RESTRUKTURISASI KREDIT
SEBAGAI BAGIAN INTEGRAL RESTRUKTURISASI PERBANKAN (Bagian Pertama dari dua tulisan)
Oleh : Wahyudi Santoso, S.H.MKn* )
I.PENDAHULUAN
Berawal dari krisis nilai tukar pada pertengahan tahun 1997, dimana nilai rupiah terdepresiasi demikian dramatis terhadap mata uang negara lain khususnya dolar Amerika, memicu adanya ketidakpercayaan masyarakat terhadap rupiah. Fakta menunjukkan ketidakpercayaan tersebut kemudian
menjalar sampai pada
ketidakpercayaan pada perbankan yang bermuara pada timbulnya krisis
perbankan.1
Bahkan untuk kasus
*)Penasehat Hukum Eksekutif,
Direktorat Hukum Bank Indonesia
1 J. Soedradjad Djiwandono,
mantan Gubernur Bank Indonesia,
dalam kaitan dengan masalah
perbankan membedakan antara
banking distress dan banking crisis. Banking distress
digunakan untuk menunjukkan
keadaan bila sejumlah bank
mengalami masalah solvabilitas
tetapi likuiditas tidak
bermasalah. Istilah krisis
perbankan digunakan untuk
menggambarkan keadaan di mana
terjadi peningkatan kredit
macet, peningkatan kerugian bank (karena pinjaman valuta asing)
dan menurunnya investasi
sehingga menimbulkan masalah
solvabilitas dalam perbankan.
Dalam hal ini sejumlah bank
mengalami masalah di mana
kewajiban bank lebih besar dari
Indonesia, krisis tersebut berlanjut hingga pada krisis sosial politik yang kemudian berujung pada pergantian rezim penguasa. Bank disamping
ditinggalkan oleh para nasabah
deposannya, juga ditinggalkan bank-bank lain yang selama ini menjadi
mitranya (ditandai dengan rush atau
bank run). Fenomena semacam itu
yang “memaksa” pemerintah
menerbitkan kebijaksanaan blanket
guarantee untuk menyelamatkan
sistem perbankan dan ekonomi secara keseluruhan.
Buah dari krisis itu, mengingat strategisnya peran perbankan dalam
perekomian nasional selaku
intermediary institution, maka
dipandang perlu untuk melakukan
nilai pasar asetnya (net worth
yang negatif), sehingga
menyebabkan terjadinya penarikan besar-besaran, bangkrutnya bank yang kemudian terjadi campur
tangan pemerintah. Dan krisis
Indonesia pada mulanya didahului banking distress yang kemudian
berjalan sangat cepat menjadi
banking crisis (J.Soedradjad
Djiwandono, Bergelut Dengan
Krisis dan Pemulihan Ekonomi Indonesia, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2001, hal.138-141).
restrukturisasi perbankan secara
menyeluruh guna memulihkan
perekonomian.2
Seperti diketahui,
pada sisi lain perekonomian nasional juga dibebani masalah kredit macet yang cukup serius. Terlebih pada era krisis yang terjadi, di mana tingkat bunga pinjaman demikian tinggi baik karena akibat kebijaksanaan uang ketat yang diterapkan saat itu maupun tingginya bunga simpanan
guna mempertahankan likuiditas
bank, sehingga kemampuan debitur
untuk mengembalikan kewajiban
pada bank juga menurun. Akibatnya non performance loan (NPL) bank menjadi bertambah besar, bahkan pernah tercatat mencapai 50% dari total portfolio kredit perbankan. Keadaan seperti itu jelas merupakan
2
Perlu dicatat bahwa dalam
sejarah perbankan Indonesia
restrukturisasi perbankan
tersebut bukanlah hal yang baru,
karena melalui paket-paket
deregulasi pada era pemerintahan
orde baru sebenarnya langkah
tersebut sudah dimulai. Di
bidang perbankan, PAKTO 1988
merupakan paket deregulasi yang cukup fenomenal, karena melalui
paket ini perbankan nasional
berkembang sangat cepat,
terlepas dari dampak negatif
yang ditimbulkannya yang tidak dapat dipungkiri harus dibayar
mahal akibat kurang siapnya
infrastruktur saat itu. Yang
jelas ada pula pengaruh
posisitifnya karena telah
mengantar perbankan nasional
menjadi perbankan yang modern
dengan kualitas layanan dan
produk yang relatif sejajar
dengan perbankan internasional.
kendala besar ketika dilakukan
restrukturisasi perbankan. Untuk itu tidak bisa tidak, NPL tersebut harus ‘dibersihkan’ sebagai bagian dari program restrukturisasi perbankan agar di samping tidak ‘membebani’ lagi bank yang telah direstrukturisasi juga masalah NPL tersebut dapat
diselesaikan secara lebih fokus
sehingga dapat memberikan hasil yang lebih maksimal.
II. SEKILAS RESTRUKTURISASI PERBANKAN
Program restrukturisasi perbankan pada dasarnya dapat dipilah dalam dua besaran pokok, yaitu program
pemulihan perbankan (recovery
program) dan pemantapan ketahanan sistem perbankan (strengthen the
banking system). Recovery program
diarahkan pada upaya mengatasi dampak krisis, karena secara faktual pekerjaan rumah yang sudah di depan mata memang bagaimana pemulihan tersebut dapat segera dilakukan
sekurang-kurangnya untuk
meminimalisasikan timbulnya resiko sistemik yang lebih parah. Adapun
program pemantapan ketahanan
sistem perbankan diperlukan atau diarahkan agar perbankan nasional tidak terperosok lagi dalam segala bentuk krisis serta lebih kuat dan sehat dibanding sebelumnya.
Sebagai suatu gambaran umum
pemulihan perbankan dijalankan
melalui langkah-langkah sebagai
berikut.
a. Pemberian jaminan pemerintah
secara menyeluruh (blanket
guarantee) untuk memulihkan
kepercayaan masyarakat dan
kreditur.
b. Rekapitalisasi perbankan untuk
memberdayakan kembali bank-bank yang kehilangan daya akibat krisis namun masih mempunyai prospek yang baik.
c. Restrukturisasi kredit untuk
‘membersihkan’ bank-bank,
terutama yang direkapitalisasi, dari beban NPL sehingga mempunyai performance yang lebih baik dan sehat.
d. Likuidasi bank yang tidak
mempunyai harapan hidup
sehingga tidak membebani sistem yang dibangun.
Disadari bahwa adanya kebijakan
blanket guarantee berpotensi
terhadap timbulnya moral hazard,
karena dapat mendorong bank
(pengurus atau pemilik bank) untuk kurang hati-hati dalam menjalankan operasional bank. Namun demikian dalam situasi di mana kepercayaan masyarakat kepada perbankan sudah
demikian sangat rendah atau
mengalami krisis yang dahsyat, maka
penerapan blanket guarantee
merupakan tindakan yang cukup ampuh. Hasrat masyarakat untuk menarik dana simpanannya di bank secara besar-besaran dan serentak dapat diredam, dan situasi ini cukup
membantu ketika program
rekapitalisasi mulai dijalankan. Dalam perspektif ini kehadiran Lembaga Penjamin Simpanan (LPS) sebagai bagian dari sistem perbankan menjadi hal yang strategis dan mendesak, karena secara normatif dalam situasi
yang normal blanket guarantee tidak
mungkin dipertahankan terus
menerus.
Ketentuan yang cukup fenomenal menyangkut rekapitalisasi perbankan adalah Surat Keputusan Bersama
(SKB) Menteri Keuangan dan
Gubernur Bank Indonesia
No.53/KMK.027/1990 dan
No.31/12/KEP/GBI tanggal 8 Februari 1999 tentang Pelaksanaan Program Rekapitalisasi Bank Umum. Secara teori hukum memang ada yang mempertanyakan keberadaan dan kekuatan suatu SKB, mengingat
dalam tata urutan
perundang-undangan tidak dikenal adanya
produk hukum berupa SKB. Namun demikian karena kebutuhan dalam praktek yang memerlukan tindakan tertentu yang bersifat koordinatif antar berbagai institusi negara, maka keberadaan SKB dianggap sebagai “hidup dan mengikat”. Dalam hal ini tampaknya yang lebih dikedepankan
adalah faktor asas manfaat dalam hukum yang dalam beberapa hal memang diperlukan ‘payung’ guna menaungi atas perbuatan hukum yang bermanfaat yang harus diambil. Dan secara fakta dalam konteks rekapitalisasi perbankan SKB itulah yang dijadikan pedoman atau dasar
pokok pelaksanaannya. Terkait
dengan upaya dimaksud juga telah dilakukan pemetaan perbankan di mana Bank Indonesia dengan dibantu
auditor internasional melakukan due
diligent terhadap setiap bank3
, dan di samping itu dibentuk pula Badan
Penyehatan Perbankan Nasional
(BPPN)agar penanganan restrukturisasi perbankan dapat lebih fokus.
Dalam ketentuan SKB Menkeu dan Gubernur BI tersebut diatur kriteria
pokok bagi bank yang dapat
diikutsertakan dalam program
rekapitalisasi antara lain :
* Bank tergolong dalam katagori B; * Pemegang saham Bank wajib setor
tunai sekurang- kurangnya 20%
3Dari hasil dari due diligent
tersebut, perbankan nasional
dikelompokkan dalam tiga
kategori, yaitu A, B dan C. Bank
kategori A adalah bank yang
memiliki CAR 4% atau lebih dan mampu mandiri, Bank kategori B adalah bank yang memiliki CAR antara minus 25% dan 4% yang
mendapat kesempatan untuk
mengikuti program
rekapitalisasi. Sedangkan bank
kategori C adalah bank yang
memiliki CAR kurang dari minus 25% yang dinilai tidak layak hidup lagi sebagai bank.
kebutuhan modal untuk mencapai CAR 4%;
* Rencana kerja dinilai layak;
* Pemegang saham dan pengurus
bank harus lulus fit and proper
test;
* Pengalihan kredit yang tergolong macet pada Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN);
* Menyampaikan rencana yang jelas dan realistis untuk menyelesaiakan
kredit kepada pihak terkait
termasuk kredit yang melampaui Batas Maksimal Pemberian Kredit (BMPK).
Memperhatikan persyaratan tersebut
tampak bahwa syarat untuk
menyelesaikan permasalahan kredit merupakan faktor sangat penting. Bahkan manajemen bank, untuk
dapat mengikuti program
rekapitalisasi dipaksa untuk
menyelesaikan masalah kreditnya baik dengan menyerahkan kepada BPPN maupun melalui upaya terencana dalam monitoring terhadap masalah BMPK.
Terhadap besaran kedua menyangkut program restrukturisasi perbankan berupa pemantapan ketahanan sistem
perbankan, dilakukan
langkah-langkah peningkatan integritas SDM perbankan, pemantapan pengawasan
bank dan penciptaan kondisi
lingkungan perbankan yang kondusif. Integritas SDM perbankan tersebut
antara lain mendorong untuk
menciptakan good corporate
governance, fit and proper test
terhadap pengurus maupun
pemegang saham pengendali,
kewajiban pembentukan direktur
kepatuhan (compliance director). Paradigma baru yang diusung untuk memantapkan fungsi pengawasan bank diarahkan pada fokus kondisi keuangan bank, kepatuhan terhadap ketentuan, penilaian fit dan proper bagi manajemen bank serta sistem dan prosedur pengawasan intern
bank. Sedangkan penciptaan
lingkungan perbankan yang kondusif
ditempuh antara lain dengan
mengupayakan pendirian LPS sebagai
pengganti blanket guarantee dan
mengoptimalkan lembaga penunjang lainnya seperti asosiasi perbankan dan kantor akuntan publik.
III. RESTRUKTURISASI KREDIT
Dari sisi penanaman, fungsi
intermediasi yang paling dominan dilakukan bank adalah melalui usaha
perkreditan. Disadari bahwa
disamping menjanjikan keuntungan sebagai sumber utama pendapatan
bank, pemberian kredit juga
mempunyai sisi risiko yang tinggi bagi bank. Oleh sebab itu terdapat pokok-pokok kaidah yang harus diperhatikan
atau dilakukan bank sebelum
mengucurkan kreditnya, yang biasa dikenal dengan prinsip 5’C (Character,
Capacity, Capital, Condition of
Economy, dan Collateral).
Dari sisi prudential, berdasarkan SK
Direksi BI No.27/162/KTP/DIR tanggal
31 Maret 1995 kepada bank
diwajibkan untuk memiliki kebijakan perkreditan secara tertulis, yang sukurang-kurangnya memuat atau mengatur prinsip kehati-hatian dalam
perkreditan, organisasi dan
manajemen perkreditan, kebijakan persetujuan kredit, dokumentasi dan administrasi kredit, pengawasan dan
penyelesaian kredit bermasalah.
Melalui ketentuan tersebut
diharapkan bank mempunyai
panduan yang jelas sebagai pedoman pelaksanaan perkreditannya, sehingga risiko yang mungkin timbul sedini
mungkin dapat dideteksi dan
dikendalikan, sekaligus dapat
menghindari kemungkinan
penyalahgunaan wewenang dalam pemberian kredit.
Sebagaimana dimaklumi salah satu dampak yang serius dari krisis terhadap sektor perkreditan adalah
besarnya non performance loan (NPL)
pada bank-bank. Sebagai upaya mengatasinya BI menetapkan arah kebijaksanaan agar setiap bank umum secara bertahap dapat menurunkan NPL sampai pada tingkat tidak lebih dari 5% pada akhir 2001 (dari posisi rata-rata 39%). Dalam hal ini bank-bank dibebaskan menentukan atau memilih cara untuk menurunkan level
NPL tersebut, apakah melalui penagihan langsung, atau melalui jalur hukum (gugatan pengadilan), atau melakukan restrukturisasi kredit. Dari beberapa alternatif tersebut
tampaknya restrukturisasi kredit
merupakan alternatif yang banyak ditempuh bank, termasuk bank yang
direkapitalisasi. Dalam hubungan
dengan hal tersebut langkah yang diambil BI untuk membantu proses restrukturisasi kredit adalah dengan
menerbitkan SK Direksi BI
No.31/150/KEP/DIR tanggal 12
November 1998 tentang
Restrukturisasi Kredit dan membentuk Satuan Tugas (Satgas) Restrukturisasi Kredit. Dalam ketentuan tersebut ditegaskan bahwa :
“Restrukturisasi Kredit adalah upaya yang dilakukan oleh bank dalam kegiatan usaha perkreditan agar
debitur dapat memenuhi
ke-wajibannya, yang dilakukan antara lain melalui :
1. penurunan suku bunga;
2. pengurangan tunggakan bunga
kredit;
3. pengurangan tunggakan pokok
kredit;
4. perpanjangan jangka waktu kredit;
5. penambahan fasilitas kredit;
6. pengambilalihan aset debitur
sesuai ketentuan yang berlaku;
7. konversi kredit menjadi penyertaan
modal sementara pada
perusahaan debitur.”
Dari batasan tersebut tampak jelas bahwa arah dari restrukturisasi kredit pada prinsipnya untuk memperbaiki
kualitas kredit. Namun demikian
untuk melakukan hal tersebut
terdapat kaidah-kaidah yang harus diperhatikan oleh bank, karena upaya ini juga mengandung kerawanan penyalahgunaan oleh manajemen.
Oleh sebab itu secara prinsip
ditetapkan bahwa restrukturisasi
kredit hanya boleh dilakukan terhadap debitur yang masih memiliki prospek usaha yang baik, dan telah atau
diperkirakan akan mengalami
kesulitan pembayaran pokok dan atau bunga. Bank juga dilarang melakukan restrukturisasi kredit dengan tujuan
untuk menghindari penurunan
penggolongan kualitas kredit, atau
pembentukan Penyisihan
Penghapusan Aktiva Produktif (PPAP) yang lebih besar, atau menghindari penghentian pengakuan pendapatan bunga secara akrual.
Adapun peran yang dimainkan Satgas Restrukturisasi Kredit pada dasarnya sebagai fasilitator yang melakukan langkah-langkah koordinatif terhadap kreditur dan debitur dalam rangka penyelesaian kredit. Untuk itu ada delapan tahapan proses restrukturisasi
yang ditetapkannya, yaitu
pengumpulan data kreditur dan debitur, pertemuan antar kreditur dan
pembentukan komite kreditur,
negosiasi antara kreditur dan debitur
tentang cara penyelesaian,
penandatanganan perjanjian
Advisor, Auditor, Legal Advisor, proses due diligence, negosiasi persyaratan restrukturisasi dan penandatanganan perjanjian restrukturisasi. Tahapan tersebut tidak bersifat ‘series’ yang harus dilalui, di mana penerapannya
sangat tergantung pada kondisi
obyektif kreditur dan debiturnya. Dari identifikasi, seleksi dan tindak lanjut yang dilakukan oleh bank terhadap debitur bermasalah, per posisi 31 Oktober 1999 diperoleh
gambaran bahwa sebanyak 1.368 debitur dinilai layak direstrukturisasi dengan melibatkan nilai nominal Rp.55.610 milyar, sedangkan yang tidak direstrukturisasi sejumlah 874 debitur dengan nominal Rp.2.285
milyar yang ditempuh melalui
penyelesaian lainnya seperti write off,
jalur pengadilan dan sebagainya. Untuk lebih mudahnya terlihat pada tabel di bawah ini.
(Dalam milyar Rupiah)
1999
Keterangan Agustus September Oktober
Jml Baki Jml Baki Jml Baki
Deb. Debet Deb. Debet Deb. Debet
Layak restrukturisasi 887 43.903 1.190 52.078 1.368 55.610
- Dalam proses restrukturisasi 753 40.125 852 40.649 891 41.447 - Implementasi kesepakatan 134 3.778 338 11.429 477 14.163 Restrukturisasi *) Tidak direstrukturisasi 374 1.248 443 1.373 847 2.285 - Write off 5 13 11 18 79 100 - Penyelesaian lainnya 369 1.235 432 1.356 768 2.185 J u m l a h 1.261 45.151 1.633 53.451 2.215 57.895
*)Untuk posisi September dan Oktober termasuk data Bank mandiri dengan jumlah debitur sebanyak 133 debitur dan baki debet sebesar Rp.7.501 milyar
Beberapa kendala yang dihadapi dalam proses restrukturisasi kredit antara lain sebagai berikut.
a. Tidak adanya keterbukaan antara
kreditur dan debitur. Hal demikian tidak lepas dari sifat hubungan
yang antagonistik antara
keduanya. Pihak kreditur, dalam hal ini bank, dalam prakteknya
menetapkan persyaratan lebih
mencerminkan besarnya kerugian yang dapat ditolerirnya serta kepastian pembayaran sesegera mungkin tanpa memperhatikan
kondisi bisnis dan keuangan
debiturnya. Pada sisi yang lain pihak debitur selalu berupaya
memperoleh keringanan yang
maksimal dengan menyerahkan agunan seminimal mungkin.
b. Adanya keterbatasan baik finansial
maupun tenaga staf yang ahli di
bidang restrukturisasi pada
lembaga-lembaga fasilitator seperti Satgas maupun Prakarsa Jakarta, sementara pada sisi yang lain nasabah debitur maupun bank kreditur terlalu berharap banyak pada lembaga tersebut yang secara fakta sebenarnya juga tidak mempunyai kekuatan memaksa.
c. Kurangnya koordinasi antara
lembaga yang terlibat sebagai fasilitator dalam restrukturisasi, karena masing-masing lembaga tersebut mempunya agenda atau
prioritas yang berbeda satu
dengan yang lain.
Adapun terhadap penyelesaian kredit
bermasalah pada bank yang
direkapitalisasi secara garis besar dapat diberi gambaran bahwa sesuai dengan SKB Menkeu dan Gubernur BI, terhadap bank yang ikut program rekapitalisasi wajib menyerahkan aset kredit macetnya kepada BPPN, di mana untuk hal ini dibuat perjanjian rekapitalisasi. Di BPPN hal ini ditangani oleh Aset Manajemen Unit (AMU BPPN). Per Juni 1999, jumlah kredit yang dialihkan berjumlah Rp.193,693 trilyun, yang 54,9%-nya berasal dari bank-bank BUMN dan hal itu belum termasuk kredit macet dari 38 bank beku kegiatan usaha (BBKU) dan 7 bank take over (BTO) di luar 4 bank
yang saat itu dalam proses
pembahasan pengalihannya.
Di samping itu terhadap (berdasar SKB
tersebut) bank-bank yang akan
mengikuti program rekap juga
diwajibkan untuk lebih dahulu
menyelesaikan masalah kredit macet
kepada pihak terkait, termasuk
penyelesaian BMPK. Untuk hal ini di
BPPN ditangani oleh Aset Manajemen
Investment (AMI BPPN), dan dalam rangka proses tersebut, AMI BPPN telah menerima penyerahan 215 perusahaan dengan total nilai sebesar USD 10,4 milyar yang dikelola melalui
6 holding company. Namun
berakhir, masalah tersebut masih menjadi pekerjaan rumah yang belum tuntas.
