Hukum Nasional Indonesia
dan
Instrumen Hak Asasi Manusia (umum dan khusus)
Tristam P. Moeliono/Pengajar di Fakultas Hukum UNPAR Pengantar
Tulisan ini hendak menyoal bagaimana sebenarnya kekuatan mengikat dari instrumen-instrumen hak asasi manusia, terutama yang bersifat umum, misalnya Universal Declaration of Human Rights 1948 (tidak berbentuk hard law) dan dua konvensi terpenting yang muncul darinya ICCPR & ICESCR serta protokol-protokol yang mengikutinya terutama berhadapan dengan Negara-negara berdaulat? Apakah kekuatan mengikat instrumen demikian hanya bersifat moral atau juga sekaligus legal, dan bila demikian halnya apakah keterikatan negara nasional akan tergantung pada ratifikasi (yang diikuti dengan
inkorporasi atapun transformasi ke dalam hukum nasional)?
Persoalan lain ialah bagaimana kemudian dengan keberlakuan instrumen-instrumen hak asasi manusia lainnya yang muncul setelahnya, seperti Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CAT), Convention on the Rights of The Child (CRC), Convention on the Elimination of Discrimination Against Women(CEDAW), Convention on the Elimination of All Form of Racial Discrimination (CERD) atau konvensi di bidang perburuhan seperti Convention on the Protection of the Rights of all Migrant Workers and Their Families (CMW)? Karena banyak dari norma yang termuat di dalamnya merupakan cerminan dari hukum kebiasaan internasional atau bahkan general principles of law as recognized by civilized nations?
Instrumen hak asasi manusia utama sebagai parameter legalitas dan legitimitas hukum nasional Bagaimana kita menjawab persoalan kekuatan mengikat dari instrumen-instrumen tersebut (UDHR, ICCPR dan ICESCR) akan tergantung pula pada pandangan yang dianut perihal klaim universality and indivisibility of human right norms. Diyakni bahwa nilai yang diusung dalam ketiga instrumen (hak asasi) tersebut di atas sudah sepantasnya atau sudah dengan sendirinya berlaku dan dianggap mengikat bagi setiap budaya, di setiap Negara maupun masyarakat. Selanjutnya bahwa hak asasi (generasi pertama: hak-hak sipil & politik), generasi kedua (hak sosial ekonomi dan budaya) serta generasi ketiga (hak-hak komunal) saling kait mengait dan tidak dapat dibicarakan terlepas satu dari lainnya. Apakah keberlakuan (universal dan tidak terbagi) norma-norma internasional tentang perlindungan hak asasi manusia sesederhana itu?
pemerintah Indonesia di bidang penghormatan dan penegakan hak asasi manusia.1 Reaksi pemerintah Indonesia pada waktu itu sangat keras. Semua program bantuan yang berjalan dalam kerangka IGGI dihentikan sepihak. Dijelaskan bahwa keputusan Soeharto untuk menghentikan program bantuan dari IGGI dilandaskan sejumlah faktor: kritik pemerintah Belanda terhadap keputusan untuk mengeksekusi sejumlah orang yang dituduh terlibat kudeta 1965, penghentian bantuan Belanda terhadap program keluarga berencana karena dugaan digunakannya paksaan dan sikap politik Belanda terhadap
pertumpahan darah di Dilli, Timor-Timur. Padahal dalam kasus terakhir Soeharto di luar dugaan banyak pihak bertindak sangat keras: memerintahkan penyelidikan dan penindakan (pemberhentian) perwira-perwira militer yang dianggap paling bertanggungjawab.2 Ia sangat tersinggung bahwa pemerintah Belanda setelah itu masih menuntut dilakukan penyelidikan ulang dan penjatuhan sanksi yang lebih keras. Namun titik baliknya ialah kekerasan sikap Belanda untuk mengaitkan program bantuan dengan penegakan hak asasi manusia. Pentingnya hal ini tidak disangkal oleh Jakarta, namun yang dikritik adalah landasan hak Belanda dan negara-negara Barat untuk duduk sebagai wasit atau penguji dengan pundi-pundi uang sebagai hadiah bagi perilaku baik.3
Apa yang menjadi dan masih akan menjadi persoalan besar ialah bahwa instrumen hak asasi manusia (internasional) tidak serta merta dianggap cocok untuk menilai masyarakat negara berkembang yang dipostulatkan secara umum menganut pandangan hidup yang bertolak-belakang (komunal dan religius).4 Juga dinyatakan pada waktu itu bahwa masyarakat berbudaya Timur (dan itu artinya juga
1Joh Ja se a Gale , Het Bela g a Me se re hte / / dala
http://www.twenteuitdekunst.nl/boeken/het-belang-van-mensenrechten (21/11/2012) yang merupakan
komentar terhadap buku Schaakmat in Jakarta: Soehartos re a e op de Haagse Politiek, karangan Gerard Kramer & Thecla Berghuis (Amsterdam : KIT Publishers, cop. 2012). Namun baca pula ulasan George Junus Aditjondro,
Holla d ‘a dstad: “uharto s Lu rati e Capital Market , di uat di http://www.michr.net/the-dutch---indonesia-corporate-connection.html (21/11/2012). Ia menulis: … ironically, while opposing any cricism from then IGGI chairperson, Jan Pieter Pronk on the violations of the East Timorese people's human rights and the violation of Indonesian women's reproductive rights, Suharto himself unshamefully used a Dutch subsidiary of the Indonesian central bank to launder around one billion US dollars of his ill-gotten wealth, as has been charged by the Indonesian Attorney General in the trial which the former dictator is currently facing in Jakarta.
2 Untuk ulasan tentang peristiwa pe a taia Santa Cruz dalam konteks yang lebih luas baca baca: Douglas
Ka e , The Trou le ith Nor al: The I do esia Military, Para ilitaries, a d the Fi al “olutio i East Ti or dala Be edi t ‘.O G A derso eds , Violence and the State in “uharto s I do esia, Itha a, NY, Ce tral “outheast Asia Program Publications, second printing 2002), pp 156-188 . Ia mencermati bahwa: i the face of fierce
international condemnation, military officials and politicians in Jakarta resorted to denials, finger-pointing, and finaly, to the establishment of a Military Honorary Board commissioned to investigate the massacre, a pretence of accoutability. Soeharto promplty ordered the summary and highly publicized sacking of both Military Region 9 (formerly 16) commander Major-General Sintong Panjaitan dan Kolakops commander Brigadier-General Warouw (164-5).
3
Sikap demikian jauh hari juga ditunjukkan presiden Soekarno dalam satu pidato (25 maret 1964) yang dihadiri dutabesar Amerika. Ia menyatakan: go to hell with your aid!, namun bersamaan dengan itu sebenarnya ia mengindikasikan bahwa bantuan yang ditolak adalah a tua ya g dikaitka pada ke aji a I do esia erpihak pada blok Barat dan mengadopsi nilai- ilai ya g diusu g oleh lok Barat . “ikap politik ya g se e ar ya sudah ditegaskan 1955 dalam KKT Non-Blok di Bandung dan muncul dalam upaya mengedepankan pembangunan ekonomi yang berdiri di atas kaki sendiri.
4Persoala serupa:
what is the source of the rules or standards under which government, inter-governmental and
kebijakan politik dan hukum di negara-negara berkembang) – berbeda dengan yang terjadi di negara-negara barat - tidak perlu memprioritaskan perlindungan hak-hak sipil-politik yang cenderung liberalis-individualistik (dan sekuler).5
Hal mana terkait dengan pandangan keliru bahwa masyarakat timur (sebagian rusia, cina, india, timur tengah, asia minor sampai dengan asia tenggara) sesungguhnya tidak mengenal konsep hak asasi manusia. Gagasan hak asasi manusia dianggap sepenuhnya merupakan produk perkembangan budaya Barat. Sekalipun faktual harus diakui bahwa pemikiran gagasan tentang hak asasi (modern) bermula dari pemikir-pemikir filsafat Barat (antara lain, T. Hobbes, J.J. Roueseau, John Locke dll.) dan menjadi bagian dari hukum publik internasional pasca Perang Dunia ke II berkat upaya pemikir-pemikir hukum dari negara-negara barat. Namun itu semua tidak berarti bahwa perkembangan masyarakat di budaya non-barat tidak mengembangkan pemikiran tentang harkat-martabat manusia. Nihal Jayawickrama,6 antara lain, dengan mempelajari naskah-naskah kuno budaya India (termasuk Ramayana, Mahabrata, dll) menunjukkan berlaku dan ditaatinya norma-norma yang nyata mengedepankan atau dibangun di atas prinsip penghormatan atas harkat-martabat manusia.
Sementara itu untuk masyarakat Indonesia, Adnan Buyung Nasution menunjukkan bagaimana para anggota konstituante (dibubarkan oleh Presiden Soekarno pada 1959 dengan suatu dekrit) tatkala merancang konstitusi baru (untuk mengganti UUD 1945, dari awal dirancang untuk berlaku sementara, berdebat panjang lebar tentang pentingnya hak asasi manusia dalam penyelenggaraan kehidupan bernegara di Indonesia.7 Apa yang perlu dicatat ialah bahwa para anggota Konstituante tersebut berasal dari ragam golongan dan mewakili kebhinekaan pandangan hidup masyarakat Indonesia (dari sekuler-modern, Islam-non Islam bahkan komunis). Mereka yang berdebat di dalam konstituante pada masa 1955 sd. 1959 juga dipersatukan oleh semangat anti kolonialisme maupun kapitalisme liberalis (yang dianggap memunculkan kolonialisme). Artinya tidak tepat pula gagasan bahwa masyarakat komunal
Steiner, Philip Alston & Ryan Goodman, International Human Rights in Context: Law, Politics, Morals. Text and Materials, Third edition, (Oxford University Press, 2007)
5 Harus diperhatikan pula tantangan yang muncul dari negara-negara Islam. Mereka memunculkan konsepsi hak asasi manusia yang diturunkan langsung dari Allah (hak asasi yang non-sekuler). Tertulis bahwa: On 5 August 1990, the then 45 member states of the OIC adopted The Cairo Declaration of Human Rights in Islam. In this document all rights are seen as derived from God. The preamble states that "no one as a matter of principle has the right to suspend them in whole or in part or violate or ignore them in as much as they are binding divine
commandments". At the 1993 World Conference on Human Rights in Vienna, Iran, supported by several other Islamic States, pressed for the acceptance of the Cairo Declaration as an alternative to the Universal Declaration of Human Rights. This objective was partly achieved in 1997 when the Cairo Declaration was included by the Office of the High Commissioner for Human Rights as the last document , in Human Rights: A Compilation of International Instruments: Volume II: Regional Instruments, (New York and Geneva, 1997, OHCHR, Geneva). Untuk ulasan lebih lanjut baca: Islamic Law vs Human Rights (10 march 2008) dalam situs International Humanist and Ethical Union (the world of Humanist organization). Bdgkan pula dengan telaahan dari Austin Dacey & Colin Koproske, Isla & Human Rights: Defending Universality at the United Nations, 2008, available at www.centerforinquiry.net. 6 Nihal Jayawickrama, The Judicial Application of Human Rights Law: National, Regional and International Jurisprudence, (Cambridge University Press, 2002).
7
yang anti individualism dipandang niscaya menafikan pentingnya pengakuan atas hak asasi manusia di bumi Indonesia.
Betul pula bahwa konsep Negara integralistik yang dikembangkan Soepomo (perancang UUD 1945 asli) sangat menentang individualisme dalam penyelenggaraan kehidupan Negara. Adalah individualisme yang diyakini sebagai akar dari imperialisme-kolonialisme Negara-negara Eropa. Sebaliknya Soepomo dengan konsep negara yang bersandar atas kekeluargaan merujuk pada sistem pemerintahan
totalitarian NAZI maupun Jepang (sebelum perang dunia II). Keduanya mengidealisasi persatuan antara pimpinan dan rakyat dalam Negara.8 Beranjak dari pemikiran ini pula Soepomo menyatakan yang diperlukan oleh individu karenanya bukanlah jaminan hak-hak perorangan (perlindungan hak asasi oleh negara), tapi pelaksanaan kewajiban kepada negara, pengabdian dan disiplin. Di samping itu pula, dapat dimengerti mengapa Soepomo menyatakan pula bahwa Negara harus berkuasa secara total (berdiri mengatasi semua golongan dan pada saat sama juga tidak memihak kepentingan perseorangan) karena kekuasaan dipahami sebagai bersumber dari satu kesatuan tunggal antara rakyat dan pemimpin (manunggaling kawulo lan gusti). Beranjak dari itu Soepomo menolak teori Montesquieu tentang pemisahan kekuasaan (separation power), dan menganjurkan pembagian-penyebaran kekuasaan (distribution of power) antara legislatif, eksekutif dan yudikatif.
Dengan kata lain, dalam penyelenggaraan kehidupan bernegara di Indonesia tidak diperlukan adanya perhatian pada perlindungan hak asasi manusia dari negara. Kemungkinan besar pemahaman negara integralistik dengan penekanan pada tanggungjawab warga untuk menjaga wibawa hukum (negara) dan pemerintahan (dalam kerangka pemeliharaan stabilitas politik) menginspirasi rezim pemerintahan Orde Baru. Paham itu pula yang mewarnai sikap-pandangan rezim ini terhadap perlindungan dan penegakan hak asasi manusia, termasuk ke dalamnya persoalan kedudukan serta kekuatan mengikat instrumen-instrumen hak asasi manusia (legal-non legal).
Sebaliknya perlu dicatat bahwa Penjelasan Umum KUHAP (UU 8/1981) dibuat untuk menggantikan R.I.B (Het Herziene Inlandsch Reglement" (Staatsblad Tahun 1941 Nomor 44) dan Undang-undang Nomor 1 Drt/1951 (Lembaran Negara 1951/ 59, Tambahan Lembaran Negara Nomor 81), menyatakan bahwa alasan untuk mencabut dan mengganti peraturan perundang-undangan lama adalah karena di dalamnya ternyata belum memberikan jaminan dan perlindungan terhadap hak asasi manusia, perlindungan terhadap harkat dan martabat manusia sebagaimana wajarnya dimiliki oleh suatu negara hukum. Maka karena itu sebagai Negara hukum jelas:
bahwa penghayatan, pengamalan dan pelaksanaan hak asasi manusia maupun hak serta kewajiban warganegara untuk menegakkan keadilan tidak boleh ditinggalkan oleh setiap warganegara, setiap penyelenggara negara, setiap lembaga kenegaraan dan lembaga
kemasyarakatan baik di pusat maupun di daerah yang perlu terwujud pula dalam dan dengan adanya hukum acara pidana ini.
8
Kutipan di atas sejatinya menunjukkan bahwa setidak-tidaknya secara formal pemerintahan Orde Baru yang mengacu pada konsep Negara kekeluargaan dan dalam praktiknya sangat otoriter sudah mengakui dan menerima keberlakuan hak asasi sebagai tolok ukur untuk menguji keabsahan suatu undang-undang dan menjadikannya sebagai landasan untuk meng-amanden.
Pada saat sama harus diakui pula bahwa sebenarnya UUD 1945 asli memuat ketentuan-ketentuan yang sumir tentang hak asasi manusia dan menyatakan akan mengaturnya lebih lanjut. Ketentuan yang membuka peluang bagi pemerintah otoriter (Orde Lama maupun Orde Baru) untuk sama sekali tidak mengaturnya lebih lanjut atau justru mengatur dalam rangka mengendalikan, membatasi, mengurangi bahkan meniadakan hak asasi tersebut.
Baru setelah kejatuhan rezim Orde Baru (pasca 1999) pengakuan akan pentingnya perlindungan dan penghormatan hak asasi manusia lebih dieksplisitkan. Hal mana ternyata dari Amandemen ke-II UUD 1945, diterbitkannya TAP MPR No XVII/MPR/1998 tentang Piagam HAM, UU 39/1999 tentang HAM, dan UU 12/2005 tentang Pengesahan Kovenan Internasional Hak Sipil dan Politik. Bahkan pada 2003
dibentuk pula Mahkamah Konstitusi dengan mandat menguji peraturan perundang-undangan terhadap UUD (atau tepatnya terhadap hak-hak dasar/konstitusional- termasuk hak asasi yang ditetapkan dalam UUD 1945).9 Berkaitan dengan ini, menarik untuk kemudian mencermati konsiderans UU 39/1999:
(d) bahwa bangsa Indonesia sebagai anggota Perserikatan Bangsa-Bangsa mengemban tanggung- jawab moral dan hukum untuk menjunjung tinggi dan melaksanakan Deklarasi Universal tentang Hak Asasi Manusia yang ditetapkan oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa, serta berbagai instrumen hukum internasional lainnnya mengenai hak asasi manusia yang telah diterima oleh negara Republik Indonesia;
(e) bahwa berdasarkan pertimbangan sebagaimana dimaksud dalam huruf a, b, c dan d dalam rangka melaksanakan TAP MPR XVI/MPR/1998 tentang Hak Asasi Manusia, perlu membentuk UU tentang Hak Asasi Manusia.
Berangkat dari UU 39/1999 di atas, Damos menyimpulkan adanya karakter monism dari kebijakan hukum di Indonesia.10 Kendati demikian, terlepas dari penerimaan tanggungjawab moral dan hukum untuk menegakkan norma-norma dasar yang termuat dalam Deklarasi Hak Asasi Manusia, perlu dicermati bahwa pertimbangan di atas sekaligus menyiratkan sikap pemerintah Indonesia: hanya akan
9
Ketentuan Pasal 24C ayat (1) dan (2) UUD 1945 dan Pasal 10 UU 24/2003 tentang MK mengatur kewenangan MK untuk menguji undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945; memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD 1945; memutus pembubaran partai politik; dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan umum. Di samping itu Mahkamah Konstitusi wajib memberi putusan atas pendapat DPR bahwa Presiden dan/atau Wakil Presiden diduga telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela, dan/atau Wakil Presiden sebagaimana dimaksud dalam UUD 1945.
10
secara selektif menghormati dan menegakkan norma-norma hak asasi manusia yang telah (secara eksplisit) diterima oleh Negara.11
Lagipula instrumen-instrumen tersebut hanya dapat diberlakukan di tataran nasional bila telah dibuat peraturan pelaksananya, in casu, UU tentang hak asasi manusia (inkorporasi) atau telah diubah (transformasi) dan melandasi hukum acara pidana nasional (KUHAP). Pertanyaan menarik di sini ialah apakah pengadilan Indonesia (yang wajib menemukan hukum bersumberkan pada hukum nasional dan melakukan judicial review) akan berwenang langsung merujuk pada ketentuan-ketentuan yang termuat dalam UDHR, termasuk instrumen-instrumen hak asasi manusia lainnya yang kerap memuat kewajiban negara untuk secara umum memajukan perlindungan dan penegakan hak asasi tertentu?
Kemungkinan ini secara nyata digunakan oleh Majelis Hakim Pengadilan Ad Hoc HAM ketika memutus perkara pelanggaran hak asasi manusia yang diduga dilakukan oleh (jend.) Adam Damiri sebagai komandan.12 Langkah yang sekalipun dipuji oleh pengamat asing tetap memunculkan pertanyaan seberapa jauhkah hakim Indonesia dapat mencari dan menemukan hukum? Apakah semua sumber hukum (nasional dan internasional) dapat didayagunakan untuk mengungkap kebenaran dan
memutuskan apa yang seharusnya berlaku sebagai hukum dan dalam kerangka itu memutus terdakwa bersalah (beyond reasonable doubt: berdasarkan dua alat bukti yang sah serta keyakinan hakim) atau justru tidak bersalah?
Berkaitan dengan ini dapat pula disinggung peran dari lembaga-lembaga lain yang secara langsung/tidak langsung berurusan dengan pemantauan penghormatan/penegakan hak asasi manusia oleh negara cq pemerintah: misalnya KomNas HAM,13 Ombudsman14 (merujuk pada asas-asas pemerintahan yang baik
11
Bdgkan pula dengan sikap Perdana Menteri Malaysia, Datuk Seri Najib Razak, yang dengan alasan serupa menyatakan: Islam must be defended as human rights, if not defined according to the religion, could be used for other purposes which might cause deviation from the religion's teaching , dan selanjutnya: This is what we must defend. Although in terms of definition, human rights have been defined universally, in this country [Malaysia] we still define human rights according to the Islamic context and its principles (syariat) . See more at:
http://www.themalaysianinsider.com/malaysia/article/define-human-rights-according-to-islam-even-if-not-universal-says-najib#sthash.7ru4t1xn.dpuf (12/15/2015). Namun bdgkan juga dengan Mohamed Azam Mohamed Adil, Nisar Mohammad Ahmad, Islamic Law and Human Rights in Malaysia, Islam and Civilisational Renewal, Vol. 5 no. 1, Januari 2014. Di dalam abstrak tulisan ini dengan tegas dinyatakan: (…) Human rights, despite being a basic tenet of Islam, have frequently and widely been misunderstood by many Muslims. Indeed, the protection of human rights is consistent with the very objective of the coming of Islam i.e. as a mercy to the whole universe and for safeguarding the sacred values of humanity. As such, it is not an exaggeration to consider that Islam is a strong proponent of human rights and violations of human rights may be tantamount to disregarding Islamic principles. 12
Sejumlah putusan pengadilan ham internasional (jean paul akayesu (ict ruanda) dan timohir blaskic (ict yugoslavia)) digunakan untuk menjelaskan unsur serangan yang sistematis-meluas dari ketentuan pidana yang didakwakan. Baca lebih lanjut: Raimondus Arwalembun, Pengadilan Setengah Hati: Eksaminasi Publik atas Putusan Pengadilan HAM Kasus Timor-Timur (Jakarta: Elsam dengan bantuan The Asia Foundation dan Kedutaan Besar Kerajaan Denmark, 2008). Putusan lengkap (di tingkat pertama) (no.09/PID>HAM/AD.HOC/2002/PH.JKT/PST (dalam bahasa Inggris) dapat diperoleh di wcsc.berkeley.edu/wp-content/.../Indonesia_Damiri_Judgement.htm (accessed 11/08/2013).
sebagai bagian dari upaya membentuk negara hukum) dan lembaga-lembaga bantuan hukum. Bila mereka berhadapan dengan kasus-kasus pelanggaran hak asasi manusia apakah lembaga-lembaga in kemudian dibenarkan untuk langsung merujuk pada norma-norma hukum internasional, termasuk juga yang tidak diratifikasi Indonesia? Misalnya norma tentang kebebasan beragama atau hak masyarakat adat untuk mempertahankan adat/istiadat, keduanya memberikan landasan hak komunal untuk
e jala ka i adah e urut aga a/keper ayaa ya g tidak diakui ke e teria aga a ?
Kekuatan mengikat instrumen-instrumen hak asasi manusia khusus
Dalam kurun waktu panjang yang sama Indonesia juga meratifikasi kovenan-kovenan hak asasi manusia khusus, seperti Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CAT/diratifikasi UU 5/1998); International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination (CERD/diratifikasi UU 29/1999); Covention on the Elimination of Discrimination against Women (CEDAW, diratifikasi dengan UU 7/1984), Convention on the Rights of the Child 1989 (CRC/diratifikasi dengan KepPres 36/1990, dan dua optional protocol yang mengikutinya: Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the Sale of Children, Child Prostitution (enter into foce 18 january 2002) dan Optional Protocol to the Convention on the Rights of the Child on the Involvement of Children in Armed Conflict (enter into force 12 february 2002); kedua protocol diratifikasi Indonesia pada 26 juni 2012). Masih berkaitan dengan anak, pemerintah Indonesia juga meratifikasi"ILO Convention no. 138/1973" on the minimum Age for Admission to Employment and "ILO Convention no. 182/1999 on Immediate Action to Eliminate the Worst Forms of Child Labor. dll.15
Bahkan juga Indonesia meratifikasi instrumen-instrumen internasional yang berbicara tentang hak-hak buruh pada umumnya seperti International Convention on the Protection of all migrant workers and members of their families (UU 6/2012). Di sini perlu diperhatikan bahwa kebanyakan konvensi di atas pada prinsipnya mewajibkan negara, dalam rangka memenuhi kewajiban di bawah perjanjian
internasional untuk melakukan tindakan positif (membuat kebijakan, peraturan perundang-undangan, program). Artinya norma-norma hukum internasional baru terwujud nyata bagi warganegara tatkala ditransformasikan oleh negara ke dalam kebijakan dan tindakan nyata di tataran nasional (termasuk mengejewantahkannya ke dalam hukum nasional).
Convention on the Right of the Child
Sebagai ilustrasi konkrit, Convention on the Right of the Child maupun kedua protocol yang disebut di atas pada prinsipnya mendorong proses transformasi kewajiban Negara di bawah perjanjian
14
Dibentuk pertama kali berdasarkan KepPres 44/2000 (komisi ombudsman nasional). Pada 2008, KepPres ini diganti oleh UU 37/2008 (tentang ombudsman).
15 Untuk daftar dari semua instrumen hak asasi manusia (khusus), serta daftar negara-negara yang sudah
(internasional) menjadi langkah-langkah konkrit di tataran hukum nasional. Hal ini tercermin dari tabel di bawah yang memuat kewajiban utama Negara pihak (yang telah meratifikasi) dalam rangka
memenuhi tujuan pembentukan konvensi. Reformasi legislasi merupakan elemen utama kewajiban yang dimandatkan oleh Pasal 4 Convention on the Right of the Child agar tidak terjadi perbenturan dengan hukum nasional dan seluruh legislasi domestik secara penuh berkesesuaian dengannya. Reformasi hukum merupakan langkah pertama ke arah implementasi yang efektif dan berkelanjutan hak-hak anak.16 Kewajiban untuk menyeleraskan hukum nasional muncul dalam frasa: shall undertake, shall take maupun shall adopt or strenghten.
Convention on the right
Each state party shall take all necessary legal, administrative
Sudah jelas bahwa Indonesia dengan meratifikasi Convention on the Rights of the Child (dan hal ini secara umum berlaku untuk konvensi-konvensi hak asasi khusus lainnya) diwajibkan di bawah hukum internasional untuk menyelaraskan kebijakan nasional termasuk di dalamnya sistem hukum nasional (terutama yang berkaitan dengan perlindungan anak) dengan ukuran atau standar yang ditetapkan di
dalam konvensi. Juga diharapkan bahwa Indonesia mengembangkan program-program sosial dalam rangka pemajuan (kesadaran) tentang hak-hak anak.
Konsekuensi dari ratifikasi Child Convention ialah bahwa Indonesia menyatakan setuju dengan norma-norma yang hendak diusung: perlunya anak (laki-laki maupun perempuan) karena posisi rentan kelompok ini dalam struktur masyarakat yang ada menikmati perlakuan khusus. Misalnya berkenaan dengan kewajiban orangtua (atau negara) untuk mendidik, merawat, memelihara anak, mengatur batas usia menikah, dll. Dalam pada itu negara seyogianya tidak lagi menenggang sikap tindak masyarakat yang dilandaskan pada norma yang berbeda: yaitu bahwa sudah kewajiban anak untuk turut bekerja meringankan ekonomi keluarga, hak orang tua untuk menikahkan anak pada jodoh yang ditentukan keluarga dll.). Pada tataran lebih praktikal, organ-organ negara (legislatif-eksekutif) di bawah Child Convention wajib membuat implementing policy dan regulation di tingkat nasional bahkan lokal. Salah satu wujud pemenuhan kewajiban demikian ialah pembentukanKomisi Perlindungan Anak (KPA). Berkaitan dengan ini perlu pula diperhatikan sistem peradilan pidana anak yang memaksa kekuasaan kehakiman untuk lebih peka terhadap posisi rentan anak baik sebagai pelaku maupun korban.
Penaatan atas kewajiban hukum negara tersebut di tataran internasional di atas dipantau melalui proses pelaporan sukarela (voluntary self assesment). Laporan berkala (dua tahun pertama setelah ratifikasi dan kemudian lima tahun sekali) ini harus diajukan kehadapan Committee on the Rigths of the Child (body of independent experts)17 untuk didiskusikan, dievaluasi dan ditindaklanjuti. Tidak boleh dilupakan di sini adalah sistem pemantauan umum oleh masyarakat internasional yang dipercayakan kepada Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights. Country reports yang kemudian
dipublikasikan secara berkala sebagai keluaran sistem pemantauan internasional di atas pada prinsipnya menjadi masukan bagi pemerintah untuk mengembangkan langkah-langkah perbaikan dan tindak lanjut lainnya. Laporan resmi yang sama juga dapat menjadi titik tolak bagi lembaga-lembaga swadaya masyarakat (hu a rights go’s atau defenders) untuk menagih janji pemerintah atau mengajukan laporan tandingan. Maka tidak tepat pula untuk begitu saja memandang laporan-laporan (dan
komentar yang diberikan terkait dengan laporan tersebut) sebagai campurtangan asing ke dalam urusan internal. Pada prinsipnya negara (cq.) pemerintah harus dianggap sudah menerima kemungkinan laporan yang dibuat sukarela dikomentari dan dikritik.
International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination
Selain itu kita juga dapat singgung di sini ICERD (international Convention of the Elimination of All Forms of Racial Discrimination). Perjanjian ini diratifikasi oleh pemerintah Indonesia dengan pensyaratan (reservasi) terhadap ketentuan Pasal 22 melalui Undang-Undang 29/ 1999.18
Ketentuan Pasal 2 ICERD menetapkan bahwa:
17 Periksa lebih lanjut OHCHR (www2.ohchr.org/english/bodies/crc/comments.htm). 18
(b) each state party undertakes not to sponsor, defend or support racial discrimination by any persons or organizations;
(c) each state party shall take effective measures to review governmental, national and local policies, and to amend, rescind or nullify any laws and regulations which have the effect of creating or perpetuating racial discrimination wherever it exists;
(d) each state party shall prohibit and bring to an end, by all appropriate means, including legislations as required by circumstances, racial discrimination by any persons, groups or organizations;
Ketentuan di atas memuat dua bentuk janji. Pertama adalah kesepakatan Negara yang dapat langsung dilaksanakan, tanpa perlu ada implementing legislation, yaitu: (b) not to sponsor dstnya. Kedua adalah kesepakatan yang baru dianggap terpenuhi bila telah diterjemahkan (transformasikan) ke dalam
tindakan konkrit ((c) effective measure to review dstnya) maupun ke dalam legislasi nasional (prohibit by all appropriate means, including legislation dstnya). Kewajiban yang terakhir ini selanjutnya dipertegas dalam ketentuan Pasal 4:
States parties condem all propaganda and all organizations which are based on ideas or theories of superiority of one race or group of persons of one colour or etnic origin, or which attempt to justify or promote racial hatred and discrimination in any form, and undertake to adopt immediate and positive measures designed to eradicate all incitement to, or acts of, such discrimination and, to this end, with due regard to the principles embodied in the Universal Declaration of Human Rights and the rights expressly set forth in article 5 of this Convention, inter alia:
a. Shall declare an offence punishable by law all dissemination of ideas based on racial superiority or hatred, incitement to racial discrimination, as well as all acts of violence or incitement to such acts against any race or groups of persons of another colour or ethnic origin, and also the provision of any assistance to racist activities, including the financing thereof;
b. Shall declare illegal and prohibit organizations, and also organized and all other propaganda activities, which promote and incite racial discrimination, and shall recognize participation in such organization or activities as an offence punishable by law;
c. Shall not permit public authorities or public institutions, national or local, to promote or incite racial discrimination.
Pada lain pihak ada perintah (kewajiban) di pasal yang sama yang akan dianggap belum terlaksana bila tidak diterbitkan ketentuan nasional yang melarang atau menyatakan illegal perbuatan tertentu (butir a dan b). Artinya ketentuan-ketentuan di atas sepanjang berkaitan dengan larangan diskriminasi atas dasar perbedaan etnisitas atau warna kulit (agama/kepercayaan?) tidak otomatis berlaku atau non-self executing. Polisi, Jaksa maupun Hakim Pidana Indonesia belum dapat menggunakan ketentuan tersebut dalam kasus-kasus konkrit yang dihadapi, satu dan lain, karena dalam sistem hukum pidana berlaku azas legalitas dan bagaimanapun juga mereka itu sebagai penegak hukum (yang bekerja dalam sistem hukum pidana nasional) hanya mungkin menegakan hukum positif. Sebab itu pula, semua di atas tidak boleh dibaca serta merta menutup kemungkinan dibuatnya ketentuan pidana oleh pembuat undang-undang yang secara khusus melarang penyebaran ujaran kebencian baik melalui mass media ataupun social media (digital).
Sekalipun ketentuan tersebut sudah ada (yang melarang atau mengkriminalisasi perbuatan
diskriminatif), Indonesia akan tetap dianggap lalai memenuhi kewajiban internasional tersebut bila ketentuan tersebut tidak digunakan. Dalam hal ini unable (tidak mampu) harus disandingkan pula dengan konsep unwilling (tidak mau). Khususnya mengenai larangan dissemination of ideas based on racial superiority or hatred, incitement to racial discrimination, as well as all acts of violence or
incitement to such acts against any race or groups of persons of another colour or ethnic origin , ternyata hal ini telah diatur dalam ketentuan Pasal 28 (2) Undang-Undang 11/2008 tentang Informasi dan Transaksi Elektronik. Apakah ini cukup? Karena Negara di bawah ICERD juga berkewajiban mengimplementasikan dan menegakan aturan. Bukan sekadar mengatur (mengkriminalisasi) tanpa sungguh-sungguh hendak melaksanakannya (able yet unwilling).
Pelajaran yang dapat dipetik
Kekuatan mengikat secara hukum dari norma-norma hak asasi tidak sepenuhnya dapat dilandaskan pada pe eri aa da pe gakua instrumen hak asasi oleh negara-negara berdaulat. Prinsip-prinsip yang termuat di dalam instrumen tersebut diandaikan mengikat negara-negara, terlepas dari
persetujuan atau ketidaksetujuan pemerintah negara yang bersangkutan. Dalam hal ini pendekatan murni positivistic terhadap (keberlakuan hukum internasional dan norma-norma hak asasi manusia) harus ditolak. 19 Dengan kata lain, keberlakuan prinsip-prinsip yang berkaitan dengan perlindungan hak asasi manusia secara logikal tidak dapat dilepas dan hanya dikaitkan pada penerimaan atau persetujuan negara-negara (berdaulat). Itu juga berarti bahwa persoalan penegakan dan penghormatan hak asasi manusia sejatinya tidak layak dipertentangkan dengan semangat mempertahankan kedaulatan atau kewibawaan hukum dan pemerintahan nasional. Lagipula kerapkali justru negara-negara yang paling
19 Bandingkan dengan imajinasi perdebatan antara Radbruch dengan Hans Kelsen (ajaran hukum murni)
otoriter yang bersikeras menolak keberlakuan norma-norma hak asasi. Sebaliknya, dari sudut pandang warganegara biasa sudah sewajarnya Negara (pemerintah dan organ-organ negara) melaksanakan tugas yang dipercayakan kepadanya oleh rakyat dengan melandaskan diri pada penghormatan atas hak asasi warga. Dari sudut pandang ini sudah sewajarnya penghormatan hak asasi manusia terutama dibebankan pada negara sebagai organisasi kekuasaan (yang seharusnya sebagai negara berdaulat menjaga
kewibawaannya dihadapan kaula dengan memonopoli penggunaan kekerasan dalam rangka penegakan hukum).
Maka juga keliru pandangan bahwa karena beban utama penghormatan/penegakan hak asasi ada pada negara (alat-alat kekuasaan negara) otomatis anggota polisi atau tentara tidak memiliki hak asasi. Apa yang diabaikan dalam pandangan ini ialah perlu dan pentingnya pembedaan kedudukan anggota polisi/tentara ketika bertindak sebagai alat kekuasaan negara dan kedudukan mereka sebagai warganegara. Sebagai alat negara mereka bertindak mewakili negara (dan bukan partai politik) dan memiliki privelege tertentu (memegang dan menggunakan senjata api, misalnya) yang karena itu sudah seharusnya tidak dimiliki warganegara biasa. Sebaliknya sebagai warganegara biasa mereka sudah semestinya dianggap berkedudukan setara dihadapan hukum dan pemerintahan (Pasal 27 UUD 1945).
Pentingnya perlindungan dan penghormatan hak asasi manusia akan sangat terasa dalam penegakan hukum pidana. Sikap tindak polisi atau tentara (yang pada dasarnya sebagai aparat negara sudah berkedudukan lebih kuat) terhadap rakyat harus dapat dinilai dan dievaluasi berdasarkan kriteria hak asasi manusia. Singkat kata penegakan hukum (bahkan yang dilakukan demi menjaga ketertiban-keamanan atau dalam rangka menjaga wibawa hukum dan pemerintahan) tetap harus dilaksanakan dalam batasan-batasan atau berlandaskan penghormatan terhadap hak asasi manusia yang landasannya tidak mungkin dikaitkan hanya pada penerimaan/persetujuan negara. Lagipula sistem peradilan pidana Indonesia yang dilandaskan pada KUHAP (UU 1/1981, atau hukum acara pidana khusus yang tersebar dalam banyak undang-undang di luar KUHAP),dikaitkan dengan tujuan sistem penitensier dengan tujuan mulia: pemasyarakatan kembali, kiranya secara ideal sudah menegaskan hal itu.
Dari titik tolak ini pula (hak asasi manusia sebagai norma kritik yang diakui di tataran domestik), kritikan dan kecaman yang diajukan lembaga-lembaga pemantau hak asasi manusia dari luar negeri atau pemerintahan negara asing tidak perlu dipandang sebagai ancaman terhadap kedaulatan maupun kewibawaan pemerintahan.20 Setiap pemerintah (tidak terkecuali Indonesia) mungkin akan merasa jengkel dan kritikan dari pemerintahan asing atau lembaga internasional dirasakan sebagai
campurtangan yang tidak diinginkan dalam urusan domestik. Tidak boleh diabaikan adalah kewajiban
20
Bdgkan pula dengan pandangan T. Mulya Lubis, Me ja a Pro le Ke a usiaa Ko te porer: Dari ‘es
Pu li a ke the aestheti of the self , dala Mir a A da & Marti “uryajaya, I aji asi Ke udayaa : Ko pilasi
Pidato Kebudayaan Dewan Kesenian Jakarta 1998-2013 (Jakarta: Perhimpunan Koalisi Seni Indonesia, 2013), pp. 101-113. Di dalam tulisan ini ia mengaitkan persoalan pengakuan dan penghormatan ham pada urusan penjagaan
arta at a usia da agai a a e aha i kekerasa ya g dispo sori egara. Di yataka : “u gguh, kalau
orang tahu apa bedanya ia dengan binatang, maka tak perlu rumit-rumit kita belajar HAM dan ilmu hukum. Juga seandainya apabila kaum konservatif mengerti ini, mereka tentu tidak perlu lagi repot-repot mengeluarkan hinaan terhadap para pejuang HAM sebagai antek asing. Karena di sini urusan kemanusiaan sesungguhnya bukan lagi urusan yang terlampau mewah hingga melibatkan kekuasaan asing segala, melainkan urusan yang justru sangat
moral negara Indonesia terhadap rakyat dan dari segi hukum internasional, kewajiban hukum di bawah instrumen-instrumen hak asasi manusia khusus yang terutama dibebankan pada negara. Kendati begitu, persoalan yang akan terus menggangu (dalam konteks hubungan hukum internasional-hukum nasional) ialah bagaimana dan sejauh mana hakim-hakim pengadilan Indonesia dan para pencari keadilan dapat merujuk secara langsung norma-norma hak asasi manusia (UDHR maupun instrumen-instrumen hak asasi manusia lainnya yang sudah terseleksi) untuk menilai pelanggaran hukum (dan hak asasi) yang terjadi di Indonesia.
Juga perlu dipertegas di sini bahwa instrumen-instrumen hak asasi khusus pada prinsipnya menegaskan dan memperjelas apa yang sudah seharusnya atau yang sewajarnya dianggap menjadi kewajiban negara terhadap rakyat. Nilai atau norma yang diusung, misalnya perlunya anak (sebagai anggota kelompok rentan) di lindungi dan berkembang dalam lingkungan keluarga yang damai-sejahtera atau larangan diskriminasi terhadap perempuan dengan tujuan agar perempuan diberi kesempatan seluas-luasnya untuk berpartisipasi dalam kehidupan sosial-politik, sebagaimana ditemukan di dalam Konvensi maupun Konstitusi Negara harus diterjemahkan lebih lanjut ke dalam kebijakan resmi pemerintah dan tercermin dalam peraturan perundang-undangan. Affirmative action yang bersumber dari keberpihakan negara (terhadap kelompok rentan: perempuan dan anak atau minority groups21 bahkan indigenous
populations22 dalam hal ini menjadi niscaya pertama dalam rangka mewujudkan ketentuan Pasal 27 UUD 1945 (kesetaraan warga dihadapan hukum dan pemerintahan) dan kedua karena tidak selamanya nilai-nilai itu sejalan dengan pandangan hidup masyarakat lokal atau masyarakat hukum adat.
Dalam situasi seperti ini, tidak dapat dipungkiri bahwa konvensi-konvensi internasional menjadi tolok ukur untuk mengukur, menilai, bahkan instrumen untuk melakukan judicial atau administrative review terhadap aturan-atura lokal ya g e yi pa g . Apakah i i oto atis se ara teoretik harus ditafsirka
21
Adopted by consensus in 1992, the UN Minorities Declaration in its article 1 refers to minorities as based on national or ethnic, cultural, religious and linguistic identity, and provides that states should protect their existence. There is no internationally agreed definition as to which groups constitute minorities. It is often stressed that the existence of a minority is a question of fact and that any definition must include both objective factors (such as the existence of a shared ethnicity, language or religion) and subjective factors (including that individuals must identify
the sel es as e ers of a i ority . Periksa le ih la jut Mi orities u der I ter atio al La www.ohchr.org accessed 07/08/2013).
22Didefi isika WHO se agai
communities that live within, or are attached to, geographically distinct traditional habitats or ancestral territories, and who identify themselves as being part of a distinct cultural group, descended from groups present in the area before modern states were created and current borders defined. They generally maintain cultural and social identities, and social, economic, cultural and political institutions, separate from the mainstream or dominant society or culture (www.who.int/topics/health_services_indigenous/en/ accessed 08/08/2013). Hak-hak indigenous and tribal peoples dirumuskan dalam Konvensi ILO no. 169 (1989) concerning Indigenous and Tribal Peoples dan Konvensi ILO No. 107 (1957) concerning Indigenous and Tribal Populations . Sekalipun masih dapat diperdebatkan apakah, misalnya di bumi Indonesia di mana tinggal dan menetap ragam suku bangsa (dan yang mempersatukan diri ke dalam satu bangsa: bhineka tunggal ika) dapat ditemukan adanya
sebagai supremasi hukum internasional atas kedaulatan masyarakat nasional atau lokal? Keberlakuan instrumen-instrumen hak asasi tersebut (khususnya tentang anak dan perempuan) mungkin tidak perlu dilandaskan pada gagasan adanya superioritas hukum internasional atas hukum nasional/lokal.
