Dinamika Penyelesaian Pelanggaran HAM Masa Lalu:
Konsisten dengan Komitmen Awal atau Mencari Jalan Baru?
Oleh Zainal Abidin
(Deputi Direktur Pengembangan Sumber Daya HAM (PSDHAM) ELSAM)
Pengantar
Lebih dari satu dekade agenda penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu tak juga tuntas. Komitmen penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu tampak surut di tengah arus besar transaksi politik dan kekuasaan yang saat ini terjadi. Kerangka hukum penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu telah ada melalui dua jalur, baik melalui pengadilan HAM ad hoc maupun Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (KKR), mandeg tak jelas ujungnya.
Berbagai upaya dan inisiatif telah dilakukan untuk terus mendorong adanya penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu, yang terus disuarakan oleh masyarakat sipil dan para korban. Inisiatif-inisiatif korban dan masyarakat sipil di tingkat lokal justru memberikan dampak yang positif kepada para korban. Gugatan hukum, memorialisasi, pengungkapan kebenaran oleh masyarakat, terus terjadi di tengah kemacetan proses penyelesaian oleh negara.
Respon Presiden Susilo Bambang Yudhoyono (SBY), dengan retorikanya tampak memberikan “angin segar” penyelesaian, dengan menugaskan Menkopolhukam dan memandatkan Anggota Dewan Pertimbangan Presiden (Wantimpres) bidang hukum dan HAM untuk mencari format penyelesaian. Namun, ada kekuatiran bahwa upaya presiden ini keluar dari komitmen dan konsensus bangsa yang telah disepakati.
Proses penyusunan konsep tanpa adanya arah yang jelas dan kontrol publik yang luas, akan berdampak pada pilihan penyelesaian yang menjauhkan dari prinsip-prinsip HAM, dan memaksa para korban terus “bernegosiasi” dengan posisi yang tak setara. Pada titik ini, perumusan konsep, yang dimaksudkan untuk menerobos kebuntuan penyelesaian, harus beranjak maju untuk memastikan terpenuhinya hak-hak para korban.
Kerangka Penyelesaian dan Implementasi
Kerangka penyelesaian berdasarkan pada berbagai produk hukum yang dibentuk berpijak dalam dua jalur, yakni pengungkapan kebenaran dan rekonsiliasi melalui pembentukan KKR dan penghukuman kepada pelaku melalui pengadilan HAM ad hoc.
Pembentukan KKR mendapatkan basis legalnya dalam Ketetapan MPR No. V Tahun 2000 tentang tentang Pemantapan Persatuan dan Kesatuan. Dalam Tap tersebut telah jelas dinyatakan bahwa pada masa lalu telah terjadi penyalahgunaan kekuasaan dan pelanggaran hak asasi manusia yang perlu untuk diungkapkan demi menegakkan kebenaran, dan merekomendasikan untuk memutuskan untuk membentuk Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi Nasional sebagai lembaga ekstra-yudisial yang bertugas untuk menegakkan kebenaran dengan mengungkapkan penyalahgunaan kekuasaan dan pelanggaran hak asasi manusia pada masa lampau dan melaksanakan rekonsiliasi dalam perspektif kepentingan bersama sebagai bangsa. [i]
Pada tahun yang sama, negara membentuk UU No. 26 tahun 2000 tentang Pengadilan HAM yang mengatur tentang pemeriksaan perkara-perkara pelanggaran HAM yang berat yaitu kejahatan genosida dan kejahatan terhadap kemanusiaan.[2] Terhadap kejahatan-kejahatan yang masuk kategori pelanggaran HAM yang berat yang terjadi sebelum tahun 2000, dilakukan melalui Pengadilan HAM ad hoc.[3] UU juga menyebut bahwa pelanggaran hak asasi manusia berat yang terjadi sebelum berlakunya UU ini, tidak menutup kemungkinan penyelesaiannya dilakukan oleh KKR yang dibentuk melalui UU.[4]
Pada tahun 2001, melalui UU No. 21 tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Papua, negara juga berjanji kepada rakyat Papua akan mempertanggungjawabkan berbagai bentuk pelanggaran HAM melalui dua instrumen, yaitu Pengadilan HAM dan KKR. UU tersebut menyatakan menyatakan KKR dilakukan untuk “melakukan klarifikasi sejarah dan merumuskan serta menetapkan langkah-langkah rekonsiliasi” dalam rangka menjaga persatuan bangsa.[5]
kelemahan dalam pengaturannya.[7] Namun, dalam periode 2004-2006 pembentukan KKR sangat lambat, dan Pemerintah hanya berhasil melakukan proses seleksi anggota KKR.[8]
Pada tahun 2006, terjadi tiga peristiwa penting terkait dengan penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu. Pertama, Mahkamah Konstitusi (MK) membatalkan UU KKR karena dianggap bertentangan dengan Konstitusi, Hukum HAM Internasional dan Hukum Humaniter Internasional, dan MK kemudian merekomendasikan untuk membentuk UU KKR baru sesuai dengan UUD 1945, hukum humaniter dan hukum hak asasi manusia internasional.[9] Kedua, komitmen untuk penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu juga dinyatakan dalam konteks pelanggaran HAM yang berat di Aceh melalui UU No. 11 tahun 2006 tentang Pemerintah Aceh, yakni tentang pembentukan Pengadilan HAM dan pembentukan KKR di Aceh.[10]Ketiga, terbit UU No. 13 tahun 2006 tentang Perlindungan Saksi dan Korban, yang diantaranya juga memberikan penguatan pengaturan tentang Kompensasi dan Restitusi, termasuk hal atas bantuan medis dan rehabilitasi psikososial kepada korban pelanggaran HAM yang berat.[11]
Dari kerangka hukum penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu tersebut, tidak banyak kemajuan. Dari sisi pengadilan, tercatat hanya kasus pelanggaran HAM yang berat di Timor-Timur pada tahun 1999 dan Tanjung Priok tahun 1984 yang dibawa ke pengadilan HAM ad hoc. Dari dua peradilan tersebut, pengadilan bisa dikatakan gagal memberikan keadilan kepada korban dengan gagalnya melakukan penghukuman kepada pelaku dan melakukan pemulihan kepada korban.[12] Hak-hak korban terkait dengan reparasi dan pemulihan tak kunjung terjadi, justru sejumlah inisiatif korban dan masyarakat sipil melalui jalur pengadilan maupun upaya lainnya yang lebih maju.[13]
Komnas HAM sendiri, terkait dengan pelanggaran HAM masa lalu, setidaknya telah melakukan penyelidikan terhadap kasus Talangsari 1989, Kasus Trisaksi, Semanggi, dan Mei 1998, dan Kasus Penghilangan Paska 1997-1998 yang sampai sekarang belum ditindaklanjuti oleh Kejaksaan Agung dan Pemerintah. Kejaksaan Agung berdalih belum ada rekomendasi DPR dan masih ada berbagai hal yang harus dilengkapi oleh Komnas HAM.[14]
Namun, alasan-alasan Kejaksaan Agung tidak konsisten. Misalnya, dalam kasus yang telah mendapatkan rekomendasi DPR untuk membentuk Pengadilan HAM ad hoc untuk Kasus
Penghilangan Paksa Tahun 1997-1998, juga tidak dilaksanakan hingga saat ini. Padahal, pada 28 Oktober 2009, DPR merekomendasikan kepada Presiden untuk membentuk Pengadilan HAM ad hoc untuk kasus Penghilangan Paksa 1997-1998.[15]
Sementara pembentukan KKR hingga kini belum jelas. Paska pembatalan UU KKR oleh MK, memang muncul inisiatif kembali untuk membentuk UU KKR melalui Kementerian Hukum dan HAM. Setelah sekian tahun draft ini dirumuskan, pada November 2010, Kementerian Hukum dan HAM akhirnya menyelesaikan Naskah Akademis dan RUU KKR, yang kemudian diserahkan kepada Presiden.
RUU KKR sempat menjadi RUU prioritas dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) tahun 2011. Namun, Presiden tidak juga menyerahkan RUU KKR ke DPR untuk dibahas pada tahun 2011, dan hingga kini tidak ada kejelasan mengenai nasib RUU tersebut.[16] Selama tahun 2011, penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu berjalan di tempat, dan tidak ada kebijakan yang dihasilkan oleh Pemerintah.[17]
Kondisi tersebut berbanding terbalik dengan berbagai pernyataan dan komitmen Presiden Susilo Bambang Yudhoyono yang akan menyelesaian Pelanggaran HAM masa lalu. Pada bulan Mei 2011, Presiden SBY telah bertemu Komnas untuk membahas penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu, dimana Presiden Susilo Bambang Yudhoyono dan Komnas HAM sepakat untuk mempercepat penyelesaian kasus-kasus pelanggaran HAM di masa lalu.
Tindak lanjut dari pertemuan tersebut adalah menugaskan kepada Menko Polhukam untuk bertemu dengan Komnas HAM membicarakan lebih detil tentang kasus masa lalu.[18] Presiden kemudian meminta Menko-Polhukam untuk membentuk Tim Kecil penyelesaian kasus-kasus Pelanggaran HAM berat masa lalu, dengan mandat kerja diantaranya untuk mencari "format terbaik penyelesaian kasus pelanggaran HAM berat masa lalu”.[19]
Dalam konteks mendorong penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu tersebut, Wantimpres bidang Hukum dan HAM juga mempunyai agenda untuk merumuskan format penyelesaian.[20] Sejumlah pertemuan untuk merumuskan penyelesaian pelanggaran HAM dengan berbagai pihak telah dilakukan oleh Wantimpres. Namun, hingga kini hasil akhir tentang usulan format penyelesaian tampaknya belum diselesaikan.
Mencari “Format Terbaik Penyelesaian”?
bahwa penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu bisa menimbulkan “kegaduhan politik”, [21] menjadikan konsensus penyelesaian yang disepakati terpinggirkan dan memperlambat upaya-upaya penyelesaiannya.[22]
Inisiatif untuk merumuskan kembali format penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu, pada satu sisi menunjukkan komitmen, namun disisi lain bisa dicurigai sebagai upaya untuk memperlambat penyelesaian. Tim di Menkopolhukam, setelah hampir setahun dibentuk tidak juga mampu merumuskan format penyelesaian. Terdapat problem mendasar dalam Tim tersebut mengenai kerangka kerja, jangka waktu kerja, dan proses perumusan. Inisiatif ini juga berpotensi menjadikan penyelesaian mendegradasi sistem hukum yang ada dan mengkanalisasi persoalan agar bisa dimoderasi.[23] Tim Menkopolhukam tidak begitu terbuka dalam proses penyusunan rumusan penyelesaian.
Sementara inisiatif dari yang dilakukan Dewan Pertimbangan Presiden bidang hukum dan HAM justru terlihat lebih maju dan terbuka dalam perumusan konsepnya. Dalam berbagai kesempatan, Albert Hasibuan, salah satu anggota Wantimpres, menyampaikan bahwa pihaknya tengah menyusun rancangan (draft) konsep penyelesaian pelanggaran HAM berat di masa lalu, diantaranya terkait dengan proses rehabilitasi, restitusi, dan pemberian kompensasi, pembentukan sebuah badan yang menangani kasus HAM berat di masa lalu, dan batasan yang disebut pelanggaran HAM berat.[24] Selain itu, publik juga sempat diberi angin segar dengan adanya keinginan Presiden SBY untuk meminta maaf.[25] Wacana ini justru yang mendapat respon luas dari publik. Di satu sisi, banyak pihak yang mendukung langkah tersebut, namun banyak pula yang mengkritisi, khususnya mengenai konteks, landasan dan formatnya. Sejumlah usulan tentang konteks permintaan maaf Presiden juga bermunculan, dan berharap Presiden tidak hanya meminta maaf, tetapi harus dilakukan tindakan-tindakan kongkrit lainnya.
Keinginan Presiden SBY untuk minta maaf perlu dilanjutkan dengan adanya dengan segera membentuk Pengadilan HAM ad hoc dan dengan menggerakkan semua institusi negara penegak hukum untuk mengusut tuntas semua pelanggaran HAM pada masa lalu, sehingga seluruh kasus pelanggaran HAM yang berat pada masa lalu dapat diselesaikan berdasarkan hukum.[26] Permintaan maaf juga harus dilakukan dengan adanya pengungkapan kebenaran, dimana pemulihan korban mustahil dilakukan tanpa pengungkapan kebenaran tentang peristiwa yang terjadi. Presiden tidak bisa hanya meminta maaf, tanpa jelas apa peristiwa yang menjadi alasan presiden meminta maaf, dan mengungkap kebenaran peristiwa adalah kunci utama.[27]
Penutup
Upaya atau insiatif penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu, pada satu sisi perlu diapresiasi, namun pada sisi lain harus diletakkan kembali dalam “jalur” yang sebenarnya. Meski upaya penyelesaian dilakukan dalam berbagai konteks dan tujuan yang berbeda-beda, misalnya kepentingan sebagai bangsa di masa depan, tujuan utama penyelesaian adalah untuk melaksanakan kewajiban negara berdasarkan konstitusi dan hukum HAM internasional terkait dengan pelanggaran HAM yang telah terjadi. Kewajiban negara itu diantaranya memberikan hak-hak korban yang mencakup hak atas kebenaran (the right to know the truth), hak atas keadilan (the right to justice), maupun hak atas pemulihan (the rights to reparations).
Pilihan atas berbagai jalur penyelesaian, atau pentahapan proses penyelesaian tampaknya harus dirumuskan secara lebih serius, untuk mampu menerobos kebuntuan yang selama ini terjadi. Pilihan atas pembentukan komite/badan khusus dengan kebijakan Presiden, dapat dilakukan dalam konteks membuka ruang pengungkapan kebenaran, atau mempercepat proses-proses penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu. Dalam pengalaman sejumlah negara yang menghadapi masalah pelanggaran HAM masa lalu dan mengalami transisi, pengungkapan kebenaran tidak jarang dilakukan berlandaskan pada kebijakan kepresidenan.
Berbagai harapan korban harus menjadi landasan utama dalam merumuskan kebijakan yang hendak disusun. Kondisi korban yang saat ini semakin sedikit karena meninggal dunia dan sebagainya, harus menjadi pertimbangan tentang kepastian jangka waktu penyelesaian perumusan. Terus tertundanya penyelesaian konsep, yang berimplikasi pada penundaan pelaksanaannya, akan kembali mengulangi pengabaian negara atas pelanggaran HAM yang terjadi, dan menghilangkan kesempatan negara untuk melakukan koreksi atas kesalahan masa lalu.
[i] Lihat Ketetapan MPR No. V/2000.
[2] Lihat pasal 7, 8 dan 9 UU No. 26/2000. Untuk melengkapi landasan hukum pengadilan HAM, pada tahun 2002, pemerintah menerbitkan 2 Peraturan Pemerintah (PP); 1) PP No. 2/2002 tentang Tata Cara Perlindungan Saksi dan Korban dalam Pelanggaran HAM yang Berat dan PP No. 3/2002 tentang Kompensasi, Restitusi dan Rehabilitasi terhadap Korban Pelanggaran HAM yang Berat.
[3] Lihat Pasal 43 UU No. 26/2000. [4] Lihat Pasal 47 UU No. 26/2000. [5] Lihat Pasal 44 UU No. 21/2001.
[6] Tercatat dalam pembahasan RUU KKR ini, DPR mengundang sekitar 50 pihak baik organisasi mapun individu untuk memberikan pandangan tentang KKR. Lihat Progress Report, “Pembentukan Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi”, ELSAM, 27 Januari 2006.
[7] Sejumlah organisasi masyarakat sipil memandang ada kelemahan dalam UU KKR, yakni kurang sesuai dengan prinsip-prinsip berdasarkan hukum HAM internasional.
[8] Lihat Progress Report, “Pandangan Elsam atas Pembentukan KKR Terlambat Dua Tahun; Penundaan Pembentukan KKR: Pengingkaran atas Platform Nasional dalam Penyelesaian Pelanggaran HAM di Masa Lalu”, ELSAM, 2006.
[9] Lebih lengkap tentang argumen MK dan respon ELSAM atas keputusan tersebut bisa dilihat di Briefing Paper, “Making Human Rights A Constitutional Rights, A Critique of Constitutional Court’s Decision on the Judicial Review of the Truth and Reconciliation Commission Act and Its Implication for Settling Past Human Rights Abuses”, ELSAM, 2007.
[10] Lihat pasal 228 dan 229 UU No.11/2006.
[11] Lihat pasal 5 dan pasal 7 UU No. 13/2006. Kemudian juga muncul PP No. 44/2008 tentang Pemberian Kompensasi, Restitusi dan Bantuan Kepada Saksi dan Korban.
[12] Analisis terhadap hasil pengadilan perkara Timor-Timur dapat dilihat dalam Laporan David Cohen, Intended to Fail , The Trial Before the Ad Hoc Human Rights Court in Jakarta, ICTJ, July, 2004. Lihat juga laporan yang berjudul “unfilfiled Promises, Achieving Justice for Crimes Against Humanity in East Timor”, Open Society Justice Initiative dan Coalition for International Justice (OIJ), November 2004. Elsam juga telah menerbitkan sejumlah laporan tematik tentang pengadilan HAM adhoc untuk kasus Timor-Timur dan Tanjung Priok, selengkapnya bisa dilihat di www.elsam.or.id. Lihat juga laporan “Pengadilan Yang Melupakan Korban”, Laporan Pemantauan, Kelompok Kerja Pemantau, Pengadilan Hak Asasi Manusia , Elsam – KontraS– PBHI, 24 Agustus 2006.
[13] Lihat catatan Elsam, “Pemetaan Singkat Kebijakan Reparasi dan Implementasinya di Indonesia”, 3 Oktober 2011.
[14] Mengenai perdebatan tentang Pembentukan Pengadilan HAM dapat dilihat dalam Jurnal Dignitas, “HAM dan Realitas Transisional”, Elsam, 2011.
[15] Terdapat 4 rekomendasi dari DPR yaitu yaitu pembentukan Pengadilan HAM ad hoc untuk menangani kasus orang hilang, memberikan kompensasi kepada keluarga korban, pencarian 13 orang hilang yang belum ditemukan dan ratifikasi Konvensi HAM PBB tentang penghilangan orang secara paksa. Lihat juga Kertas Posisi Keadilan Transisional, “Menyangkal Kebenaran, Menunda Keadilan: Berlanjutnya Penyangkalan Negara atas Hak-Hak Korban, Mandegnya Penuntasan Kasus Penghilangan Orang secara Paksa Periode 1997-1998”, Elsam, 17 Februari 2011.
[16] Lihat Bulletin Asasi dalam Edisi “Tentang Masa Lalu”, dalam Artikel “Memetakan Dukungan Politik Penyelesaian Pelanggaran HAM Masa Lalu”, Elsam, Maret April 2011.
[17] Lihat Laporan HAM Elsam tentang Kondisi HAM Tahun 2011, “Menuju Titik Nadir Perlindungan HAM”, Desember 2011.
[18] Antaranews.com., “Presiden dan Komnas Percepat Penyelesaian Kasus HAM”, Jumat, 13 Mei 2011 12:48 WIB. Sumber : http://www.antaranews.com/berita/1305265699/presiden-dan-komnas-percepat-penyelesaian-kasus-ham.
[19] Lihat Siaran Pers, “Mempertanyakan Kemampuan Menkopolhukam dalam Penuntasan Kasus Pelanggaran HAM yang Berat”, KontraS, 23 Februari 2012.
http://www.medanbisnisdaily.com/news/read/2012/01/11/75665/albert_hasibuan_gantikan_jimly_di_watimpres/ #.T7YHVNOgSuI.
[21] Vivanews.com, “Menteri HAM: Usut Orang Hilang, Politik Gaduh”, Rabu, 12 Mei 2010. Sumber: http://nasional.vivanews.com/news/read/150623-usut_kasus_orang_hilang_bisa_gaduhkan_politik. [22] Lihat Kertas Posisi Keadilan Transisional, “Menyangkal Kebenaran, Menunda Keadilan: Berlanjutnya Penyangkalan Negara atas Hak-Hak Korban, Mandegnya Penuntasan Kasus Penghilangan Orang secara Paksa Periode 1997-1998”, Elsam, 17 Februari 2011.
[23] Lihat Laporan HAM Kontras, “Compang-Camping Hak Asasi Sepanjang 2011”, Kontras, 2012. [24] www. Tempo.co., “Badan Kasus HAM Berat Segera Dibentuk”, Kamis, 26 April 2012 | 01:16 WIB. Sumber: http://www.tempo.co/read/news/2012/04/26/063399781/Badan-Kasus-HAM-Berat-Segera-Dibentuk. [25] www.hukumonline.com., “SBY Bersedia Minta Maaf”, Kamis, 26 April 2012. Sumber:
http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt4f98c115c6c91/sby-bersedia-minta-maaf.
[26] www.tempo.co., “Minta Maaf Presiden Perlu Berlanjut Tindakan Konkret”, Kamis, 26 April 2012 | 23:49 WIB. Sumber: http://www.tempo.co/read/news/2012/04/26/063400054/Minta-Maaf-Presiden-Perlu-Berlanjut-Tindakan-Konkret.
