Vpliv proračunskega sistema na proračunski primanjkljaj v Republiki Sloveniji : diplomsko delo

UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA. DIPLOMSKO DELO. Cvetka Klobučar. Novo mesto, maj 2004.

2. UNIVERZA V MARIBORU EKONOMSKO-POSLOVNA FAKULTETA. DIPLOMSKO DELO VPLIV PRORAČUNSKEGA SISTEMA NA PRORAČUNSKI PRIMANJKLJAJ V REPUBLIKI SLOVENIJI. Kandidatka: Cvetka Klobučar Študentka izrednega študija Številka indeksa: 82153531 Program: univerzitetni Študijska smer: denarništvo in finance Mentor: dr. Davor Savin. Novo mesto, maj 2004.

1 UNIVERZA V MARIBORU Ekonomsko-poslovna fakulteta IZJAVA Kandidatka Cvetka Klobučar, absolventka študijske smeri: denarništvo in finance, študijski program: univerzitetni, izjavljam, da sem avtorica tega diplomskega dela, ki sem ga napisala pod mentorstvom dr. Davorja Savina in uspešno zagovarjala 3. septembra 2004. Zagotavljam, da je besedilo diplomskega dela v tiskani in elektronski obliki istovetno in brez virusov. Ekonomsko-poslovni fakulteti dovolim objavo diplomskega dela v elektronski obliki na spletnih straneh knjižnice. Hkrati dovoljujem, da ga lahko bralci uporabijo za svoje izobraževalne in raziskovalne namene s povzemanjem posameznih misli, idej, konceptov oziroma delov teksta iz diplomskega dela ob upoštevanju avtorstva in korektnem citiranju. V Mariboru, dne 6.9.2004. Podpis: ______________________________.

2 PREDGOVOR Republika Slovenija je z osamosvojitvijo leta 1991 stopila na novo pot kot samostojna država. Z osamosvojitvijo je bilo potrebno posodobiti zakonodajo in jo približati evropski, s ciljem vstopa v Evropsko unijo, ter uvesti moderen in učinkovit sistem javne uprave. Morda najpomembnejša reforma je bila potrebna na področju javnih financ, ki predstavljajo pomemben instrument politike vsake države. Kritična področja delovanja proračunskega sistema (nepravilna razdeljenost proračuna, srednjeročnost proračuna, načini odločanja in precenjevanje finančnih potreb) so le nekateri spodbujevalci intenzivnih reform proračunskega sistema. Eno izmed perečih področij, ki botruje iskanjem boljšega upravljanja s proračunom, je tudi proračunski primanjkljaj. Republika Slovenija v zadnjih letih kljub gospodarski rasti v proračunu beleži primanjkljaj, ki ga mora zaradi neposrednih posledic in vstopa v Evropsko unijo omejevati oziroma zniževati. Permanenten javnofinančni primanjkljaj in javni dolg bosta ovirala ali celo onemogočila vstop Republike Slovenije v Evropsko monetarno unijo. S tega vidika in z vidika spremljajočih negativnih trendov proračunskega primanjkljaja v državi, bo potrebno še dodelati sistem upravljanja z javnimi financami. Z diplomskim delom bom s preučitvijo razvoja proračunskega sistema zaradi potreb boljšega upravljanja s proračunskimi sredstvi nakazala na pozitivne in učinkovite vplive vsakih sprememb na nihanje pridobivanja in porabe proračunskih sredstev. Analiza bilanc javnega financiranja bo odprla nekaj relacij med samo spremembo v okviru reforme proračunskega sistema in saldom bilance prihodkov in odhodkov. Dokaz temu, da je reforma proračunskega sistema še v teku, je še vedno preslaba transparentnost porabe proračunskih sredstev, zahtevno preverjanje potreb po javnih sredstvih, način upravljanja, nizka odgovornost posameznika za rezultate in močno izražanje političnih ter družbenih prioritet v proračunski porabi. Po letu 2000 je bilo v Republiki Sloveniji uvedenih kar nekaj sprememb, ki so povezane s proračunom. Kot dopolnilo ekonomski in funkcionalni klasifikaciji je bil uveden programski pristop k načrtovanju proračuna, »top-down« in dvostopenjski postopek priprave proračuna. Proračunsko leto 2002 se je uskladilo s koledarskim letom, vzpostavljen je bil enotni zakladniški sistem, povečale so se stopnje davčnih prihodkov proračuna in uveden je bil dvoletni proračun, ki je poleg proračuna za leto 2002 vseboval še proračun za leto 2003. Spremembe, ki so sledile so bile in so bolj osredotočene na ureditev posameznih postavk proračuna, tako na strani prihodkov (dohodnina) kot na strani odhodkov (plače in drugi izdatki zaposlenim). Saldo proračunske bilance je po vseh omenjenih spremembah še vedno na strani primanjkljaja. Vendar reforma proračunskega sistema se nadaljuje in bo z nenehnim izboljševanjem sistema, z izboljševanjem revidiranja javne porabe ter učinkovito javno porabo v Republiki Slovenija ne samo zmanjšala proračunski primanjkljaj, ampak pridobila ustrezno podlago za nadaljnji razvoj..

3. KAZALO 1 UVOD ………………………………………………………………………….4 1.1 Opredelitev oziroma opis problema, ki je predmet raziskovanja……..4 1.2 Namen, cilji in trditve (teze) diplomskega dela…………………………4 1.2.1 Namen………………………………………………………………….4 1.2.2 Cilji…………………………………………………………..………...5 1.2.3 Trditve (teze)…………………………………………………….……5 1.3 Predpostavke in omejitve raziskave……………………………………...6 1.4 Predvidene metode raziskovanja…………………………………………6 2 PRORAČUN……………………………………………………………………..7 2.1 Javne finance………………………………………………………………7 2.2 Proračun……………………………………………………………………8 2.2.1 Pojem proračuna……………………………………………………..8 2.2.2 Pravna podlaga proračuna…………………………………………10 2.2.3 Proračunska načela………………………………………………….10 2.2.4 Sestava proračuna……………………………………………………14 2.2.5 Klasifikacija proračuna……………………………………………..17 3 NASTANEK POTREBE PO SPREMEMBI PRORAČUNSKEGA SISTEMA V REPUBLIKI SLOVENIJI………………………………………………………...21 3.1 Fiskalna prilagoditev……………………………………………………....22 3.2 Komponente izdatkov in prihodkov……………………………………...23 3.3 Makroekonomski vpliv……………………………………………………24 4 REFORMA PRORAČUNSKEGA SISTEMA V REPUBLIKI SLOVENIJI………………………………………………………………………...26 4.1 Fiskalna disciplina…………………………………………………………27 4.2 Strateško planiranje pri razdelitvi javnih sredstev……………………...28 4.3 Učinkovitost javnofinančnega upravljanja……………………………….29 4.4 Enotni zakladniški sistem…………………………………...……………..32 5 PRORAČUNSKI PRIMANJKLJAJ V LUČI SPREMEB PRORAČUNSKEGA SISTEMA…………………………………………..….34 5.1 Analiza proračunskega primanjkljaja v okviru konsolidirane globalne bilance prihodkov in odhodkov leta 2001…………………………………….35 5.2 Analiza proračunskega primanjkljaja v okviru konsolidirane globalne bilance prihodkov in odhodkov leta 2002…………………………………….41 5.3 Proračunski primanjkljaj v luči sprememb proračunskega sistema v letih 2001 in 2002…………………………………………………………………….45 6 REVIDIRANJE PORABE JAVNIH FINANC………………………………49 6.1 Nadzor javnih financ……………………………………………………….49 6.2 Državno revidiranje……………………………………………………..…52 6.3 Vpliv revidiranja porabe javnih sredstev na proračunski primanjkljaj.53 7 SKLEP…………………………………………………………………………...55 8 POVZETEK……………………………………………………………………..56.

4 1 UVOD 1.1 Opredelitev oziroma opis problema, ki je predmet raziskovanja Republika Slovenija je že pred leti začela z reformo javnih financ, ki predstavljajo pomemben instrument politike vsake države. Od javnih financ so odvisna usmerjanja ekonomskih in socialnih prioritet v proračunskem procesu. Pomemben vpliv javnih financ in proračunskega sistema na politiko države se kaže v tem, da se ob vsaki spremembi čutijo močne posledice v življenju vsakega državljana. Nepravilna razdeljenost proračuna, srednjeročnost proračuna, nerazvitost na strani sistemov javnega upravljanja, načini odločanja in precenjevanje finančnih potreb so le nekatera izmed mnogih kritičnih področij delovanja proračunskega sistema. Eno izmed perečih področij upravljanja s proračunom je tudi problematika vzdržnosti naraščajočega primanjkljaja v državnem proračunu ob upoštevanju demografskih sprememb in makroekonomskih gibanj. Republika Slovenija v zadnjih letih kljub gospodarski rasti v proračunu beleži primanjkljaj, ki ga mora zaradi negativnih posledic in vključitve v Evropsko unijo omejevati oziroma zniževati. Zastavlja se vprašanje, kako znižati proračunski primanjkljaj glede nezaželenosti in politične nesprejemljivosti povečanja javnih prihodkov na eni strani in zahtev po večjih izdatkih zaradi nujnosti strukturnih in drugih reform na drugi strani. Permanenten javnofinančni primanjkljaj in visoki javni dolg nista zaželena in slej ko prej pripeljeta do zaskrbljenosti in potreb po reformi. Problem ni v tem, da bi države občasno vodile primanjkljaj v času gospodarske recesije, temveč v tem, da se primanjkljaj kontinuirano pojavlja tudi v obdobjih zadovoljive gospodarske rasti. Rezultat je naraščajoči javni dolg z motečim učinkom na finančne trge, nevarno naraščanje obrestnih mer, inflacije in brezposelnosti ter zniževanje investicij, negativni učinek na gospodarsko rast in nenazadnje tudi oslabljena moč in kredibilnost države. 1.2 Namen, cilji in trditve (teze) diplomskega dela 1.2.1. Namen. Namen obravnave te teme je pridobiti vpogled oziroma potrditev, da razvoj proračunskega sistema pozitivno vpliva na zmanjševanje proračunskega primanjkljaja iz obdobja v obdobje in dolgoročno vpliva tudi posredno na zmanjšanje javnega dolga. Tema je pritegnila mojo pozornost, ker sem zaposlena v ustanovi, ki je določena kot posredni proračunski uporabnik oziroma uporabnik občinskega proračuna. Reforma proračunskega sistema je vplivala tudi na poslovanje našega zavoda. Zaradi velike odvisnosti poslovanja od proračunskih sredstev se je zavod nemalokrat znašel v neprijetni oziroma krizni situaciji. Obveznosti do države in občine, ki so nastale z zahtevkom ali računom, so bile poravnane prej, kot pa so bili plačani računi izstavljeni ministrstvom oziroma občini. Vendar se iz leta v leto situacija spreminja, lahko bi rekli na boljše, saj se likvidnostne težave zavoda zmanjšujejo. Predpostavljam, da so že opazne posledice.

5 sprememb proračunskega sistema znotraj nastanka dejanskih prihodkov in odhodkov države. Študijska smer, ki sem si jo izbrala, je denarništvo in finance. V sklopu tega sem se odločila za proučevanje proračunskega primanjkljaja skozi bilance javnega financiranja v luči preoblikovanja proračunskega sistema. 1.2.2. Cilji. V začetnih poglavjih bom najprej opredelila osnovne elemente, ki določajo proračunski sistem in razvoj le-tega. Nadaljevala bom s proučitvijo razvoja oziroma reforme proračunskega sistema zaradi potreb boljšega upravljanja s proračunskimi sredstvi in zahtev vstopa Slovenije v Evropsko unijo. Primerjala bom razliko med prihodki in odhodki proračuna po obdobjih, ko je le-ta bila na strani primanjkljaja oziroma presežka. Primerjava bo potekala na podlagi analize bilanc javnega financiranja za leti 2001 in 2002, ko so se izvrševali odločilni koraki reforme proračunskega sistema. S pomočjo omenjene primerjave bom okvirno določila vpliv posamezne spremembe razvoja proračunskega sistema na nihanje proračunskega primanjkljaja. Za zaključek bom poskušala predstaviti eno izmed metod, ki bo pripomogla k boljšemu načrtovanju in izvrševanju proračuna. To je boljši nadzor nad proračunom oziroma s skupnim imenom revidiranje proračuna. 1.2.3. Trditve (teze). Javni sektor se v marsičem razlikuje od zasebnega, saj navadno nima konkurence. Zaradi tega in zaradi pomanjkanja ustreznih informacij za pravilno odločanje na eni strani in kopičenje nepomembnih informacij na drugi strani je težje zagotoviti učinkovitost pri izvrševanju nalog, znižuje se produktivnost, fleksibilnost, odgovornost, kakovost in učinkovitost javnofinančne porabe, ki naj bi bila usmerjena k uporabniku. Javna poraba ima na splošno težnjo nenehnega povečevanja. Iz obdobja v obdobje se povečujejo zahteve in interesi proračunskih uporabnikov, ki v svoje finančne načrte vključujejo nove programe, ki jim omogočajo obstoj in razvoj. Republika Slovenija v zadnjih letih kljub gospodarski rasti v proračunu beleži primanjkljaj, ki ga mora zaradi negativnih posledic in vključitve v Evropsko unijo zniževati. Razvoj proračunskega procesa v Republiki Sloveniji že na kratek rok in sistemsko vpliva v smeri reševanja proračunskega primanjkljaja. Omenjene teze nas opozarjajo, da je potrebno usmeriti veliko pozornosti na upravljanje in usklajevanje splošne nezaželenosti povečevanja javnih prihodkov z zahtevami po večjih izdatkih zaradi nujnosti reform..

6 1.3 Predpostavke in omejitve raziskave V Republiki Sloveniji je razvoj proračunskega sistema še v teku. Dokaz temu je še vedno preslaba transparentnost porabe proračunskih sredstev, zahtevno preverjanje potreb po javnih sredstvih, način upravljanja, nizka odgovornost posameznika za rezultate in močno izražanje političnih ter družbenih prioritet v proračunski porabi. V oblikovanju je tudi metoda k rezultatom usmerjenega proračuna. Osredotočila se bom na posredni in neposredni vpliv posameznih sprememb v okviru razvoja proračunskega sistema na prihodke in odhodke proračuna, ki rezultirajo v presežku oziroma primanjkljaju. V letu 2002 je bil vzpostavljen enotni zakladniški račun, kar je v veliki meri izboljšalo pregled vseh javnofinančnih tokov na državni in občinskih ravneh. Ustanovitev Uprave Republike Slovenije za javna plačila je pripomogla k večjemu zagotavljanju potrebnih informacij vsem udeležencem enotnega zakladniškega sistema in k boljšemu gospodarjenju z javnimi financami. V diplomskem delu se bom osredotočila na povezavo in obojestranski vpliv sprememb proračunskega sistema in proračunskega primanjkljaja na podlagi konsolidiranih globalnih bilanc javnega financiranja za leti 2001 in 2002, kajti za leto 2003 še ni na razpolago popolnih podatkov. Končna zaključna poročila za leto 2003 so še v fazi sprejemanja. Osredotočenost obravnave bo omejena na prostor Republike Slovenije. Vzporednice ali primerjave z drugimi državami v tranziciji bodo v posameznih sklopih samo kot dopolnilo ali zaokrožitev vsebine poglavja. Ovira bolj kot omejitev predstavlja pri obravnavi široka in razvejana povezava proračunskega sistema z vsemi področji ekonomskega, socialnega, političnega in družbenega življenja države. Ob tem je težko določiti stanje, ko bi na proračun vplival samo eden dejavnik. 1.4 Predvidene metode raziskovanja Za pridobitev ustreznih rezultatov bom za to diplomsko delo uporabila makroekonomsko raziskavo. Preučevala bom obnašanje in delovanje proračunskega primanjkljaja za določeno obdobje. Nihanje proračunskega primanjkljaja bom poskušala umestiti v razvoj sistema upravljanja s proračunom. V okviru makroekonomske analize se bom odločila za statično analizo. Trend zviševanja in zniževanja proračunskega primanjkljaja bom spremljala in obravnavala za obdobje mesecev leta 2001 in 2002, kar bo razširilo analizo na komparativno statiko. Za metodo raziskovanja bom izbrala analitični pristop. Ta pristop bo v osnovi interakcija deduktivnega in induktivnega sklepanja. Pri tem razlikujemo štiri faze..

7 1. Deduktivno sklepanje: s pomočjo deduktivne metode izvedemo iz splošnih stališč (teorij, trditev, hipotez) posebne in posamične oziroma konkretne sklepe o odvisnosti med pojavi, ki jih analiziramo. 2. Induktivno sklepanje: v tej fazi se soočamo s stvarnostjo oziroma empirično preverjamo ugotovitve, do katerih pridemo po deduktivni poti. 3. Ponovno deduktivno sklepanje: s kvalitativnim delom dobljene rezultate interpretiramo, kar nas lahko vodi v oblikovanje novih trditev, hipotez ali teorij, ki izhajajo iz prejšnjih trditev, hipotez ali teorij. Ponavljanje: v tej fazi je potrebno to novo trditev ponovno induktivno preveriti oziroma analizirati. 2. PRORAČUN. 2.1 Javne finance Javne finance (»Government Finance«) so pojem za gospodarsko dejavnost države in drugih javnih in pol javnih zavodov. Usmerjene so k doseganju družbeno zaželenih ciljev; njihova naloga je zagotoviti preskrbo narodnega gospodarstva z dobrinami, ki so pomembne z vidika družbe kot celote in jih tržno gospodarstvo samo po sebi ne proizvaja oziroma ne v zadostnem obsegu. Imajo pomembno vlogo za celoten gospodarski razvoj in doseganje najpomembnejših ciljev (Veliki splošni leksikon C-G 1998). Predmet javnih financ je finančna dejavnost države in drugih subjektov javnega sektorja. Javne finance opravljajo tri osnovne funkcije (Stanovnik 2002, 1): -. alokacija produkcijskih tvorcev oziroma finančnih virov; prerazdelitev dohodka; stabilizacija gospodarstva.. Alokacija produkcijskih tvorcev oziroma finančnih virov pomeni razdelitev virov na produkcijo javnih in produkcijo zasebnih dobrin in nadaljnja alokacija v skupini javnih dobrin. Končni cilj je zadovoljevanje človekovih potreb, ki so v javnem interesu (produkcija javnih dobrin). S prerazdelitvijo dohodka javne finance praviloma popravljajo tržne izide, in to tako, da se prerazporeja dohodek od premožnejših k manj premožnim. Končni cilj je povečanje socialne pravičnosti oziroma zmanjšanje dohodkovne neenakosti. S stabilizacijo je mišljeno spremljanje makroekonomskih ciljev, kot so nizka brezposelnost, nizka inflacija in visoka gospodarska rast, s primernimi instrumenti fiskalne in monetarne politike. Obstaja tudi četrta funkcija, ki dejansko ni samostojna, temveč bi jo lahko uvrstili v alokacijsko funkcijo. To je regulatorna funkcija, s katero država zagotavlja ali »skrbi« za institucije in pravni red, ki so potrebni za nemoteno delovanje zasebnega sektorja..

8 Država zagotavlja zadovoljevanje javnih potreb po javnem sektorju, ki se ukvarja s preskrbo javnih dobrin. Obseg in strukturo javnih dobrin, ki bo v določenem času prebivalstvu na voljo, določi država po načelih političnega odločanja, v največji meri s proračuni. Dejavnost javnega sektorja sestavljata dve osnovni nalogi (Stanovnik 2002, 9): -. javni sektor pridobiva (večinoma prisilno) del dohodka ekonomskih subjektov (predvsem posameznikov); pridobljeni dohodek se porablja bodisi za transfere dohodka določenim skupinam prebivalstva bodisi za financiranje ali oskrbo in financiranje določenih dobrin. Te dobrine niso predmet tržne menjave, ker odgovornost za financiranje prevzame javni sektor.. Javne finance pri nas ureja Zakon o javnih financah (v nadaljevanju ZJF). S tem zakonom se ureja sestava, priprava in izvrševanje proračuna Republike Slovenije in proračunov lokalnih skupnosti, upravljanje premoženja države in občin, njihovo zadolževanje, poroštva, upravljanje dolgov, računovodstvo in proračunski nadzor. 2.2 Proračun 2.2.1 Pojem proračuna Beseda proračun je francoskega porekla. Izhaja iz starofrancoske besede bouge, bougette, blago, ki ima koren v galski besedi boulga, bulga, ki je označevala torbo iz usnja. Normani so prenesli to besedo v istem pomenu v Anglijo v 11. stoletju. Pozneje se je beseda bouge, bougette preoblikovala v budget in se začela uporabljati v parlamentarni praksi. Namreč, kancler (kraljev tajnik) je z usnjeno torbo, v kateri je bil predlog za denarna sredstva, prišel v parlament in prosil za odobritev novih prihodkov. Iz torbe je vzel listino, na kateri je bil zakonski akt o potrebnih denarnih sredstvih z obrazložitvijo. Ta kanclerjev postopek se je imenoval »odpiranje proračuna«. (Pernek 1999, 339). Zakon o javnih financah opredeljuje proračun (»State Budget«) kot akt države oziroma občine, s katerim so predvideni vsi prihodki in drugi prejemki ter odhodki in drugi izdatki države oziroma občine za eno leto (ZJF 1999). Za javni sektor je proračun poglaviten vir sredstev za financiranje dejavnosti. Ker v celoti državni proračun predstavlja velikanska sredstva, je za njegovo določitev in sprejem veliko zanimanje. Sprejeti proračun izraža rezultate številnih in pomembnih odločitev o usmerjenosti prizadevanj države v proračunskem obdobju, odseva dosežene odločitve o političnih prioritetah, izraža programske cilje in je okvir dejavnosti vlade. Pri pripravi proračuna kot političnega dokumenta je praksa pokazala, da se je potrebno čim bolj izogibati prevsem naslednjih negativnih načel sestavljanja proračuna (Kranjec 2003, 306): -. zadovoljiti vsako proračunsko potrebo; sestavljati proračun samo glede na pretekle prioritete in preteklo financiranje;.

9 -. imeti v proračunu previsok delež fiksnih obveznosti (zakonsko določenih pravic); pretvarjati se, da je proračun sestavljen na realnih predpostavkah in da je uresničljiv.. Popuščanje pri teh načelih je zanesljiva pot v proračunski primanjkljaj in prej ali slej vodi v krizo javnih financ. V vseh državah državni proračun sprejema parlament oziroma skupščina. Sprejem proračuna je dolga politična igra, ki jo politične stranke v parlamentu oziroma skupščini lahko uprizarjajo več mesecev. Potekajo kot različne oblike borb za udeležbo v sredstvih državnega proračuna, s katerim bi poslanci uresničili vsaj del svojih predvolilnih obljub in si s tem tudi nabirajo glasove za naslednje volitve. Po eni strani se borijo za zmanjševanje proračuna in s tem davkov, po drugi strani pa za sredstva za programe, ki jih podpirajo. Ker v času proračunskih razprav drugo delo parlamenta oziroma skupščine precej ali popolnoma zastane, se skušajo temu vsaj deloma izogniti s sprejemanjem proračuna za daljše obdobje, npr. dve leti. Proračun nastaja v t.i. proračunskem procesu, ki poteka v več stopnjah (Kranjec 2003, 307): 1. Stopnja priprave proračuna, v kateri vlada definira prioritete politike in jih na osnovi eksogenih predpostavk o zunanjem okolju pripravi v obliki osnutka proračuna, ki je predložen v parlamentarno razpravo. To je vladna stopnja proračuna. 2. Stopnja parlamentarne razprave, v kateri politične stranke izražajo svoje strinjanje ali nestrinjanje z osnutkom proračuna, vključno z dajanjem nasprotnih predlogov in amandmajev na vladni predlog. Ta stopnja se zaključi s sprejetjem proračuna. 3. Stopnja izvrševanja proračuna, v kateri proračunski uporabniki izvajajo sprejeto politiko. Po sprejetju proračuna lahko zaradi nepredvidenih sprememb v zunanjih okoliščinah (npr. mednarodna recesija ipd.) ali zaradi napačnega predvidevanja pride do potrebe po rebalansu proračuna. Glavna prizadevanja pri pripravi proračuna so (Kavčič 1999, 55): -. -. zahteva po oblikovanju integralnega (celostnega) proračuna, to je proračuna, ki zajema vse dejavnosti vlade in njenih institucij ter evidentira vse prihodke in vse odhodke; uravnoteženi proračun, kar pomeni, da odhodki ne smejo presegati prihodkov. Financiranje, ki ni pokrito s prihodki, je deficitno financiranje, država pa lahko ustvarja tudi javni dolg, vendar mora biti upravičen s projekti, katerih koristna doba traja več let; uporaba metode rastočega predračunavanja, katere rezultat je rastoči proračun. Zanj je značilno, da je izhodišče za njegovo pripravo za določeno obdobje proračuna prejšnjega obdobja. Proračun preteklega leta se popravi za predvideno povečanje in zmanjšanje posameznih aktivnosti. Prednost tega je stabilnost opravljanja posameznih dejavnosti in upoštevanje preteklih spoznanj o potrebnih sredstvih za določen obseg aktivnosti. Njegova slabost je v tem, da odvrača pozornost od.

10. -. analize potrebnih in nepotrebnih stroškov za posamezno aktivnost in s tem ne pospešuje racionalne porabe; postopna uvedba programskega predračunavanja, ki naj bi odpravila pomanjkljivosti rastočega predračunavanja. Programski proračun je ocena potrebnih sredstev za izvajanje načrtovanega obsega neke dejavnosti. Omogoča združevanje različnih proračunskih postavk v celote in s tem povečuje preglednost državnega proračuna.. 2.2.2 Pravna podlaga proračuna Proračunsko financiranje Republike Slovenije od 1.1.2000 temelji na naslednjih pravnih podlagah: -. Ustava Republike Slovenije ureja temeljna načela; v Zakonu o javnih financah so obravnavane in urejene rešitve, ki morajo ostati dolgoročno stabilne; rešitve, ki so potrebne za izvršitev letnega proračuna, so predmet letnega Zakona o izvrševanju proračuna kot spremljajočem zakonu o proračunu; v podzakonskih predpisih minister za finance in vlada urejata številna vprašanja operativne narave.. 2.2.3 Proračunska načela Da bi lahko proračun opravljal vse naloge, ki so mu zaupane kot instrumentu financiranja javnih izdatkov, sta finančna teorija in praksa določila načela, ki jih je treba pri sestavljanju, spremljanju in izvajanju upoštevati. Ta načela so vsebovana v finančnih predpisih posameznih držav ter se razlikujejo od države do države glede na njeno družbenopolitično ureditev. Tradicionalna proračunska načela lahko razdelimo na dve skupini: formalno-statično skupino ter na dinamično-materialno skupino. Med načela formalno-statične skupine prištevamo: načelo proračunske enotnosti, načelo proračunske popolnosti in načelo proračunske preglednosti. Med dinamično-materialno skupino načel prištevamo: načelo proračunske točnosti, načelo predhodne potrditve proračuna, načelo proračunske specializacije, načelo proračunske javnosti, načelo proračunskega ravnotežja in načelo periodičnosti proračuna (Pernek 1999, 343 - 349). a) Načelo enotnosti proračuna zahteva, da se vsi prihodki in izdatki v proračunu prikažejo v enem aktu, ki mora obsegati celotno aktivnost države. Predpisi morajo to načelo upoštevati iz finančnih in političnih razlogov. To načelo zagotavlja homogenost proračuna. Tam, kjer tega načela ne upoštevajo, lahko govorimo o sistemu specialnih proračunov ali o proračunski pluraliteti. Primeri specialnih proračunov so npr. vojni proračun, aneksni in avtonomni proračuni, skladi itd. b) Načelo proračunske popolnosti zahteva, da se vsi izdatki in dohodki vnesejo v proračun v bruto zneskih (popolni zneski), brez odbitkov, ne glede na to, iz katerih virov so. Uveljavljanje tega načela omogoča organom, ki so pristojni za sprejemanje proračuna, primeren pregled nad njimi, da lahko pri sprejemanju.

11 proračuna ocenijo upravičenost posameznih postavk, preden jih potrdijo. To načelo omogoča tudi uspešen nadzor nad pravilnostjo izvajanja proračuna, proti koncu proračunskega leta pa preverjanje podatkov (številk), ki jih izkaže zaključni račun proračuna. To načelo zahteva torej izkazovanje dohodkov in izdatkov brez medsebojne kompenzacije med njimi. Popolno odstopanje od tega načela bi bilo, če proračun ne bi vseboval vseh dohodkov in izdatkov, temveč samo njihove razlike oziroma salde. Takšen način vodenja proračuna v teoriji imenujejo neto proračun. Neto proračun je nerealen, ker so vsote pri njem kompenzirane in je zato nedopusten. Zato je po načelu popolnosti proračuna nedopustna kompenzacija dohodkov in izdatkov, kakor tudi preseganje izdatkov v proračunskih odhodkih. c) Načelo preglednosti proračuna se zagotavlja tako, da se prihodki in izdatki v proračunu, tako centralnega organa kakor tudi v proračunih vseh političnoteritorialnih enot, prikažejo enotno, to je, prihodki po virih, izdatki po namenu. Po tem načelu je razdelitev javnih izdatkov v proračunu lahko: po koristnikih (resorno načelo), znotraj tega za posamezne namene (realno načelo) ter po vrstah izdatkov (funkcionalno načelo) neodvisno od tega, ali so nosilci teh izdatkov isti ali različni (na primer za izobraževanje in vzgojo neodvisno od tega, če so nosilci vseh sredstev organi, pristojni za osnovne, srednje ali visoke šole itd.). Pri razvrščanju izdatkov so uporabljene določene klasifikacijske številke, ki so enotne za vse proračune v posameznih državah. d) Načelo proračunske točnosti zahteva, da so prihodki in izdatki v proračunu čim bolj natančno navedeni, tako da ne bi prihajalo do razlik med proračunom kot planom prihodkov in izdatkov ter zaključnim računom proračuna kot pokazateljem točnosti tega plana. Z različnimi metodami se v praksi skuša doseči čim večja usklajenost med proračunom in zaključnim računom proračuna (med planiranim dohodkom in izdatki ter njegovo stvarnostjo). Za uresničevanje načela proračunske točnosti poznamo tri metode: -. Avtomatska (samodejna) metoda je tista, s katero določimo osnovno višino proračunskih prihodkov in izdatkov na podlagi proračuna prejšnjega leta. Metoda povečanja (izjemoma zmanjšanja) je metoda, na podlagi katere povečamo (ali zmanjšamo) proračunske prihodke in izdatke v odnosu do prejšnjega leta. Metoda neposredne ocene proračunskih prihodkov in izdatkov za vsako proračunsko leto. Po tej metodi pristojni proračunski organi določijo, kateri so ti prihodki in v katerih zneskih se lahko v obliki davščin poberejo v letu, za katerega se proračun sprejema, da bi se z njim pokrili proračunski izdatki.. e) Načelo predhodne potrditve (po predstavniškem organu) dohodkov in izdatkov poudarja, da mora pristojni organ za sprejemanje proračuna potrditi vse dohodke in izdatke proračuna, ker je nedopustno kakršnokoli proračunsko poslovanje, preden ni takšne potrditve. Če proračun ni pravočasno sprejet, se uporablja t.i. začasno financiranje. Začasno financiranje je časovno omejeno s tem, da se po naknadnem sprejemu proračuna že zbrani prihodki in izdatki vključijo v sedaj sprejeti proračun. Začasno financiranje lahko poteka na več načinov. Tako se lahko začasno uporablja predhodni proračun ali pa, da opravi financiranje na podlagi t.i. proračunskih.

12 dvanajstin prejšnjega proračuna, s tem da so te dvanajstine omejene na določeno število mesecev. Prav tako je v nekaterih državah dopustno, da se jim odobri nujni proračun za kritje najnujnejših državnih izdatkov. f) Po načelu proračunske specializacije lahko pristojni organ porablja odobrena sredstva samo za določen namen (t.i. kvalitativna ali stvarna specializacija), v določenem znesku (kvantitativna specializacija), v okviru določenega časa (časovna specializacija). -. -. -. Kvantitativna specializacija pomeni, da se lahko proračunski prejemki porabljajo samo v tistih zneskih, ki so predvideni v proračunu oziroma da se proračunska sredstva ne smejo porabljati v večjem znesku, kakor je bilo to s proračunom določeno. Šteje se, da je kvantitativna specializacija zavarovana, če je za kritje določenih izdatkov porabljenih manj od predvidenih sredstev, vendar pod pogojem, da morebitni prihranek ni bistveno vplival na kakovost zadovoljevanja potreb, ki so se iz teh sredstev financirala. Kakovostna specializacija pomeni, da se lahko proračunska sredstva izključno porabijo za kritje tistih izdatkov, ki so v proračunu določeni (t.i. apropriacijska klavzula). Na ta način se želi onemogočiti ne samo pravno, temveč tudi politično in finančno, da bi izvršilna oblast odstopila od financiranja tistih izdatkov, ki jih je zakonodajna oblast (zbor, parlament) določila. Časovna specializacija pomeni, da se lahko proračunska sredstva angažirajo in porabljajo samo v okviru časa, za katerega je proračun sprejet. Odsotnost časovne specializacije bi onemogočila oziroma znatno otežila plansko in racionalno razpolaganje s proračunskimi sredstvi ter nadzor zakonitosti izvajanja proračuna. Zahteve za racionalnejšo porabo javnih prihodkov in za nastavljanje ugodnih razmerij med stroški in koristmi javnih izdatkov so privedle do tega, da se v praksi odstopa od kvalitativne specializacije (proračunsko virmiranje), od kvantitativne specializacije (rebalans proračuna) in časovne specilaizacije (prenašanje neizkoriščenih sredstev v proračun prihodnjega leta).. g) Načelo proračunske javnosti zagotavlja davčnim zavezance in vsem državljanom, da se seznanijo z namenom trošenja sredstev, ki so z uporabo raznih finančnih instrumentov pobrana od fizičnih in pravnih oseb. Pomembno je, da je treba javnost upoštevati tako v fazi določanja proračuna kakor tudi v fazi njegovega izvajanja. Načelo javnosti zahteva tudi, da so subjekti seznanjeni z zaključnim računom o izvajanju proračuna. Načelo javnosti pa ni kršeno s tem, da nekateri podatki iz proračuna niso objavljeni. Tukaj mislimo na podatke npr. o izdatkih za oborožitev in na podatke, ki so zaupne narave. Izven spoštovanja načela proračunske javnosti so določena finančna sredstva zaradi varovanja »višjih« državnih interesov v posebnih skladih, ki se imenujejo običajno tajni oziroma črni skladi. Vendar mora biti tudi za takšna izven-proračunska sredstva predpisan poseben postopek določanja višine in porabe. h) Načelo proračunskega ravnotežja (ravnovesja) zahteva, da so izdatki in dohodki v proračunu že pri sprejemanju v teku enega leta uravnovešeni. To načelo so spoštovali zlasti v časih, ko se država ni vtikala v gospodarsko življenje. Odstopanje od proračunskega ravnovesja in sprejetja načela proračunskega deficita.

13 dejansko pomeni doseganje ravnovesja na višji ravni, to je doseganje splošnega ekonomskega ravnovesja. Teorija proračunskega deficita je skušala rešiti problem ravnovesja proračuna v drugačnem roku, ki bolj ustreza dinamiki gospodarskega razvoja kot eno proračunsko leto. Tako je nastala teorija cikličnega proračuna, po kateri mora biti proračun uravnovešen, vendar ne v teku enega leta, temveč v teku enega ekonomskega ciklusa. V času prosperitete je treba ustvariti legalizacijski sklad za potrebe v času depresije. Težišče je torej na zbiranju večjih dohodkov v dobi prosperitete in ne v zmanjšanju izdatkov v dobi depresije. Od načela proračunskega ravnovesja se torej odstopa zaradi aktivne vloge proračuna v gospodarskem življenju države. Proračunsko ravnotežje lahko torej zagotovimo tako, da bo doseženo: -. formalno ravnotežje, to je ravnotežje prihodkov in izdatkov, neodvisno od tega, kako so zagotovljeni, torej, od kod pritekajo proračunski prihodki in materialno ravnotežje, to je ravnotežje, ki je zagotovljeno tako, da so proračunski izdatki pokriti iz rednih javnih prihodkov. Če redni prihodki niso dovolj visoki za financiranje proračunskih izdatkov, lahko govorimo o deficitarnem financiranju, torej o proračunskem deficitu.. i) Načelo enoletnosti (periodičnosti) in predhodne odobritve proračuna zahteva, da se sprejme proračun praviloma samo za krajše razdobje, pri čemer je najprimernejše razdobje enega leta. Takšno krajše razdobje omogoča realnejše predvidevanje dohodkov in izdatkov proračuna glede na podatke prejšnjega leta, ko ni mogoče pravilno računati na večje spremembe v takšnem krajšem času. V zvezi z načelom enoletnega proračuna moramo opozoriti na to, da to leto ni vedno istovetno s koledarskim letom. Proračunsko leto se lahko začne po različnih proračunskih sistemih tudi s poznejšim datumom, npr. s 1. aprilom, kot je to bilo v prvi Jugoslaviji, ali s 1. julijem, kot npr. v nekaterih državah Amerike. Poznejši začetek proračunskega leta ima to prednost, da so do takrat na razpolago že točnejši podatki o rezultatih prejšnjega leta, bolje pa se lahko oceni tudi uspeh bodoče kmetijske letine, ki zlasti v agrarni državi močno vpliva na višino narodnega dohodka in s tem tudi na višino proračunskih dohodkov. j) Načelo proračunske stvarnosti je tesno povezano z načelom proračunskega ravnovesja. Po tem načelu je mogoče predvideti v proračunu samo tiste dohodke, ki jih je mogoče uresničiti po realni oceni, sredstva pa razporediti v višini, ki je nujna za kritje javnih potreb in za izvajanje nalog, ki jih določena lokalna enota mora opraviti. Načelo proračunske stvarnosti mora biti upoštevano pri proračunskem planiranju. Proračunsko planiranje predstavlja eno od metod gospodarskega planiranja. Postopek proračunskega planiranja sestoji iz treh faz: 1. ocena izvedbe proračunskih izdatkov in dohodkov za preteklo leto in ugotovitev hib tega obdobja;.

14 2. ocena možnosti odprave preteklih hib; 3. konkretno planiranje (odprava preteklih hib in ocena ustreznega izbora novih proračunskih virov in s tem sredstev za doseganje novih nalog). 2.2.4 Sestava proračuna Proračun sestavljajo splošni del, posebni del in načrt razvojnih programov ter obrazložitev (ZJF 1999). Splošni del proračuna sestavljajo skupna bilanca prihodkov in odhodkov, račun finančnih terjatev in naložb ter račun financiranja. Posebni del proračuna sestavljajo finančni načrti neposrednih uporabnikov. Načrt razvojnih programov sestavljajo letni načrti oziroma plani razvojnih programov neposrednih uporabnikov, ki so opredeljeni z dokumenti dolgoročnega razvojnega načrtovanja, s posebnimi zakoni ali drugimi predpisi (ZJF 1999). Zadnji del proračuna predstavlja obrazložitev splošnega in posebnega dela proračuna, načrta razvojnih programov, načrta nabav in gradenj in načrta delovnih mest. V splošnem in posebnem delu proračuna se prikažejo: 1. ocena realizacije prejemkov in izdatkov za preteklo leto in 2. ocena realizacije prejemkov in izdatkov za tekoče leto. V splošnem in posebnem delu proračuna se prikaže tudi načrt prejemkov in izdatkov za prihodnje leto. Predmet sprejemanja v Državnem zboru oziroma občinskem svetu je samo načrt prejemkov in izdatkov za prihodnje leto. Finančni načrt posrednega uporabnika, Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, oba v obveznem delu zavarovanja, sestavljata splošni in posebni del, ki sta prikazana v skladu s prejšnjim odstavkom in na način, kot ga predpiše minister, pristojen za finance. Splošni del proračuna, ki pomeni prikaz proračuna po ekonomskih namenih, razdeljenih na tri bilance (Cvikl in Zemljič 2000, 101-104): a) Bilanca prihodkov in odhodkov Prihodki državnega proračuna so prikazani po posameznih vrstah javnofinančnih virov, skladno z vplačilnimi računi proračuna, vendar se v bilančnih shemah izkazujejo agregirani po posameznih skupinah prihodkov: -. tekoči prihodki (davčni, nedavčni prihodki); kapitalski prihodki; prejete donacije; transferni prihodki iz drugih blagajn javnega financiranja..

15 Odhodki državnega proračuna so ravno tako prikazani po skupinah odhodkov: -. tekoči odhodki; tekoči transferi; investicijski odhodki; investicijski transferi.. Saldo bilance prihodkov in odhodkov je izkazan kot proračunski presežek (če celotni prihodki, realizirani v posameznem proračunskem obdobju, presegajo celotne odhodke v tem obdobju) oziroma kot proračunski primanjkljaj (če v posameznem proračunskem obdobju realizirani celotni odhodki presegajo dosežene prihodke v tem obdobju). b) Račun finančnih terjatev in naložb V tem računu se na strani prejemkov izkazujejo prejeta vračila danih posojil in prodaja kapitalskih deležev, ki vključujejo tri večje skupine prejemkov: -. prejeta vračila danih posojil; prejeta sredstva iz naslova prodaje kapitalskih deležev države; prejeta sredstva kupnin iz naslova privatizacije.. Na strani izdatkov so izkazana dana posojila in povečanje kapitalskih deležev, ki zajemajo: -. dana posojila; povečanje kapitalskih deležev države v podjetjih in finančnih institucijah; porabo sredstev kupnin iz naslova privatizacije.. Skupni presežek/primanjkljaj predstavlja proračunski presežek/primanjkljaj, povečan za saldo prejetih in danih posojil ter spremembe kapitalskih deležev. c) Račun financiranja Račun financiranja izkazuje tokove zadolževanja in odplačil dolgov, povezanih s servisiranjem dolga države oziroma financiranjem proračunskega deficita, to je salda bilance prihodkov in odhodkov ter računa finančnih terjatev in naložb (računa danih in prejetih posojil). V tem računu se kot saldo izkazujejo tudi spremembe denarnih sredstev na računih v proračunskem letu. Zadolževanje državnega proračuna je razdeljeno na zadolževanje v tujini in na domače zadolževanje v obliki najetih kreditov in sredstev, pridobljenih z izdajo vrednostnih papirjev. Na strani izdatkov so prikazana izplačila iz državnega proračuna za odplačilo glavnice domačih in tujih kreditov ter odplačila glavnice izdanih vrednostnih papirjev doma in v tujini. Neto zadolževanje pomeni razliko med obsegom zadolževanja in odplačili dolga (ko se država zadolži v večjem obsegu kot je načrtovala). Neto odplačilo dolga pa nastane, ko je višina izdatkov za odplačana posojila večja od načrtovanega. Bolj podrobno so bilance splošnega dela proračuna opredeljene v naslednjem poglavju pod opredelitvijo ekonomske klasifikacije proračuna..

16 Posebni del proračuna sestavljajo finančni načrti neposrednih uporabnikov, ki so razdeljeni na naslednje programske dele (Zakon o izvrševanju proračuna za leti 2002 in 2003 (ZIPRS0203) 2001): 1) Področja proračunske porabe Področja proračunske porabe so področja, na katerih država deluje oziroma nudi storitve in v katera so, upoštevaje delovna področja neposrednih uporabnikov, razvrščeni izdatki v finančnih načrtih neposrednih uporabnikov. Področja proračunske porabe so določena s predpisano funkcionalno-programsko klasifikacijo izdatkov državnega proračuna. 2) Glavne programe Glavni program je splošni program, ki je del področja proračunske porabe, v katerega so razvrščeni izdatki v finančnih načrtih neposrednih uporabnikov proračuna (v nadaljnjem besedilu: neposredni uporabnik). Glavni program ima določene splošne cilje, s katerimi se izvajajo cilji področja proračunske porabe in kazalce učinkovitosti ter uspešnosti. 3) Podprograme Podprogram je program, ki je del glavnega programa, v katerega so razvrščeni izdatki v finančnem načrtu praviloma enega neposrednega uporabnika. Podprogram ima jasno določene specifične cilje in kazalce učinkovitosti ter uspešnosti, z njim pa se izvajajo cilji glavnega programa. Podprogram je razdeljen na proračunske postavke, te pa na podskupine kontov. Proračunska postavka je del podprograma, ki zajema celoto aktivnosti ali projekta ali del aktivnosti ali projekta, ki ga izvaja posamezni neposredni uporabnik. Proračunska postavka – podskupina kontov je del proračunske postavke, ki določa ekonomske namene proračunskih izdatkov in predstavlja temeljno strukturno enoto izdatkov proračuna, objavljenega v Uradnem listu Republike Slovenije. Za določitev podskupin kontov in kontov samih se uporablja predpisani enotni kontni načrt za proračun, proračunske uporabnike in druge osebe javnega prava. Proračunska postavka – konto je osnovna strukturna enota izdatkov proračuna v fazi izvrševanja proračuna. Za lažje razumevanje bom na kratko predstavila uporabnike proračuna. Proračunski uporabniki v državnem proračunu (Čok et al. 2001, 3): -. neposredni uporabniki: državni organi, ki se financirajo neposredno iz proračuna; posredni uporabniki: javni skladi, druge enote centralne ravni kot so javni zavodi in agencije; Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) in Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZPIZ), oba v obveznem delu zavarovanja; druge enote javnega sektorja: javni gospodarski zavodi, javna podjetja in druga podjetja oziroma pravne osebe, v katerih država vpliva na upravljanje oziroma določanje poslovne politike..

17 2.2.5 Klasifikacija proračuna Za relevantno prikazovanje sistema javnih financ je potrebno enotno identificiranje oseb javnega prava, ki morajo načrtovati in izvrševati proračun po enotnih načelih, enotno evidentirati in računovodsko obravnavati proračunsko porabo in o tem enotno poročati. V ta namen so bile oblikovane tri standardne klasifikacije, ki omogočajo proučevanje vpliva proračuna na druge sektorje nacionalnega gospodarstva in mednarodno primerljivost (Bilten javnih financ 2002 , 110-116 ): a) institucionalna klasifikacija; b) funkcionalna klasifikacija; c) ekonomska klasifikacija javno finančnih tokov. Institucionalna klasifikacija odgovarja na vprašanje, kateri subjekti porabljajo javno finančna sredstva in morajo zato ravnati v skladu z ZJF. Pri določanju teh subjektov je bila upoštevana statistična Uredba o uvedbi in uporabi standardne klasifikacije institucionalnih sektorjev (1998). Ta klasifikacija temelji na določbah tretje izdaje Evropskega sistema računov, ki je obvezen statistični standard Evropske unije. Zaradi lažjega in preglednejšega obravnavanja subjektov sta v zakon vpeljana dva nova pojma, t.j. neposredni in posredni uporabniki državnega proračuna. Funkcionalna klasifikacija odgovarja na vprašanje, kakšna je funkcija države in kaj naj država financira. Ob tem odraža politično ekonomijo oziroma ekonomsko filozofijo v posamezni državi. Organizacija za gospodarsko sodelovanje in razvoj, Statistična komisija Združenih narodov in Mednarodni denarni sklad so v zadnjih letih oblikovali enotno klasifikacijo funkcij držav tržnih gospodarstev v t.i. standardno klasifikacijo funkcij države, imenovane COFOG (Clasification of the Functions of Government). COFOG klasifikacija je standardiziran kodiran sistem za identifikacijo funkcij in storitev države, ki ne glede na institucionalni okvir in pravne posebnosti držav omogoča makroekonomsko analiziranje in vsebinsko predstavljanje vloge in nalog države. Omogoča odkrivanje in preprečuje podvajanje ukrepov in nalog proračunskih uporabnikov. Funkcionalna klasifikacija izdatkov države razčlenjuje izdatke v 10 funkcionalnih področij, označenih s šiframi od 01 do 10, ki so naprej razdeljene v oddelke (trimestna šifra) in pododdelke (štirimestna šifra) (Cvikl in Zemljič 2000, 28): 01 Delovanje javne uprave 02 Obramba 03 Javni red in varnost 04 Gospodarske dejavnosti 05 Varstvo okolja 06 Stanovanjska dejavnost in prostorski razvoj 07 Zdravstvo 08 Rekreacija, kultura in dejavnosti neprofitnih organizacij, društev, združenj in drugih institucij 09 Izobraževanje 10 Socialna varnost..

18 Podatki o javnofinančnih tokovih so prikazani skladno z novo ekonomsko klasifikacijo, ki se od leta 1999 dalje uporablja za izkazovanje javnofinančnih tokov. Nova, mednarodno primerljiva ekonomska klasifikacija je bila pripravljena v skladu s priporočili priročnika Mednarodnega denarnega sklada »Manual on Government Finance Statistics«. Podatki za leta od 1992 do 1998 so bili preračunani po novi ekonomski klasifikaciji. Na podlagi proračunskih bilanc je bila sestavljena tudi nova konsolidirana bilanca, v kateri so izločeni transferi sredstev med posameznimi blagajnami, ki z javnofinančnega vidika ne predstavlja izvirnih prihodkov oziroma odhodkov. Nova ekonomska klasifikacija (Odredba o evidentiranju in izkazovanju javnofinančnih prihodkov in drugih prejemkov in odhodkov in drugih izdatkov, sredstev in obveznosti do virov sredstev 1999) opredeljuje in razvršča tokove javnega financiranja, to je prihodke in druge prejemke na eni strani ter odhodke in druge izdatke na drugi strani. Javnofinančni tokovi se po novi ekonomski klasifikaciji izkazujejo v treh medsebojno povezanih računih, ki jih sestavljajo: a) Bilanca prihodkov in odhodkov; b) Bilanca finančnih terjatev in naložb; c) Račun financiranja. A) V bilanci prihodkov in odhodkov se izkazuje vse prihodke, ki obsegajo tekoče prihodke, kapitalske prihodke, prejete donacije ter transferne prihodke iz drugih blagajn javnega financiranja. Na drugi strani odhodkov se v tej bilanci izkazuje vse odhodke, ki zajemajo tekoče odhodke, tekoče transfere, investicijske odhodke ter investicijske transfere. -. Javnofinančni prihodki po novi ekonomski klasifikaciji obsegajo pet osnovnih skupin prihodkov: 1) Davčni prihodki zajemajo vse vrste obveznih, nepovratnih in nepoplačljivih dajatev, ki jih davkoplačevalci vplačujejo v dobro proračunov. Vključujejo vse vrste davkov, ki so določeni s posebnimi zakoni. Med davčne prihodke se skladno z novo ekonomsko klasifikacijo uvršča tudi vse obvezne prispevke za socialno varnost, to je prispevke zaposlenih, delodajalcev in samozaposlenih, ki se vplačujejo v državni proračun in v oba sklada obveznega socialnega zavarovanja, to je Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije ter v Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Med davčne prihodke se tako razvrščajo naslednje skupine prihodkov: davki na dohodek in dobiček (dohodnina kot kompleksni davek na dohodke posameznikov in davek od dobička pravnih oseb), prispevki za socialno varnost (obvezni prispevki za vse vrste socialnega zavarovanja), davki na plačilno listo, davki na premoženje, domači davki na blago in storitve (sem sodi davek na dodano vrednost in trošarina), davki na mednarodno trgovino in transakcije in drugi davki..

19. 2) Nedavčni prihodki so druga pomembna skupina tekočih prihodkov in obsegajo vse nepovratne in nepoplačljive prihodke, ki niso uvrščeni v skupino davčnih prihodkov. V to skupino uvrščamo prihodke iz naslova udeležbe na dobičku javnih podjetij, javnih finančnih institucij in drugih podjetij, v katerih ima država svoje finančne naložbe, prihodki od obresti (od sredstev na vpogled, vezanih tolarskih in deviznih depozitov, danih posojil), prihodki od upravljanja z državnim premoženjem, tiste vrste taks in pristojbin, ki predstavljajo odškodnino oziroma delno plačilo za opravljene storitve državnih organov in javne uprave, denarne kazni (pravnih in fizičnih oseb zaradi prestopkov in prekrškov po različnih zakonih), prihodki od prodaje blaga in storitev (vse vrste prihodkov, ki jih posamezni proračunski uporabniki oziroma druge institucije, ki se financirajo iz proračunov, pridobivajo iz naslova opravljanja »lastne dejavnosti«) in dodatni prostovoljni prispevki za socialno varnost (dokupi pokojninske dobe idr.). Davčni in nedavčni prihodki skupaj tvorijo tekoče javnofinančne prihodke. 3) Kapitalski prihodki so realizirani iz naslova prodaje realnega (fizičnega) premoženja, to je prodaja zgradb, opreme, drugih osnovnih sredstev, zemljišč, nematerialnega premoženja (patentov, licenc, blagovnih znamk), zalog in interventnih oziroma blagovnih rezerv. 4) V prejete donacije iz domačih in tujih virov se uvrščajo tiste vrste tekočih in kapitalskih prihodkov, ki predstavljajo nepovratna plačila ter prostovoljna nakazila sredstev, prejeta iz domačih virov (od domačih pravnih in fizičnih oseb – zasebna podjetja, finančne družbe) ali iz tujine (od mednarodnih institucij, mednarodnih nevladnih organizacij, posameznih tujih vlad in njihovih institucij, tujih pravnih in fizičnih oseb). V to skupino prihodkov spadajo prejete donacije ter prejeta denarna darila in volila. 5) Zadnja – peta skupina javnofinančnih prihodkov so transferni prihodki. V to skupino spadajo vsa sredstva, ki jih posamezna institucija javnega financiranja (posamezna blagajna javnega financiranja) prejema iz drugih javnofinančnih institucij, to je iz državnega proračuna, proračunov lokalnih skupnosti, ali iz enega od skladov socialnega zavarovanja. Pri konsolidaciji javnofinančnih tokov se pri sestavi globalne bilance javnega financiranja transferni prihodki konsolidirajo – pobotajo s transfernimi odhodki, to je tistimi vrstami odhodkov, ki ne predstavljajo končne porabe, temveč le transfer sredstev v druge javnofinančne institucije ali druge državne institucije. Zato jih je potrebno izkazovati ločeno v posebni skupini prihodkov. -. Na strani javnofinančnih odhodkov nova ekonomska klasifikacija razlikuje štiri osnovne skupine odhodkov. Merila za ekonomsko klasifikacijo odhodkov so.

20 ekonomske značilnosti posameznih javnofinančnih odhodkov, zato obstaja neposredna povezava med ekonomsko členitvijo odhodkov in računovodskim evidentiranjem in izkazovanjem posameznih javnofinančnih odhodkov. Zato tudi govorimo o enotni proračunski in računovodski ekonomski klasifikaciji javnofinančnih odhodkov. 1) Prva skupina odhodkov so tekoči odhodki, ki zajemajo: plače in druge izdatke zaposlenim, prispevke delodajalcev za socialno varnost, izdatke za blago in storitve (plačila za vse blago in storitve, ki jih država pridobiva na trgu ter odhodki investicijskega značaja, ki so namenjeni za vojaške namene in za specialno policijsko opremo), plačila obresti za servisiranje domačega in tujega dolga in sredstva, izločena v rezerve. 2) Druga skupina odhodkov zajema tekoče transfere. Odhodki, ki so zajeti v to skupino so klasificirani glede na vrsto prejemnika sredstev: subvencije (razčlenjene so po vrstah ekonomskih subjektov oziroma prejemnikov subvencij – subvencije javnim podjetjem, finančnim institucijam idr., in nadalje po namenu subvencije – subvencioniranje cen, obresti idr.), transferi posameznikom in gospodinjstvom, transferi neprofitnim organizacijam in ustanovam, tekoči transferi drugim ravnem države, tekoči transferi v javne zavode in druge izvajalce javnih služb, tekoči transferi v tujino. Naslednji dve skupini odhodkov, to so investicijski odhodki ter investicijski transferi, pa imata značaj kapitalskih odhodkov. 3) Investicijski odhodki zajemajo plačila, namenjena pridobitvi ali nakupu opredmetenih in neopredmetenih osnovnih sredstev, to je zgradb in prostorov, prevoznih sredstev, opreme in napeljav ter drugih osnovnih sredstev. Odhodki iz tega naslova pomenijo povečevanje realnega premoženja države in povečujejo vrednost opredmetenih in neopredmetenih dolgoročnih sredstev v bilancah stanja države na centralni oziroma lokalni ravni. 4) Investicijski transferi pa vključujejo izdatke države, ki predstavljajo nepovratna sredstva, in so namenjeni plačilu investicijskih odhodkov prejemnikov sredstev, to je za nakup ali gradnjo osnovnih sredstev, nabavo opreme ali opredmetenih in neopredmetenih osnovnih sredstev, za investicijsko vzdrževanje, obnove idr.. Prejemniki teh sredstev, ki jim predstavljajo nepovratna sredstva, so subjekti, ki niso proračunski uporabniki. Saldo bilance prihodkov in odhodkov je izkazan kot: -. proračunski presežek (»Surplus«) (v primeru, ko celotni prihodki, realizirani v posameznem proračunskem obdobju, presegajo celotne odhodke v tem obdobju) oziroma kot proračunski primanjkljaj (»Deficit«) (v primeru, ko v posameznem proračunskem obdobju realizirani celotni odhodki presegajo dosežene prihodke v tem obdobju)..

21. Primarni presežek (primanjkljaj) je saldo bilance prihodkov in odhodkov, zmanjšan za saldo prihodkov od obresti in odhodkov za plačila obresti. Tekoči presežek (primanjkljaj) izkazuje saldo tekočega dela prihodkov in odhodkov (ne zajema kapitalskih prihodkov, prejetih donacij in transfernih prihodkov na strani prihodkov ter investicijskih transferov in investicijskih odhodkov na strani odhodkov). B) V računu finančnih terjatev in naložb, ki je z novo ekonomsko klasifikacijo na novo uveden v bilančne izkaze javnofinančnih tokov, so zajeti tisti tokovi izdatkov, ki za državo nimajo značaja odhodkov (to je nepovratnih danih sredstev), pač pa imajo bodisi značaj danih posojil bodisi finančnih naložb oziroma kapitalskih vlog države v podjetja, banke oziroma druge finančne institucije. Ta plačila imajo za rezultat nastanek finančne terjatve države (ali občine) do prejemnika teh sredstev ali pa vzpostavitev oziroma povečanje kapitalskega deleža države v lastniški strukturi prejemnikov teh sredstev. C) V računu financiranja se izkazuje tokove zadolževanja in odplačil dolgov, povezane s servisiranjem dolga države oziroma s financiranjem proračunskega deficita, to je salda bilance prihodkov in odhodkov ter računa finančnih terjatev in naložb. Zadolževanje je razčlenjeno na najemanje domačih in tujih kreditov ter na sredstva, pridobljena z izdajo državnih vrednostnih papirjev na domačem in tujih finančnih trgih. Odplačila dolga pa so razčlenjena na odplačila domačih in tujih kreditov ter odplačila glavnice zapadlih državnih vrednostnih papirjev. V računu financiranja se kot saldo izkazujejo tudi spremembe denarnih sredstev na računih v teku proračunskega leta. 3. NASTANEK POTREBE PO SPREMEMBI PRORAČUNSKEGA SISTEMA V REPUBLIKI SLOVENIJI. Podrobna opredelitev in predstavitev pojmov proračunskega sistema v predhodnem poglavju bo pomagala k lažjemu sledenju nadaljnje obravnave pojavov in sprememb, ki so oblikovale reformo javnih financ v Republiki Sloveniji. Z začetkom leta 1993 lahko v Republiki Sloveniji govorimo o sistemu javnega financiranja, ki je v pretežni meri primerljiv z ureditvami javnih financ v državah Evropske unije. Do leta 1991, v obdobju, ko je bila Slovenija še v sestavi bivše Jugoslavije, je bil sistem javnega financiranja precej drugačen kot v zahodnoevropskih državah, pa tudi povsem drugačen kot v tedanjih vzhodnoevropskih državah s centralno planskim sistemom. Prvi korak Slovenije v reformi javnih financ je bila uvedba dohodnine in integralnega proračuna v letih 1990 – 1991. Naslednja sprememba je sledila v letu 1993 s poskusom oblikovanja večletnega načrtovanja državnega proračuna. Podan je bil prvi proračunski memorandum, ki je vseboval projekcijo glavnih agregatov do leta 1997, vendar to načrtovanje v praksi ni zaživelo. Ministrstvo za finance je v letih od 1998 do 2001 opravilo.

22 obsežno delo na celoviti reformi sistema javnega financiranja, kar je vsebovalo tudi sprejetje ZJF. Zakon o javnih financah posredno ali neposredno opredeljuje ogromno sprememb v ureditvi proračunskega sistema. Le-te in dodatne, ki so potrebne za učinkovito delovanje proračunskega sistema, so se izvrševale z uveljavitvijo zakona, tečejo še danes in se bodo dogajale tudi v prihodnje. Reforma, ki je v teku, in vsi novi izzivi, pa dnevno povzročajo nove probleme, ki spodbujajo k še bolj intenzivnemu delu na razvoju upravljanja z javnimi financami. V nadaljevanju bom nekaj teh problemov in ovir predstavila. 3.1 Fiskalna prilagoditev Tradicionalen proračun v Republiki Sloveniji pred začetkom reforme je bil primarno osredotočen na strogo kontrolo virov. Nezavedanje rezultatov proračuna v javnem sektorju je povzročilo tudi nerazvitost sistemov javnega upravljanja in načina odločanja. Odgovornost za upravljanje proračuna je bila popolno centralizirana na Ministrstvo za finance, proračunski uporabniki niso imeli nikakršne finančne odgovornosti niti fleksibilnosti. Zakoni, uredbe, pravilniki in druga regulativa se je nanašala izključno na rabo virov, brez ali le z minimalno vezanostjo na rezultate. Več let trajajoče kratkoročno načrtovanje je povzročilo togost in nenatančnost proračuna. Tekom leta je bilo potrebnih mnogo prilagoditev v zadnjem hipu, kar je Ministrstvu za finance povzročalo težave, ostalim proračunskim uporabnikom pa nefleksibilnost in s tem neučinkovitost na operativni ravni. Sam proračunski postopek je v pretežni meri potekal v drugi polovici leta, zaradi kratkih rokov je bilo veliko nestrpnosti in nerealnega načrtovanja. Ker v preteklosti v fazi načrtovanja proračuna ni obstajal mehanizem omejevanja skupne ravni izdatkov glede na razpoložljiva sredstva, je bilo zahteve proračunskih uporabnikov praktično nemogoče zajeziti. Ker se je proračun pripravljal po t.i. »bottom-up« postopku, je vsaka sprememba povzročila ponovno načrtovanje do najbolj podrobnega nivoja, kar je za proračunske uporabnike pomenilo nepotrebno podvajanje nalog. Brez limitov porabe po posameznih področjih oziroma za posamezne proračunske uporabnike, se je brez večjega učinka podaljšal rok načrtovanja in sprejemanja proračuna. V končni fazi je vedno prihajalo do vsebinsko nesprejemljivih odločitev in z vidika uporabnikov destruktivnih zniževanj pravic porabe. Ker so bili prihodki načrtovani nerealno (previsoko), se je zaradi doseganja ciljnega presežka oz. primanjkljaja ob koncu leta omejevalo izdatkovno stran (najprej preko likvidnostnih omejitev, nato pa z raznim »ad hoc« odločitvami ali linearnimi rezi). Takšno početje je že v osnovi sporno, saj je Ministrstvo za finance omejevalo pravice porabe, ki jih je odobril Državni zbor, brez da bi predložili rebalans proračuna. Zakon o javnih financah v svojem 40. členu sicer daje pravico Ministrstvu za finance, da začasno zadrži izvrševanje proračuna za največ 45 dni, tako da ustavi prevzemanje obveznosti, podaljšuje pogodbene roke plačil in ustavi prerazporejanje proračunskih sredstev. Ti ukrepi naj bi se uporabili, kadar med letom nastanejo nove obveznosti za proračun ali se za proračun neugodno spremenijo gospodarska gibanja. V Republiki Sloveniji pa so takšni ukrepi za uravnoteženje proračuna ob koncu leta stalnica že od leta 1998. Prenašanje obveznosti v naslednje leto je tipična slabost tradicionalnega, kratkoročno usmerjenega proračuna, ki je posledica nerealnega načrtovanja. Hkrati se s takšnim početjem rigidnost proračuna v.

23 naslednjem letu še povečuje. Zaradi običajno linearnega krčenja vseh programov ob koncu leta le-ti ostajajo nedokončani. Kljub temu, da se morajo ukrepi po ZJF enakomerno nanašati na vse uporabnike, prihaja do neuravnoteženosti, saj je možno iskati prihranke in omejiti porabo le tam, kjer do uveljavitve ukrepov še niso potrošili ali preobremenili vseh razpoložljivih sredstev. Vedno se ukrepi za uravnovešenje nanašajo le na tisti del izdatkov, ki predstavlja fleksibilen del proračuna. Vse to kaže na velike »apetite« po nenehnem povečevanju izdatkov. Z leta v leto se odhodkovna stran nesorazmerno s prihodki povečuje. Z naraščanjem izdatkovne strani so se nekatere države zatekale k povečanju prihodkovne strani (povečanje davkov), da bi vsaj delno izravnale fiskalno neravnotežje. V splošnem ima država namreč dve možnosti za fiskalno prilagoditev, ki ju lahko uporabi tudi v kombinaciji: -. znižanje izdatkovne strani, ki je navadno težje izvedljiva in povečanje prihodkovne strani.. Prihodkovna stran pa kmalu doseže že tako visoko raven, da bi bilo nadaljnje povečevanje davkov politično nesprejemljivo (McDemont in Wescott 1996, 1). Tako je praktično edina rešitev za fiskalno prilagoditev znižanje izdatkov oziroma prestrukturiranje izdatkovne strani. Toda na drugi strani se odpre mnogo vprašanj v povezavi z zniževanjem izdatkov: kako zmanjšati trend nenehne potrebe po povečevanju izdatkov, kje najti vire, katere programe opustiti, kako zmanjšati vlogo države in zagotoviti fiskalno vzdržnost. Zmanjševanje izdatkov je vse prej kot enostavna naloga. Vse prej se pojavi rešitev za previsoko izdatkovno stran v vnaprejšnjem določanju javnega dolga za pokritje izdatkov, kar povzroči izdatke za obresti, ali v spremembi zakonodaje ali pa s konstantnim oblikovanjem proračunskega primanjkljaja v bilancah. 3.2 Komponente izdatkov in prihodkov Sam postopek priprave proračuna je bil po svoji naravi inkrementalen (dodajanje novih izdatkov) na osnovi preteklega leta. Bistvene pomanjkljivosti so bile naslednje: -. -. vsak proračunski uporabnik je pripravljal svoj finančni načrt oziroma svoj del proračuna neodvisno od ostalih; za proračunske uporabnike je bilo značilno »cinično« delovanje v smislu, da so v finančnih načrtih vedno precenjevali svoje potrebe po finančnih sredstvih; v razmerah poštenega načrtovanja so jih namreč zniževanja proračunskih izdatkov v naslednji fazi najbolj prizadela in so nosili neproporcionalno visok delež prilagoditve; finančni načrti uporabnikov so se nato sešteli in celota tako dobljenih izdatkov se je primerjala z možnimi prihodki (vedno so bili izdatki previsoki glede na želeno raven proračunskega presežka/primanjkljaja); prilagoditev na strani izdatkov se je izvedla v kratkem času (brez analiz in preudarnega razmisleka), zato je bila z vidika uporabnikov pogosta nepravična (linearni rezi za določen %); proračunski uporabniki so nato finančne načrte prilagodili v časovni stiski, največkrat so znižali nove investicijske programe in odlagali njihovo izvrševanje v naslednja leta..

24. Proračun kot bistven dokument v procesu trošenja javnofinančnih sredstev je bil predstavljen Državnemu zboru po posameznih postavkah, ki pogosto niso dale informacije o tem, za kakšen namen se bo potrošil denar. Takšen proračun je bil skoraj vedno povezan s kratkoročnim upravljanjem in odločitvami (največ do enega leta), kar je vodilo do nepravilnosti in neučinkovitosti na dolgi rok. Velika količina vsebinsko nepovezanih postavk, ki so bile nadalje razdeljene še na konte ekonomske klasifikacije, je povzročila nepreglednost in netransparentnost proračuna. Ne le, da je bilo postavk preveč in so nekatere nosile nepomembno majhne zneske pravic porabe, pogosto ime postavke ni izražalo njihove vsebine. Proračunski uporabniki so vsako leto odpirali nove postavke zaradi novih idej/programov ter z upanjem, da bodo zaradi tega upravičeni do večjega deleža sredstev. Zaradi takšne strukture proračuna je bilo tudi odločanje in amandmiranje v Državnem zboru težko in nepregledno. Število amandmajev se je povečalo tako kot število postavk v proračunu, pravega učinka prerazdeljevanja pa ni bilo. Vsebinska nepovezanost in netransparentnost je onemogočala povezati opredeljene prioritete z dejanskimi pravicami porabe na posameznih postavkah. Ob tem se je pojavljala velika možnost porabljanja sredstev za lastne in politične interese proračunskih uporabnikov, kot je bila to praksa nekaterih evropskih držav (Poterba in Hagen 1999, 26). Med izvajanjem proračuna postopki niso predpisovali rednega in/ali občasnega spremljanja in nadzora nad tem, ali je dejanska poraba v okviru pričakovanj v skladu s cilji in strategijami, določenimi v strateških dokumentih in v skladu z skupno fiskalno omejitvijo, določeno v proračunskem memorandumu. Pretekli sistem ni predvideval nikakršnih ocen dejanske uspešnosti in rezultatov, ki bi dale informacije o prednostih in slabostih izvajanja posameznega projekta ali aktivnosti. Letna poročila proračunskih uporabnikov, ki so spremljala zaključni račun, so do določene mere sicer sledile dosežke, vendar so le-ti ostali ločeni od postopkov razdelitve proračunskih sredstev v naslednjem letu. Spremljajoča pojasnila k proračunu so se pripravljala šele v zadnji fazi ciklusa priprave proračuna, ko so pravice porabe že bile določene. Ker se je proračun pripravljal po »bottom-up« postopku, je to bilo smiselno z vidika, da ni bilo potrebno pojasnil ponovno popravljati ob vsakokratnih spremembah tekom pogajanj oziroma celotnega postopka priprave proračuna. Z vidika vsebinske ustreznosti s proračunom odobrenih sredstev pa je takšno početje nesmiselno, saj naj bi ravno pojasnila dala pomembne informacije, ki so potrebne za odločitve v samem procesu priprave proračuna. 3.3 Makroekonomski vpliv Posebnost držav v razvoju in tranzicijskih držav je v dodatnih težavah pri poskusu izravnavanja javnih financ, saj so zaradi gospodarskega zaostanka pogosto prisiljene v povečevanje izdatkovne strani, da bi nadoknadile zaostanek in se približale razvitim državam. Težko je določiti prioritete, saj je celotno gospodarstvo potrebno temeljitih sprememb oziroma več sektorjev hkrati potrebuje prestrukturiranje, socialni problemi so navadno večji in zahtevajo intervencijo s strani države. Ob tem pa obstaja nevarnost, da se vloga države in sploh javnega sektorja preko trošenja države preveč poveča, kot se je to dogajalo v razvitih državah (do 50% BDP) (IMF 1996, 15). Večkrat se države v razvoju srečujejo tudi s problemi na prihodkovni strani, hkrati jim primanjkuje znanja, razpolagajo z manj ali nezadostnimi informacijami, neizpolnjene zahteve zaostrijo pogajanja, pogosto imajo premajhne rezerve za nepričakovane spremembe ali zunanje šoke. Včasih so.

25 prisiljeni trošiti več, kot si lahko privoščijo, kar pa posledično povzroči primanjkljaj, ki se konstantno pojavlja v letnih proračunih in dolgoročno povzroči javni dolg. V Republiki Sloveniji je javni dolg ožje države v letu 2001 znašal 26,9 % BDP, v letu 2002 pa je narasel na približno 28 % BDP. Javni dolg širšega sektorja države je ravno tako narasel iz 28 % BDP v letu 2001 na 28,6 % BDP v letu 2002 (Bilten javnih financ 2003, 90 - 93). Če k temu prištejemo še demografske trende (staranje prebivalstva, daljša pričakovana starost, nižja rodnost, naraščajoči izdatki za zdravstvene storitve) in makroekonomske spremembe, lahko govorimo o nevzdržnosti fiskalnega primanjkljaja na dolgi rok. Vodenje proračunskega primanjkljaja v času zmerne ali visoke rasti se morda ne zdi problematično, dokler ne pride do recesije. Permanentni primanjkljaj ima v času gospodarske rasti običajno dva negativna makroekonomska učinka na gospodarstvo: -. povečanje realnih dolgoročnih obrestnih mer, ki lahko vplivajo na investicije, in poslabšanje plačilne bilance in konkurenčnosti domačega gospodarstva v odnosu do tujine.. Proračunski primanjkljaj in njegov makroekonomski vpliv lahko analiziramo vsaj po treh različnih teorijah oziroma razlagah (Kranjec 2000, 323): -. Neoklasična teorija poudarja predvsem prihranke. Zaradi proračunskega primanjkljaja se zmanjša narodnogospodarsko varčevanje, kar pomeni, da bo dolgoročno manj investicij in manj kapitala in s tem manjša gospodarska rast. Keynesianska teorija poudarja predvsem porabo. Proračunski primanjklaj pomeni večje povpraševanje, ki pospešuje nove investicije in s tem prihranke, kar dolgoročno pomeni večjo gospodarsko rast. Teorija Ricardove ekvivalence pa trdi, da proračunski primanjkljaj znižuje javne prihranke, vendar istočasno vpliva na povečanje prihrankov privatnega sektorja za enak znesek, tako da je vpliv na skupne narodnogospodarske prihranke nevtralen.. Te teorije so bile predmet mnogih empiričnih preverjanj, ki so privedle v različnih državah do zelo različnih rezultatov. Mnenja nekaterih avtorjev so spodbudna, medtem ko nekateri v proračunskem primanjkljaju vidijo le slabosti. Ena izmed njih je gotovo primanjkljaj tekočega računa, ki zaradi pomanjkanja deviz za delovanje države povzroča uvoz tuje akumulacije (Zbašnik 2002, 176). Na podlagi izkušenj industrijskih držav, ki so v letih 1970 – 1995 izvedle fiskalne reforme, lahko o makroekonomskih vplivih sklepamo naslednje (McDermott in Wescot 1996, 3 12): - Na uspešnost fiskalne prilagoditve vpliva povprečen obseg le te (v % BDP), še bolj pa vključenost fiskalne prilagoditve v širši program reform. V uspešnih primerih je bila prilagoditev občutnejša (višji %), vključenost fiskalne reforme v širši program reform pa je povečala kredibilnost v vladne odločitve in prinesla s tem povezane pozitivne učinke pričakovanj. - Realne dolgoročne obrestne mere so se znižale tako v uspešnih kot neuspešnih primerih, realne kratkoročne obrestne mere pa so v uspešnih primerih imele.