MASALAH SURAT JAMINAN PENAWARAN
DALAM PROSES PEMILIHAN PENYEDIA BARANG/JASA
Oleh : Abu Sopian
Balai Diklat Keuangan Palembang
Abstrak
Berdasarkan Surat Edaran Otoritas Jasa Keuangan nomor SE-04/NB/2013 tanggal 18 September 2013 setiap perusahaan asuransi kerugian yang memasarkan produk asuransi suretyship harus mencantumkan klausule dalam polis suretyship untuk tidak menjamin kerugian yang disebabkan oleh KKN, penipuan/pemalsuan atas informasi yang disampaikan dalam dokumen penawaran, dan tindakan yang diindikasikan disebabkan oleh hal-hal yang berkaitan dengan KKN. Kebijakan Otoritas Jasa Keuangan tersebut memicu timbulnya masalah dalam proses pemilihan penyedia barang/jasa pemerintah. Hal ini disebabkan ketentuan tentang pengadaan barang/jasa pemerintah mensyaratkan surat jaminan penawaran yang tidak bersyarat (unconditional) dan jaminan penawaran harus menjamin bahwa penyedia barang/jasa sebagai peserta lelang tidak akan melakukan KKN.
Untuk menghindari masalah terkait dengan jaminan penawaran solusinya adalah: 1. Pokja ULP dapat melaksanakan lelang tanpa persyaratan jaminan penawaran.
Kebijaksanaan ini dapat ditempuh dalam proses lelang untuk pengadaan barang/jasa: a. dengan nilai total HPS tidak lebih dari Rp2.500.000.000,- (dua miliar lima ratus juta
rupiah); atau
b. untuk pekerjaan yang jika pemenang lelangnya mengundurkan diri tidak akan berakibat pekerjaan tidak dapat diselesaikan tepat waktu.
2. Penyedia barang/jasa hendaknya melengkapi dokumen penawaran dengan surat jaminan yang diterbitkan oleh bank umum, bukan diterbitkan oleh perusahaan asuransi.
A. Jenis dan Fungsi Surat Jaminan
Menurut pasal 67 ayat (1) Perpres nomor 54 tahun 2010 sebagaimana telah diubah dengan Perpres nomor 70 tahun 2012, penyedia barang/jasa harus menyerahkan jaminan kepada pengguna barang/jasa untuk memenuhi kewajiban sebagaimana dipersyaratkan dalam dokumen pengadaan/kontrak pengadaan barang/jasa. Surat jaminan adalah jaminan tertulis yang mudah dicairkan dan tidak bersyarat (unconditional) yang dikeluarkan oleh bank umum/perusahaan penjamin/perusahaan asuransi yang diserahkan oleh penyedia barang/jasa kepada PPK/ULP untuk menjamin terpenuhinya kewajiban penyedia barang/jasa. Adapun kewajiban penyedia dalam pengadaan barang/jasa pemerintah adalah sebagai berikut:
1) Mengikuti proses lelang dengan tertib dan bertanggung jawab;
2) Menerima keputusan yang telah diambil, selama putusan tersebut tidak bertentangan dengan peraturan yang berlaku;
3) Menghindari penyalahgunaan wewenang; 4) Menghindari konflik kepentingan;
5) Tidak saling mempengaruhi baik sesama peserta maupun dengan Pokja ULP; 6) Tidak menerima, menawarkan, atau menjanjikan sesuatu;
7) Mengembalikan uang muka yang telah dibayarkan;
8) Menyerahkan barang/hasil pekerjaan secara tepat waktu dalam keadaan baik dan cukup;
Jaminan atas seluruh kewajiban tersebut tersimpul dalam beberapa jenis surat jaminan sebagai berikut:
Surat jaminan penawaran Surat jaminan pelaksanaan Surat jaminan uang muka Surat jaminan pemeliharaan Surat jaminan sanggah banding.
a. Surat jaminan penawaran.
Surat jaminan penawaran merupakan jaminan atas penawaran yang diajukan oleh penyedia barang/jasa. Besaran nilai jaminan penawaran diatur dalam pasal 68 ayat (1) Perpres nomor 70 tahun 2012 antara 1% sampai 3% dari nilai total Harga Perkiraan Sendiri (HPS). Jaminan penawaran berisi kesanggupan pihak penjamin (bank umum/perusahaan penjamin/perusahaan asuransi) untuk membayar sejumlah uang kepada PPK/ULP jika pihak terjamin (penyedia barang/jasa) tidak memenuhi kewajibannya sebagai peserta lelang. Kewajiban apa saja yang harus dicantumkan dalam surat jaminan penawaran tidak disebutkan secara rinci dalam Perpres 70 tahun 2012. Meskipun demikian karena proses lelang bertujuan untuk mendapatkan penyedia barang/jasa melalui persaingan yang sehat dapat dipahami bahwa setiap peserta lelang wajib untuk mengikuti proses lelang sampai selesai dengan tidak melakukan tindakan yang dapat merugikan negara. Berdasarkan Peraturan Menteri Pekerjaan Umum nomor 07 tahun 2011 tentang Standard dan Pedoman Pengadaan Konstruksi dan Jasa Konsultansi surat jaminan berlaku apabila terjamin:
1. Menarik kembali penawarannya selama dilaksanakan pelelangan atau sesudah ditunjuk sebagai pemenang;
2. Tidak menyerahkan jaminan pelaksanaan setelah ditunjuk sebagai pemenang; 3. Tidak menandatangani kontrak;
4. Tidak hadir dalam klarifikasi dan/atau verifikasi sebagai calon pememang; 5. Terlibat Korupsi Kolusi dan Nepotisme (KKN).
b. Surat Jaminan Pelaksanaan
Surat jaminan pelaksanaan merupakan jaminan yang menjamin bahwa penyedia barang/jasa yang telah ditunjuk sebagai pelaksana pekerjaan akan menyelesaikan seluruh kewajibannya dalam melaksanakan pekerjaan. Jika pihak terjamin tidak menyelesaikan seluruh kewajibannya sesuai dengan perjanjian/kontrak maka pihak penjamin akan membayar sejumlah uang kepada PPK/ULP. Besaran nilai jaminan pelaksanaan adalah 5% dari nilai kontrak. Dalam hal penawaran yang menjadi pemenang lelang terlalu rendah sehingga nilai kontrak kurang dari 80% HPS, jaminan pelaksanaan ditetapkan 5% dari nilai HPS.
c. Surat Jaminan Uang Muka
d. Surat Jaminan Pemeliharaan
Surat jaminan pemeliharaan adalah jaminan yang menjamin bahwa penyedia barang/jasa akan memperbaiki seluruh kerusakan yang terjadi selama masa pemeliharaan atas barang/jasa yang telah dikerjakannya. Apabila terjamin tidak melaksanakan pemeliharaan atau memperbaiki seluruh kerusakan yang terjadi selama masa pemeliharaan maka pihak penjamin bersedia membayar sejumlah uang kepada PPK. Lazimnya pemeliharaan diperlukan untuk pekerjaan konstruksi dimana pada saat pekerjaan konstruksi selesai dikerjakan 100% dilakukan serah terima hasil pekerjaan (serah terima pertama) dan hasil pekerjaan telah dapat digunakan tetapi penyedia wajib melakukan pemeliharaan atau memperbaiki segala kerusakan yang timbul selama masa pemeliharaan. Setelah masa pemeliharaan berakhir dan seluruh kerusakan/kekurangan telah diperbaiki dilakukan serah terima hasil pekerjaan untuk keduakalinya (terima kedua) yang menyatakan bahwa kondisi bangunan dalam keadaan baik/tidak terjadi kerusakan/seluruh kerusakan telah diperbaiki. Berdasarkan pasal 95 ayat (5) Perpres nomor 70 tahun 2012 masa pemeliharaan untuk pekerjaan permanen paling singkat 6 (enam) bulan, sedangkan untuk pekerjaan semi permanen 3 (tiga) bulan. Nilai jaminan pemeliharaan diatur dalam pasal 71 ayat (3) sebesar 5% dari nilai kontrak.
e. Surat Jaminan Sanggah Bannding
Jaminan sanggah banding adalah jaminan yang diberikan oleh peserta yang mengajukan sanggahan banding kepada PPK sebagai syarat sahnya sanggahan banding yang diajukannya. Jaminan sanggah banding berisi pernyataan kesanggupan penjamin untuk membayar sejumlah uang kepada PPK jika tuduhan yang dijadikan alasan oleh penyedia barang/jasa untuk mengajukan sanggah banding terbukti tidak benar. Besaran nilai sanggah banding adalah 1% dari nilai total HPS.
B. Format dan Fungsi Surat Jaminan Penawaran.
Jaminan penawaran digunakan dalam proses lelang sejak tanggal pemasukan dokumen penawaran sampai dengan penandatanganan kontrak. Tujuannya adalah agar selama proses lelang berlangsung semua peserta lelang mengikuti setiap tahapan lelang dengan sungguh-sungguh dan menaati semua ketentuan yang berlaku. Jika peserta lelang tidak menaati ketentuan yang berlaku peserta dikenakan sanksi yaitu jaminan penawarannya disita dan dicairkan untuk disetor ke rekening kas negara dan penyedia dimasukkan dalam daftar hitam selama dua tahun.
Agar persyaratan perlunya surat jaminan tersebut diketahui oleh seluruh peserta lelang, Pokja ULP memberitahukan hal tersebut kepada seluruh peserta lelang dengan cara mencantumkan persyaratan perlunya surat jaminan penawaran di dalam dokumen pengadaan. Pokja ULP menetapkan kriteria surat jaminan yang meliputi:
1) Besaran nilai jaminan penawaran; 2) Masa berlaku jaminan penawaran;
3) Lembaga yang berhak menerbitkan surat jaminan; 4) Persyaratan surat jaminan penawaran.
jaminan. Persyaratan surat jaminan penawaran harus mudah dicairkan, tanpa syarat (unconditional) dalam hal penyedia barang/jasa:
a. Menarik kembali penawarannya sebelum proses lelang selesai;
b. Tidak menerima/menolak hasil koreksi aritmatik atas surat penawarannya; c. Tidak hadir dalam acara klarifikasi dan/atau verifikasi dokumen;
d. Menolak ditunjuk sebagai pemenang;
e. Tidak menyerahkan jaminan pelaksanaan dan/atau tidak menandatangani kontrak; f. Terlibat KKN dalam proses lelang.
Peraturan Kepala LKPP nomor 14 tahun 2012 menyatakan bahwa surat jaminan penawaran memenuhi syarat apabila:
(a) diterbitkan oleh Bank Umum, perusahaan penjaminan atau perusahaan asuransi yang mempunyai program asuransi kerugian (suretyship) yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan;
(b) Jaminan Penawaran dimulai sejak tanggal terakhir pemasukan penawaran dan masa berlakunya tidak kurang dari waktu yang ditetapkan dalam Dokumen Pemilihan;
(c) nama peserta sama dengan nama yang tercantum dalam surat Jaminan Penawaran; (d) besaran nilai Jaminan Penawaran tidak kurang dari nilai jaminan yang ditetapkan
dalam Dokumen Pemilihan;
(e) besaran nilai Jaminan Penawaran dicantumkan dalam angka dan huruf;
(f) nama ULP yang menerima Jaminan Penawaran sama dengan nama ULP yang mengadakan pelelangan; dan
(g) paket pekerjaan yang dijamin sama dengan paket pekerjaan yang dilelangkan
Surat jaminan penawaran memiliki fungsi yang sangat penting dalam rangka menciptakan system pelaksanaan pemilihan penyedia barang/jasa pemerintah yang bersih dan bertanggung jawab. Terutama untuk mengurangi kemungkinan penyedia barang/jasa melakukan tindakan yang dapat merugikan keuangan negara seperti melakukan kolusi baik sesama peserta lelang maupun antara penyedia dengan Pokja ULP, mundur dari proses lelang sebelum proses lelang selesai, atau tidak bersedia ditunjuk sebagai pemenang lelang.
Kolusi yang dilakukan oleh peserta lelang dengan cara melakukan rekayasa (pengaturan bersama) dalam proses lelang berakibat persaingan dalam proses lelang menjadi tidak sehat dimana semua peserta mengajukan penawaran yang tinggi sehingga penawaran terendahpun harganya tinggi. Pengunduran diri setelah ditunjuk sebagai pemenang menimbulkan kerugian negara karena Pokja ULP harus menunjuk peserta lain yang penawarannya tentu saja lebih tinggi.
C.Masalah Surat Jaminan Penawaran
yang telah dibuat oleh Pokja ULP. Pokja ULP dapat menggugurkan penawaran peserta lelang yang tidak melampirkan surat jaminan penawaran atau melampirkan surat jaminan penawaran yang tidak sesuai dengan contoh yang telah ditetapkan Pokja ULP.
Dalam kenyataannya bentuk surat jaminan penawaran yang dilampirkan dalam dokumen penawaran kadang-kadang tidak mengikuti format yang ditetapkan oleh Pokja ULP. Hal ini disebabkan beberapa perusahaan asuransi telah memiliki format sendiri, biasanya berbentuk selembar kertas dengan menggunakan kertas khusus yang berisi kalimat khusus yang sudah baku sehingga kadang-kadang tidak sesuai dengan yang dipersyaratkan Pokja ULP. Meskipun format jaminan penawaran tidak sama persis dengan contoh yang telah ditetapkan Pokja ULP masih dapat menerima surat jaminan penawaran sepanjang substansi surat jaminan memenuhi syarat yang ditetapkan yaitu:
1. Penerbit jaminan adalah bank umum/perusahaan penjamin/asuransi yang mempunyai program asuransi kerugian (suretyship) yang ditetapkan Menteri Keuangan;
2. Nama ULP yang menerima Jaminan Penawaran sama dengan nama ULP yang mengadakan pelelangan;
3. Nama paket pekerjaan yang dijamin sama dengan paket pekerjaan yang dilelangkan; 4. Nama peserta sama dengan nama yang tercantum dalam surat Jaminan Penawaran;
5. Jaminan Penawaran dimulai sejak tanggal terakhir pemasukan penawaran dan masa berlakunya tidak kurang dari waktu yang ditetapkan dalam Dokumen Pemilihan;
6. Nilai nominal surat jaminan tidak kurang dari yang ditetapkan oleh Pokja ULP; 7. besaran nilai Jaminan Penawaran dicantumkan dalam angka dan huruf;
8. Hal yang dijamin dalam surat jaminan penawaran tersebut meliputi tindakan: a. Menarik kembali penawarannya sebelum proses lelang selesai;
b. Tidak menerima hasil koreksi aritmatik atas surat penawarannya; c. Tidak hadir dalam acara klarifikasi dan/atau verifikasi dokumen; d. Menolak ditunjuk sebagai pemenang;
e. Tidak menyerahkan jaminan pelaksanaan dan/atau tidak menandatangani kontrak; f. Terlibat KKN dalam proses lelang.
Berdasarkan ketentuan dalam surat edaran Otoritas Jasa Keuangan nomor SE-04/NB/2013 tanggal 18 September 2013 yang melarang pihak asuransi menjamin kerugian yang diakibatkan tindakan yang terindikasi KKN, maka sejak bulan September 2013 tindakan KKN yang dilakukan oleh peserta penyedia barang/jasa sudah tidak dijamin dalam surat jaminan penawaran yang diterbitkan perusahaan asuransi. Karena surat edaran Otoritas Jasa Keuangan tersebut tidak disosialisasikan di kalangan penyedia barang/jasa, banyak penyedia yang tidak memperhatikan isi dari surat jaminan yang diterbitkan perusahaan asuransi. Akibatnya dalam proses lelang banyak pula penyedia yang melampirkan surat jaminan yang tidak memenuhi syarat unconditional seperti dikehendaki oleh Pokja ULP. Hal ini berakibat pada banyak penawaran yang digugurkan dalam proses lelang. Setiap adanya penawaran yang digugurkan akan mengurangi jumlah peserta yang memenuhi syarat dalam evaluasi harga. Karena itu kesalahan format surat jaminan penawaran dapat berakibat Pokja ULP terpaksa memenangkan peserta dengan penawaran yang lebih tinggi. Bahkan bisa jadi proses lelang dinyatakan gagal karena tidak ada peserta yang memenuhi syarat.
D.Pertentangan Kebijakan LKPP dan OJK
Permasalahan yang muncul dalam penggunaan surat jaminan penawaran sebagaimana diuraikan di atas dipicu oleh adanya surat edaran Otoritas Jaka Keuangan tanggal 18 September 2013 nomor SE-04/NB/2013 yang substansinya bertentangan dengan persyaratan jaminan penawaran yang dikehendaki oleh LKPP melalui Perpres tentang pengadaan barang/jasa pemerintah. Karena itu banyak pihak yang mempersoalkan kebijakan OJK tersebut. Dalam hal ini OJK menjadi lembaga yang dianggap menentang kebijakan LKPP. Hal ini disebabkan karena:
1. Dilihat dari waktu lahirnya kebijakan tersebut, kebijakan LKPP yang menghendaki jaminan penawaran menjamin tindakan KKN dalam proses penagadaan barang/jasa telah lebih dahulu ada sejak tahun 2010, sedangkan kebijakan OJK yang melarang perusahaan asuransi menjamin kerugian yang diakibatkan oleh tindakan yang terindikasi KKN dalam proses lelang baru lahir tahun 2013.
2. Dilihat dari bentuk peraturan yang digunakan, kebijakan LKPP dituangkan dalam Perpres yang lingkup berlakunya meliputi seluruh pihak yang terlibat dalam prose Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah, sedangkan kebijakan OJK dituangkan dalam surat edaran kepada Direksi Perusahaan Asuransi Umum yang lingkup berlakunya hanya di lingkungan asuransi umum.
pihak lain untuk menjamin kerugian yang disebabkan oleh tindakan terindikasi KKN. Semuanya diserahkan pada Pokja ULP dan penyedia barang/jasa sebagai pihak yang berkepentingan dalam proses lelang. Bagi Pokja ULP yang penting surat jaminan penawaran bersifat tanpa syarat (unconditional) dan menjamin kerugian yang disebabkan oleh tidakan yang terindikasi KKN. Bagi penyedia barang/jasa yang penting surat jaminan penawaran dapat diterima oleh Pokja ULP dan dokumen penawarannya tidak dinyatakan gugur.
E.Solusi
Agar permasalahan surat jaminan penawaran tidak sampai mengganggu jalannya proses lelang, dapat ditempu solusi sebagai jalan keluarnya sebagai berikut:
1. Pokja ULP meminimalkan persyaratan dalam dokumen penawaran dengan cara hanya memberlakukan syarat perlunya jaminan penawaran dalam proses lelang dengan nilai di atas Rp2.500.000.000,- (dua miliar lima ratus juta rupiah). Hal ini didasarkan pada Peraturan Kepala LKPP nomor 18 tahun 2012 tentang Electronic Tendering. Berdasarkan peraturan tersebut jaminan penawaran tidak diperlukan dalam pengadaan barang/jasa yang dilaksanakan dengan E-Tendering dengan metode E-Lelang jika:
a) Nilai HPS tidak lebih dari Rp2.500.000.000,- (dua miliar lima ratus juta rupiah); atau
b) Tidak menimbulkan risiko apabila pemenang mengundurkan diri akan menyebabkan pekerjaan tidak dapat diselesaikan tepat pada waktunya.
2. Penyedia barang/jasa harus memenuhi ketentuan dalam Perpres nomor 54 tahun 2010 sebagaimana telah diubah dengan Perpres nomor 70 tahun 2012 dengan menggunakan surat jaminan penawaran yang bersifat tanpa syarat (undonditional) serta menjamin kerugian negara yang disebabkan oleh tindakan yang terindikasi KKN. Hal ini dapat dilakukan dengan menggunakan surat jaminan penawaran yang dikeluarkan bukan oleh perusahaan asuransi.
3. Dalam hal Pokja ULP mensyaratkan surat jaminan penawaran, Pokja ULP harus menegaskan dalam acara penjelasan dokumen (aanwijzing), bahwa surat jaminan penawaran harus bersifat tanpa syarat (unconditional) serta menjamin kerugian negara yang disebabkan oleh tindakan yang terindikasi KKN.
Palembang, Maret 2014 Daftar Pustaka:
1. Keputusan Presiden nomor 80 tahun 2003 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah;
2. Peraturan Presiden nomor 54 tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah; 3. Peraturan Presiden Nomor 70 tahun 20121 tentang Perubahan Kedua atas Peraturan
Presiden nomor 54 tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah; 4. Peraturan Kepala LKPP nomor 14 tahun 2013 tentang Petunjuk Teknis Peraturan
Presiden Nomor 70 tahun 20121 tentang Perubahan Kedua atas Peraturan Presiden nomor 54 tahun 2010 tentang Pengadaan Barang/Jasa Pemerintah.
5. Surat edaran Direktur Jenderal Bina Marga Kemeterian Pekerjaan Umum nomor 03/SE/Db/2014 tanggal 19 Februari 2014.
