1 BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Penelitian ini berencana menganalisis kontribusi sumber-sumber Pendapatan Asli Daerah (PAD) dalam mendukung kemandirian keuangan daerah di era desentralisasi fiskal. Hal ini, bertolak dari indikasi tingkat ketergantungan keuangan daerah yang masih besar terhadap pemerintah pusat dan provinsi. Melalui desentralisasi fiskal, diharapkan kemandirian daerah dapat terwujud terutama untuk pembiayaan daerah dalam hal penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan pelayanan publik. Sehingga, dengan skema tersebut, harapannya daerah dapat meminimalisir tingkat ketergantunga terhadap pemerintah pusat dan provinsi melalui dana perimbangan.
Tetapi, pada kenyataannya dengan desentralisasi fiskal otonomi daerah khususnya dalam hal kemandirian keuangan belum secara optimal terselanggara. Berbagi persoalan yang ikut serta mengiringi desentralisasi fiskal justru membuat kecenderungan daerah semakin bergantung pada pemerintah pusat. Padahal, dewasa ini desentralisasi fiskal dari pemerintah pusat telah memberikan kewenangan secara leluasa kepada pemerintah daerah untuk berkreasi menggali sumber-sumber keuangan yang terdapat di wilayah administratif daerah baik dalam bentuk pajak daerah, retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan maupun lain-lain PAD yang sah.
Sejalan dengan hal tersebut, E. Koswara (2000: 51-52) menyatakan bahwa daerah otonom harus memiliki kewenangan dan kemampuan untuk menggali
2
sumber-sumber keuangannya sendiri, dan ketergantungan terhadap pemerintah pusat harus seminimal mungkin, sehingga PAD harus menjadi sumber keuangan terbesar untuk membiayai penyelenggaraan pemerintahan daerahnya. Guna menjamin terwujudnya otonomi daerah yang semakin baik, maka diperlukan usaha-usaha untuk meningkatkan kemampuan keuangan sendiri yaitu dengan upaya peningkatan PAD melalui inovasi, dengan meningkatkan penerimaan sumber PAD yang sudah ada maupun dengan mengali sumber PAD yang baru sesuai ketentuan yang berlaku dengan memperhatikan kondisi dan potensi ekonomi masyarakat.
Data Ditjen Perimbangan Keuangan tahun 2012-2016 memperlihatkan hampir semua kabupaten dan kota di Provinsi Maluku belum mampu untuk memenuhi sebagian kebutuhan belanja yang bersumber dari PAD (lihat tabel 1.1). Walaupun prosentase PAD tiap tahun mengalami kenaikan tetapi ternyata peran PAD dalam APBD belum banyak memberikan kontribusi terhadap total pendapatan daerah.
Tabel. 1.1. Persentase PAD Terhadap Total Pendapatan Kabupaten dan Kota di Provinsi Maluku Tahun 2012 – 2016
No. Kabupaten /Kota Tahun
Rata-rata 2012 2013 2014 2015 2016
1. Kab. Maluku Tenggara Barat 1,60 2,38 2,57 3,39 4,93 2,97 2. Kab. Maluku Tengah 1,38 2,63 3,17 4,09 3,71 3,00 3. Kab. Maluku Tenggara 4,28 4,33 4,31 4,63 4,60 4,43 4. Kab. Buru 1,61 4,83 2,89 2,63 2,85 2,96 5. Kota Ambon 8,75 8,79 8,75 9,85 9,87 9,20 6. Kab. Seram Bagian Barat 3,94 3,49 3,45 2,32 2,75 3,19 7. Kab. Seram Bagian Timur 1,43 2,72 2,75 1,95 1,84 2,14 8. Kab. Kepulauan Aru 2,35 1,69 3,03 2,72 2,44 2,45 9. Kota Tual 1,58 1,32 1,34 3,89 3,19 2,26 10. Kab. Maluku Barat Daya 1,30 1,50 1,39 1,80 1,68 1,53 11. Kab. Buru Selatan 0,34 0,38 0,90 1,85 1,85 1,06
Rata-rata Maluku 3,20
3
Sebagaimana data tabel di atas memberikan informasi secara ringkas tentang peran PAD terhadap total pendapatan Kabupaten dan Kota yang ada di Provinsi Maluku. Selama lima tahun terakhir semenjak tahun 2012 sampai tahun 2016 menunjukkan masih tingginya ketergantungan daerah terhadap pemerintah pusat. Jika menggunakan rasio kemandirian keuangan, maka Kota Ambon adalah pemerintah daerah dengan kemampuan keuangan paling tinggi yaitu sebesar 9,20 persen. Rasio terendah adalah kemandirian keuangan Kabupaten Buru Selatan yaitu 1,06 persen. Sementara Kabupaten Seram Bagian Barat berada pada posisi ke tiga sebesar 3,19 persen angka ini tidak jauh berbeda dengan rata-rata kabupaten dan kota lain di wilayah provinsi Maluku sebesar 3,20 persen. Hal ini dapat terlihat pada diagram di bawah ini.
Diagram. 1.1 Persentase PAD terhadap Total Pendapatan Kabupaten dan Kota di Provinsi Maluku Tahun 2012-2016
Secara umum, presentase PAD terhadap total pendapatan Kabupaten dan Kota di Provinsi Maluku belum berada pada angka yang diharapkan, dimana PAD sebagai salah satu sumber pendapatan daerah belum mempunyai peran penting dalam era desentralisasi fiskal, sehingga berakibat pula pada tingkat kemandirian
2.97 3 4.43 2.96 9.2 3.19 2.14 2.45 2.26 1.53 1.06 3.2 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
4
keuangan daerah. Kabupaten Seram Bagian Barat sebagai fokus penelitian juga mengalami hal yang serupa, bahwa proporsi terbesar dari total penerimaan pemerintah daerah masih berasal dari pemerintah pusat. Menurut Mardiasmo (2002:146) Pemerintah Daerah diharapkan dapat meningkatkan PAD untuk mengurangi ketergantungan terhadap pembiayaan dari pusat, sehingga meningkatkan otonomi dan keleluasaan daerah.
Apabila dilihat data dari laporan realisasi Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) Kabupaten Seram Bagian Barat menunjukan bahwa elemen PAD yang sangat dominan memberikan kontribusi terhadap total PAD adalah bersumber dari lain-lain PAD yang sah. Kemudian diikuti oleh pajak daerah, retribusi daerah yang paling terkecil kontribusinya bersumber dari hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan.
Tabel. 1.2. Pendapatan Asli Daerah
Kabupaten Seram Bagian Barat Tahun 2012-2016 (ribuan rupiah)
Tahun Anggaran Pajak Daerah Retribusi Daerah Bagi Laba BUMD Lain-lain PAD yang sah
Total PAD 2012 2013 2014 2015 2016 730,670 1,309,300 2,853,232 2,169,252 5,012,123 1,638,208 923,322 662,173 992,740 615,005 184,252 429,304 864,475 0.00 1,364,487 1,404,613 1,907,105 9,033,163 24,964,959 18,906,575 3,957,744 4,569,032 13,413,045 28,126,952 25,898,192 Sumber : Dinas PPKAD Kabupaten Seram Bagian Barat (diolah)
PAD sebagai salah satu sumber pendapatan daerah belum dapat dijadikan tumpuan dalam menambah pengeluaran daerah. Sehingga Pemerintah Kabupaten Seram Bagian Barat perlu melalukan langkah-langkah yang serius dalam meningkatkan penerimaan daerah dengan melakukan perhitungan pontesi PAD yang riil dimiliki dalam rangka meningkatkan kemampuan keuangan daerah yang
5
bersumber dari PAD sendiri. Perkembangan realisasi PAD Kabupaten Seram Bagian Barat selama kurun waktu lima tahun 2012-2016 adalah sebagai berikut :
Diagram. 1.2. Perkembangan Pendapatan Asli Daerah Kabupaten Seram Bagian Barat Tahun 2012-2016
Kabupaten Seram Bagian Barat merupakan daerah otonom baru sejak memisahkan diri dari Kabupaten Maluku Tengah pada tahun 2003. Memasuki usia ke 14 tahun sejak lepas dari kabupaten induk pemerintah daerah selalu berupaya melakukan berbagai hal dengan menggali sumber-sumber PAD untuk menunjang pelaksanaan roda pemerintahan. Kendati demikian, pemerintah daerah masih saja terkendala oleh minimnya pendapatan daerah, baik yang berasal dari PAD sendiri maupun pendapatan dari pemerintah pusat berupa dana alokasi umum dan dana alokasi khusus.
Pada umumnya Kabupaten Seram Bagian Barat memeliki potensi PAD namun, belum tereksplorasi secara baik. Untuk mendapatkannya peran pemerintah menjadi sangat penting, misalnya untuk menggali sumber potensi sumber daya
0 10,000,000 20,000,000 30,000,000 40,000,000 50,000,000 60,000,000 2012 2013 2014 2015 2016
6
alam. Itu dikarenakan potensi tersebut sifatnya masih tersembunyi, maka perlu diteliti besarnya potensi pendapatan yang ada guna dioptimalkan sebagai sumber-sumber penerimaan daerah.
Menurut Ruksaka Mahi (2005:36), ada beberapa hal yang dapat membuat PAD belum bisa diandalkan oleh pemerintah daerah sebagai sumber pembiayaan desentralisasi antara lain:
1. Relatif rendahnya basis Pajak/Retribusi Daerah,
2. Perannya yang tergolong kecil dalam total penerimaan daerah, 3. Kamampuan administrasi pemugutan di daerah masih rendah dan 4. Kemampuan administrasi perencanaan dan pengawasan masih rendah.
Lebih jauh, Ritonga (2010:1) menjelaskan bahwa semakin tinggi kontribusi PAD suatu daerah terhadap total pendapatan, maka semakin besar pula diskresi daerah untuk menggunakan PAD sesuai dengan aspirasi dan kebutuhan masyarakat serta untuk prioritas pembangunan daerah.
Dengan melihat latar belakang dan fenomena yang terjadi, maka Kabupaten Seram Bagian Barat menarik untuk diteliti guna mengetahui pertumbuhan PAD dan kontribusi sumber-sumber PAD terhadap total PAD serta rasio kemandirian keuangan di era desentralisasi fiskal selama periode 2012-2016. B. Rumusan Masalah
Tingkat kemandirian keuangan daerah bisa terlihat dari struktur anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD) dimana struktur PAD kuat, maka akan menjadi sumber pembiayaan daerah sehingga pemerintah daerah tidak akan lagi bergantung pada pemerintah pusat dan pemerintah provinsi. Dalam rangka
7
pelaksanaan desentralisasi fiskal, pemerintah daerah dituntut memiliki kemandirian keuangan daerah yang lebih besar, sehingga semakin tinggi tingkat kemandirian keuangan, maka daerah dapat memberikan pelayanan publik yang lebih berkualitas, melakukan investasi pembangunan jangka panjang dan sebagainya (Mahmudi, 2016: 134).
Berdasarkan uraian di atas permasalahan yang diajukan dalam rencana penelitian ini adalah “Bagaimana Kontribusi Sumber-Sumber PAD Dalam
Mendukung Kemandirian Keuangan Daerah Pada Era Desentralisasi Fiskal di
Kabupaten Seram Bagian Barat”. Untuk menjawab permasalahan di atas
dirumuskan beberapa pertanyaan sebagai berikut:
1. Bagaimana pertumbuhan PAD di Kabupaten Seram Bagian Barat tahun anggaran 2012-2016?
2. Bagimana kontribusi sumber-sumber PAD terhadap total PAD di Kabupaten Seram Bagian Barat Tahun Anggaran 2012-2016?
3. Bagaimana tingkat kemampuan kemandirian keuangan daerah di Kabupaten Seram Bagian Barat Tahun Anggaran 2012-2016?
4. Bagaimana upaya meningkatkan kemandirian keuangan daerah di Kabupaten Seram Bagian Barat.
C. Keaslian Penelitian
Beberapa hasil penelitian terdahulu yang berkaitan dengan penelitian ini antara lain:
8
Tabel. 1.3. Penelitian Terdahulu No. Nama Penelitian
Tahun /Judul Alat analisis Hasil Penelitian 1. Rachmatan Nurul Azmi (2013) “ Analisis Upaya-upaya Pemerintah Daerah dalam meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) di Kabupaten Bener Meriah “ Analisis pertumbuhan, kontribusi, matrkis kasifikasi pajak dan retribusi serta efektifitas
Pertumbuhan tertinggi dari pajak daerah adalah pajak hiburan yaitu, 67,33 % tetapi kontribusi terhadap PAD sangat rendah yaitu 0,01% sementara retribusi izin gangguan merupakan retribusi daerah dengan pertumbuhan tertinggi yaitu 576,34% berkotribusi terhadap PAD sebesar 1,04%. Efektifitas dinas Pertanian Tanaman pangan dan Holtikultura adalah dinas yang paling efektif dengan capaian 84,20% diatas rata-rata dinas yaitu 55,25 %. Upayah yang dilakukan pemerintah kab. Bener Meriah belum maksimal dilihat dari penetapan target penerimaan berdasarkan tahun sebelumnya.
2. Suleman Samuda (2016) “Analisis Strategi Kebijakan Fiskal Pemerintah Kota Ternate dalam meningkatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD) Kota Ternate di Sektor
Analisis Kualitatif dengan
mengunanakan analisis deskriftif
Upaya pajak/tax effort dan Efektifitas pengelolaan pajak daerah Kota Ternate T.A 2012-2014, diketahui tax effort untuk pajak daerah Kota Ternate dalam kurun waktu 3 tahun (T.A 2012 s/d 2014) menunjukan trend peningkatan dan berada pada level “high”,
9 Pajak Daerah untuk
mengatasi deficit fiscal tahun anggaran 2012-2014”
disisi lain efektifitas pengelolaan pajak daerah juga bergerak kearah positif artinya bahwa efektifitas pengelolaan pajak daerah “sangat efektif” ini ditunjukan dengan derajat efektifitas berada pada angka diatas 100 %
3. Septa soraida (2016) “Hubungan antara pendapatan asli daerah (PAD), Dana Alokasi Umum (DAU) dan belanja Modal dengan Kinerja Keuangan pemerintah Kabupaten /Kota di Jawa Tengah “
Analisis Korelasi Product Moment
Terdapat hubungan yang rendah antara pendapatan asli daerah dan belanja modal dengan kinerja keuangan daerah sendangkan dana alokasi umum tidak memiliki hubungan kinerja keuangan daerah.
4. Lia Ekowati (2013) “ Kemandirian keuangan daerah provinsi daerah istimewa Yogyakarta dan Kabupaten /Kota di daerah istimewa Yogyakarata”
Analisis Kuantitatif Deskriftif
bahwa walau dengan kapasitas fiskal yang lebih tinggi namun belum dapat memenuhi kebutuhan fiskal daerahnya karena kemampuan menghasilkan PAD masih realtif rendah dan membutuhkan bantuan pusat, sehingga pemerintah yogyakarta perlu meningkatkan penerimaan sumber keuangan dari sektor pajak agar lebih menyokong PAD
10 5. Wahid Ahyani (2016) “ Faktor-faktor yang mempengaruhi kemandirian keuangan daerah pada
Kabupaten dan kota di wilayah Provinsi Jawa tengah Tahun 2010-2014
Regresi data panel dengan metode random effect model (REM)
Faktor yang mempengaruhi positif dan signifikan terhadap kemandirian keuangan pada Kabupaten dan kota di wilayah provinsi jawa tengah tahun 2010- 2014 adalah basis pendapatan, kepadatan penduduk, dan UKM, sendangkan distribusi pendapatan berpengaruh negative dan signifikan. Sementara itu efisiensi keuangan dan aset tetap tidak signifikan mempengaruhi kemandirian keuangan
Mengacu pada beberapa penelitian tersebut di atas, maka penelitian ini merupakan pengembangan dari beberapa penelitian sebelumnya (Ahyani, 2016; Ekowati, 2013; Soraida,2016; Samuda, 2016; Azmi, 2013). Disadari bahwa sudah banyak penelitian sejenis yang dilakukan namun terdapat perbedaan penelitian ini dengan penelitian sebelumnya yaitu terletak pada daerah penelitian, periode waktu penelitian, alat analisis dan variabel-variabel penelitian yang digunakan. Sedangkan persamaan penelitian ini dengan penelitian terdahulu adalah penggunaan metode kuantitatif berdasarkan data laporan keuangan dan penggunaan rasio-rasio dalam laporan keuangan. Maka, dengan demikian penelitian ini berupaya untuk mengisi kekosongan dari penelitian-penelitian terdahulu yang sebelumnya penelitian terdahulu hanya melihat dari aspek PAD
11
dan aspek kemandirian keuangan daerah dalam penelitian ini peneliti menambahkan aspek potensi PAD yang masih dapat di optimalkan.
Itu dapat terlihat dari hasil penelusuran pustaka yang peneliti lakukan terhadap penelitian yang berkaitan dengan kontribusi sumber-sumber PAD dalam mendukung kemandirian keuangan daerah pada era desentralisasi fiskal di Kabupaten Seram Bagian Barat sampai saat ini belum pernah dilakukan.
D. Tujuan dan Manfaat Penelitian
1. Tujuan penelitian
Berdasarkan perumusan masalah yang dikemukakan di atas, maka tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah sebagai berikut :
1. Menganalisis pertumbuhan PAD dan kontribusi sumber-sumber PAD terhadap total PAD di Kabupaten Seram Bagian Barat tahun anggaran 2012-2016.
2. Menganalisis tingkat kemampuan kemandirian keuangan daerah dalam era desentralisasi fiscal melalui perhitungan rasio keuangan di Kabupaten Seram Bagian Barat tahun anggaran 2012-2016.
3. Menganalisis potensi sumber-sumber PAD yang masih dapat dioptimalkan guna mewujudkan kemandirian keuangan daerah di Kabupaten Seram Bagian Barat.
2. Manfaat Penelitian
12
1. Tambahan ilmu terutama bagi penulis mengenai pengetahuan tentang manajemen keuangan daerah terlebih khusus pada analisis pendapatan asli daerah (PAD).
2. Referensi bagi mahasiswa lain yang ingin meneliti lebih jauh tentang kemandirian keuangan daerah.
3. Hasil penelitian ini sangat diharapkan menjadi masukan bagi Kabupaten Seram Bagian Barat dalam memperbaiki kinerja untuk meningkatkan kemandirian daerah melalui peningkatan pendapatan asli daerah (PAD).
E. Sistematika Penulisan
Tesis ini terdiri dari enam bab, yaitu bab pendahuluan, bab tinjauan pustaka, bab metodologi penelitian, bab gambaran umum objek penelitian, bab analisis data dan pembahasan dan terakhir bab kesimpulan dan saran. Rincian lebih lanjut masing-masing bab adalah sebagai berikut :
BAB I : PENDAHULUAN
Pada Bab ini disajikan secara logis mengenai Latar Belakang Penelitian, Perumusan Masalah, Keaslian Penelitian, Tujuan dan Manfaat Penelitian dan ditutup dengan Sistematika Penulisan. BAB II : TINJAUAN PUSTAKA
Pada Bab ini disajikan secara sistematis berbagai defenisi pandangan dan konsep dari tinjauan literatur dan studi pustaka dijelaskan secara berkesinambungan sesuai dengan kebutuhan penelitian. Adapun ulasan teori dan konsep mengarah pada analisis
13
penelitian ini yang meliputi: Pendapatan Asli Daerah, Kemandirian Keuangan Daerah, Hubungan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, Desentralisasi Fiskal. disamping itu juga akan disajikan kerangka berpikir penelitian yang dapat menggambarkan alur pikir penelitian serta defenisi konseptual dan operasional. BAB III : METODE PENELITIAN
Pada Bab ini meyajikan secara detail tentang pendekatan atau metode yang akan digunakan dalam penelitian. Hal-hal di dalamnya menyangkut Jenis Penelitian, Lokasi Penelitian, Jenis Data dan dan sumber data, prosedur pengumpulan data dan teknik analisis data.
BAB IV : MENAKAR PELUANG DAN POTENSI PENDAPATAN
ASLI DAERAH KABUPATEN SERAM BAGIAN BARAT
Bab ini menggambarkan kondisi wilayah Kabupaten Seram Bagian Barat yang ditinjau dari geososial, potensi ekonomi dan kebijakan politik daerah. Tujuannya, untuk memberikan deskripsi secara umum lokasi penelitian, dalam hal ini kondisi Kabupaten Seram Bagian Barat.
BAB V : ANALISIS SUMBER-SUMBER PAD DAN KINERJA
KEUANGAN KABUPATEN SERAM BAGIAN BARAT
Dimana pada bab ini berisi data dan informasi dari hasil penelitian kemudian dianalisis selanjutnya dibahas. Di mana dalam analisis data dan temuan ini pertama akan di analisis PAD dengan
14
menghitung pertumbuhan PAD dan kontribusi sumber-sumber PAD terhadap total PAD. Selanjutnya analisis kinerja keuangan daerah dengan mengunakan perangkat 4 (empat) rasio keuangan yakni mulai dari menghitung rasio derajat desentralisasi fiskal, meghitung rasio ketergantungan keuangan daerah, menghitung rasio kemandirian keuangan daerah dan menghitung rasio efektivitas dan efisiensi PAD. Untuk yang terakhir dilakukan adalah menganalisis potensi pendapatan asli daerah untuk mengetahui jenis pajak daerah, retribusi daerah, hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan dan lain-lain PAD yang sah tertentu apakah masuk dalam kategori potensial, prima, berkembang ataukah terbelakang.
BAB VI : PENUTUP
Bab ini akan menyajikan berbagai kesimpulan dari hasil analisis pada bab sebelumnya, dan saran yang dapat diterapkan di daerah.
