE, S.A. DE C.V,
la Sala fiscal al emitir la resolución recaída a la queja interpuesta por la ahora recurrente, se había pronunciado también respecto al cumplimiento que la autoridad demandada dio en el oficio reclamado mediante amparo, toda vez que de la lectura del fallo se advertía que se había dado un plazo de veinte días, interpretando dicho tribunal, que con ello la Sala se había ya pronunciado sobre el oficio materia del amparo, estimando que del mismo no se apreciaba el debido cumplimiento.
Dicha interpretación de la Sala no es apegada al tenor de la sentencia recaída a la instancia de queja, en la que se señaló:
Ahora bien, del texto del artículo 239 B del Código Fiscal de la Federación, no se desprende la posibilidad de la Sala de conocimiento, para aplicar, por una parte, la sanción al funcionario responsable por la omisión, y por otra “dejar salvos” los derechos de la quejosa para que impugnara dicha resolución en la vía correspondiente, pues no es el tenor de la norma correspondiente, y por tanto resolvió:
“...
I. Es procedente y FUNDADA la queja interpuesta por la actora.
II. En tal virtud, con fundamento en el artículo 239-B, fracciones III y V, se otorga al C. Administrador Local de Recaudación del Oriente del Distrito Federal, del servicio de Administración Tributaria de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, funcionario responsable, para que en el término de 20 días dé cumplimiento a la sentencia de 4 de septiembre de 2001 (sic), de igual forma se le impone a dicho funcionario una multa equivalente a 30 días de su salario. En consecuencia, con atento oficio que se gire al Tesorero de la Federación, solicítesele se sirva girar sus apreciables instrucciones a fin de que se haga efectiva dicha sanción al C. Administrador Local de Recaudación del Oriente del Distrito del Servicio de Administración Tributaria, para lo cual se le remite copia certificada del presente fallo.
...”
Pareciera que en el caso a estudio, el Tribunal Colegiado en el Amparo en Revisión realizó una interpretación excesiva de lo resuelto por la Sala del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, lo cual derivó en gran medida del texto propio de la fracción V del artículo 239-B del Código Fiscal de la Federación, el cual establece un sentido invariable de consecuencias, cuando existe omisión total en el cumplimiento del fallo.
Capítulo IV. Conclusiones: Posibles soluciones para sistematizar el citado medio de defensa.
Tal y como se ha señalado con anterioridad, la instancia de queja prevista en el artículo 239-B del Código Fiscal de la Federación, acusa ciertas deficiencias que hacen el procedimiento de ejecución de sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa más lento.
Definitivamente no es una solución, detallar en forma casuística la norma, a efecto de que se prevean en ella todos los supuestos posibles que el legislador tenga a la mano, para tratar de dar solucionar todas estas demoras.
Sin embargo, el
