AGUS MAARIF
13 / 348056 / SP / 25760
UJIAN AKHIR SEMESTER : BIROKRASI
JURUSAN POLITIK DAN PEMERINTAHAN FISIPOL UGM
RELASI BIROKRASI DAN POLITIK
Birokrasi dan politik bagaikan dua buah sisi mata uang yang berbeda namun saling mengisi antara satu sama lain. Keduanya saling memberikan kontribusi bagi pelaksanaan pemerintahanan yang baik dan keduanya tidak bisa dipisahkan. Bagaikan sepasang pemuda yang sedang berpacaran, birokrasi dan politik terkadang menimbulkan rasa ”cinta” maupun ”benci”, di satu sisi mereka ingin selalu bersama karena ada rasa cinta namun di sisi lain harus berdiri sendiri karena adanya perasaan benci. Namun jika dilihat dari fenomena yang terjadi pada saat sekarang ini, birokrasi dan politik bagaikan sebuah hal rumit yang hanya dapat diakses oleh orang-orang yang memiliki jabatan saja dan akan nampak susah jika akan diakses oleh orang ”biasa-biasa saja”. Memang menjadi sebuah ironi ketika ada sebuah politisasi birokrasi yang menyebabkan birokrasi hanya dapat bermanfaat bagi segelintir orang dan birokrasi bagaikan barang pribadi. Birokrasi sebagai suatu sistem organisasi formal pertama kali dikemukakan oleh Max Weber pada tahun 1947. Max Weber mengartikan birokrasi sebagai “ideal type of organization” yang mempunyai ciri-ciri:
1. Adanya pembagian pekerjaan, hubungan kewenangan dan tanggung jawab yang didefinisikan dengan jelas
2. Kantor diorganisasikan secara hierarki atau adanya rangkaian komando
3. Pejabat manjerial dipilih dengan kualifikasi teknis yang ditentukan dengan pendidikan dan ujian
4. Peraturan dan pengaturan mengarah pada pelaksanaan pekerjaan
5. Hubungan antara manajer dengan karyawan berbentuk impersonal
6. Pegawai yang berorientasi pada karier dan mendapatkan gaji yang tepat.1
Sedangkan institusi politik berkarakter demokrasi yang ditandai oleh adanya kebebasan sipil dan politik, seperti kebebasan berbicara, menulis, berkumpul dan berorganisasi, dan perdebatan-perdebatan politik. Target utama dari birokrasi ini adalah mencapai efisiensi kerja yang seoptimal mungkin. Birokrasi memainkan peran aktif di dalam proses politik di kebanyakan negara dan birokrasi menggunakan banyak aktifitas-aktifitas yang diantaranya adalah tentang usaha paling penting dalam implementasi pembuatan undang-undang, persiapan proposal legislatif, peraturan ekonomi, lisensi dalam perekenomian dan masalah-masalah professional, dan membagi pelayanan kesejahteraan.2
Birokrasi pemerintah seringkali diartikan sebagai officialdom atau kerajaan pejabat, yang berarti pejabat yang memiliki yurisdiksi jelas dan pasti, memiliki tugas dan tanggung jawab resmi (official duties) serta batas kewenangan yang jelas, tersusun dalam hierarki sebagai perwujudan otoritas tingkat kekuasaannya, mendapat penghasilan gaji sesuai dengan keahlian dan kompetensi yang dimiliki, tunjangan-tunjangan berdasarkan keahlian, kompetensi dan tingkatan hierarki jabatannya serta proses komunikasinya didasarkan dokumen tertulis dan formalistis. (Miftah Thoha, 2007, 2). Pejabat birokrasi pemerintah adalah pusat dari segala penyelesaian urusan masyarakat karena itu masyarakat sangat tergantung pada pejabat birokrasi, bukannya pejabat yang tergantung pada masyarakat. Birokrasi pemerintahan merupakan suatu kekuatan yang besar, lebih lagi bagi sebuah negara yang sedang dalam proses membangun. Keistimewaan birokrasi sebagai kerajaan pejabat ini seringkali dapat mendatangkan sebuah resiko berupa politisasi birokrasi. Politisasi birokrasi bukan menjadi sebuah hal yang baru bagi birokrasi di Indonesia namun sudah menjadi sebuah persoalan sejak zaman kolonial hingga era sekarang.3 Politisasi birokrasi nampaknya akan terus berkembang karena para pejabat birokrat
yang haus akan kekuasaan dan mengikutinya egonya masing-masing terus terlihat dan bahkan terlihat lebih banyak dan akan selalu ada dalam lingkungan birokrasi.
Konsep Birokrasi dan Politik
Politik pada dasarnya erat kaitannya dengan kekuasaan (power). Politik merupakan sarana untuk memaksakan kehendak suatu pihak kepada pihak lain dengan cara-cara tertentu. Seseorang berpolitik orientasinya adalah memperoleh kekuasaan, logikanya setelah berkuasa dengan kekuasaan yang dimiliki maka ia akan menanamkan pengaruhnya kepada orang lain.
2 Aisyah, Dara, “Hubungan Birokrasi dan Demokrasi”. Jurnal Ilmu Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Sumatera Utara.
Ketika sedang berkuasa maka biasanya akan lebih mementingkan orang-orang yang membantunya dalam memperoleh kekuasaan. Menurut Budiardjo, politik selalu menyangkut tujuan-tujuan dari seluruh masyarakat dan bukan tujuan pribadi. Dengan demikian dapat dipahami bahwa politik yang dijalankan oleh sutu negara harus dilaksanakan dengan tujuan menyejahterakan rakyat bukan hanya menguntungkan salah satu pihak. Hal semacam ini yang menjadi sebuah permasalahan besar bagi Indonesia, di mana ketika mereka berkuasa seperti kacang lupa dengan kulitanya. Menggunakan kekuasaan seenaknya sendiri dan tidak peduli
3. Pengambilan kebijakan (decesion making) 4. Kebijakan (policy)
5. Pembagian (distribution) atau alokasi (allocation) kekuasan.4
Hadirnya partai politik dalam suatu sistem pemerintahan akan berpengaruh terhadap tatanan birokrasi pemerintah. Jabatan-jabatan dalam suatu departemen di Indonesia terdiri dari jabatan politik (non-karir) dan jabatan birokrasi (karir). Implikasinya adalah politisi-politisi yang memperoleh kekuasaan politik melalui pemilihan umum menempati jabatan politik sebagai pimpinan departemen, sedangkan jabatan di bawahnya seperi jabatan Sekjen, Dirjen dan Irjen dijabat oleh pegawai-pegawai profesioanal. Oleh karena itu, perlu dibedakan antar jabatan politik dan jabatan birokrasi karena pada dasarnya keduanya merupakan dua hal yang berbeda namun saling melengkapi satu sama lain.
Berikut ini adalah perbedaan antara jabatan politik dan jabatan birokrasi berdasarkan beberapa aspek :
No Variabel Pembeda Jabatan Politik Jabatan Birokrasi
1 Cara pengangkatan Dipilih lewat
yang ada (biasanya 5 tahun)
3 Sifat jabatan Sewaktu-waktu bisa
diberhentikan (administration). Perbedaan kedua institusi tersebut tentunya akan melahirkan pola relasi yang dinamis. Dinamika terjadi ketika proses politik berlangsung, saat birokrasi dan politik sama-sama menjalankan proses penyusunan aturan-aturan seperti undang-undang, peraturan daerah, dan sebagainya. Kemudian intensitas relasi dinamis juga terjadi saat birokrasi menjalankan fungsi implementasi kebijakan berhadapan dengan institusi politik yang melakukan pengawasan. Pola relasi yang dinamis antara politik dan birokrasi terjadi ketika ada keseimbangan relasi diantara keduanya. Pola relasi yang seimbang bukan pola relasi yang saling berkolaborasi diatas kepentingan masing-masing dengan meninggalkan kepentingan masyarakat. Pada dasarnya institusi politik dengan nilai demokrasi dan birokrasi sesungguhnya sangat diperlukan dalam proses pembangunan suatu daerah, akan tetapi semakin kuat birokrasi dalam daerah maka akan semakin rendah demokrasi lokal dan sebaliknya semakin lemah birokrasi maka akan semakin tinggi demokrasi.5
Realita Relasi Politik dan Birokrasi di Indonesia
Berbicara tentang birokrasi di Indonesia tidak bisa dilepaskan dari kata kaku, ribet, melelahkan bahkan bisa juga menjengkelkan. Apalagi digabungkan antara kata birokrasi dan politik, pasti dua kata ini menjadi sebuah paradigma yang negatif di kebanyakan masyarakat di Indonesia. Politik yang dianggap sebagai sebuah hal yang kotor akan lebih buruk lagi citranya ketika dikaitkan dengan birokrasi yang kesannya ribet, kaku, dll. Pandangan seperti itu tidak bisa
disalahkan ketika banyak sekali praktek politisasi birokrasi yang dilakukan oleh para birokrat yang bertujuan untuk kepentingan diri sendiri serta orang-orang terdekatnya dan mengesampingkan kepentingan masyarakat secara umum. Padahal tugas utama dari birokrasi adalah melayani masyarakat bukan melayani nafsu pribadi serta melaksanakan pekerjaannya secara cepat dan terorganisir. Birokrasi yang seharusnya lebih mengutamakan kepentingan umum pada kenyataannya justru lebih mengutamakan kepentingan pribadi saja. Hal ini dapat dilihat dari berbagai macam permasalahan birokrasi yang hampir diketahui oleh seluruh lapisan masyarakat, seperti fenomena suap menyuap antar anggota, adanya pungli dalam pembuatan ktp/stnk/sim, hingga dalam pelayanan yang lebih mengutamakan kaum menengah ke atas dari pada kaum menengah ke bawah. Praktek kecurangan yang ada di dalam birokrasi acapkali dilatarbelakangi oleh adanya kepentingan politik para elite birokrasi. Politik memang merupakan sebuah hal yang akan selalu ada dimanapun dan kapanpun, dan yang terpenting adalah bagaimana caranya untuk menyikapi hal tersebut sehingga tidak merubah sebuah tatanan yang sudah ada.
dalam setiap pengambilan kebijakan maupun dalam melayani masyarakat. Dengan adanya hal semacam itu maka tugas birokrasi yang seharusnya menjadi garda terdepan dalam melayani masyarakat akan susah terwujud dan tetap saja menguntungkan beberapa pihak saja. Untuk mengembalikan peran birokrasi yang sesungguhnya yaitu sebagai administrator publik yang berorientasi pada profesionalisme dan efisiensi pelayanan publik diperlukan adanya reformasi birokrasi karena sejatinya ada beberapa oknum yang memainkan birokrasi untuk kepentingan beberapa pihak saja.
Menurut Miftah Thoha (2003) sangat sulit dihindarkan motif politik di dalam tubuh birokrasi dan dapat dikatakan mustahil. Birokrasi bahkan telah menjadi kekuatan politik dengan posisinya sebagai pemilik jaringan struktur hingga ke basis masyarakat, penguasaan informasi yang memadai, dan kewenangan eksekusi program dan anggaran. Eksistensi birokrasi sebagai alat atau mekanisme untuk mencapai tujuan yang baik dan efisien dapat dimanfaatkan untuk kepentingan publik atau motif politik tertentu.6 Situasi ini digambarkan seperti masuknya
peranan pejabat publik dalam proses tatanan administrasi pemerintahan Hal ini yang kemudian menjadikan birokrasi menjadi instrument of power yang tidak dapat dilepaskan dari kepentingan sumber kekuasaan itu sendiri. Aktivitas birokrasi akan dipengaruhi oleh perubahan kepentingan internal orang-orang yang ada di dalamnya. Birokrasi sebagai kekuatan politik sarat dengan kepentingan politik seperti mempertahankan kekuasaan. Para pejabat birokrasi akan mencari cara untuk dapat mempertahankan kekuasaannnya dan bahkan dengan cara yang menyimpang sekalipun dan bahkan cara menyimpanglah yang biasanya paling sering ditempuh oleh para birokrat.
Relasi antara politik dan birokrasi yang menunjukan hubungan antara atasan dan bawahan sangat rentan sekali disalahgunakan, terutama oleh para aktor yang berada di atas. Contohnya, kepala daerah dapat mengeluarkan kebijakan apa saja terhadap birokrasi yang sesungguhnya menjadi “area kerja” internal birokrasi. Seorang bupati bisa memasukkan dan mendudukkan “orang-orangnya” di jajaran birokrasi. Akibatnya di berbagai wilayah, kepala daerah bersikap layaknya raja yang bertindak bebas terhadap birokrasi. Bahkan seorang kepala daerah bisa “memainkan” birokrasi seperti melakukan mutasi, merekrut dan memasang orang-orang kepercayaan tanpa melihat kualitas yang dimilikinya, serta memanfaatkan seluruh instrumen birokrasi untuk kepentingan-kepentingan politik jangka pendek. Intervensi politik
terhadap birokrasi memang sulit dihindarkan. Ada beberapa hal yang menyebakan mengapa hal tersebut bisa terjadi. Pertama, masih kuatnya primordialisme politik, dimana ikatan kekerabatan, politik balas budi, keinginan membagun pemerintahan berbasis keluarga, mencari rasa aman, dan perilaku oportunis birokrat. Kedua, mekanisme check and balance belum menjadi budaya dan belum dilaksanakan dengan baik. Ketiga, kekuasaan yang dimiliki politisi cenderung untuk korup sebagaimana dikemukakan oleh Lord Acton “power tends to corrupt”. Keempat, rendahnya kedewasaan parpol dan ketergantungan tinggi terhadap birokrasi. Kelima, kondisi kesejahteraan aparat birokrat atau PNS di daerah yang rendah cenderung melahirkan praktek rent seeking melalui aktivitas politik tersembunyi demi mendapat income tambahan. Keenam, perangkat aturan yang belum jelas dan mudah dipolitisasi, seperti lemahnya instrumen pembinaan pegawai, kode etik belum melembaga, adanya status kepada daerah sebagai pembina kepegawaian, dan rangkap jabatan kepala daerah dengan ketua umum parpol. Sebab-sebab sebagaimana telah dijelaskan tersebut masih sangat kuat terlihat di daerah di Indonesia. Implikasinya, pola relasi politik dengan birokrasi cenderung berjalan secara tidak sehat. Relasi politik - birokrasi tidak pada posisi balance, kebijakan-kebijakan yang dilaksanakan oleh pejabat birokrasi atas arahan politik banyak yang tidak sesaui mekanisme dan persyaratan yang ada, sehingga semakin menjauhkan profesionalisme dan netralitas birokrasi.
Sumber daya politik atau kekuasaan yang dimiliki oleh birokrasi setidaknya mencakup 4 aspek7 :
1. Aspek legal
Berupa kontrol yang dilakukan oleh birokrasi terhadap implementasi kebijakan-kebijakan yang dibuat oleh para politisi.
2. Aspek material
Berupa akses birokrasi kepada penggunaan anggaran belanja negara, peralatan seperti computer, data, dan sumber daya manusia yang handal.
3. Aspek strategis-operasional
Berupa keunggulan birokrasi dalam hal keahlian, pengetahuan, spesialisasi, kontrol informasi serta keputusan.
4. Aspek tindakan politik
Berupa kemampuan birokrasi dalam memanfaatkan semua sumber daya yang dimilikinya untuk dapat melaksanakan kebijakan-kebijakan secara efisien ataupun untuk mengejar tujuan sesuai dengan keinginannya masing-masing.
Dilema Birokrasi dan Politik
Kontradiksi dari peran birokrasi dalam banyak hal menyebabkan perselisihan politik antara birokrat dengan politisi. Perselisihan antara birokrat dan politisi terjadi dalam berbagai tatanan yang ada di dalam masing-masing lembaga. Perselisihan dan konflik politik acapkali disebabkan oleh peran birokrasi yang tidak pernah didefinisikan secara jelas, baik dalam ranah politik maupun dalam ranah non politik sehingga menyebabkan dilema diantara birokrasi dan politik.8 Dilema antara birokrasi dan politik antara lain :
1. Birokrasi sebagai sumber keuntungan tertentu
Birokrasi acapkali dijadikan sebagai alat kepentingan politik bagi para peserta pemilu, misalnya dalam kampanye seringkali para pejabat birokrat yang sedang berkampanye menjadikan jabatan birokratnya sebagai alat untuk pengenalan diri ataupun “jual diri” kepada masyarakat. Selain itu birokrasi juga dapat dijadikan sebagai alat untuk menjembatani akulturasi kepentingan serta birokrasi juga merupakan sebuah instrument yang dapat digunakan untuk menjawab janji-janji politik.
2. Birokrasi sebagai sumber patronase dan keuntungan politik dalam menginisiasi kebijakan
Dalam pembuatan kebijakan yang ada di lingkungan pemerintahan, birokrasi sering dijadikan sebagai alat tukar menukar kepentingan politik antara pihak satu dan pihak lain. Hal ini bertujuan agar terciptanya sebuah kebijakan yang dapat menguntungkan masyarakat secara universal. Bentuk tukar menukar kepentingan politik yang ada di dalam birokrasi dapat berupa konsesi kebijakan, janji kebijakan, dan konsesi proyek dalam implementasi kebijakan.
3. Birokrasi sebagai sumber loyalitas politik
Dalam berbagai proses politik, politisi relatif menggunakan janji politik untuk membangun loyalitas dan komitmen dengan birokrasi. Namun demikian, pada saat yang bersamaan birokrasi sering digunakan sebagai instrumen untuk mendistribusikan sejumlah political rewards kepada para pendukung politisi.
4. Birokrasi sebagai instrument untuk membangun sebuah kebijakan yang efektif
Sebuah dukungan politik memerlukan kebijakan yang efektif untuk menciptakan hubungan antara satu pihak dengan pihak yang lainnya, sehingga keberlanjutan dukungan politik sangat bergantung pada :
Pembuatan kebijakan ekonomi yang kompeten
Kemajuan dalam penyediaan barang publik
Penarikan pajak yang adil dan efektif
DAFTAR PUSTAKA
Aisyah, Dara, “Hubungan Birokrasi dan Demokrasi”. Jurnal Ilmu Administrasi Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Politik Universitas Sumatera Utara.
Budiardjo, Miriam. 2005. Dasar-dasar Ilmu Politik. Jakarta: Gramedia.
Martini, Rini. 2012. Birokrasi dan Politik. Semarang : UPT UNDIP Press Semarang.
Mashuri Maschab. Kekuasaan Birokrasi : Sebuah Dilema bagi Demokrasi. Power Point Materi Perkuliahan Birokrasi
Suwarno. Birokrasi Indonesia : Perspektif Teoritik dan Pengalaman Empirik. Jurnal Universitas Muhammadiyah Purwokerto.
Thoha, Miftah. 2003. Birokrasi dan Politik di Indonesia. Jakarta : Raja Grafindo Persada. Widodo, Joko. 2005. “Membangun Birokrasi Berbasis Kinerja”, Malang : Bayumedia
