II. TINJAUAN TEORITIS DAN HIPOTESA
2.1 Konsep, Fungsi dan Pengembangan Kelembagaan
Istilah kelembagaan merupakan terjemahan dari kata institution yang terdapat dalam setiap kehidupan masyarakat, baik pada masyarakat yang masih memegang nilai-nilai budaya atau pada masyarakat yang sudah modern (Soekanto, 2003). Kelembagaan dapat pula diistilahkan dengan lembaga kemasyarakatan atau lembaga sosial, yang memiliki makna sebagai suatu bentuk yang abstrak dengan norma dan aturan-aturan tertentu yang menjadi ciri lembaga tersebut. Kemudian, kelembagaan dapat pula diartikan sebagai pranata sosial, yaitu suatu sistem tata kelakuan dan hubungan yang berpusat kepada aktivitas manusia untuk memenuhi kompleks kebutuhan khusus dalam kehidupan masyarakat (Koentjaraningrat, 1997). Sistem tata kelakuan ini diwujudkan dalam sejumlah peranan dan sistem nilai yang mengatur hubungan antar manusia. Hal ini sejalan dengan prinsip bahwa disamping tanggung jawab (kewajiban) harus pula diimbangi dengan hak-hak (Schmid, 1972), termasuk pula bahwa dalam suatu koordinasi kelembagaan perlu suatu aturan permainan (Braun and Feldbrugge, 1998).
Kelembagaan dapat merupakan konsep yang meliputi keseluruhan tingkat baik secara lokal atau tingkat masyarakat, unit pengelola proyek, badan-badan pemerintah dan sebagainya (Israel, 1987). Dalam kelembagaan, perencanaan secara umum termasuk penggambaran tujuan dan metoda perencanaan dalam rangka pemilihan alternatif untuk mencapai suatu tujuan khusus (Martin, 1971). Dalam hal ini, difusi informasi yang paling umum dan disetujui adalah informasi yang dihasilkan dari penelitian (McDermott, 1971). Hal ini sesuai dengan pengertian bahwa kerangka kerja secara konsepsi, kelembagaan dapat digambarkan melalui teori sistem, teori kontingensi dan ekonomi secara politik (Breinkerhoff et al., 1990). Kelembagaan juga merupakan konsep yang digunakan manusia dalam kondisi yang berulang yang diorganisasi oleh aturan (rules), norma (norms) dan strategi-strategi (strategies) (Ostrom, 1999).
Scott (2008) menambahkan pula bahwa kelembagaan merupakan hasil interaksi dan perpaduan dari tiga elemen yang berkaitan dengan pengaturan, norma-norma dan kultural-kognitif, yang secara bersamaan berbaur diantara
kegiatan atau aktivitas dan sumber daya, yang memberikan kestabilan dan makna terhadap kehidupan sosial. Hal ini berkesesuaian dengan fungsi kelembagaan sebagai sesuatu yang memberi pedoman berperilaku kepada individu-individu/masyarakat, bagaimana mereka harus bertingkah laku atau bersikap di dalam menghadapi masalah-masalah dalam masyarakat terutama yang terkait dengan kebutuhan-kebutuhan mereka. Oleh karena itu, kelembagaan berfungsi menjaga keutuhan masyarakat dengan adanya pedoman yang dapat diterima secara bersama. Kelembagaan juga berfungsi memberikan pegangan kepada masyarakat untuk mengadakan kontrol sosial (social control), sehingga ada suatu sistem pengawasan masyarakat terhadap tingkah laku anggotanya. Akhirnya, fungsi yang utama adalah memenuhi kebutuhan pokok manusia atau masyarakat.
Pengembangan kelembagaan (institutional development) dapat diartikan sebagai pembinaan kelembagaan, dan didefinisikan sebagai proses untuk memperbaiki kemampuan lembaga guna mengefektifkan penggunaan sumber daya manusia dan sumber dana yang tersedia. Proses ini secara internal dapat digerakkan oleh manajer sebuah lembaga atau dicampurtangani dan dipromosikan oleh pemerintah atau badan-badan pembangunan.
Terkait dengan pengembangan kelembagaan, kelembagaan dapat meningkatkan pertumbuhan ekonomi sepanjang dalam fungsinya memungkinkan adanya pembagian kerja secara seimbang, peningkatan pendapatan, perluasan usaha dan kebebasan untuk memperoleh peluang ekonomi. Terkait dengan hal ini, Agrawal (2002) dalam Smajgl dan Larson (2006) mengemukakan bahwa kelembagaan harus dianalisis sesuai dengan konteksnya, karena dengan aturan yang sama dapat saja mengakibatkan suatu dampak yang berbeda jika dilihat dalam konteks yang berbeda. Sebaliknya, dikemukakan pula, perubahan konteks dapat mengakibatkan suatu dampak yang berbeda, bahkan untuk suatu kelembagaan yang sudah berperan dalam jangka waktu yang panjang sekalipun.
Dalam kelembagaan termasuk bertujuan mempertimbangkan politik secara khusus, legal, yang dipengaruhi dinamika pertumbuhan ekonomi, dan evolusi kelembagaan merupakan suatu proses yang tiada akhir (never ending process) (Blase, 1971). Namun demikian, suatu hal yang perlu dibedakan adalah, jika kelembagaan adalah aturan permainan, maka lembaga atau organisasi tertentu
adalah pemainnya (Braun dan Feldbrugge, 1998). Untuk itu, tingkatan aktivitas dan pengambilan keputusan dapat dimulai pada tingkat internasional, nasional, regional (negara atau propinsi), kabupaten (district), kecamatan (sub district), tingkatan lokal, tingkat komunitas, tingkatan kelompok (group), rumah tangga dan tingkat individu (Uphoff, 1986). Kemudian, dijelaskan pula bahwa pengertian kelembagaan lokal dalam hal ini adalah kelembagaan yang sering disamakan dengan tingkatan masyarakat (community level), yang terkait dengan tingkatan aktivitas dan pengambilan keputusan.
Dalam konteks sumber daya alam, kelembagaan dapat bermakna bagaimana manusia mengelola akses terhadap sumber daya dan pemanfaatannya dan merupakan titik penting dalam pengelolaan sumber daya alam tersebut (Smajgl and Larson, 2006). Lembaga-lembaga lokal mencakup lembaga pemerintah (sektor publik) maupun lembaga swasta (private sector), yang aktivitasnya dihubungkan oleh intermediate sector, seperti organisasi-organisasi kemasyarakatan (Uphoff, 1986). Terkait dengan kelembagaan lokal ini, Esman dan Uphoff mengemukakan bahwa terdapat enam kategori utama lembaga lokal, yaitu a). local administration atau LA, b). local government atau LG, c).
membership organizations atau MOs, d). Cooperatives atau CO-ops, e). service organization atau SOs, dan f). private bussinesses atau PBs (dalam Uphoff,
1986).
Adapun yang dimaksud dengan local adminsitration adalah instansi-instansi di daerah yang merupakan aparat departemen pemerintah pusat, yang bertanggung jawab kepada atasan langsungnya (accountable to bureaucratic
superiors). Sementara local government adalah badan-badan perwakilan atau yang
disetujui yang memiliki kewenangan untuk menangani tugas-tugas pembangunan dan pengaturan, yang bertanggungjawab kepada pemerintah daerah (accountable
to local residents).
Membership organization, merupakan local self-help associations yang
anggota-anggotanya mungkin menangani berbagai macam tugas, tugas-tugas khusus, dan kebutuhan-kebutuhan anggota. Lembaga lokal yang menangani berbagai macam tugas seperti perkumpulan pembangunan daerah atau komite pembangunan desa (misalnya LKMD, PKK, dan sebagainya). Sementara,
lembaga lokal yang menangani tugas khusus misalnya perkumpulan pemakai air atau P3A, komite kesehatan desa seperti Posyandu, Dasa Wisma dan lain-lain. Lembaga yang menangani kebutuhan anggota yang memiliki karakteristik atau kepentingan yang sama, dapat saja berupa kelompok arisan, perkumpulan pengajian, persatuan penyewa, dan sebagainya.
Di lain pihak, cooperatives adalah semacam organisasi lokal yang menyatukan sumber daya ekonomi anggota-anggotanya untuk memperoleh keuntungan, seperti koperasi pasar dan koperasi kredit. Sementara service
organization adalah organisasi lokal yang dibentuk terutama untuk memberikan
bantuan kepada orang-orang yang bukan anggota, seperti lembaga-lembaga pelayanan, palang merah, dan sebagainya. Dan, private bussinesses, adalah cabang-cabang atau kelompok pelaksana independen dari perusahaan ekstra-lokal yang bergerak di sektor pabrik, jasa ataupun perdagangan.
Masing-masing kategori lembaga atau organisasi lokal yang telah dikemukakan memiliki keunggulan dan kelemahan tersendiri, khususnya dalam mendukung pelaksanaan pembangunan di pedesaan (Wibowo, 1993). Keseluruhan organisasi tersebut merupakan kontinum yang merentang dari sektor publik hingga sektor swasta dengan urutan LA, LG, MOs, CO-ops, SOs dan PBs. Kemudian, dalam kaitannya dengan pengelolaan sumber daya alam, lembaga-lembaga lokal yang mana yang efektif dan berkelanjutan bagi pengelolaan sumber daya alam tergantung dari beberapa hal, antara lain; (a). Sifat sumber daya yang hendak dikelola, dan (b). Komposisi masyarakat pengguna sumber daya tersebut, khususnya mengenai apakah mereka dapat diidentifikasikan (identifiable
community). Menurut Uphoff (1986), pada tingkat tertentu dimana sumber daya
dan penggunanya “dapat dibatasi” (dalam arti dapat diidentifikasi dan jelas batasannya), maka tugas-tugas pengelolaan akan lebih mudah dan lebih dapat dipertanggungjawabkan jika dikerjakan oleh lembaga lokal.
2.2 Teori Sumber daya Alam Milik Bersama
Menurut Hardin (1968), sumber daya alam milik bersama yang aksesnya bebas dan tidak diatur akan berakhir dengan terjadinya tragedi bagi semua warga (tragedy of the commons). Hal ini terjadi, karena semua pemanfaat
mengeksploitasi sumber daya alam tersebut hingga semaksimal mungkin, sehingga akhirnya terjadi kerusakan yang mengakibatkan terjadinya tragedi tersebut. Hardin mencontohkan pemanfaatan suatu padang penggembalaan ternak yang luasannya terbatas dimanfaatkan secara terbuka untuk siapa saja. Dalam hal ini, setiap penggembala akan berusaha untuk memaksimumkan pemanfaatan padang penggembalaan tersebut bagi ternak yang dimilikinya. Dengan kondisi demikian, selama pemanfaatan yang dilaksanakan masih berada dibawah ambang batas daya dukung padang penggembalaan, maka tidak terdapat permasalahan pakan bagi semua ternak yang ada. Namun, ketika jumlah ternak yang digembalakan di padang rumput tersebut meningkat dan melampaui ambang batas daya dukung padang penggembalaan, maka mulai ada permasalahan perebutan sumber pakan yang berakhir pada tragedi ketidakseimbangan antara pakan dan jumlah ternak yang ada, hingga akhirnya terjadi yang dimaksudkan dengan “tragedy of the common”. Dalam hal ini, prinsipnya, bagi Hardin, sumber daya bersama yang aksesnya bebas tanpa aturan hanya dapat dibenarkan dalam kondisi kepadatan penduduk yang rendah. Dalam perkembangannya, jika terjadi pertambahan penduduk, maka kebebasan dalam mengakses dan menggunakan sumber daya bersama tidak dapat digunakan sebagai prinsip pemanfaatan sumber daya milik bersama tersebut. Dikemukakan pula selanjutnya oleh Hardin (1968) bahwa untuk mencegah sumber daya berkembang menjadi sumber daya bersama dalam artian bebas akses tanpa aturan, dibutuhkan pengaturan sosial yang bersifat memaksa, yang dapat menumbuhkan rasa tanggung jawab. Pengertian memaksa
(coercion) yang dimaksudkan adalah „mutual coercion‟ yaitu pengaturan yang
disepakati bersama oleh sebagian besar penduduk yang memanfaatkan sumber daya tersebut.
Solusi kebijakan untuk mencegah terjadinya “tragedy of the commons” yang ditawarkan G.Hardin adalah dengan mengalihkan status „bebas akses‟ dari sumber daya bersama menjadi „private property.‟ Dalam hal ini, privatisasi akan menginternalisasi biaya yang timbul dari akibat perilaku pemanfaatan sumber daya tersebut, mengurangi ketidakpastian, dan dengan demikian meningkatkan tanggung jawab individual atas sumber daya yang digunakannya. Alternatif lainnya yang ditawarkan dengan cara tetap mempertahankan sumber daya
bersama sebagai „public property‟, tetapi diikuti dengan pengaturan alokasi hak untuk mengaksesnya. Pengaturan pengalokasian hak untuk mengakses tersebut dapat saja didasarkan atas sistem lelang, penghargaan atas prestasi, sistem undian, atau dengan menggunakan prinsip siapa yang datang terlebih dulu, maka merekalah yang memiliki hak akses.
Menurut Ostrom (1990), tesis “the tragedy of the commons” Hardin kurang memperhitungkan kemampuan orang untuk bekerjasama dalam berbagai situasi sumber daya bersama. Kemudian, solusi pencegahannya dibatasi pada argumen bagi peran yang lebih besar/kuat dari pemerintah dalam menangani masalah-masalah kependudukan, kemasyarakatan dan lingkungan. Argumen tersebut juga mengabaikan keberadaan dan potensi pengaturan dan pengelolaan sumber daya bersama oleh kelompok atau komunitas setempat pengguna sumber daya tersebut. Juga mengabaikan bukti-bukti empirik tentang keberadaan dan peranan kelembagaan/institusi sosial yang ditumbuh-kembangkan oleh komunitas atau kelompok masyarakat dalam rangka mengatur dan mengawasi penggunaan sumber daya bersama, termasuk hubungan-hubungan sosial yang terkait dengan penggunaan sumber daya tersebut.
Solusi kebijakan dilema sumber daya bersama berupa intervensi pemerintah atau privatisasi, dapat melemahkan, bahkan menghancurkan keberadaan dan peranan kelembagaan/institusi sosial komunitas pengguna sumber daya yang bersangkutan yang telah terbukti efektif dalam mengendalikan pemanfaatan sumber daya secara bijaksana dan berkelanjutan dalam periode waktu yang relatif lama. Oleh karena itu, konsepsi sumber daya bersama sebagai sumber daya bebas akses tanpa aturan maupun sumber daya yang diatur komunitas masih relevan untuk memahami berbagai gejala penggunaan dan penyalahgunaan sumber daya alam, sepanjang penerapan masing-masing konsepsi tersebut memperhitungkan konteks sosial ekonomi politik dan ekologi dari gejala yang bersangkutan.
Secara khusus, terkait dengan sumber daya alam milik bersama
(common-pool resources), Ostrom (1990) dalam Ostrom (1999) mengemukakan bahwa
harus dirancang agar kelembagaan tersebut dapat berlangsung secara berkesinambungan. Prinsip-prinsip tersebut adalah (Ostrom, 2008);
(1) Prinsip batas yang dapat ditentukan dengan jelas untuk dapat menentukan kepemilikan seseorang atau rumah tangga terhadap sumber daya tersebut; dalam hal ini, termasuk pengaturan bagaimana mengakses sumber daya, aturan penangkapan (panen), pengelolaan, dampak, kerjasama, serta partisipasi, sehingga tidak mengalami kelebihan tangkap. Termasuk didalamnya batas-batas sumber daya secara fisik agar tidak ada menjadi
“free rider”.
(2) Distribusi manfaat dari aturan yang tepat guna proporsional dengan pembiayaannya; kemudian aturan yang tepat guna juga terkait dengan pengaturan yang terkait waktu penangkapan, tempat penangkapan, teknologi penangkapan, dan kuantitas unit sumber daya yang ditangkap terkait dengan kondisi lokal. Dengan demikian akan terjadi pemanfaatan sumber daya yang adil dan berkelanjutan.
(3) Pengaturan pilihan-kolektif, yaitu hampir semua individu dipengaruhi oleh aturan operasional dalam kaitannya dengan rezim pemanfaatan sumber daya yang dapat merubah partisipasinya dalam pelaksanaan pengaturan secara konsisten;
(4) Adanya kegiatan yang bersifat memonitor kondisi sumber daya dan perilaku penggunanya yang akuntabel. Dengan demikian diharapkan pelanggaran terhadap pengaturan-pengaturan akan selalu menurun, sehingga kondisi sumber daya tetap dapat dimanfaatkan secara berkelanjutan.
(5) Pemberian sanksi kepada pengguna yang melanggar aturan yang diterapkan sesuai dengan tingkatan kesalahan dan konsteks kejadian pengguna tersebut dari petugas yang akuntabel atau dari pengguna lainnya atau keduanya. Hal ini terutama dilakukan terhadap masyarakat yang melakukan penangkapan ikan secara illegal.
(6) Ada mekanisme penyelesaian konflik diantara pengguna dan antara pengguna dan petugas yang dapat diakses secara cepat, biaya rendah dan tersedia secara lokal. Dalam hal ini, pengaturan dapat dimengerti dan
dipahami secara sama untuk setiap anggota masyarakat sehingga konflik yang terjadi dapat diminimalkan atau dapat diturunkan.
(7) Ada pengorganisasian hak kepemilikan yang diakui oleh para pengguna dan kelembagaannya tidak dapat dikuasai atau dicampurtangani oleh pemerintah. Dalam hal ini akan mempengaruhi biaya transaksi yang meningkat jika adanya pengorganisasian yang diatur oleh selain pemerintah lokal.
(8) Jaringan usaha yang secara prinsip merupakan kegiatan pemerintah yang dikelola pada berbagai tingkatan usaha. Dalam hal ini beberapa unit usaha yang kecil agar tetap dapat dipertahankan menggunakan kelembagaan yang ada, meskipun tetap dapat berhubungan dengan suatu kelembagaan yang lebih luas cakupannya.
2.3 Teori Akses
Akses dapat didefinisikan sebagai kemampuan untuk memperoleh keuntungan dari sesuatu (ability to drive benefits from things) (Ribot dan Peluso, 2003), termasuk diantaranya dari objek material, orang lain, lembaga, dan simbol. Akses dapat pula bermakna sebagai kemampuan dan karenanya, permasalahan akses dapat dilihat dalam tatanan hubungan sosial yang lebih luas (bundle of
powers) yang mengakibatkan seseorang mampu memperoleh keuntungan dari
sumber daya tanpa mengindahkan ada tidaknya hubungan hak menguasai (bundle
of rights). Konsep akses seperti ini memfasilitasi analisis secara mendasar
mengenai siapa yang memanfaatkan (dan tidak memanfaatkan) sesuatu, dengan cara seperti apa, dan kapan (dalam situasi seperti apa), termasuk perolehan tidak syah (illegal access) (Ribot dan Peluso, 2003).
Analisis akses adalah suatu proses untuk mengidentifikasi dan memetakan mekanisme perolehan, pemeliharaan, dan pengendalian akses. Oleh karena itu, proses analisis akses meliputi:
a) identifikasi dan pemetaan alur keuntungan dari kepentingan masing-masing aktor;
b) identifikasi mekanisme masing-masing aktor yang meliputi perolehan, pengendalian, dan pemeliharaan alur dan distribusi keuntungan; dan
c) analisis hubungan kekuasaan yang mendasari mekanisme akses yang melibatkan institusi-institusi dimana keuntungan diperoleh.
Dengan demikian analisis akses dapat digunakan untuk menganalisis bagaimana sumber daya tertentu dimanfaatkan oleh berbagai pihak untuk memperoleh pemahaman mengenai bagaimana akses tersebut dapat menjadi sarana aktor yang berbeda-beda untuk memperoleh atau kehilangan keuntungan dari sumber daya, baik yang tangible maupun intangible. Analisis akses juga dapat digunakan untuk menganalisis kebijakan lingkungan tertentu yang membuat peran aktor mampu atau tidak mampu memperoleh, memelihara, atau mengendalikan akses sumber daya atau dinamika mikro dari siapa yang mendapatkan keuntungan dari sumber daya serta bagaimana caranya. Keuntungan untuk memperoleh sumber daya ditengahi dengan adanya pembatas-pembatas yang telah ditetapkan dalam konteks politik ekonomi dan kerangka budaya saat pencarian akses berlangsung. Hal ini menimbulkan apa yang disebut sebagai “mekanisme akses struktural dan saling berhubungan” (structural dan relational
mechanism of access). Terdapat beberapa mekanisme akses sumber daya berbasis
hak yaitu akses teknologi, kapital/modal dan lain-lain.
Dengan dasar bahwa kebanyakan sumber daya hanya dapat diekstraksi dengan menggunakan teknologi, maka mereka yang memiliki akses terhadap teknologi yang lebih tinggi akan memperoleh keuntungan yang lebih banyak dibandingkan dengan yang tidak memiliki. Sementara, akses modal sering juga disebut sebagai akses terhadap kekayaan dalam bentuk keuangan dan peralatan (termasuk juga teknologi) yang dapat digunakan dalam proses ekstraksi, produksi, konversi, mobilisasi buruh, dan proses lain yang sejalan dengan pengambilan keuntungan dari sesuatu atau orang lain. Akses kapital/modal dapat digunakan untuk mengendalikan atau memelihara akses sumber daya.
2.4 Degradasi dan Pengelolaan Sumber daya Perikanan
Tujuan pengelolaan sumber daya ikan di lndonesia adalah untuk mencapai kondisi pemanfaatan sumber daya ikan secara berkelanjutan (sustainable) bagi kesejahteraan seluruh masyarakat, yang sekaligus mencegah terjadinya degradasi sumber daya perikanan. Untuk itu, pemanfaatan dan pengelolaan sumber daya
perikanan harus serasi dengan indikator pembangunan berkelanjutan dalam pengelolaan sumber daya perikanan, yang setidaknya mencakup empat dimensi, yaitu: (1) ekonomi, (2) sosial, (3) ekologi, dan (4) pengaturan (governance) (Dahuri, 2003).
Pembangunan perikanan berkelanjutan dapat diartikan sebagai pembangunan atau suatu proses yang disengaja untuk mengarahkan sub-sektor perikanan agar lebih maju jika dibandingkan dengan kondisi sebelumnya dengan mempertimbangkan daya pulihnya. Ada 5 (lima) persyaratan dalam terlaksananya pembangunan perikanan berkelanjutan (Dahuri, 2000), agar tidak terjadi degradasi sumber daya perikanan, yaitu:
Pertama, perlunya keharmonisan ruang (spatial harmony) untuk
kehidupan manusia dan kegiatan pembangunan yang dituangkan dalam peta tata ruang.
Kedua, adalah tingkat atau rate pemanfaatan sumber daya dapat pulih
(seperti sumber daya kelautan dan perikanan atau hutan mangrove) tidak boleh melebihi kemampuan pulih (renewable capacity) dari sumber daya tersebut dalam kurun waktu tertentu. Dalam terminologi pengelolaan dan pemanfaatan sumber daya perikanan tangkap, kemampuan pulih yang dimaksudkan dikenal dengan istilah hasil tangkapan maksimum yang lestari (Maximum Sustainable Yield,
MSY). Nilai MSY ini diperhitungkan berdasarkan perkiraan jumlah populasi ikan
yang terdapat pada suatu wilayah atau ekosistem dibagi dengan jumlah upaya (baik dalam bentuk jumlah alat tangkap atau jumlah kapal yang digunakan untuk melaksanakan penangkapan ikan) di wilayah tersebut.
Ketiga, adalah eksploitasi sumber daya kelautan misalnya bahan tambang dan mineral (sumber daya tidak dapat pulih) harus dilakukan dengan cara-cara yang tidak merusak lingkungan agar tidak mematikan kelayakan usaha (viability) sektor pembangunan (ekonomi) lainnya.
Keempat, membuang limbah ke suatu lingkungan (ekosistem) harus
disesuaikan dengan kapasitas asimilasi lingkungannya baik berupa limbah organik maupun unsur hara yang sifatnya dapat teruraikan oleh alam (biodegradable).
Kelima, dalam merancang dan membangun kawasan yang terkait dengan
sesuai dengan kaidah-kaidah alam atau kaidah yang tidak merusak secara ekologis (design and construction with nature).
Pembangunan berkelanjutan dapat pula bermakna pembangunan yang pada prinsipnya ingin mengintegrasikan masalah ekologi, ekonomi, dan sosial (Serageldin, 2004). Kemudian, Munasinghe (2002) menyatakan bahwa konsep pembangunan berkelanjutan harus berdasarkan atas empat faktor, yaitu: (1) terpadunya konsep "equity” lingkungan dan ekonomi dalam pengambilan keputusan; (2) dipertimbangkan aspek ekonomi secara khusus; (3) aspek lingkungan; dan (4) aspek sosial budaya. Pembangunan berkelanjutan (sustainable development) dapat pula didefinisikan sebagai pembangunan yang dapat memenuhi kebutuhan generasi sekarang, tanpa mengorbankan generasi yang akan datang untuk dapat memenuhi kebutuhannya.
Lebih lanjut, Charles (2001) mengemukakan bahwa pembangunan perikanan berkelanjutan mengandung 4 (empat) aspek keberlanjutan yaitu;
(1) ekologi, yaitu memelihara keberlanjutan stok/biomass perikanan, sehingga tidak melewati daya dukungnya, serta meningkatkan kapasitas dan kualitas ekosistem yang menjadi perhatian utamanya;
(2) sosial ekonomi, yaitu memperhatikan keberlanjutan kesejahteraan pelaku perikanan pada tingkat individu. Mempertahankan atau mencapai tingkat kesejahteraan masyarakat yang lebih tinggi merupakan perhatian keberlanjutan;
(3) komunitas, yaitu keberlanjutan kesejahteraan dari sisi komunitas atau masyarakat haruslah menjadi perhatian pembangunan perikanan yang berkelanjutan;
(4) kelembagaan, yaitu menyangkut pemeliharaan aspek finansial dan administrasi yang sehat dalam sistem pengelolaan sebagai prasyarat dari ketiga keberlanjutan yang dikemukakan pada 3 point sebelumnya.
Pemanfaatan dan pengelolaan sumber daya perikanan secara teknis didefinisikan sebagai suatu upaya pemanfaatan sumber daya perikanan dan jasa-jasa lingkungan yang terdapat di dalam kawasan perairan (laut dan daratan) untuk kesejahteraan manusia, terutama pemanfaat-pemanfaat terkait dengan tingkat pemanfaatannya yang tidak melebihi daya dukung (carrying capacity) perairan
tersebut untuk menyediakannya (Dahuri, 2003). Dalam hal ini terdapat 3 (tiga) aspek utama yang harus diperhatikan dalam kerangka pembangunan perikanan berkelanjutan yaitu aspek ekologi, sosial dan ekonomi. Masing-masing aspek tersebut mempunyai persyaratan-persyaratan agar pembangunan suatu wilayah atau suatu sektor dapat berlangsung secara berkelanjutan. Dan antar aspek tersebut seyogyanya terintegrasi menjadikan pembangunan menghasilkan sesuatu yang bermanfaat bagi kesejahteraan masyarakat tanpa mengabaikan prinsip-prinsip kelestarian sumber daya alam dan lingkungan hidup. Dengan demikian diharapkan generasi mendatang masih dapat memenuhi kebutuhannya sebagaimana generasi saat ini memenuhi kebutuhannya.
Pengelolaan sumber daya perikanan dari perspektif sosial-ekonomi adalah upaya yang dilakukan untuk mengelola permintaan total (agregate demand) manusia terhadap sumber daya alam dan jasa-jasa lingkungan agar tidak melampaui kemampuan suatu wilayah misalnya pesisir dan lautan untuk menyediakannya dalam suatu kurun waktu tertentu. Sebagai contoh misalnya jumlah ikan yang dipanen dalam suatu wilayah perairan tertentu haruslah mempertimbangkan daya dukung perairan tersebut untuk menyediakan ikan tersebut dalam suatu jangka waktu tertentu, sehingga panen ikan berikutnya dilakukan setelah datang saatnya. Dengan kata lain, panen ikan di suatu perairan tertentu harus diatur berdasarkan jangka waktu panennya sesuai dengan waktu yang dibutuhkan untuk pemulihannya.
Dengan dasar bahwa pembangunan perikanan berkelanjutan mensyaratkan banyak faktor, maka dalam pengelolaan berkelanjutan pada perikanan tangkap juga mensyaratkan banyak faktor yang harus dipenuhi; antara lain keterpaduan intansi pengelola dan pemanfaatan sumber daya perikanannya secara berkelanjutan. Pemerataan kesempatan antar generasi, konservasi biodiversitas dan integritas secara ekologi, pemerataan manfaat sosial dan pendapatan dan lain-lain adalah beberapa perihal pokok yang harus juga diperhatikan dalam pemanfaatan dan pengelolaannya. Untuk itu dalam rangka pengelolaan sumber daya perikanan secara berkelanjutan merupakan pengelolaan yang tujuan akhirnya adalah pemanfaatan ekosistem sumber daya perikanan tangkap dapat berlangsung secara terus-menerus untuk generasi sekarang tanpa mengurangi kesempatan
generasi mendatang untuk memanfaatkannya. Untuk itu, beberapa tindakan yang dapat dijadikan acuan untuk mencapai pengelolaan perikanan tangkap berkelanjutan antara lain adalah pengelolaan terhadap persediaan (stok) ikan, pengelolaan terhadap kegiatan penangkapan ikan dan pengaturan lisensi hak penangkapan ikan.
Pada prinsipnya pengelolaan yang dapat dilaksanakan pada tingkat persediaan ikan adalah mengintroduksi spesies ikan baru (stocking) atau menebarkan kembali (restocking) jenis-jenis ikan yang sama seperti yang terdapat semula dengan benih ikan tebar dari tempat lainnya. Penebaran ini merupakan salah satu upaya untuk meningkatkan dan atau mempertahankan produksi atau hasil tangkapan ikan di perairan umum dengan tujuan agar ikan yang ditebarkan dapat beradaptasi sehingga tumbuh dan berkembang biak di lingkungan yang baru atau hanya mengharapkan ikan yang ditebar untuk dibesarkan dan selanjutnya dapat dipanen setelah mencapai ukuran tertentu. Namun demikian, keberhasilan upaya penebaran bergantung kepada banyak faktor antara lain adalah potensi biologi dan komposisi jenis ikan dalam perairan yang ditebari. Disamping itu teknik penebaran yang terdiri dari pemilihan jenis dan ukuran ikan, waktu penebaran, dan perlindungan awal pada ikan yang baru ditebarkan.
Pengaturan lisensi adalah pembatasan kepada nelayan yang akan menangkap ikan pada suatu areal sumber daya perikanan tertentu dengan menetapkan siapa saja yang berhak untuk menangkap ikan pada areal tersebut. Pengaturan lisensi ini akan berperanan sangat penting terutama perikanan yang sifatnya komersial dan rekreasi (Welcomme, 1985). Tujuannya adalah agar terjadi keseimbangan antara penangkap ikan dengan ketersediaan sumber daya ikan yang akan ditangkap sehingga populasi ikan dapat dipertahankan kesinambungannya.
Penutupan musim juga merupakan upaya pengelolaan sumber daya perikanan dengan jalan melindungi ikan-ikan tertentu pada ukuran tertentu dengan maksud memberikan kesempatan kepada ikan tersebut untuk tumbuh dan berkembang secara biologi dan fisik. Secara biologis alami, kebanyakan perikanan di sungai misalnya mempunyai sistem penutupan alami secara biologis, dimana pada saat air mulai meluapi pinggiran sungai dan memenuhi daerah kiri kanan sungai anak-anak ikan mulai mencari tempat perlindungan ke arah bagian perairan
yang lebih aman. Dalam hubungannya dengan kegiatan penangkapan, ukuran ikan tersebut sangat kecil untuk ditangkap dan memerlukan upaya yang tinggi dalam menangkapnya serta belum mempunyai nilai yang tinggi secara ekonomi. Oleh karena itu melindungi ikan-ikan tertentu sampai ukuran tertentu dengan maksud memberikan kesempatan kepada ikan tersebut untuk tumbuh dan berkembang secara biologi dan fisik sangat diperlukan terutama di sumber daya perikanan yang dieksploitasi secara komersial.
Penetapan daerah perlindungan perikanan terutama dengan melindungi habitat seperti yang berfungsi sebagai tempat memijah (spawning grounds) hingga daerah kehidupan spesies ikan tertentu merupakan suatu yang diperlukan dalam rangka menunjang upaya mempertahankan suatu spesies ikan tertentu atau tingkat produksi perikanan di suatu wilayah. Berdasarkan keperluan perlindungan spesies ikan tertentu. daerah perlindungan dapat bertujuan untuk melindungi jenis ikan langka dan ataupun berfungsi sebagai penyangga produksi perikanan di daerah sekitarnya.
Dalam rangka menunjang produksi perikanan di suatu perairan tertentu dapat dikemukakan bahwa agar ikan yang berada di daerah perlindungan dapat tumbuh dan berkembang maka daerah perlindungannya harus mempunyai kualitas perairan yang cukup baik, cukup tersedia pakan alami, terdapat habitat yang sesuai bagi tempat pemijahan dan naungan bagi telur dan larva ikan, adanya jalur migrasi yang lancar sehingga ikan dapat menyebar ke daerah sekitarnya untuk menyokong benih secara alami, mempunyai kedalaman yang cukup sehingga dapat menampung banyak induk ikan. Dengan keadaan demikian diharapkan daerah perlindungan perikanan tersebut pada akhirnya akan berdampak secara ekonomi terhadap peningkatan pendapatan dan kesejahteraan nelayan yang menangkap ikan di sekitar daerah tersebut.
Pengaturan mata jaring adalah pengaturan penggunaan alat tangkap tertentu yang selektif dalam menangkap ikan dengan mempertimbangkan pembatasan ukuran mata jaring yang diperkirakan hanya dapat menangkap jenis ikan tertentu. Hal ini bertujuan melindungi ikan-ikan yang masih berukuran kecil agar dapat tumbuh menjadi ukuran ikan yang layak untuk ditangkap. Pelarangan penggunaan alat tangkap tertentu (banning of certain gears) adalah pembatasan
atau pelarangan sama sekali terhadap alat tangkap ikan yang bersifat destruktif. Dalam hal ini misalnya penggunaan bahan-bahan beracun pada bagian sungai utama yang bertujuan mengusir ikan dapat berakibat lebih luas pada ikan-ikan yang sensitif.
2.5 Ketidaksetaraan Sosial dan Kemiskinan Masyarakat Nelayan
Dalam konteks kelembagaan pengelolaan sumber daya perikanan ”lelang lebak lebung” dapat disoroti keterkaitan antara pemerintah daerah dan masyarakat nelayan perairan umum lebak lebung. Untuk itu, dalam setiap masyarakat di luar yang paling primitif dapat dibedakan dua kategori masyarakat, yakni kelas yang berkuasa dan satu atau lebih kelas yang dikuasai. Kemudian, ada konflik terus-menerus antara kelas yang berkuasa dan atau kelas-kelas yang dikuasai, dimana sifat dan jalannya konflik dipengaruhi oleh perkembangan kekuatan-kekuatan produksi, misalnya oleh perubahan-perubahan teknologi dan modal. Garis pemisah dapat ditarik secara tegas pada masyarakat kapitalis modern, karena dalam masyarakat tersebut pemindahan kepentingan-kepentingan ekonomi terlihat paling nyata.
Legitimasi suatu struktur kepemimpinan melalui nilai dan norma bersama sering sangat penting dalam memudahkan suatu kelompok untuk menuju tujuan-tujuan jangka panjang. Kemajuan dalam bergerak menuju tujuan-tujuan-tujuan-tujuan jangka panjang sering menuntut penundaan kepuasan sekarang ini. Seorang pemimpin yang usaha-usaha pengaruhnya diperkuat oleh nilai-nilai dan norma kelompok akan mampu meyakinkan anggota-anggota untuk mengeluarkan biaya (cost) dalam mencapai tujuan jangka panjang tanpa reward yang berlangsung apapun, kecuali kepuasan internal dan kepercayaan sosial yang merupakan hasil dari konformitas normatif (Johnson, 1986).
Berkaitan dengan proses perubahan sosial dan modernisasi dalam kehidupan masyarakat, sistem kapitalis memegang peranan penting dalam kehidupan masyarakat. Dalam hal ini, Sanderson (2003) mengemukakan bahwa masyarakat pra-kapitalis diorganisir melalui berbagai aktivitas dimana produksi barang untuk nilai guna adalah perhatian satu-satunya produsen. Pertumbuhan masyarakat industri dapat dilukiskan sebagai suatu pergeseran dari sistem kelas kepada suatu sistem kelompok-kelompok elite, dan hierarki sosial yang didasarkan atas pewarisan hak milik kepada hierarki yang didasarkan atas prestasi
dan kemampuan. Pengertian masyarakat industri modern sebagai masyarakat yang sepenuhnya mendasarkan diri pada nilai-nilai ekonomi, seperti rasionalisasi, universalitas, dan nilai-nilai berprestasi. Tanpa nilai-nilai budaya ekonomi ini, suatu masyarakat tidak akan mungkin berubah dari nilai tradisional ke nilai-nilai dinamis rasional. Terkait dengan hal ini, agama merupakan sesuatu yang memiliki fungsi sosial untuk merumuskan seperangkat nilai luhur yang dapat berfungsi sebagai dasar untuk membangun tatanan moral masyarakat (Suwarsono dan Alvin, 2000).
Perubahan sosial dan modernisasi dalam kehidupan masyarakat juga tidak terlepas dengan adanya gejala ketidaksetaraan (inequality). Menurut Runciman, dalam Beteille (1977), ketidaksetaraan, dapat dilihat dari tiga sudut pandang, yakni ekonomi (ketidaksetaraan dalam hal kelas), sosial (ketidaksetaraan status) dan politik (ketidaksetaraan kekuasan). Ketidaksetaraan kelas berkaitan dengan aspek ekonomi yakni kepemilikan atas peralatan produksi dan dalam konteks yang lebih luas menyangkut kepemilikan barang yang dianggap berharga (kekayaan). Ketidaksetaraan dalam status berkaitan dengan atribut dan gaya hidup yang meliputi gengsi (prestise) tinggi dan rendah. Dalam hal ini bukan yang berkaitan dengan aspek ekonomi, misalnya menyangkut pendidikan, gaya berpakaian dan lainnya. Ketidaksetaraan dalam aspek kekuasaan biasanya berhubungan dengan status dan kelas dalam masyarakat. Dalam konteks ini ada sekelompok orang yang menguasai dan sebagian besar lainnya berada dibawah kekuasaan pihak pertama tersebut.
Dalam kaitannya dengan pendapatan usaha penangkapan pada masyarakat nelayan, maka tidak terlepas dari berfungsinya kelembagaan pengelolaan sumber daya perikanan ”lelang lebak lebung”. Dengan berfungsinya kelembagaan pengelolaan sumber daya perikanan ”lelang lebak lebung” seharusnya diharapkan dapat tersedianya sumber pendapatan usaha bagi masyarakat nelayan melalui alokasi hak penangkapan ikan yang didapatkannya dari proses pelelangan. Dalam proses pelelangan inipun, pemerintah kabupaten memperoleh Pendapatan Asli Daerah (PAD) yang berasal dari sumber daya perikanan PULL.
Besaran pendapatan usaha yang didapatkan oleh masyarakat nelayan akan tergantung dari struktur pembiayaan usaha yang terjadi sesuai berfungsinya kelembagaan ”lelang lebak lebung”. Dalam hal ini dapat saja dipengaruhi secara langsung oleh adanya standar harga yang tinggi dari objek lelang yang ditetapkan
oleh pemerintah kabupaten ataupun tingginya harga objek lelang sebagai hasil dari proses pelelangan yang terjadi. Beban pembayaran yang bersifat tunai juga menjadi permasalahan tersendiri bagi masyarakat nelayan, yang umumnya tidak memiliki uang tunai dalam jumlah yang besar. Di sisi lain, pendapatan rumah tangga dalam masyarakat nelayan terutama dipengaruhi oleh besaran dan struktur pengeluaran konsumsi. Konsumsi dalam hal ini memiliki pengertian yang luas (tidak hanya makanan dan minuman) yaitu barang dan jasa akhir yang dibutuhkan untuk memenuhi kebutuhan manusia (Sugiarto, 2008). Barang dan jasa akhir adalah barang dan jasa yang sudah siap dikonsumsi oleh konsumen (Nopirin, 1997). Barang konsumsi ini terdiri dari barang konsumsi sekali habis dan barang konsumsi yang dapat dipergunakan lebih dari satu kali. Namun demikian, Badan Pusat Statistik (2006) mengemukakan bahwa pengeluaran rumah tangga dapat dibedakan atas pengeluaran konsumsi makanan dan pengeluaran konsumsi non makanan.
Struktur pengeluaran rumah tangga merupakan salah satu indikator tingkat kemiskinan rumah tangga. Dalam hal ini rumah tangga dengan pangsa pengeluaran pangan tinggi (lebih dari 50%) tergolong rumah tangga miskin dibanding yang lainnya. Meskipun demikian, setiap rumah tangga memiliki pola tertentu dalam pengeluaran atau membelanjakan pendapatannya untuk memenuhi kebutuhan sehari-hari. Sebagai contoh, pengeluaran konsumsi tidak hanya ditentukan oleh tingkat pendapatan, tetapi banyak lagi faktor lain yang mempengaruhi tingkat konsumsi yaitu jumlah anggota keluarga, tingkat usia mereka dan faktor-faktor lainnya seperti harga-harga barang konsumsi (Sicat, 1991).
Perubahan karakteristik keluarga mempunyai dampak sangat penting pada perubahan pola kebutuhan atau konsumsi keluarga misalnya makanan, perlengkapan alat-alat rumah tangga, pelayanan kesehatan, perumahan dan pendidikan (Akmal, 2003). Faktor-faktor yang ikut menentukan pola konsumsi keluarga antara lain tingkat pendapatan keluarga, ukuran keluarga, pendidikan kepala keluarga dan status kerja wanita. Untuk mendukung pernyataan tersebut, telah banyak penelitian dilakukan untuk mengetahui hubungan antara tingkat pendapatan dan pola konsumsi keluarga. Teori Engel‟s yang menyatakan bahwa
semakin tinggi tingkat pendapatan keluarga semakin rendah persentasi pengeluaran untuk konsumsi makanan (Sumarwan, 1993). Berdasarkan teori klasik ini, maka keluarga bisa dikatakan lebih miskin bila persentase pengeluaran untuk makanan jauh lebih besar dari persentase pengeluaran untuk bukan makanan.
2.6 Teori Pengelolaan Kolaboratif Sumber daya Alam
Sistem pengelolaan sumber daya perikanan dapat dibedakan menjadi 2 (dua) tipe yang ekstrim, yaitu:
(1) Pengelolaan sumber daya ikan oleh pemerintah atau dikenal dengan istilah pengelolaan sentralistis (Government Centralized Management = GCM). Pengelolaan sentralistis adalah rezim pengelolaan sumber daya alam dengan pemerintah pusat sebagai pemegang kekuasaan dan wewenang dalam memanfaatkan sumber daya alam, sehingga pemerintah mempunyai hak akses, hak memanfaatkan, hak mengatur, hak eksklusif dan hak mengalihkan sumber daya alam. Kebijakan ini bersifat top-down, yang menempatkan masyarakat nelayan sebagai obyek sasaran kebijakan.
(2) Pengelolaan sumber daya ikan berbasis masyarakat (Community Based
Management = CBM) (dalam Arsyad, 2007). Model pengelolaan sumber daya
berbasis masyarakat adat terdapat di beberapa daerah di Indonesia dengan aturan-aturan lokalnya atau tradisi (adat-istiadat) masyarakat yang diwarisi secara turun temurun. Pengaturan ini telah dipandang efektif sebagai pengendalian pengelolaan sumber daya kelautan dan perikanan, dan menjaga pelestarian sumber daya dari aktivitas yang merusak. Arsyad (2007) mengemukakan bahwa aturan-aturan lokal dalam sistem pengelolaan perikanan artisanal diantaranya adalah Sasi di Maluku, Panglima Laot di Nanggroe Aceh Darussalam.
Sistem pengelolaan sumber daya berbasis masyarakat merupakan suatu proses pemberian wewenang, tanggung jawab, dan kesempatan kepada masyarakat untuk mengelola sumber daya ikannya sendiri dengan memperhatikan kebutuhan, keinginan, tujuan dan aspirasinya (Nikijuluw, 2002). Dengan model
community base management (CBM) ini, masyarakat akan bertanggung jawab
masyarakat ikut terlibat dalam membuat perencanaan, pelaksanaan, pengawasan hingga evaluasi pengelolaan sumber daya perikanan. Partisipasi masyarakat merupakan wujud kepentingannya terhadap kelangsungan sumber daya perikanan sebagai mata pencaharian hidup sehari-hari (Satria et al., 2002).
Model CBM lebih efektif dan efisien karena proses pengambilan keputusan dilakukan oleh masyarakat lokal, sehingga dapat mengakomodir setiap aspirasi masyarakat serta pembuat kebijakan lebih memahami kondisi daerahnya (Satria et al., 2002). Selain itu, kelestarian sumber daya ikan dapat terjaga dengan adanya proses pengawasan oleh masyarakat yang dilakukan setiap saat. Namun demikian, model CBM ini memiliki beberapa kelemahan, antara lain adalah tidak mampu mengatasi masalah-masalah inter-komunitas, sehingga hanya berlaku pada daerah tertentu atau bersifat spesifik lokal, dan rentan terhadap perubahan-perubahan eksternal. Kedua bentuk model atau rezim pengelolaan perikanan tersebut mempunyai kelebihan dan kekurangan masing-masing. Selain itu, kedua rezim masih sangat sulit mengatasi masalah-masalah yang dihadapi dalam perkembangan pengelolaan sumber daya perikanan (Arsyad, 2007). Pengintegrasian kedua rezim ini dikenal dengan nama manajemen kolaborasi, kooperasi manajemen, atau ko-manajemen (co-management). Ko-manajemen perikanan merupakan rezim derivatif yang berasal dari rezim Pengelolaan Sumber daya Perikanan Berbasis Masyarakat (CBM) dan rezim Pengelolaan Sumber daya Perikanan oleh Pemerintah.
Ko-manajemen perikanan dapat diartikan sebagai pembagian atau pendistribusian tanggung jawab dan wewenang antara pemerintah dan masyarakat lokal dalam mengelola sumber daya perikanan. Hal ini sesuai dengan prinsip bahwa dalam ko-manajemen terjadi pembagian tanggung-jawab dan wewenang antara pemerintah dan masyarakat lokal dalam pengelolaan sumber daya alam (Pomeroy and Williams, 1994). Tujuan utarna ko-manajemen adalah pengelolaan perikanan yang lebih tepat, lebih efisien, serta lebih adil dan merata (Nikijuluw, 2002). Namun demikian, prinsip kelembagaan dalam ko-manajemen yang menyatakan bahwa setiap aturan permainan dapat saja diubah asalkan telah merupakan suatu kesepakatan bagi pengguna dan pembuat aturan itu sendiri
(Pomeroy, 1991). Oleh karena itu, ada 3 (tiga) hal yang sangat menentukan variasi bentuk ko-manajemen serta hierarkhinya, yaitu:
1. Peranan pemerintah dan masyarakat dalam pengambilan keputusan.
2. Bentuk tugas dan fungsi manajemen yang dapat atau akan dikelola bersama oleh pemerintah dan masyarakat atau didistribusikan diantara kedua pihak, 3. Tahap proses manajemen ketika secara aktual kerjasama pengelolaan akan
diwujudkan (perencanaan, implementasi, pengawasan dan evaluasi).
Nikijuluw (2002) memaparkan beberapa contoh ko-manajemen perikanan artisanal yang diambil dari kasus-kasus yang terjadi di negara yang mempunyai budaya dan ekosistem yang berbeda. Dikemukakan lebih lanjut bahwa contoh ko-manajemen perikanan artisanal ada 5 (lima) tipe, yaitu ko-ko-manajemen instruktif, ko-manajemen konsultatif, ko-manajemen kooperatif, ko-manajemen pendampingan, dan ko-manajemen informatif.
Pada ko-manajemen instruktif, pertukaran informasi terjadi timbal balik
masih sangat kurang antara pemerintah dan masyarakat pesisir, karena peran pemerintah sangat mendominasi setiap informasi. Namun hal ini berbeda dengan model sentralistis yang sama sekali tidak ada dialog antara pemerintah dengan masyarakat nelayan. Artinya, dalam bentuk ini pemerintah yang membuat rencana kebijakan dan menginformasikannya kepada masyarakat nelayan untuk dilaksanakan.
Pada ko-manajemen konsultatif, menempatkan masyarakat nelayan hampir
sama dengan pemerintah, dimana terjadinya proses konsultasi pemerintah ke masyarakat. Namun keputusan mengenai kebijakan yang akan ditetapkan sepenuhnya ada di tangan pemerintah, artinya masyarakat hanya sebatas memberikan masukan saja. Sementara pada ko-manajemen kooperatif menempatkan masyarakat nelayan dan pemerintah pada tingkat yang sama atau sederajat. Dengan demikian, pada semua tahapan pembuatan dari perencanaan hingga pengambilan keputusan kedua belah pihak mempunyai kekuatan yang sama. Artinya, pemerintah dan masyarakat merupakan mitra yang mempunyai kedudukan yang sama.
Pada ko-manajemen pendampingan atau advokasi, peran masyarakat lebih besar daripada pemerintah, masyarakat memberikan masukan kepada pemerintah untuk merumuskan suatu kebijakan. Lebih dari itu, dalam bentuk ini masyarakat dapat mengajukan rancangan yang akan dilegalisasi atau disahkan oleh pemerintah. Artinya, peran pemerintah lebih banyak bersifat mendampingi atau memberikan advokasi tentang sesuatu yang sedang dikerjakan.
Kemudian, pada ko-manajemen informatif merupakan manajemen dimana peran masyarakat lebih besar dari pemerintah dibanding keempat bentuk sebelumnya. Dalam hal ini pemerintah hanya memberikan informasi kepada masyarakat tentang apa seharusnya dikerjakan masyarakat. Artinya, setiap pembuatan kebijakan, mulai dari perumusan hingga pengambilan keputusan dilakukan oleh masyarakat.
2.7 Hasil Penelitian Terdahulu “Lelang Lebak Lebung”
Penelitian ”lelang lebak lebung” yang ada hanya terdiri dari hasil penelitian yang terkait dengan masa pemerintahan kabupaten, yaitu kelembagaan yang bukan dibentuk oleh komunitas lokal. Pada prinsipnya Perda tentang lelang lebak lebung ini bertujuan mengatur nelayan dalam melaksanakan penangkapan ikan di perairan lebak lebung (Nasution, 1990). Pertimbangan pengaturan ini antara lain adalah agar tidak terjadi konflik diantara nelayan dalam melaksanakan penangkapan ikan. Namun demikian, kepentingan atas desa yang antara lain terlihat dengan adanya tujuan mendapatkan Pendapatan Asli Daerah (PAD), sehingga lebih berorientasi kepada pemilik modal.
Beberapa unsur pokok yang terkait dengan alokasi hak usaha penangkapan ikan di PULL adalah kepengurusan pelelangan, hak dan kewajiban pemenang lelang. Dalam hal kepengurusan pelelangan misalnya lebih banyak diwakili oleh pejabat pemerintah daerah, dan tidak ada representasi dari masyarakat nelayan. Kemudian, terkait pula dengan pembagian hasil lelang dan penyidik tidak banyak diperuntukkan bagi upaya konservasi sumber daya perikanan PULL. Dalam pelaksanaannya, lelang hak usaha penangkapan ikan lebak lebung ditujukan untuk umum, tidak terbatas pada nelayan yang benar-benar memenuhi kriteria sebagai nelayan yaitu mereka yang mata pencaharian utamanya adalah sebagai nelayan
(full time fishermen) (Nasution et al., 1995). Implikasinya masyarakat nelayan bersaing dengan pemilik modal yang secara struktur ekonomi sudah jelas sangat timpang, sehingga ada unsur ketidak-adilan dalam hal ini. Oleh karena itu, sejak tahun 1972 (masih masa pemerintahan Marga berlaku) lisensi beberapa objek lelang di Kabupaten Ogan Komering Ilir juga didapatkan oleh para pedagang atau pemilik modal, yang tidak berprofesi sebagai nelayan sama sekali (Arifin, 1972), begitu pula pada tahun 1990-an (Nasution et al., 1992).
Pemilik modal tidak pernah langsung melakukan penangkapan ikan, melainkan hanya mencari keuntungan dengan memperdagangkan hak pengusahaan sumber daya perikanan ini kepada para nelayan penggarap. Hak pengusahaan tersebut mereka jual kepada nelayan penggarap dengan harga yang relatif tinggi, kadang-kadang mencapai 50-100% lebih besar daripada harga yang ditetapkan dalam pelelangan (Nasution et al., 1992a).
Tambahan pula, penjualan hak pengusahaan sumber daya perikanan kepada nelayan penggarap sering disertai dengan perjanjian yang mengikat misalnya bahan makanan dan peralatan selama mengadakan penangkapan harus dibeli dari pemilik modal yang juga berfungsi sebagai pedagang sembilan bahan pokok dan pembeli ikan nelayan. Dalam hal ini pembayarannya dilakukan dengan cara diperhitungkan terhadap nilai ikan hasil tangkapan nelayan (Nasution et al., 1992). Ikan hasil tangkapan yang harus dijual kepada pedagang tersebut disertai dengan penetapan harga dari pedagang yang lebih rendah daripada harga yang berlaku secara umum di pasar. (Nasution et al., 1992a). Kepentingan Pemda adalah meningkatkan PAD yang berlawanan dengan nelayan yang menginginkan harga hak usaha penangkapan ikan murah.
Berdasarkan kelembagaan pengelolaan sumber daya perikanan yang berlaku saat ini, sebagian besar hak pengusahaan sumber daya perikanan di Kabupaten Ogan Komering Ilir diperoleh pedagang/pemilik modal yang tidak berprofesi sebagai nelayan sama sekali (Nasution et al, 1992). Oleh karena itu, nelayan memperoleh hak penangkapan ikan bukan lagi secara langsung dari pemerintah melainkan membayar sewa kepada pemilik modal/pedagang. Lebih lanjut, diketahui bahwa walaupun nilai ikan hasil tangkapan nelayan cukup tinggi namun pendapatan nelayan masih tetap saja rendah sebagai akibat tingginya nilai
harga sewa perairan. Disamping itu, karena objek lelang perairan sebagian besar dibeli oleh bukan nelayan secara langsung maka terjadi sistem penjualan areal penangkapan ikan secara terpisah-pisah oleh pemenang lelang.
2.8 Hipotesa
Berdasarkan latar belakang dan permasalahan yang dikemukakan pada bagian pendahuluan serta berdasarkan tinjauan teoritis yang telah dikemukakan, maka diduga kelembagaan pengelolaan sumber daya perikanan “lelang lebak lebung” tidak efektif dalam mengatur pemanfaatan dan pengelolaan sumber daya perikanan, sehingga mengakibatkan sempitnya akses masyarakat nelayan terhadap sumber daya perikanan PULL, terjadinya degradasi kondisi sumber daya perikanan PULL dan kemiskinan masyarakat nelayan PULL. Oleh karena itu, hipotesa yang diajukan adalah;
“Kelembagaan pengelolaan sumber daya perikanan PULL yang dibangun oleh masyarakat dengan fasilitasi Pemerintah Desa yang pro rakyat, dapat diakses masyarakat nelayan dengan mudah dan murah serta mampu mempertahankan kelestarian sumber daya perikanan PULL merupakan kelembagaan yang adaptif dalam mengatur pemanfaatan dan pengelolaan sumber daya perikanan PULL”.
2.9 Ikhtisar
Perubahan kelembagaan merupakan suatu proses yang dapat berlangsung secara terus menerus dan dikenal dengan istilah never ending process. Namun demikian, suatu hal yang perlu dibedakan terkait dengan perubahan kelembagaan adalah, jika kelembagaan adalah aturan permainan, maka lembaga atau organisasi adalah pemainnya. Pada penelitian ini, kelembagaan dalam arti organisasi dan aturan main diperlukan dalam pengelolaan sumber daya perikanan PULL sebagai sumber daya yang tergolong sumber daya milik bersama (common property
resources). Terkait dengan hal ini, dalam batas-batas wilayah sumber daya yang
jelas dan dalam suatu wilayah yang terbatas, biasanya kelembagaan lokal akan lebih efektif untuk berfungsi sebagai kelembagaan pengelola sumber daya. Namun demikian, 8 (delapan) prinsip keberlanjutan kelembagaan yang
dikemukakan oleh Ostrom dapat digunakan untuk melihat apakah kelembagaan pengelolaan sumber daya tersebut dapat berlangsung secara berkelanjutan.
Disamping menganalisis keberlanjutan kelembagaan, juga penting dianalisis bagaimana akses masyarakat nelayan terhadap sumber daya perikanan PULL tersebut. Dalam hal ini, keberlanjutan kelembagaan pengelolaan sumber daya perikanan PULL tidak ada artinya jika masyarakat nelayan yang akan memanfaatkan sumber daya perikanan tersebut tidak dapat mengakses hak penguasahaan sumber daya PULL tersebut. Dengan demikian diharapkan sumber daya perikanan dapat dikelola secara berkelanjutan dalam menyediakan sumber penghidupan bagi masyarakat nelayan setempat. Oleh karena itu, proses analisis akses yang meliputi identifikasi dan pemetaan alur keuntungan dari kepentingan masing-masing aktor juga menjadi penting. Kemudian mencakup pula identifikasi mekanisme masing-masing aktor yang meliputi perolehan, pengendalian, dan pemeliharaan alur dan distribusi keuntungan; dan analisis hubungan kekuasaan yang mendasari mekanisme akses yang melibatkan institusi-institusi dimana keuntungan diperoleh.
Di lain pihak, pemanfaatan dan pengelolaan sumber daya perikanan harus serasi dengan prinsip pembangunan berkelanjutan dalam pengelolaan sumber daya perikanan, yang setidaknya mencakup 4 (empat) dimensi, yaitu: (1) ekonomi, (2) sosial, (3) ekologi, dan (4) pengaturan (governance). Dalam hal ini pembangunan perikanan berkelanjutan dapat diartikan sebagai suatu proses yang disengaja untuk mengarahkan sub-sektor perikanan agar lebih maju jika dibandingkan dengan kondisi sebelumnya dengan mempertimbangkan daya pulihnya. Di dalamnya juga terkandung makna berdasarkan pada terpadunya konsep "equity” lingkungan dan ekonomi dan sosial budaya dalam pengambilan keputusan; guna memenuhi kebutuhan generasi sekarang, tanpa mengorbankan generasi yang akan datang untuk dapat memenuhi kebutuhannya.
Ketidaksetaraan, dapat dilihat dari 3 (tiga) sudut pandang, yakni ekonomi (ketidaksetaraan dalam hal kelas), sosial (ketidaksetaraan status) dan politik (ketidaksetaraan kekuasan). Ketidaksetaraan kelas berkaitan dengan aspek ekonomi yakni kepemilikan atas peralatan produksi dan dalam konteks yang lebih luas menyangkut kepemilikan barang yang dianggap berharga (kekayaan). Ketidaksetaraan dalam status berkaitan dengan atribut dan gaya hidup yang
meliputi prestise tinggi dan rendah. Dalam hal ini bukan yang berkaitan dengan aspek ekonomi, misalnya menyangkut pendidikan, gaya berpakaian dan lainnya. Ketidaksetaraan dalam aspek kekuasaan biasanya berhubungan dengan status dan kelas dalam masyarakat. Dalam konteks ini ada sekelompok orang yang menguasai dan sebagian besar lainnya berada dalam kekuasaan pihak pertama tersebut. Dalam hal ini, pendapatan usaha penangkapan pada masyarakat nelayan, tidak terlepas dari berfungsinya kelembagaan pengelolaan sumber daya perikanan PULL yang dikenal dengan istilah ”lelang lebak lebung”.
Di sisi lain, pendapatan rumah tangga pada masyarakat nelayan PULL utamanya dipengaruhi oleh besaran dan struktur pengeluaran konsumsi. Struktur pengeluaran konsumsi tersebut mencakup pengeluaran konsumsi pangan dan pengeluaran konsumsi non pangan. Struktur pengeluaran rumah tangga merupakan salah satu indikator tingkat kemiskinan rumah tangga. Dalam hal ini, rumah tangga dengan pangsa pengeluaran pangan tinggi (lebih dari 50%) tergolong rumah tangga miskin dibanding yang lainnya. Untuk itu, diharapkan alternatif kelembagaan yang terkait dengan pemanfaatan dan pengelolaan sumber daya perikanan PULL, juga dapat menjaga kelestarian sumber daya perikanan PULL, disamping dapat diakses masyarakat nelayan dengan mudah dan murah.
