BAB II
TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Akuntansi Sektor Publik
2.1.1 Pengertian Akuntansi Sektor Publik
Dari sudut pandang ilmu ekonomi, sektor publik dapat dipahami sebagai suatu entitas yang aktivitasnya berhubungan dengan usaha untuk menghasilkan produk dalam rangka memenuhi kebutuhan masyarakat. Istilah sektor publik akan tertuju pada sektor Negara, usaha-usaha Negara dan organisasinya dalam beberapa hal, organisasi sektor publik mempunyai kesamaan dengan sektor swasta. Dimana keduanya menggunakan sumber daya yang sama dalam mencapai tujuannya dan mempunyai kemiripan dalam proses pengendalian manajemen keuangan dimana dalam sistem akuntansi dibutuhkan untuk menghasilkan informasi yang handal untuk melaksanakan fungsi manajemen yaitu : perencanaan, pengorganisasian dan pengendalian. Akan tetapai untuk tugas tertentu keberadaan sektor publik tidak dapat digantiakn oleh sektor swasta. Berikut merupakan perbedaan antara sektor publik dan sektor swasta dilihat dalam tabel di bawah ini :
Tabel 2.1
Perbedaan Sektor Publik dan Sektor Swasta
Perbedaan Sektor Publik Sektor Swasta
Tujuan organisasi Non profit Profit
Sumber pendanaan APBN, pinjaman luar negeri
Pembiayaan internal : modal sendiri, laba ditahan, penjualan aktiva.
Pembiayaan eksternal : uatang bank, obligasi, penerbitan saham
Pertanggungjawaban Kepada Masyarakat dan parlemen
Struktur organisasi Birokrasi, kaku dan hierarkis
Fleksibel : datar, pyramid, lintas fungsional
Karakteristik anggaran Terbuka untuk publik Tertutup untuk publik
Sistem akuntansi Cash basis Accrual basis
Sebagai konsekuensinya akuntansi sektor publik dalam beberapa hal berbeda dengan akuntansi pada sektor swata. Menurut Indra Bastian (2001), akuntansi sektor publik didefinisikan sebagai berikut :
“ Mekanisme teknik dan analisis akuntansi yang diterapkan pada pengelolaan dana masyarakat di lembaga-lembaga tinggi Negara dan departemen-departemen di bawahnya, pemerintah daerah, BUMN, BUMD, LSM dan yayasan sosial maupun proyek-proyek kerjasama sektor publik dan swasta”.
Akuntansi sektor publik juga dapat didefinisikan sebagai kegiatan jasa dalam rangka penyediaan informasi kuantitatif terutama yang bersifat keuangan dari entitas pemerintah guna pengambilan keputusan ekonomi dari pihak-pihak yang berkepentingan atas bebagai alternative tindakan.
2.1.2 Tujuan Akuntansi Sektor Publik
Menurut Mardiasmo (2002 : 14) menyatakan bahwa tujuan akuntansi pada organisasi sector public sebagai berikut :
1. Memberikan informasi yang diperlukan untuk mengelola secara teapt, efisien dan ekonomis atas suatu operasi dan alokasi sumber daya yang dipercayakan kepada organisasi. Tujuan ini terkait dengan pengendalian manajemen (Management Control).
2. Memberikan informasi yang memungkinkan bagi pimpinan untuk melaporkan pelaksanaan tanggung jawab mengelola secara tepat dan efektif program dan penggunaan sumber daya yang menjadi wewenangnya dan memungkinkan bagi pegawai pemerintah untuk melaporkan kepada public atas hasil operasi pemerintah dan penggunaan dana publik. Tujuan ini terkait dengan akuntabilitas (accountability).
Akuntansi sektor publik terkait dengan tiga hal pokok yaitu penyediaan informasi, pengendalian manajemen dan akuntabilitas. Sehingga tercapai tujuan untuk memperbaiki kinerja manajemen dan meningkatnya akuntabilitas intern berdampak kepada publik. Organisasi sektor publik saat ini dituntut untuk lebih efisien, memperhitungkan biaya ekonomi dan sosial, serta dampak negatif dari aktivitas yang dilakukan, karena sektor publik sering dinilai sebagai sarang inefisiensi , pemborosan sumber kebocoran dana dan institusi yang selalu merugi.
2.2 Anggaran
2.2.1 Pengertian Anggaran
Salah satu alat yang digunakan untuk melakukan fungsi pengendalian instansi adalah budget (anggaran). Karena di dalam anggaran meliputi bagaimana menentukan dan mencapai sasaran yang diinginkan dengan efektif dan efisien. Anggaran juga merupakan suatu rencana kerja jangka pendek yang disusun berdasarkan jangka panjang, dimana segala sesuatunya telah diperhitungkan dengan cermat agar dapat mencapai tujuan yang ditetapkan sebelumnya.
Untuk mendapatkan pengertian yang lebih jelas dan tepat mengenai anggaran, di bawah ini dikemukakan definisi anggaran menurut Gunawan Adisaputro dan Marwan Asri (2000 : 6) sebagai berikut :
“ Business budget adalah suatu pendekatan yang formal dan sistematis pada pelaksanaan tanggung jawab manajemen di dalam perencanaan, koordinasi dan pengawasan”.
Dari definisi di atas dapat diambil intinya yakni :
• Bahwa anggaran harus bersifat formal, artinya bahwa anggaran disusun dengan sengaja dan bersunggung-sungguh dalam bentuk tertulis.
• Bahwa anggaran harus bersifat sistematis, artinya bahwa anggaran disusun dengan berurutan dan berdasarkan suatu logika.
• Bahwa setiap manajer dihadapkan pada suatu tanggung jawab untuk mengambil keputusan. Sehinggga anggaran merupakan suatu hasil pengambilan keputusan yang berdasarkan asumsi tertentu.
• Bahwa keputusan yang diambil oleh pimpinan tersebut merupakan pelaksanaan fungsi pimpinan dari segi perencanaan, koordinasi dan pengawasan.
Untuk dapat memenuhi segala aspek yang dikandung oleh definisi tersebut di atas, maka anggaran harus disusun dalam bentuk tabel-tabel bersifat kuantitatif.
2.2.2 Tujuan Anggaran
Tujuan pokok anggaran adalah meramalkan transaksi-transaksi dan kejadian-kejadian financial dan non financial dimasa yang akan datang. Tujuan kedua anggaran adalah mengembangkan informasi yang akurat dan bermakna bagi penerima anggaran.
Pemahaman dari pernyataan di atas adalah bahwa untuk merencanakan tujuan-tujuan tersebut, anggaran dapat memberikan arah bagi kegiatan-kegiatan dan transaksi-transaksi baik yang bersifat financial maupun non financial. Selain itu anggaran harus dapat menyajikan informasi yang akurat dan baik. Informasi yang terlalu melimpahkan akan menghilangkan makna keakuratan data, sebaliknya informasi yang terlalu sedikit juga akan membingungkan pembaca karena tidak memahami batas-batas yang diterapkan dari anggaran tersebut.
Anthony dan Govindarajan (2003 : 362) mengemukakan persiapan pelaksanaan anggaran mempunyai empat prinsip tujuan :
1. Penyesuaian perencanaan strategik.
2. Membantu mengkoordinasikan kegiatan dari beberepa bagian dari organisasi. 3. Memberikan tanggung jawab kepada manajer.
4. Mencapai kerja sama yang merupakan dasar untuk mengevaluasi kinerja aktual.
Anggaran disusun dengan maksud untuk memberi arah atau pedoman bagi pelaksana anggaran dalam merencanakan aktivitasnya dan dapat menyajikan informasi yang akan digunakan sebagai bahan pertimbangan untuk membuat suatu keputusan oleh pimpinan sebagai pusat pertanggungjawaban, serta dapat dijadikan sebagai bahan evaluasi yang baik bagi kegiatan instansi. Anggaran juga dapat diharapkan berkembang menjadi suatu informasi dan koordinasi bagi para pimpinan sebagai pusat pertanggungjawaban sehingga aktivitas-aktivitas yang ada di instansi tersebut berjalan dengan baik.
2.2.3 Karakteristik Anggaran
Anggaran merupakan salah satu alat perencanaan operasional yang memiliki karakteristik tersendiri, menurut Antthony dan Govindarajan (2003 : 1) anggaran memiliki karakteristik sebagai berikut :
1. Anggaran memperkirakan keuntungan yang potensial dari unit instansi. 2. Dinyatakan dalam istilah moneter, walaupun jumlah moneter mungkin
didukung dengan jumlah non moneter. 3. Besarnya meliputi waktu selama satu tahun.
4. Merupakan perjanjian manajemen, bahwa manajer setuju untuk bertanggungjawab untuk pencapaian tujuan anggaran.
5. Usulan anggaran diperiksa dan disetujui oleh pejabat yang lebih tinggi dari pembuat anggaran.
6. Sekali disetujui, anggaran hanya dapat diubah dalam kondisi tertentu. 7. Secara berkala kinerja keuangan aktual dibandingkan dengan anggaran
2.2.4 Fungsi Anggaran
Anggaran sektor publik mempunyai fungsi yang berbeda dengan anggaran sektor swsta, karena anggaran sektor publik merupakan instrument akuntabilitas atas dana publik dan pelaksanaan program-program yang dibiayai dengan uang publik. Anggaran sektor publik lebih banyak batasan daripada anggaran sektor swsta.
Menurut Mardiasmo (2002 : 63) anggaran sektor publik mempunyai beberapa fungsi utama :
1. Alat perencanaan 2. Alat pengendalian 3. Alat kebijakan fiskal 4. Alat politik
5. Alat koordinasi dan komunikasi 6. Alat penilaian kinerja
7. Alat motivasi
8. Alat menciptakan ruang publik
Fungsi anggaran sektor publik diatas dijelaskan sebagai berikut :
1. Alat perencanaan, merupakan alat perencanaan manajemen untuk mencapai tujuan organisasi, apa yang akan dilakukan, berapa biayanya dan berapa hasil yang akan diperoleh.
2. Alat pengendalian, anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan pengeluaran pemerintah. Anggaran merupakan alat untuk memonitor kondisi keuangan dan pelaksanaan operasional program.
3. Alat kebijakan fiskal, melalui anggaran dapat diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah dapat menggunakan untuk menstabilkan dan mendorong pertumbuhan ekonomi.
4. Alat politik, anggaran sebagai bentuk kesepakatan antara eksekutif dengan legislatif. Atas penggunaan dana publik.
5. Alat koordinasi dan komunikasi, yang menghubungkan berbagai unit kerja dan mekanisme kerja antar atasan dan bawahan.
6. Alat penilaian kinerja. Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian target dan efisiensi pelaksanaan anggaran.
7. Alat motivasi bagi pemerintah untuk bekerja secara ekonomis, efektif dan efisien dalam mencapai target dan tujuan organisasi.
8. Alat menciptakan ruang publik. Kelompok masyarakat bisa terlihat dalam proses penganggaran publik.
2.2.5 Keterbatasan Anggaran
Meskipun anggaran mempunyai banyak peranan yang sangat penting bagi suatu perusahaan, tetapi anggaran memiliki keterbatasan-keterbatasan sebagai berikut :
1. Perencanaan dan anggaran didasarkan pada estimasi dan proyeksi yang ketepatan estimasi mengakibatkan manfaat perencanaan tidak dapat dicapai. 2. Perencanaan dan anggaran didasarkan pada kondisi dan asumsi tertentu. Jika
kondisi dan asumsi yang mendasarkan berubah, maka perencanaan dan anggaran harus dikoreksi.
3. Anggaran berfungsi sebagai alat manajemen, jika semua pihak terutama para manajer, terus bekerja secara terkoordinasi dan berkala mencapai tujuan.
4. Perencanaan dan anggaran tidak dapat menentukan fungsi manajemen dan pertimbangan manajemen.
Dari penjelasan di atas dapat disimpulkan bahwa yang menjadi keterbatasan dari anggaran diantaranya adalah efektivitas dari pengguna anggaran sangat tergantung pada
keterlibatan dalam penyusunan taksiran. Oleh karena itu di dalam pelaksanaannya diperlukan fleksibilitas.
Pelaksanaan dari suatu anggaran memerlukan kerjasama dan partisipasi dari seluruh anggota manajemen dalam mencapai tujuan dari perusahaan, karena pelaksanaan dari anggaran tidak berjalan dengan sendirinya. Dalam penyesuaian terhadap kondisi perubahan harus terus-menerus dilakukan karena anggaran ditetapkan untuk kondisi tertentu.
2.2.6 Jenis-Jenis Anggaran
Anggaran sebagai alat perencanaan serta pengendalian jangka pendek, merupakan bagian dari perencanaan jangka panjang. Biasanya anggaran disusun untuk jangka waktu satu tahun, tetapi dapat juga dibuat anggaran yang lebih pendek jangka waktunya, misalnya satu bulanan, tiga bulanan atau enam bulanan tergantung dari jenis usaha serta kebutuhannya.
Menurut Ani Agus Kara (2000 : 5-6) dari sudut ruang lingkup ataupun intensitas penyusunan anggaran perusahaan ada dua jenis anggaran perusahaan, yaitu ;
1. Anggaran perusahaan yang bersifat komprehensif atau disebut budget komprehensif, adalah anggaran perusahaan yang disusun dengan ruang lingkup yang menyeluruh yang mencakup seluruh aktivitas perusahaan, baik dibidang pemasaran, produksi, keuangan, personalia, maupun administrasi.
2. Anggaran perusahaan yang bersifat parsial atau disebut budget parsial adalah anggaran perusahaan yang disusun dengan ruang lingkup yang terbatas yang mencakup sebagian dari kegiatan perusahaan, misalnya terbatas pada kegiatan pemasaran saja atau produksi saja atau keuangan saja.
2.2.7 Prosedur Penyusunan Anggaran
Penyusunan anggaran merupakan proses akuntansi dan juga proses manajemen. Dari segi akuntansi, penyusunan anggaran merupakan studi terhadap mekanisme, prosedur untuk mendapat data dan membentuk anggaran. Dari segi manajemen, penyususnan anggaran merupakan proses penetapan peran setiap manajer dalam melaksanakan program atau bagian program.
Pada dasarnya yang berwenang dan bertanggungjawab dalam penyusunan anggaran serta pelaksanaan kegiatan anggaran ada di tangan pimpinan tertinggi. Hal ini disebabkan karena pimpinan tertinggi instansi yang paling berwenang dan bertanggungjawab atas kegiatan-kegiatan instansi secara keseluruhan. Namun demikian tugas penyiapan dan penyusunan serta kegiatan anggaran lainnya tidak harus ditangani sendiri oleh pimpinan tertinggi instansi atau organisasi, melainkan dapat didelegasikan kepada bagian lain dalam struktur organisasi.
Pada garis besarnya tugas mempersiapkan dan menyusun anggaran ini dapat didelegasikan kepada :
1. Bagian administrasi bagi perusahaan kecil.
Hal ini disebabkan karena kegiatn yang ada di dalam perusahaan kecil tidak terlalu komplek dan ruang lingkup terbatas, maka penyususnan anggaran dapat diserahkan kepada salah satubagian perusahaan yang bersangkutan dan tidak perlu melibatkan secara aktif seluruh bagian yang ada di perusahaan. Penunjukkan bagian administrasi ini dilakukan dengan pertimbangan bahwa bagian administrasi ini terkumpul semua data dan informasi yang meliputi seluruh kegiatan perusahaan.
2. Bagian budget, bagi perusahaan besar
Hal ini disebabkan karena perusahaan besar memiliki kegiatan yang komplek dan memiliki ruang lingkup yang cukup luas, maka bagian administrasi tidak mampu lagi menyusun anggaran-anggaran sendiri tanpa partisipasi aktif dari bagian-bagian lain dari perusahaan. Oleh karena itu tugas menyusun anggaran perlu melibatkan semua unsur yang mewakili semua bagian yang ada dalam perusahaan. Tim penyusunan anggaran ini biasanya diketuai oleh salah seorang pimpinan perusahaan atau instansi, dengan anggota yang mewakili bagian yang ada dalam perusahaan atau instansi.
Anggaran disusun oleh bagian administrasi maupun oleh panitia anggaran, baru merupakan rancangan anggaran. Rancangan anggaran ini akan diserahkan kepada pimpinan tertinggi perusahaan atau organisasi untuk disahkan serta ditetapkan sebagai anggaran definitif yang akan dijadikan sebagai pedoman kerja, sebagai alat pengkoordinasi kerja dan sebagai alat pengawasan kerja.
Dalam instansi, keanggotaan panitia anggaran atau komite anggaran melibatkan berbagai personal inti dari berbagai fungsi operasional instansi yang bersangkutan, tetapi panitia anggaran atau komite anggaran ini bukan merupakan organisasi yang tetap melainkan hanya dibutuhkan pada waktu-waktu tertentu saja, yakni setiap akhir tahun dalam rangka menyusun anggaran untuk tahun berikutnya.
Proses penyusunan anggaran memerlukan berbagi tahap yaitu : a. Penetapan sasaran untuk manajer atau pimpinan atas.
b. Pengajuan usulan aktivitas dan taksiran sember daya yang diperlukan untuk melaksanakan aktivitas tersebut oleh manajer bawah.
c. Penelaahan oleh manajer atas terhadap usulan anggaran yang telah diajukan oleh manajer bawah.
d. Persetujuan oleh manajer atas terhadap usulan anggaran yang telah diajukan oleh manajer bawah.
Yang penting dalam penyusunan anggaran adalah sebagai berikut :
1. Harus selalu diingat bahwa anggaran merupakan bagian dari sistem yang lebih besar.
2. Dalam penyusunan anggaran harus sudah ditentukan terlebih dahulu tujuan pokok perusahaan.
3. Setelah ditentukan tujuan pokok, maka dapat disusun untuk beberapa alternatif program. Setelah itu ditentukan program-program mana yang paling mungkin dapat dilaksanakan.
4. Program pada umumnya meliputi kegiatan untuk beberapa tahun oleh karena itu program harus dibagi-bagi secara tahunan.
5. Setelah ditetapkan pembagian program tahunan, maka kegiatan dalam program tersebut diterjemahkan ke dalam angka-angka dalam tahun tertentu.
2.2.8 Proses Penganggaran Secara Umum
Dalam proses penganggaran, terdapat beberapa tahap yang harus dilakukan, yaitu persiapan sebelum menyusun anggaran, pemilihan prosedur penyususnan anggaran dan tahap-tahap penyususnan anggaran.
A. Persiapan sebelum penyusunan anggaran.
Beberapa hal yang perlu diperhatikan sebelum penyusunan anggaran adalah sebagai berikut :
1. Menetapkan asumsi yang menjadi dasar penyusunan anggaran, yaitu asumsi tentang keadaan perekonomian umum yang dapat dipengaruhi kesiapan perusahaan, seperti tingkat inflasi, tingkat pertumbuhan penduduk, tingkat perkembangan pendapatan per kapita, tingakt suku bunga dan proyeksi terhadap tindakan pemerintah pada tahun mendatang.
2. Merumuskan kembali tujuan yang hendak dicapai pemerintah pada tahun mendatang dengan memperhatikan asumsi yang telah dibuat tentang perekonomian pada umumnya serta bila perlu mengadakan revisi terhadap tujuan jangka panjang instansi.
3. Membuat batasan yang menjadi kebijaksanaan perusahaan, misalnya batasan tentang pengeluaran modal, biaya riset dan biaya pembangunan.
4. Mengkomunikasikan semua informasi di atas kepada semua pihak yang berkepentingan sebagai dasar penyusunan dan pelaksanaan anggaran.
5. Dalam penyusunan anggaran diperlukan suatu unit organisasi yang mengkoordinasikan seluruh usulan anggaran dari pusat pertanggungjawaban untuk kemudiann disusun menjadi rancangan anggaran induk. Unit organisasi inin disebut komite anggaran. Jika penyusunan anggaran telah selesai, fungsi pengendalian pelaksanaan anggaran diserahkan pada unit organic instansi.
B. Pemilihan prosedur penyusunan anggaran
Pada umunya terdapat tiga macam prosedur yang lazim dipakai dalapm penyusunan anggaran:
1. Top-down Approach
Penyusunan anggaran dimulai dengan penetapan program untuk tahun mendatang ditetapkan oleh atasan termasuk jumlah anggaran tanpa mengikutsertakan bawahanya. Jumlah anggaran yang ditetapkan oleh atasann tersebut dirinci lebih lanjut oleh bawahannya dan dialokasikan kepada bidang-bidang yang menjadi tanggungjawabnya, jumlah yang akan dialokasikan ini kemudian akan dilimpahkan lagi untuk alokasi selanjutnya. Keuntungan dari pendekatan ini adalah bahwa manajemen atas dengan mudah mengendalikan rencana perusahaan sesuai dengan kebijaksanaan yang telah ditetapkan, disamping juga pelaksanaan penyusunan lebih mudah.
Sedangkan kelemahan pendekatan tersebut adalah bahwa para bawahan akan terpaksa menerima program yang telah diberikan atasannya, karena mereka tidak pernah dilihatkan dalam penyusunan program. Akibatnya mereka merasa dinilai dengan patokan yang mereka tidak suakai. Di samping itu, perusahaan tidak akan menerima sumbangan pemikiran dari pelaksanaan anggaran. Perlu dilihat bahwa anggaran yang disusun akan dipaki sebagai alat untuk mengukur prestasi pada bawahannya.
2. Buttom Up Approach
Penyusunan anggaran dimulai dari usulan bawahankemudian atasan mengadakan revisi atas usulan-usulan tersebut. Demikian seterusnya, sehingga terdapat kesepakatan antara atasan dan bawahannya. Kelemahan dari pendekatan ini
adalah penyususnan memerlukan waktu yang cukup lama dan biaya yang lebih jelas. Disamping itub manajer atas harus selalu ingat akan tujuan perusahaan tersebut. Namun pendekatan ini akan lebih mendukung fungsi anggaran, karena :
• Dengan keterlibatan bawahan, proses penyusunan anggaran akan dapat lebih efektif untuk dipergunakan sebagai patokan penilaian prestasi bawahan, disamping itu akan lebih memahami anggarn yang mereka susun sendiri, sehingga dapat dilaksanakan dengan baik.
• Dalam penyusunan anggaran bawahan senantiasa akan mengadakan kerjasama antara satu bagian dengan bagian lainnya. Sehingga akan timbul saling pengertian antara mereka. Ini sesuai dengan fungsi anggaran sebagai alat koordinasi.
• Perusahaan akan mendapatkan saran-saran dan ide-ide baru sebagi masukan yang mungkin sekali akan bermanfaat bagi pengembangan usaha, mengingat para pelaksana anggaran tersebut tahu persis keadaan di bidang pekerjaan mereka masing-masing.
• Para pelaksana anggaran akan lebih termotivasi untuk mencapai target dalam anggaran, karena mereka telah menentukan sendiri tujuan tersebut bagi dirinya. 3. Participative Budget Approach
Penyusunan anggaran dimulai dengan penetapan program oleh atasan, namun dapat diubah sesuai dengan usulan anggarn dari bawahan. Sehingga tercipta anggaran yang mengalami komitmen antara bawahan dan atasan.
Tahap Penyusunan anggaran
Penyusunan anggaran harus dimuali dari segi kegiatan yang merupakan batasan atau bottle neck di dalam perusahaan yang bersangkutan. Kegiatan menjadi bottle neck
ini disebut faktor estimasi yang utama. Tahapan penyusunan anggaran itu sendiri meliputi :
1. Pemberitahuan tentang asumsi yang akan digunakan dalam penganggaran serta kebijakan dan tujuan dimasa yang akan datang.
2. Dengan prosedur yang telah ditetapkan, manajer yang berkepentingan dapat mengusulkan anggarn berikut sasaran yang akan dicapai dan sumber daya yang diperlukan.
3. Penelaahan (review) terhadap anggaran yang diusulkan pada tahap kedua oleh manajer atas penelaahan tersebut biasa dilakukan dengan cara :
• Perbandingan dengan tahun sebelumnya, artinya anggaran dari setiap divisi harus konsisten terhadap potensi divisi yang bersangkutan, karena potensi dan tiap divisi dibatasi oleh personal, fasilitas produk dan pasar yang ada, maka perubahan anggaran yang besar dari tahun ke tahun berikutnya jarang terjadi.
• Peninjauan terhadap anggaran, biasanya dilakukan untuk melengkapi langkah pertama di atas. Peninjauan anggaran dilakukan dengan membahas program-program yang akan dilakukan pada tahun mendatang dan diputuskan apakah program tersebut dilaksanakan atau tidak perlu diadakan perubahan anggaran untuk periode tersebut atau tidak.
4. Setelah penelaahan serta perbaikan-perbaikan terhadap usulan selesai, maka usulan tersebut dirakit menjadi anggaran dan kemudian setelah mendapatkan persetujuan dan disahkan, selanjutnya anggaran diserahkan kepada tiap pusatpertanggungjawaban.
2.2.9 Penganggaran Sektor Publik
Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran financial, sedangkan penganggaran adalah proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran. Penganggaran dalam organisasi sektor publik, merupakan tahapan yang cukup rumit dan mengandung nuansa pilitik yang tinggi. Anggaran sektor publik merupakan instrumen akuntabilitas atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan program-program yang dibiayai dengan uang publik.
Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi dana untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Proses penganggaran organisasi sektor publik dimuali ketika perumusan strategi dan perencanaan strategi telah selesai dilakukan. Anggaran merupakan artikulasi dari hasil perumusan strategi dan perencanaan strategi yang telah dibuat.
Anggaran publik berisi rencana kegiatan yang dipresentasikan dalam bentuk rencana perolehan pendapatan dan belanja dalam satuan moneter. Dalam bentuk yang paling sederhana, anggaran publik merupakan suatu dokumen yang menggambarkan kondisi keuangan dari suatu organisasi yang meliputi informasi mengenai pendapatan, belanja, dan aktivitas. Anggaran merupakan estimasi mengenai apa yang akan dilakukan organisasi di masa yang akan datang. Setiap anggaran memberikan informasi mengenai apa yang hendak dilakukan dalam beberpa periode yang akan datang.
Dalam sebuah negara demokrasi, pemerintah mewakili kepentingan rakyat, uang yang dimiliki pemerintah adalah uang rakyat dan anggaran merupakan blue print keberadaan sebuah negara dan merupakan arahan dimasa yang akan datang.
2.2.9.1 Jenis-jenis Anggaran sektor publik
Anggaran sektor publik dibagi menjadi dua yaitu : 1. Anggaran Operasional
Anggaran operasional digunakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-hari dalam menjalankan pemerintahan. Pengeluaran pemerintah yang dapat dikategorikan dalam anggaran operasional adalah belanja rutin (recurrent expenditure) adalah pengeluaran yang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak dapat menambah aset atau kekayaan bagi pemerintah, disebut rutin karena sifat pengeluaran berulang-ulang ada setiap tahun. 2. Anggaran Modal
Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktivitas tetap, seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot dan sebagainya. Pengeluaran modal yang besar biasanya dilakukan dengan menggunakan pinjamn. Belanja investasi atau modal adalah pengeluaran yang manfaatnya cenderung melebihi satu tahun anggaran dan akan menambah aset atau kekayaan pemerintah dan selanjutnya akan menambah anggaran rutin untuk biaya operasional dan pemeliharaan.
2.2.9.2 Proses Penyusunan Anggaran Sektor Publik
Anggaran pendapatan dan belanja negara atau daerah (APBN atau APBD) yang dipresentasikan setiap tahun oleh eksekutif, memberi informasi rinci kepada DPR atai DPRD dan masyarakat tentang program-program apa yang direncanakan pemerintah untuk meningkatkan kualitas kehidupan rakyat, dan bagaiman program-program
tersebut dibiayai. Penyusunan dan pelaksanaan anggaran tahunan merupakan rangkaian proses anggaran.
Faktor dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah : 1. Tujuan dan target yang hendak dicapai.
2. Ketersediaan sumber daya (faktor-faktor produksi yang dimiliki pemerintah). 3. Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target.
4. Faktor-faktor lain yang mempengaruhi anggaran sepertimunculnya peraturan pemerintah yang baru, fluktuasi pasar, perubahan sosial dan politik dan sebagainya.
Pengelolaan keuangan sektor publik melibatkan beberapa aspek, yaitu aspek penganggaran, aspek akuntansi, aspek pengendalian dan aspek auditing. Aspek penganggaran mengantisipasi pendapatan dan belanja (revenus dan expenditure), sedangkan aspek akuntansi terkait dengan proses mencatat, mengolah dan melaporkan segala aktivitas penerimaan dan pengeluiaran (receipts dan disbursments) atas dana pada saat anggaran dilaksanakan. Diantara kedua aspek tersebut aspek penganggaran dianggap sebagi isu sentral bila dipandang dari sisi waktu. Kalau aspek akuntansi lebih bersifat pencatatan masa lalu (retraspective), maka aspek penganggaran lebih bersifat perencanaan masa yang akan datang (prospective atau anticipatory).
2.3 Anggaran Biaya
2.3.1 Pengertian anggaran biaya
Pengertian anggaran biaya adalah anggaran yang disusun sebagai dasar dalam merencanakan semua biaya yang diperlukan untuk menghasilkan suatu produk. Anggaran biaya biasanya disusun sebagai alokasi biaya (cost allocation).
Biaya Satuan Kerja adalah apa saja yang mengurangi persediaan barang-barang atau jasa-jasa konsumsi baik secara langsung maupun tidak langsung sehubungan dengan proyek.
2.3.2 Jenis-Jenis Anggaran Biaya
Ada dua jenis anggaran biaya yang masing-masing mempunyai karakteristik yang berbeda, yaitu :
• Karakteristik anggaran biaya terukur, antara lain :
1. Anggaran ini dirancang untuk mengukur efisiensi. Biasanya variance (penyimpangan) yang tidak menguntungkan (unfavourable) menunjukkan bahwa biaya lebih besar daripada yang seharusnya.
2. Manajer operasional memikul tanggungjawab penuh atas tercapainya anggaran yang dianggarkan, karena kebanyakan variable untuk kerja kepada terpadu di bawah kendalinya. Dampak dari ketidakpastian yang utama, variance dalam volume penjualan ditiadakan dengan penggunaan anggaran fleksibel.
• Karakteristik anggaran biaya tidak terukur, antara lain :
1. Anggaran ini tidak dirancang untuk mengukur efisiensi dan inefisiensi. 2. Penyusunan anggaran bertanggungjawab untuk membelanjakan jumlah
yang telah ditetapkan, tidak kurang tidak lebih ( mungkin sedikit toleransi, kecuali jika ada perubahan yang disetujui).
Menurut karakteristik di atas dapat diambil suatu pemahaman bahwa untuk biaya yang terukur lebih menekankan pada efisiensi dari penggunaan biaya tersebut,
sedangkan untuk biaya tidak terukur tidak dirancang untuk mengukur efisiensi dan inefisiensi.
Pada Satuan Kerja X provinsi Jawa barat, penyusunan anggaran biaya terdiri dari:
1. Anggaran belanja pegawai
Anggaran ini merupakan biaya yang dikeluarkan kepada pegawai diluar gaji pokok yang biasanya disebut honor atau upah. Hal ini diberikan sebagai kompensasi kepada pegawai satuan kerja setelah mengerjakan suatu pekerjaan atau yang biasanya juga sebagi uang letih.
2. Anggaran Belanja barang dan jasa
Anggaran ini merupakan biaya yang dikeluarkan untuk mendapatkan barang atau jasa yang secara langsung dan tidak langsung berpengaruh dalam mendukung proyek tersebut.
3. Anggaran Modal
Anggaran ini merupakan dana yang diberikan oleh pemerintah kepada satuan kerja dalam melaksanakan aktivitasnya.
2.3.3 Satuan Kerja pada sektor X
Satuan Kerja adalah kegiatan atau proyek yang dapat direncanakan dan dilaksanakan dalan suatu bentuk kesatuan dengan mempergunakan sumber-sumber untuk mendapat output, outcome, benefit dan impacts. Dimana suatu satuan kerja diselenggarakan oleh instansi pemerintah.
Pendekatan pengembangan sektor irigasi melalui penilaian satuan kerja bukan bermaksud mengukur semua pengaruh satuan kerja dalam pencapaian tujuan-tujuan
nasional tersebut. Tetapi yang utama, seperti halnya dibidang-bidang lain adalah mengidentifikasi biaya-biaya dan manfaat dari investasi dibidang irigasi. Seperti dibidang lainpun, metodologi penilaian satuan kerja irigasi membedakan antara nilai-nilai financial dan ekonomi dengan menunjukkan perbedaan-perbedaan efisiensi dan rentabilitas dari segi financial dan dari segi ekonomi dan sosial.
Nilai-nilai financial disektor irigasi mencerminkan kebijaksanaan pemerintah yang berusaha mencapai tujuan-tujuan yang luas, dan bukan hanya efisiensi ekonomi. Tujuan utama penilaian satuan kerja adalah menyusun biaya-biaya dan manfaat ekonomi dari suatu investasi dan kalau mungkin menunjukkan kontribusi satuan kerja tersebut dalam pencapaian tujuan-tujuan kebijaksanaan pangan yang lebih luas tetap dipisahkan.
2.3.4 Prosedur Penyusunan Anggaran Satuan Kerja
Pada penyusunan anggaran biaya satuan kerja secara umum sama dengan proses persiapan untuk jenis anggaran yang lain, hanya komponen dan pertimbangan yang berkaitan dengan komponen masing-masing anggaran saja yang membuat proses penyusunan anggaran biaya satuan kerja berbeda.
Pada Satuan Kerja X Provinsi Jawa Barat terdapat beberapa tahap yaitu perencanaan, penyusunan, pembahasan, pembatasan dan pengesahan.
2.4 Penilaian terhadap aspek kinerja
Menurut Lembaga Administrasi Negara (2000 : 3) mendefinisikan kinerja sebagai berikut :
“ Gambaran mengenai tingkat pencapaian pelaksanaan suatu kegiatan atau program atau kebijaksanaan dalam mewujudkan sasaran, tujuan, misi dan visi organisasi yang tertuang dalam perumusan rencana strategis.”
Secara umum dapat juga dikatakan bahwa kinerja merupakan prestasi yang dapat dicapai oleh organisasi, seluruh aktivitas organisasi tersebut harus dapat diukur. Pengukuran tersebut tidak semata-mata kepada input (masukan), tetapi lebih ditekankan kepada output (keluaran), outcome (hasil), benefit (manfaat) dan impacts (dampak) dari program tersebut.
Masalah pengukuran kinerja baik organisasi publik maupunswasta terkait erat dengan akuntabilitas dan kinerja dari institusi yang bersangkutan, sebagaimana yang dikemukakan oleh Jonshon dan Levin (1991 : 189) dan dikutip oleh Joko Widodo (2001):
“The problem of measuring the performance of prive and public sector organization is fundamental to any society concerned with accountability and performance of its institutions”.
Organisasi publik dapat dievaluasi dengan melihat tujuan dan kriteria pencapaian tujuannya, untuk itu diperlukan standar kinerja yang telah disepakati bersama dahulu. Selanjutnya agar bisa melihat tingkat kemajuan yang telah dicapai oleh institusi publik, perlu ditetapkan standar ukuran kinerja dan pelaporannya yang telah disepakati antara institusi tersebut dengan pihak yang memberikan tugas ,wewenang dan tanggungjawab. Ukuran tersebut bisa diakitkan dengan hasil atau outcome dari setiap program yang dilaksanakan. Dengan demikian pengukuran atau penilaian kinerja
dapat menjadi alat manajemen untuk meningkatkan kualitas pengambilan keputusan dan akuntabilitas.
2.4.1 Tujuan Pengukuran Kinerja
Peranan pengukuran prestasi adalah sebagai alat manajemen untuk :
1. Memastikan pemahaman para pelaksana dan ukuran yang digunakan untuk pencapaian prestasi.
2. Memastikan tercapainya skema prestasi yang disepakati.
3. Memonitor dan mengevaluasi kinerja dengan pembanding skema kerja dan pelaksanaan.
4. Memberikan penghargaan dan hukuman yang objektif atas prestasi pelaksanaan yang telah diukur sesuai dengan sistem pengukuran prestasi yang telah disepakati.
5. Menjadikan alat komunikasi antar bawahan dan pimpinan dalam upaya memperbaiki prestasi organisasi.
6. Mengidentifikasi apakah kepuasan pelanggan sudah terpenuhi. 7. Membantu memahami proses kegiatan instansi pemerintah.
8. Memastikan bahwa pengambilan keputusan dilakukan secara objektif. 9. Menunjukkan peningkatan yang perlu dilakukan.
10. Mengungkap permasalahan yang terjadi.
2.4.2 Komponen-komponen Pengukuran Kinerja
Pengukuran kinerja memiliki komponen-komponen yang terdiri atas : Penetapan indikator kinerja dan evaluasi kinerja.
2.4.2.1 Penetapan Indikator Kinerja
Untuk melakukan pengukuran kinerja diperlukan indikator kinerja. Indikator kinerja adalah ukuran kuantitatif dan kualitatif yang menggambarkan tingkat pencapaian sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan, dengan memperhitungkan elemen indikator masukan (inputs), keluaran (outputs), hasil (outcomes), manfaat (benefit) dan dampak (impacts).
Menurut Soni Yuwono, dkk (2005 : 12), Indikator kinerja terdiri dari : 1. Masukan (inputs)
2. Keluaran (outputs) 3. Hasil (outcomes) 4. Manfaat (benefit) 5. Dampak (impacts)
Indikator kinerja di atas dapat dijelaskan sebagai berikut :
1. Indikator Masukan (input) adalah segala sesuatu yang dibutuhkan agar pelaksanaan kegiatan dan program dapat berjalan atau dalam rangkan menghasilkan output. Misalnya, sumber daya manusia, dana, material, waktu, teknologi dan sebagainya. Dengan meninjau distribusi sumber daya yang dimiliki telah sesuai dengan rencana strategik yang ditetapkan. Tolok ukur ini dapat pula digunakan untuk perbandingan dengan organisasi lain yang relevan. Masukan yang besar tidak selalu menjamin keberhasilan suatu kegiatan secara ekonomi. Untuk itu, organisasi perlu membandingkan indikator kinerja atau tolok ukur lainnya, misalnya Indikator proses. Dalam proses indikator, organisasi merumuskan ukuran kegiatan, baik dari segi kecepatan, ketepatan, maupun tingkat akurasi pelaksanaan kegiatan tersebut. Rambu yang paling dominan dalam proses adalah tingkat efisiensi dan ekonomis pelaksanaan kegiatan organisasi. Efisiensi berarti besarnya hasil yang diperoleh dengan
pemanfaatan sejumlah input. Sedangkan ekonomis yang dimaksudkan adalah bahwa pelaksanaan kegiatan tersebut secara lebih murah diabndingkan dengan standar biaya atau waktu yang telah ditentukan.
2. Keluaran (output) adalah segala sesuatu berupa produk atau jasa sebagai hasil langsung dari pelaksanaan suatu kegiatan dan program berdasarkan masukan yang digunakan. Dengan membandingkan keluaran, organisasi dapat menganalisis apakah kegiatan terlaksana sesuai dengan rencana. Indikator keluaran dijadikan landasan untuk menilai kemajuan suatu kegiatan apabila tolok ukur dikaitkan dengan sasaran kegiatan yang terdefinisi dengan baik dan terukur. Oleh karena itu, indikator keluaran harus sesuai dengan lingkup dan sifat kegiatan instansi. Misalnya kegiatan yang bersifat penelitian, indikator kinerja berkaitan dengan keluaran paten dan publikasi ilmiah.
3. Hasil (outcomes) adalah segala sesuatu yang mencerminkan berfungsinya keluaran kegiatan pada jangka menengah. Outcomes merupakan ukuran seberapa jauh setiap produk atau jasa dapat memenuhi kebutuhan dan harapan masyarakat. Indikator Outcome lebih utama daripada sekedar output. Walaupun produk telah berhasil dicapai dengan baik, belum tentu outcome kegiatan tersebut telah tercapai. Outcome menggambarkan tingkat pencapaian atas hasil lebih tinggi yang mungkin menyangkut kepentingan banyak pihak. Dengan indikator outcome, organisasi akan dapat mengetahui apakah hasil yang telah diperoleh dalam bentuk output memang dapat dipergunakan sebagaiman mestinya dan memberikan kegunaan yang besar bagi masyarakat banyak.
4. Manfaat (benefit) adalah kegunaan suatu keluaran (output) yang dirasakan langsung oleh masyarakat. Dapat berupa tersedianya fasilitas yang dapat diakses
oleh publik. Indikator kinerja ini menggambarkan manfaat yang diperoleh dari hasil indikator hasil. Manfaat tersebut baru tampak setelah beberapa kemudian, khususnya dalam jangka menengah dan jangka panjang. Indikator manfaat menunjukkan hal yang diharapkan untuk dicapai bila keluaran dapat diselesaikan dan berfungsi dengan optimal (tepat lokasi dan waktu). Indikator manfaat termasuk sulit diukur. Disamping sulit, juga membutuhkan waktu yang mungkin lebih dari suatu periode untuk mengetahui tingkat manfaat yang telah dicapai.
5. Dampak (impacts) adalah ukuran tingkat pengaruh sosial, ekonomi. Lingkungan atau kepentingan umum lainnya yang dimulai oleh capaian kinerja setiap indikator dalam suatu kegiatan. Indikator kinerja merupakan sesuatu yang akan dihitung dan diukur serta digunakan sebagi dasar untuk menilai atau melihat tingkat kinerja baik dalam tahap perencanaan, tahap pelaksanaan maupun tahap setelah kegiatan selesai dan berfungsi. Selain itu, indikator juga digunakan untuk menyakinkan bahwa kinerja organisasi atau unit kerja bersangkutan menunjukkan kemajuan dalam rangka mencapai tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan. Dengan demikian, organisasi mempunyai wahana yang jelas untuk mengukur keberhasilan atau kegagalan di masa yang akan datang.
2.4.2.2 Evaluasi Kinerja
Evaluasi kinerja merupakan kegiatan untuk menilai atau melihat keberhasilan dan kegagalan dalam melaksanakan tugas dan fungsi yang dibebankan, dalam kaitan ini adalah keberhasilan atau kegagalan pimpinan satuan kerja. Evaluasi kinerja merupakan analisis dan interprestasi atas keberhasilan atau kegagalan pencapaian kinerja.
Evaluasi kinerja berfungsi untuk mengetahui tingkat keberhasilan dan kegagalan kinerja suatu organisasi, memberikan masukan untuk mengatasi permasalahan yang ada. Melalui evaluasi kinerja dapat diketahui apakah pencapaian hasil, kemajuan dan kendala yang dijumpai dalam pelaksanaan misi dapat dinilai dan dipelajari guna perbaikan pelaksanaan program atau kegiatan di masa yang akan datang.
Dalam akuntabilitas kinerja sesuai dengan substansinya, maka perlu suatu akuntabilitas akan mencerminkan akuntabilitas kebijakan, program, manajemen, proses dan ketaatan terhadap peraturan perundang-undangan. Ruang lingkup tingkatan evaluasi yang akan dilakukan meliputi : (a) Evaluasi Kinerja Kegiatan, (b) Evaluasi Kinerja Program, (c) Evaluasi Kinerja Kebijakan.
A. Evaluasi Kinerja Kegiatan
Evaluasi kinerja kegiatan menunjukkan capaian kinerja suatu unit instansi pemerintah dalam kurun waktu tertentu. Evaluasi ini setidaknya menunjukkan penilaian atas keberhasilan atau kegagalan pelaksanaan kegiatan sesuai dengan sasaran dan tujuan yang telah ditetapkan dalam kerangka perencanaan strategis. Selanjunya dengan atribut indikator kinerja dan capaian kinerja kegiatan yang telah ditetapkan, evaluasi kegiatan dilakukan.
Format 1
Evaluasi Kinerja Kegiatan
No Program Kegiatan Kelompok Indikator Kinerja Capaian Kelompok Indikator Kinerja (%) Bobot Kelompok Indikator Kinerja (%) Nilai Capaian Kelompok Indikator Kinerja (%) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) Masukan Keluaran Hasil
Manfaat Dampak
Jumlah Nilai Capaian Kegiatan 1
(kebijakan 1.1.1)
100,00
Teknik dan metode yang digunakan dalam menganalisis kinerja kegiatan, yang pertama dilakukan adalah dengan melihat sejauhmana kesesuaian antara program dan kegiatannya sesuai dengan atribut indikator (masukan, keluaran, hasil, manfaat dan dampak) yang telah ditetapkan di dalam rencana strategis. Cara dan metode yang digunakan untuk mendapatkan nilai capaian kinerja dapat menggunakan formulir evaluasi kinerja kegiatan seperti di atas.
B. Evaluasi Kinerja Program
Evaluasi program merupakan hasil kumulatif dari berbagai kegiatan langkah-langkah yang harus ditempuh dalam evaluasi kinerja program merupakan kelanjutan dari pencapaian kinerja kegiatan. Evaluasi ini dilakukan dengan mengambil hasil setiap nilai pencapaian kinerja kegiatan, kemudian pembobotan, untuk kemudian diperoleh nilai capaian program. Cara dan metode yang digunakan untuk mendapatkan nilai capaian kinerja program dapat menggunakan formulir kinerja program sebagai berikut :
Format 2
Evaluasi Kinerja Program
No Kebijakan Program Kegiatan
Nilai capaian kegiatan (%) Bobot Kegiatan (%) Nilai Capaian Akhir Kegiatan (%) (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) 1. 1. 1 1. 2.
Kegiatan 1 (kebijakan 1.1)
2. 1.
Jumlah Nilai Capaian Kegiatan 2 (kebijakan 1.2)
100,00
C. Evaluasi Kinerja Kebijakan
Evaluasi dan analisis kebijakan merupakan suatu kegiatan awal dari upaya untuk meningkatkan proses pembuatan kebijakan berikut hasilnya. Dengan demikian analisis kebijakan merupakan pengkomunikasian atau penciptaan dan penilaian yang kritis mengenai suatu kebijakan. Oleh karena itu kebijakan yang bermutu sangat berguna untuk memperbaiki kebijakan dan hasilnya. Cara dan metode yang digunakan untuk mendapat nilai capaian kinerja program dapat menggunakan formulir kinerja kebijakan sebagai berikut :
Format 3
Evaluasi Kinerja Kebijakan
No Kebijakan Program Nilai Capaian Program (%) Bobot Program (%) Nilai Capaian Akhir Program (%) (1) (2) (3) (4) (5) (6) 1. 2.
Jumlah Nilai Capaian Kebijakan
Untuk mengukur kinerja program, kegiatan dan kebijakan digunakan rumus indikator kinerja sebagai berikut :
Capaian Indikator Kinerja = Realisasi x 100 % Rencana
Jika terdapat kasus, makin rendah realisasi, makin tinggi kinerjanya, maka dapat digunakan rumus :
Capaian Indikator Kinerja = Rencana – (Realisasi – Rencana) x 100 Rencana
Untuk mendapatkan nilai capaian indikator kinerja digunakan rumus :
Nilai Capaian = Capaian indikator kinerja x bobot indikator kinerja
Indikator Kinerja 100%
Kesimpulan hasil evaluasi akan memberikan gambaran kepada penerima informasi mengenai kinerja instansi pemerintah. Kinerja instansi pemerintah dapat dinilai dengan skala pengukuran ordinal yang dibuat sesuai dengan perimbangan masing-masing instansi pemerintah misalnya ditunjukkan dengan tabel kategori penilaian di bawah ini :
Tabel 2.2
Skala Pengukuran Ordinal
Interval Kategori 85 – 100 Sangat Berhasil 70 < X < 85 Berhasil 55 < X < 70 Cukup Berhasil X < 55 Tidak Berhasil
