A
pa yang dkerjakan oleh Rachmat bersama Tmnya dalam melakukan stud resevor sebenarnya tdak terlepas dar pelaksanaan pengawasan yang dlakukan d bawah sstem Production Sharing Contract (PSC) antara Pertamna dengan perusahaan swasta yang beroperas d Indonesa. Pertamna sebaga Pemegang Kuasa Pertambangan memegang manajemen operas dalam art bahwa hampr semua ln kegatan eklopras dan eksplotas yang dlakukan kontraktor harus mendapat persetujuan Pertamna. Untuk melaksanakan tugas pengawasan terhadap PSC, Pertamna membentuk apa yang dsebut Badan Kerja sama Kontraktor Asng (BKKA). Dsebut demkan mungkn karena waktu tu tdak ada satupun perusahaan swasta nasonal yang berkecmpung d ndustr hulu mgas. Setelah mengalam beberapa kal pergantan nama pada awal tahun 2000-an, badan n berubah menjad Management Production Sharing (MPS) karena sudah banyak swasta nasonal yang menjad PSC.D bawah undang Mgas No. 44 tahun 1960 junto Undang-undang Pertamna No. 8 tahun 1971, mnyak dan gas bum yang terkandung dalam bum Indonesa dkuasa oleh negara dan pelaksanaannya dberkan kepada Pertamna sebaga Pemegang Kuasa Pertambangan. Semua perusahaan mnyak asng yang beroperas d Indonesa berstatus kontraktor dan harus melakukan kerja sama
Production Sharing
bagian VI
dengan Pertamna. Dengan berlakunya Undang-undang No. 8 tahun 1971, Perjanjan Kontrak Karya tdak dgunakan lag kecual yang sudah dtandatangan sebelumnya dan berlaku sampa masa kontrak berakhr. Prnsp dasar dar sstem PSC adalah pembagan hasl produks bersh, yatu produks gross dkurang dengan baya produks (cost recovery). Itulah yang dbag antara Pertamna dengan phak PSC. Agar penermaan negara dar hasl pembagan tu optmal, BKKA mempunya tugas untuk menelt baya produks. Apakah yang dajukan oleh PSC sudah benar? Apakah mash bsa dlakukan efsens sehngga cost recovery dapat dtekan?
Menurut Rachmat, sstem PSC yang dterapkan pada ndustr hulu mgas menjad alat kontrol pemerntah yang luar basa ketat. Betapa tdak! Sebaga kontraktor, phak perusahaan mnyak asng hampr tdak mempunya wewenang manajemen, apalag yang bersfat strategs. Rencana pengembangan lapangan yang bersfat jangka panjang (Plan of Development - POD), penyusunan rencana kerja dan anggaran tahunan (Work Program & Budget - WP&B), dan bahkan pengeluaran baya setap proyek (Authorization for Expanditure - AFE) maupun tender yang bayanya melebh jumlah tertentu tdak bsa dlaksanakan sebelum mendapat persetujuan Pertamna. Mash menurut Rachmat, tdak ada kegatan usaha selan ndustr hulu mgas yang pengawasannya begtu berlaps. Kesemua persetujuan tersebut d atas merupakan pre-audit. Current-audit dlakukan melalu pengawasan lapangan dan mewajbkan PSC membuat laporan kemajuan proyek. Post-audit yang terkat dengan keuangan tdak saja dlakukan oleh BKKA tap secara perodk juga dlakukan oleh BPKP dan BPK. Dengan sstem audt yang begtu ketat, Rachmat berpendapat bahwa sebetulnya justru d ndustr mgas nlah yang nefsensnya palng kecl. Lag pula hasl penermaan mgas dar PSC langsung dsetor oleh PSC ke kas negara.
Untuk melaksanakan pengawasan yang bersfat tekns, apabla dperlukan BKKA dapat melakukan stud-stud evaluas yang bersfat detal untuk menjawab pertanyaan sepert msalnya apakah pengembangan lapangan beserta pembangunan nfrastrukturnya sudah dlakukan secara optmal, apakah metode produks sudah dlakukan secara efsen dan sebaganya.
Sebaga contoh dalam rangka untuk memberkan persetujuan POD lapangan Dur, BKKA memnta bantuan Lemgas untuk melakukanstud smulas reservor terhadap Steam Flooding yang dlakukan d lapangan tu. Dar beberapa skenaro hasl kajan Tm Lemgas, BKKA mengambl satu skenaro yang danggap palng optmal sebaga dasar persetujuan POD. Contoh lan, berdasarkan Paket Insentf 1989, phak Caltex telah mengambl nsentf dengan memotong terlebh dahulu hasl produks proyek water flooding yang dterapkan secara pheripheral d lapangan Mnas. Insentf n dberkan Pemerntah dalam rangka untuk mendorong phak PSC agar melakukan penngkatan produks melalu metode non-konvensonal sepert secondary recovery dan EOR.
Untuk memverfkas besaran nsentf, BKKA memnta Lemgas untuk melakukan stud evaluas hasl proyek water flooding lapangan Mnas. Tahapan utama yang dlakukan oleh Rachmat dan Tmnya adalah membuat base-line yang dpaka sebaga dasar perhtungan kenakan produks. Untuk mendapatkan base-line yang merupakan peramalan rata-rata produks primary recovery, ddalam pemodelan semua sumur njeks d-off-kan. Berdasarkan base-line n akan tampak jelas kenakan produks aktual atau penurunan produks, d atas atau d bawah base-line. Hasl smulas Lemgas menunjukkan bahwa d sampng terdapat
kenakan produks (d atas base-line) selama masa awal njeks juga terdapat penurunan produks (d bawah base-line) pada tahap akhr. Secara keseluruhan terbukt bahwa tdak ada atau sedkt penngkatan jumlah mnyak (produks kumulatf) yang dperoleh. Dengan demkan Caltex dnyatakan tdak berhak mendapatkan nsentf sesua krtera paket nsentf yang dberkan Pemerntah. Sebaga konsekuens phak Caltex harus mengembalkan nsentf sektar USD 60 juta yang berdasarkan sstem PSC dapat dpotong terlebh dulu dar hasl produks lapangan yang bersangkutan.
Pada saat bekerja d Lemgas Rachmat tdak menangan secara langsung masalah aspek hukum dar pengelolaan Mgas karena bdang peneltannya lebh banyak berurusan dengan masalah tekns kegatan ekplotas Mgas. Da mula menangan masalah PSC secara langsung waktu da mula bekerja d lngkungan brokras d Drektorat Jenderal Mgas sebaga Drektur EP Mgas pada 1992. Begtu masuk kerja, Rachmat langsung dmnta untuk kut merumuskan paket nsentf yang terkat dengan masalah depresas, investment credit, harga Domestic Market Obligation (DMO) dan pembagan hasl daerah frontier dan laut dalam yang kemudan dkenal dengan Paket Insentf 31 Agustus 1992. Sebelumnya persyaratan dar PSC mengalam beberapa perubahan yang dgolongkan dalam beberapa generas dan beberapa paket nsentf juga sudah beberapa kal dkeluarkan terkat antara lan dengan ceiling untuk cost recovery hasl bag daerah terpencl dan laut dalam serta kewajban DMO.
Sstem PSC dperkenalkan pertama kal sebaga bentuk kerja sama baru menggantkan bentuk Kontrak Karya pada tahun 1968. Sstem n kemudan dadops oleh berbaga negara penghasl mnyak lan d duna. “Tap mungkn tdak banyak yang tahu bahwa sstem n merupakan dervatf dar pemkran Bung Karno yang kemudan dterapkan d duna permnyakan oleh Ibnu Sutowo,” Rachmat menjelaskan. Da tahu seluk beluk tentang PSC n karena da mencoba untuk mendalamnya sewaktu da dmnta menjad Ketua Tm Persapan Pembentukan Undang-undang Mgas yang baru pada saat menjabat Drektur EP Mgas.
Menurut Rachmat, ckal bakal konsep PSC n dlahrkan oleh Bung Karno melalu Undang-undang No. 2 tahun 1960 tentang Perjanjan Bag Hasl. Undang-undang n bertujuan untuk mengatur hubungan kerja antara petan penggarap dengan pemlk tanah yang secara adat dlakukan melalu sstem bag hasl bum (in-kind) antara kedua belah phak dengan sstem ‘paron’. Dengan adanya Undang-undang n phak penggarap yang possnya lemah lebh terlndung karena ada pengaturan formal-yurds dan bukan sekedar adat kebasaan. Bung Karno memandang konsep bag hasl n sesua dengan konsep kerja sama yang danut bangsa selama n dan mnta agar dperluas ke sektor usaha lannya.
Pada zaman tu, slogan ant mperals-kaptals demkan gencarnya sehngga modal asng tdak mendapat tempat dalam tatanan sstem keekonoman yang Bung Karno cta-ctakan. Agar ekonom tdak stagnan, nvestas asng dperbolehkan asalkan dalam bentuk bag hasl. Kebjakan n kemudan djabarkan dalam bentuk Keputusan Presdum Kabnet tahun 1965 yang mengatur kerja sama dengan luar neger atas dasar
Production Sharing. Konsep tulah yang kemudan dadops ndustr
mgas pada zaman Ibnu Soetowo. “Tetap kal n phak yang dlndung terbalk, bukan lag phak penggarap asng yang datang dengan modal kuat tetap justru pemlk tanah (Pemerntah). Phak Pemerntah tdak perlu mengeluarkan apa-apa, semua modal, teknolog dan resko dtanggung kontraktor. Pembagan hasl produks dlakukan secara in-kind terhadap hasl netto yatu produks gross dpotong cost recovery. Inlah prnsp dar apa yang dsebut PSC,” komentar Rachmat: ”Untuk PSC standar bag hasl antara Pemerntah dan Kontraktor setelah pajak adalah 85:15 untuk mnyak dan 70:30 untuk gas.”
Konsep cost recovery tu sendr merupakan bagan yang melekat pada PSC. Namun akhr-akhr n konsep cost recovery banyak dpermasalahkan oleh banyak kalangan. “Seolah-olah bntang baru, padahal sudah berjalan berpuluh tahun sejak PSC dberlakukan,” tegas Rachmat: “Kenapa ada embel-embel recovery? Begn, sebenarnya cost recovery tu ya sama saja dengan baya yang dkeluarkan oleh setap perusahaan untuk menggerakkan roda usahanya. Bedanya kalau d hulu mgas,
secara flosofs, semua hasl produks 100% menjad mlk pemerntah hngga ke ttk penyerahan (custody transfer). Setelah tu baru pors kontraktor dberkan plus baya yang sudah dkeluarkan. Jad baya yang dbelanjakan oleh kontraktor seolah-olah dambl kembal (recover) dar kantong pemerntah. Itulah sebabnya ada embel-embel recovery. Sedangkan kalau d sektor lan, kta tahu bahwa semua yang dhaslkan tu ya mlk sendr. Artnya baya yang dbelanjakan dambl kembal dar kantong sendr, jad sah-sah saja tdak ada yang mempersoalkan. Itulah sebabnya kta sebut sebaga cost doang, tanpa embel-embel recovery,” Rachmat menjelaskan: ”Tap jangan salah ya, baya yang kta bcarakan dsn adalah baya yang dperbolehkan sebaga faktor pengurang dalam katan accounting untuk perhtungan pajak dan khusus untuk PSC, faktor pengurang yang dsebut cost recovery sebagamana datur khusus dalam Appendix C perjanjan PSC. Jad tdak boleh msalnya pesta ulang tahun Drektur dmasukan dalam baya.” Kemudan Rachmat melanjutkan: ”Waktu d BP Mgas, pernah ada nsden kecl. Saya mendapat laporan dar staf bahwa dalam daftar cost recovery dar salah satu PSC yang dperksanya tercantum baya kue hadah ulang tahun saya yang dkrm ke kantor. Saya marah besar. Apakah PSC tu bercanda atau serus saya tdak tahu, tap yang jelas anak kecl pun tahu kalau tu tdak boleh. Itu PSC memang dar swasta ‘ece-ece’. Saya langsung blang sama staf, kembalkan tu kue dan coret tu baya kue dar cost recovery. Jangan lupa tegur dan ber perngatan tu Drektur Keuangannya. Bkn malu saja! Ya, sengaja saya ambl contoh ekstrem n supaya masalah cost recovery mendapat pengertan yang proporsonal,” katanya sambl tertawa. Ada satu hal pentng yang perlu dgars bawah dsn yatu kebjakan ring fencing. D dalam prosedur akutans umum, konsoldas baya antar beberapa WK yang doperaskan oleh satu PSC tdak dlarang. Artnya bahwa baya eksploras dar WK yang belum berproduks boleh dbebankan kepada WK yang sudah berproduks. Tentu cost recovery WK berproduks n akan membesar dan penermaan bagan negara pun jad berkurang. Dengan alasan n kebjakan non-konsoldas baya antar WK dkeluarkan. Larangan konsoldas baya n kemudan dtuangkan dalam salah satu pasal Undang-undang Mgas No. 22 tahun 2001. “Eh malah
dtentang secara membab buta oleh para oponen Undang-undang Mgas n. Ada yang blang Pasal n dtujukan untuk membonsa dan mengkerdlkan Pertamna, pro asng dan sebaganya. Kata bombastk semacam n sengaja terus dhembuskan untuk menggalang opn publk melawan Undang-undang Mgas yang baru,” Rachmat menambahkan. Ada lag tambahan sedkt detal. Kta ngat bahwa d bawah PSC, bag hasl produks netto dlakukan dalam bentuk natural (barel) setelah produks gross dpotong dengan cost recovery (dolar). “Bagamana bsa barel dpotong dengan dolar? Agar apple-to-apple, cost recovery harus dkonvers menjad barel equivalent dengan membagnya dengan harga mnyak. D pasar harga dar jens mnyak yang sama bsa jauh berbeda. Rachmat menjelaskan: Beruntung bahwa pemerntah memlk acuan harga nasonal yang dsebut Indonesian Crude Price (ICP). Harga acuan n drumuskan setap enam bulan sekal oleh Tm Harga yang anggotanya terdr Departemen Keuangan, Pertambangan dan Energ, Pertamna dan beberapa nstans terkat. ICP n dgunakan sebaga patokan harga bag penjualan mnyak bagan Pemerntah, d sampng untuk konvers cost recovery. “Sebaga Drektur EP Mgas saya menjad anggota Tm
Harga tersebut. Waktu tu rumusan ICP dsusun berdasarkan rata-rata dar harga yang dterbtkan oleh RIM, Platts dan Asean Petroleum Price Index (APPI). Saya perhatkan bahwa karena ada unsur dar asosas pembel dalam APPI, harga yang dterbtkan cenderung rendah. Saya mengusulkan agar supaya bobot APPI dalam perumusan ICP dturunkan dan kalau bsa dhapus sama sekal. Akhrnya komponen APPI dalam komposs ICP dhapuskan.”
Gambar 35. Konferens Pers Kementeran ESDM
Pada saat Undang-undang No. 44 tahun 1960, sstem kontrak kerja sama yang berlaku adalah Kontrak Karya. D bawah sstem kontrak n pembagan antara Pemerntah dengan perusahaan operator adalah keuntungan yang berupa devsa, bukan in-kind mgas. Persoalan kemudan tmbul karena Pemerntah tdak punya akses terhadap mgas yang dprodukskan. Untuk memenuh kebutuhan dalam neger tentu Pemerntah harus membayar dengan devsa hasl pembagan keuntungan. Untuk menanggulang masalah n maka dkeluarkan kewajban pemenuhan kebutuhan dalam neger yang dsebut DMO. Pada kebjakan n, kontraktor wajb memenuh sebagan kebutuhan Mnyak dan Gas Bum Dalam Neger (DMO), maksmum 25% dar produks. Kemudan pada saat sstem bergant menjad PSC Pemerntah mendapat pembagan berupa in-kind. Dengan demkan, Pemerntah mempunya akses penuh terhadap hasl produks yang menjad bagannya. Namun
demkan d bawah sstem PSC, kewajban DMO n tetap dteruskan n. Namun kata maksmum dar kewajban DMO yang dberlakukan selama 40 tahun sejak Kontrak Karya berlaku dan dteruskan pada sstem PSC yang menjad salah satu pasal dar Undang-undang Mgas tahun 2001 dgugat oleh sebagan kalangan masyarakat pada tahun 2003 melalu Mahkamah Konsttus. Sebenarnya pengertan kata maksmum dstu dkatkan dengan pelaksaanaan bulanan kewajban DMO. Apabla pada bulan tertentu beban baya membesar karena suatu aktvtas pada bulan tu menngkat sehngga kewajban DMO tdak dapat mencapa 25%, maka kekurangan n tdak perlu dkompensas pada bulan berkutnya. Hal n untuk mencegah kekurangan kumulatf kewajban DMO yang bersfat kumulatf terutama pada lapangan yang beban bayanya cukup tngg. Tuntutan phak penggugat akhrnya dsetuju Mahkamah Konsttus dengan menyatakan bahwa kata ‘maksmum’ pada pasal Undang-undang Mgas tersebut bertentangan dengan Konsttus.
Dalam perjanjan PSC, semua modal dan rsko dtanggung oleh phak kontraktor. Baya yang dkeluarkan dalam tahap eksploras hanya dapat dkembalkan setelah ada penemuan dan ada produks. Apabla upaya eksploras gagal menemukan mgas dalam jumlah komersal maka kontraktor harus angkat kak dan baya yang telah dkeluarkan pun hlang percuma. Sudah puluhan perusahaan mnyak yang angkat kak dar Indonesa karena gagal menemukan mgas dengan mennggalkan dana ratusan juta dolar. Sewaktu pertama kal mengebor sumur untuk membuktkan ada tdaknya mnyak, pengetahuan kta terhadap lapangan sangat mnm. Begtu dar sumur pertama kta mendapatkan bukt adanya mnyak pada sumur tersebut, maka dlakukan pengeboran sumur dengan lokas sejauh mungkn dar sumur pertama untuk mengetahu batas terluar dan luas lapangan (delnas). Namun, jka ternyata dengan pengeboran lanjut tersebut justru ar yang kta dapat, menurut Rachmat, berart kta terlalu jauh menggeser ttk pengeboran. Dengan demkan, akhrnya kta dapat memperkrakan batas antara zona mnyak dengan zona aqufer (oil-water contact)
Dengan bantuan data sesmk, kta dapat mengetahu struktur d bawah lapangan mnyak. Rachmat mengbaratkan, dengan surve sesmk, proses
eksploras mnyak baru pada tahap menemukan prng-prng. Apakah prng tu ada nasnya? Kta belum tahu kecual kalau sudah dlakukan pemboran. Dengan kata lan, dar data sesmk, kta hanya mendapatkan bentuk struktur dar lapsan batuan yang dduga mengandung mgas. Mengngat eksploras mnyak d Indonesa sekarang sudah mengarah ke Indonesa bagan tmur, saat nfrastruktur pendukung yang dbutuhkan mash langka d sampng potens lapangan mgas berada dalam konds yang sult djangkau, baya eksploras menjad tngg. “Sampa ada satu sumur eksploras bayanya sampa 30 juta US dollar. Jad, kalau ternyata sumur tu kosong, ya baya sebesar tu hlang percuma.” Hal sepert n kadang-kadang tdak dsadar oleh masyarakat. Inlah resko yang harus dhadap perusahaan mnyak. Terlebh d Indonesa success ratio menemukan lapangan mgas dalam jumlah yang komersal saat n adalah sektar 1:10. Artnya, dar sepuluh sumur yang kta bor, hanya satu yang menghaslkan mnyak atau gas. Bayangkan berapa ratus juta dolar uang yang harus dsedakan. Kegatan mgas adalah usaha yang bersfat gambling. Padahal, sepengetahuan Rachmat, perusahaan yang angkat kak karena gagal lebh banyak darpada yang berhasl sampa mencapa tahap produks komersal. Perusahaan mnyak yang berproduks d Indonesa sekarang sektar 60. Sementara tu, perusahaan yang sedang melakukan eksploras ada sektar 200. Secara kumulatf ada ratusan perusahaan yang angkat kak jka dhtung sejak tahun 1960-an sampa sekarang.
“In yang serng dlupakan masyarakat. Mereka hanya melhat perusahaan yang sukses saja dan tdak melhat ndustr mgas secara keseluruhan. Tentu hal n tdak fair,” komentar Rachmat, “Rsko yang dhadap para nvestor cukup besar. Kadangkala pemerntah perlu mengeluarkan nsentf untuk menark nvestor dalam rangka menngkatkan daya tark dbandng dengan negara lan penghasl mgas. Kebjakan semacam n perlu dmengert oleh masyarakat dan jangan langsung dcap sebaga pro asng.” Sebaga contoh ekstrem adalah lapangan gas Natuna Barat yang merupakan gas raksasa yang margnal karena kandungan CO2 mencapa sampa 70%. Dar kandungan total gas sebesar 220 trlun kak kubk (TCF) ‘hanya’ sektar 45 TCF gas hdrokarbon yang dapat dperoleh.
Sekalpun cadangan gasnya sangat besar, karena baya pemsahan CO2 dar gas hdrokarbon sangat mahal maka secara keseluruhan baya eksplotasnya juga sangat besar. Menurut Rachmat, dengan sstem bag hasl PSC standar sebesar 70:30 untuk gas, selamanya gas Natuna n tdak akan pernah dapat dproduks. Bahkan, dengan menghlangkan bagan pemerntah, artnya pemerntah hanya memperoleh pendapatan dar pajak, komersaltas dar lapangan n pun mash dpertanyakan. Hngga saat n masalah lapangan gas Natuna yang sudah berlangsung selama sektar 25 tahun n belum terselesakan.
