Media Massa, Agenda Publik, dan Agenda Kebijakan)
Oleh : Budi Suprapto
Dalam mengkaji peran media massa (lebih tepatnya efek media massa) di mata khalayaknya, model agenda setting sering diperhadapkan dengan model uses and gratification dalam garis yang berlawanan. Model yang disebut kedua, memang telah banyak menuai kritik karena terlalu melebih-lebihkan rasionalitas dan motif khalayak dan meremehkan kekuatan stimuli. Artinya dengan dorongan motif-motif yang rasional, komunikan bertindak aktif melakukan seleksi isi pesan media untuk memuaskan kebutuhannya. Dalam kerangka model ini media laksana sebuah warung makan yang menyediakan berbagai menu makanan (yang tertulis di daftar menu), yang dengan sabar (baca : relatif pasif) melayani sekian banyak konsumen yang bernama komunikan, untuk memilih menu yang hendak disantapnya sesuai dengan selera dan suasana hati mereka. Misalnya soal tata letak, keindahan dekorasi dan bahkan pelayanan dan gadis-gadis pelayannya yang cantik-cantik, sama seakli bukanlah faktor yang mempengaruhi daya tarik, selera dan kenyaman konsumen untuk makan di warung tersebut. Yang mendorong mereka hanyalah logika lapar dan cara memuaskannya. Itulah sebabnya dengan kelahiran model ini semakin mempercepat kematian model jarum hypodermics.
Di seberang yang lain, model agenda setting malah bertindak sebaliknya. Mekipun tidak serta merta, ia telah menghidupkan kembali model jarum suntik, yaitu dengan melakukan pergeseran fokus. Asumsi semula, bahwa media massa memiliki efek yang kuat terhadap sikap dan pendapat khalayak, bergeser kepada efek terhadap kesadaran dan pengeetahuan khalayak. Dengan kata lain, dari efek afektif berubah ke efek kognitif. Analogi dari pengertian itu antara lain sebagaimana sering dikatakan oleh komedian Amerika, Will Roger : “All I Know is just what I read in the papers.”
) Tulisan ini didasarkan pada artikel Maxwell E. McComb and Donald L. Shaw, The
Meskipun pernyataan Will Roger itu disampaikan dalam nada slapstick, tetapi tetaplah bisa dipercaya, sepanjang mass media merupakan sumber informasi utama dalam masyarakat, seperti halnya yang terjadi di AS. Bahkan dalam dunia politik praktis, kata Walter Lippmann, berita yang disajikan oleh media massa sangat mempengaruhi kerangka pikir bagi berbagai level kehidupan politik. Penguasa dapat belajar tentang masyarakatnya dari media. Dan last but not least, penguasa juga sering memanfaatkan media untuk mempertahankan kekuasaannya. Demikian pula masyarakat, dengan media mereka dapat belajar tentang lingkungannya serta secara politis, mereka dapat mengetahui proses dan kebijakan politik macam apa yang sedang dan hendak diberlakukan terhadapnya. Kondisi yang demikian, akhirnya memposisikan media massa berfungsi sebagai sebagai penyedia agenda bagi pengetahuan masyarakat. Dengan fungsinya tersebut ia benar-benar memiliki kekuatan untuk mempengaruhi khalayaknya. Lebih dari itu dalam kekuatannya yang besar itu media massa tidak jarang bertindak sebagai pembentuk makna (the meaning construction of the press) atas isu-isu atau pesan yang disajikan kepada masyarakat. Pada gilirannya media massa memiliki peranan penting dalam menyusun gambaran tentang persoalan publik (public afairs). 1)
Menyadari akan besarnya peran yang dimainkan oleh media ini, pelaku politik biasanya berusaha beradaptasi dengan praktek dan prejudis yang disodorkan pers. Hal ini telah dibuktikan oleh Ricard Nixon. Dengan keahliannya memanfaatkan media, Nixon mampu bangkit dari kematian politiknya ---akibat skandal Watergate— dalam waktu yang sangat singkat. Dengan kemahirannya memanfaatkan dan beradaptasi dengan perilaku media massa saat itu, ia benar-benar bangkit dan berdiri tegak, sehingga terpilih kemblai menjadi presiden pada tahun 1972 sebagai kandidat dari Partai Demokrat dan memperoleh suara masyoritas2). Padahal dengan
1 ) Dengan dalilnya yang terkenal, world aoutside and picture in our heads, Walter Lippmann sejak
lama menyadari fungsi media sebagai pembentuk gambaran realitas yang sangat berpengaruh terhadap khlayak. Walter Lippmann, Opini Umum, 1998, Jakarta, Yayasan Obor Indonesia.
2 ) Uraian lebih lengkap tentang skandal Watergate ini antara lain dapat dibaca dalam Gladys Engle
keterlibatannya dalam skandal yang kontroversial dalam sejarah Amerika saat itu, sulit membayangkan bahwa ia akan mampu merebut hati para pemilihnya. Dari kenyataan semacam itu, McComb dan Shaw menyodorkan sebuah pertanyaan :“Does the press not actually create political and social issues by choices made day after day ?” Barangkali pertanyaan inilah yang paling menarik untuk disdiskusikan.
Diakui dalam sejarah perkembangan studi komunikasi, khususnya tentang peran dan efek media, memang mengalami “pasang surut”. Dari model full power effect, efek lemah (low of minimal consequences) atau no effect, sampai dengan efek moderat. Memang dalam kenyataan, sebagaimana diakui oleh seorang sosiolog dan profesor di bidang komunikasi massa, Denis McQuael,3) bahwa efek komunikasi
massa tidaklah bisa digeneralisir begitu saja. Sebab banyak variabel yang melingkari keberadaan media dan efek yang ditimbulkannya. Misalnya jenis khalayak, level masyarakat, tingkat referensi dan berbagai kondisi sosial politik dan budaya yang sedang aktual. Bila kita tilik perdebatan para ahli tentang kuat-lemahnya efek media massa, ternyata perkembangannya tidak terletak dalam garis lurus, tapi bergerak memutar (cyclical). Pada awalnya diyakini efek media sangat perkasa, kemudian (me)lemah dan akhirnya menguat lagi.4)
Meskipun dalam kalangan pakar ilmu komunikasi sering terjadi perdebatan tentang efek media massa sebagaimana disebutkan di muka, tapi justru para praktisi politik secara tekun dan terus menerus meyakini pentingnya penggunaan media massa dalam mempersoalkan isu-isu yang menyangkut kepentingan publik. Hal ini lebih membuktikan, bahwa komunikasi massa dapat memainkan peran politik yang signifikan.
Menurut mereka berdua, besarnya pengaruh media massa bukan hanya dalam menyediakan agenda bagi diskusi publik, tetapi secara lebih khusus media memang telah menjadi the agenda building process. Yaitu dalam membangun opini publik, pada awalnya media memilih sebuah topik tertentu yang populer yang dijadikan pintu masuk (threshold topics) untuk kemudian di-blow up. Dalam hal ini mass media menggelontorkan issue tertentu kepada khalayak secara terus menerus dalam periode tertentu, sehingga lama-kelamaan isue tersebut menjadi agenda publik atau bahkan agenda kebijakan.
3) Denis McQuael, 1989, Teori Komunikasi Massa, Jakarta, PT Rajawali.
4 ) Bandingkan dengan Udi Rusadi, 1996, Efek Agenda Setting Media Massa, Telaah Teoritis dalam
Untuk melihat keterkaitan operasional antara komunikasi atau media massa dan praktek politik (khususnya kampanye pemilu), saya coba sedikit mengadaptasi R.Dye dan Zeigler yang dengan sangat “cantik” memanfaatkan formula dari Harold D. Lasswell sebagai dasar cara pandang. Menurut kedua ilmuwan ini politik adalah Who? Gets what? When? And How? Tapi bisa juga dikatakan politik adalah Who? Say what? In wich channel? To whom and With what effect?
Dalam setiap tataran praktek, pengertian politik adalah proses pembuatan keputusan tentang siapa mendapatkan apa, yang dalam kepustakaan politik disebut sebagai distribusi nilai-nilai dalam masyarakat. Tapi dalam waktu yang bersamaan, politik dapat dijelaskan sebagai siapa mengatakan apa, yaitu aktifitas mengkomunikasikan simbol-simbol kekuasaan dan kebijakan kepada mass audiences. Dengan dua formula itu kita dapat membayangkan, bahwa politik itu laksana gumpalan-gumpalan asap yang mengalir mengisi sebuah ruang di mana jabatan, kontrak dan berbagai kesepakatan (bargaining among men or powers) serta uang “dialokasikan”. Kita juga dapat berfikir, politk adalah sebuah ruang yang berisi kamera dan tata lampu di mana tema, pesan dan image disebarluaskan. Jika cara pandang semacam itu yang kita gunakan, maka para pelaku politik ---termasuk team kampanye--- dan pakar politik harus concern terhadap dua aspek tersebut : who gets what dan who says what, sebagai dua wajah politik dan komunikasi politik yang saling menyatu.5)
Sekaitan dengan penyebaran pesan dan efek media, McComb dan Shaw menggambarkannya lewat sebuah garis skuen :
Mass Media Awareness Information Attitudes Behavior
Dengan skema ini kedua ahli tersebut ingin menegaskan, bahwa efek media terhadap perubahan sikap dan perilaku dapatlah dibilang minimal, dalam pengertian
ia tidak bisa langsung melahirkan dampak perubahan sikap dan perilaku. Tapi bagaimanapun media dapat membangun kesadaran masyarakat berkaitan dengan informasi tentang persoalan tertentu. Masyarakat bisa belajar tentang berbagai perkembangan yang terjadi di lingkungannya dari hari ke hari, lewat pilihan informasi atau isue yang dikemas dalam pemberitaan media. Masyarakat tidak hanya belajar persoalan apa yang sedang terjadi dan menjadi pembicaraan publik, tapi juga belajar tentang bagaimana media massa mengemas isue-isue yang mereka anggap penting. Berangkat dari sinilah, untuk kegiatan kampanye politik, media juga ikut menentukan tingkat pentingnya suatu isue, yang oleh Lang dan Lang disebutnya sebagai threshold topics. Inilah yang dimaksud dengan fungsi agenda setting dari media oleh McComb dan Shaw dalam praktek (kampanye) politik, yaitu the media set the “agenda” for the campaign. Menurut keduanya fungsi agenda setting dari media ini mewujud dalam bentuk kemampuan media untuk mempengaruhi perubahan kognitif di antara individu-individu, sehingga membentuk suatu struktur pemikiran dalam diri individu-individu tersebut. Hal yang demikian sangat dimungkinkan jika dalam konstelasi politik (nasional), anggota masyarakat berada dalam suasana sangat minim untuk melakukan interaksi langsung. Karena keadaansemacam ini, akhirnya mereka menjadikan media massa sebagai jendela dan sumber utama pengetahuan. Jadilah pengetahuan masyarakat tentang persoalan-persoalan sosial, politik, budaya, dan bahkan ekonomi hanyalah didasarkan pada sebuah miniatur dari realitas dunia yang sebenarnya. Yang dimaksud miniatur di sini adalah sebuah realitas yang dikonstruksi oleh media massa yang kemudian disajikan kepada masyarakat. Sementara itu dalam proses penerimaan pesan (media exposure) posisi khalayak masyarakat adalah sebagai individu-individu yang mandiri, meskipun secara struktural mereka masing-masing adalah anggota dari suatu mayarakat.
audiens, memutuskan pesan mana yang perlu diperhitungkan. Untuk itu mereka sering merasa tidak perlu harus minta pertimbangan orang lain.
Agenda Setting, Agenda Publik dan Agenda Kebijakan
Sebagai ahli yang memperkenalkan agenda setting sebagai sebuah model, McCom tetap saja berutang jasa pada Bernard B. Cohen. Sebab satu dasa warsa sebelumnya, Cohen telah membuat sebuah thesa yang sekaligus menjadi asumsi dasar bagi model agenda setting ini. Menurutnya the press is significantly more than a surveyor of information and opinion. It may not be sucsessfull much of the time in telling the people what to think, but it is stunningly successful in telling readers what to think abaout.
Menurut Jalaluddin Rakhmat, yang menjadi kata kunci dari pernyataan Cohen adalah to tell what to think about, yang berarti membentuk persepsi khalayak tentang apa yang dianggap penting.6) Dalam realisasinya media melakukan pemilihan dan
penonjolan suatu topik ---yang dengan sengaja dipilih oleh media untuk dijadikan agenda pemberitaan--- media menyampaikan signal tentang isue apa yang lebih penting. Dengan agendanya ini media diasumsikan, bahwa dalam rentang waktu tertentu akan terjadi kesamaan penilaian (persepsi) antara media mengenai isue tertentu yang diberitakan dengan penilaian yang diberikan oleh khalayak.
Secara internal proses pemuatan dan penyebaran suatu isue yang dijadikan agenda media, sangat dipengaruhi oleh peranan gate keeper dan karakteristik topik isue yang dipilih. Sementara itu dalm perspektif fungsional-struktural, media massa merupakan salah satu elemen dari struktur politik yang berfungsi sebagai saluran komunikasi politik. Dalam kerangka itu, maka secara eksternal konstelasi hubungan antara media massa, pemerintah dan masyarakat akan berpengaruh pula dalam pemilihan agenda media.
6 ) Penjelasan singkat dan sangat sederhana tentang konsep agenda setting ini antara lain terdapat
“Suatu kondisi dalam masyarakat yang tidak dedefinisikan sebagai problem dan untuk itu juga tidak pernah ditawarkan solusinya,” kata Dye dan Zeigler, “juga tidak pernah menjadi isue politik (isue publik-pen.). Dan akhirnya tidak pernah pula menjadi isue bagi kebijakan publik.” Dengan logika demikian, jika media massa mampu mendefinsikan problem sosial menjadi agendanya, maka problem tersebut akan bisa menggelinding menjadi agenda publik. Sebab setiap lontaran isue yang mengandung nilai public interests, pasti akan mengundang pula perdebatan publik. Malah mungkin bisa memunculkan suatu gerakan sosial-politik yang mengarah pada tuntutan kepada pemerintah untuk mengambil kebijakan atas isue/problem tersebut. Jika hal demikian yang terjadi, berarti isue tersebut telah lahir dan berkembang menjadi agenda publik Konskuensi selanjutnya, maka pemerintah harus mengakomoasi tuntutan tersebut menjadi agenda kebijakan (policy agenda). Karena memang itulah yang menjadi kewajiban pemerintah.
Secara skematis gerakan antar agenda tersebut dapat digambarkan sebagai berikut :
Skema ini juga menampakkan posisi media dalam konstelasi antar agenda. Pemrintah dan media, baik sendiri-sendiri atau bersama-sama dapat menciptakan dan menyebarkan agenda-agenda tersebut. Sedang masyarakat dapat menyampaikan agenda publik lewat media massa kepada pemerintah, untuk menjadi agenda kebijakan (policy agenda).
Pemerintah
POLICY AGENDA
Media Massa
AGENDA MEDIA
Masayarakat
