MODEL KONSEPTUAL KEBIJAKAN

sehingga dapat memberikan landasan bagi para pembuat kebijakan dalam membuat keputusan (Quade 1982). Guna mencapai tujuannya, maka analisis kebijakan harus mampu menggambarkan dan mengevaluasi masalah di masa lalu, sekaligus memperkirakan kondisi di masa datang. Oleh karena itu analisis kebijakan harus bersifat deskriptif dan evaluatif (berhubungan dengan masa lalu), sekaligus prediktif dan preskriptif (berhubungan dengan masa depan).

Sebagai sesuatu yang kompleks, maka kebijakan memiliki sistem yang di dalamnya terdapat elemen yang saling terkait satu sama lain. Hal ini mengharuskan dibangunnya sebuah analisis kebijakan yang terintegrasi (Dunn 2004). Berlandaskan pada pemikiran tersebut, maka pada bab keenam ini disusun Model Konseptual Kebijakan HTR sebagai upaya memberikan preskripsi bagi para penentu kebijakan. Model disusun dengan menggunakan pendekatan soft system methodology guna memecahkan kompleksitas permasalahan.

Bab keenam terdiri dari 5 sub bab, yaitu : 1) Strukturisasi elemen untuk mendapatkan sub elemen kunci dari setiap elemen yang dikaji; 2) Pengembangan kebijakan; 3) Model konseptual kebijakan HTR; 4) Validasi model dan prospektif dampak; serta 5) Implikasi Kebijakan.

Strukturisasi Elemen

Pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat merupakan suatu sistem yang kompleks. Metode Interpretative Structural Modelling (ISM) digunakan untuk menganalisis keterkaitan antar elemen yang membentuk struktur model pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat. Metode ISM ditujukan untuk mengidentifikasi peubah kunci serta faktor kekuatan penggerak (driver power) masing-masing elemen serta struktur/hirarki elemen dalam model.

Hasil wawancara dengan pakar dan pengisian kuesioner yang dilakukan berdasarkan teknik ISM menghasilkan adanya 5 elemen yang dianalisis, yaitu:

1) Lembaga yang berpengaruh

2) Kebutuhan akan pengelolaan HTR yang berkelanjutan 3) Tujuan

4) Kendala utama

Masing-masing elemen kemudian diuraikan menjadi beberapa sub elemen. Dalam penelitian ini teridentifikasi 20 sub elemen lembaga yang terlibat, 10 sub elemen kebutuhan akan pengelolaan HTR yang berkelanjutan, 9 sub elemen tujuan yang ingin dicapai dari kegiatan pengelolaan HTR berkelanjutan, 11 sub elemen kendala utama, dan 9 sub elemen kegiatan yang diperlukan. Secara total dalam sistem teridentifikasi 59 sub elemen.

Berdasarkan pengolahan matriks yang telah memenuhi kaidah transivitas maka keluaran model struktural dari masing-masing elemen akan memberikan gambaran hirarki dari masing-masing sub elemen. Informasi elemen kunci diperoleh dari reachability matrix final. Keluaran model struktural dari masing-masing elemen ditampilkan secara rinci pada uraian selanjutnya.

Elemen Lembaga yang Berpengaruh

Elemen lembaga yang terlibat dijabarkan menjadi 20 sub elemen seperti ditampilkan pada Tabel 23. Analisis mengenai hubungan struktural antara lembaga yang terlibat dalam HTR perlu dilakukan dengan ISM mengingat implementasi HTR melibatkan berbagai lembaga dari lintas sektor, lintas Kementerian, dan lintas level yaitu mulai dari pemerintah pusat, provinsi, kabupaten, hingga level desa. Kompleksitas lembaga pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat disebabkan karena pengelolaan HTR menyangkut pengelolaan aspek tata ruang, ekologi sumberdaya lahan hutan, sosial masyarakat, ekonomi, politik, maupun teknologi pendukung Oleh karena itu diperlukan analisis hubungan diantara lembaga yang terlibat dan berperan dalam pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat.

Hubungan kontekstual yang digunakan untuk menganalisis keterkaitan antar peubah adalah hubungan peran dan keterlibatan. Struktur hirarki yang dihasilkan dari analisis ISM disajikan pada Gambar 30. Untuk hasil analisis data ISM selengkapnya dapat dilihat pada Lampiran 6.

Tabel 23 Elemen lembaga yang berpengaruh dalam pengelolaan HTR

No. Sub elemen

1. Ditjen Bina Produksi Kehutanan-Kementerian Kehutanan 2. Ditjen Bina Planologi- Kementerian Kehutanan

3. Kementerian Dalam Negeri 4. Kementerian Keuangan

5. Badan Layanan Umum Pusat Pembiayaan Pembangunan Hutan 6. Pemerintah Provinsi (Gubernur dan jajaran Muspida Provinsi) 7. Pemerintah Kabupaten (Bupati dan jajaran Muspida Kabupaten) 8. Balai Pemantapan Kawasan Hutan-UPT Badan Planologi-Kementerian

Kehutanan

9. Balai Pemantauan Pemanfaatan Hutan Produksi 10. Dinas Kehutanan Provinsi

11. Dinas Kehutanan Kabupaten 12. Kelompok Tani/Koperasi 13. Aparat Pemerintahan Desa

14 Lembaga Keuangan Bank 15. Lembaga Keuangan Non Bank 16. Lembaga Swadaya Masyarakat 17. Lembaga Penelitian

18. Perguruan Tinggi

19. Perusahaan Hutan Tanaman (pemegang izin IUPHHK) 20. Industri Kayu

Gambar 30 Struktur sistem elemen lembaga yang berpengaruh dalam pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat

Struktur hirarki tersebut menunjukkan bahwa kelompok tani atau koperasi di tingkat petani merupakan peubah kunci dalam pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat. Fenomena ini sejalan dengan pendapat Chen et al. (2005) bahwa petani merupakan kelompok yang paling penting dalam kegiatan pengelolaan hutan, karena persepsi dan perilaku petani mempunyai pengaruh yang besar terhadap keberhasilan program. Posisi pada elemen kunci memberikan arti bahwa sedikit perubahan dari kelompok ini akan mengakibatkan perubahan yang besar pada kelompok yang lainnya.

Pada level kedua, lembaga yang sangat berpengaruh adalah Badan Layanan Umum (BLU) Pusat Pembiayaan Pembangunan Hutan. BLU sebagai penyedia modal melalui kredit HTR dinilai oleh para pakar sebagai lembaga yang memiliki pengaruh besar terhadap pelaksanaan program HTR. Hal ini karena ketersediaan modal merupakan faktor penting untuk dapat terselenggaranya kegiatan penanaman HTR. Kondisi ini berbeda dengan kegiatan pembangunan hutan rakyat di lahan milik khususnya pengalaman dari Pulau Jawa. Ketersediaan modal tidak menjadi faktor kunci untuk berlangsungnya kegiatan hutan rakyat. Faktor kunci bagi pengembangan hutan rakyat di Pulau Jawa adalah tersedianya pasar kayu yang dapat menampung hasil panen dari hutan rakyat. Potensi pasar yang baik mendorong masyarakat menanamkan modalnya secara mandiri untuk membangun hutan rakyat.

Kondisi di hutan rakyat milik seperti demikian, tidak dapat diterapkan pada situasi yang dihadapi dari implementasi kebijakan HTR. Hal ini terjadi karena prinsip dasar dari kebijakan HTR adalah pembangunan bisnis hutan tanaman dengan dukungan modal dari pemerintah. Berdasarkan hasil wawancara dengan para pengambil kebijakan di tingkat pusat diketahui bahwa kebijakan bantuan kredit modal, bukan merupakan satu-satunya sumber permodalan bagi pembangunan HTR. Masyarakat diharapkan secara mandiri membangun HTR melalui sumber modal yang lain, sementara kredit dana bergulir HTR dari BLU hanya merupakan salah satu alternatif yang dapat diambil. Namun demikian, para pihak di lapangan memiliki persepsi bahwa bantuan kredit modal HTR melekat dengan program HTRnya itu sendiri.

Dengan demikian dapat difahami adanya suatu hubungan sebab akibat bahwa keterlambatan implementasi kegiatan HTR di lapangan disebabkan karena faktor keterlambatan penyaluran bantuan kredit modal dari BLU. Proses penyaluran kredit dari BLU Pusat P2H hingga tahun 2010 belum dapat

direalisasikan. Dana yang tersedia sebesar 2,6 Trilyun Rupiah masih berada di BLU dan belum sampai kepada masyarakat petani HTR. Pemanfaatan dana BLU Kehutanan dimulai pada tahun 2007 dengan terbitnya Surat Keputusan Menteri Keuangan No. 137/KMK.05/2007 tanggal 1 Maret 2007 tentang Penetapan Badan Pembiayaan Pembangunan Hutan (Santoso 2010).

Pada Surat Keputusan tersebut dinyatakan bahwa pemanfaatan dana BLU akan dibatalkan jika dalam tiga tahun tidak memenuhi persyaratan yang ditentukan sesuai perundang-undangan. Dengan demikian, pada bulan Maret 2010 pemerintah akan menarik kembali dana BLU senilai Rp 2,6 Trilyun untuk dimasukan ke dalam rekening Kementerian Keuangan. Akan tetapi mengingat pentingnya peran ketersediaan dana bagi pembangunan hutan tanaman maka pemerintah menetapkan bahwa pelaksanaan program dana bergulir akan diperpanjang sampai tiga tahun ke depan

(http://klasik.kontan.co.id

).

Alasan belum terealisasinya penyaluran kredit HTR menurut Menteri Kehutanan karena hambatan administrasi. Kebijakan awal tahun anggaran 2009 tentang penundaan pagu sebesar 15% dan pemotongan pagu departemen sebesar 10% berpengaruh pada persiapan pelaksanaan beberapa kegiatan termasuk kegiatan BLU P2H untuk pembangunan HTR dan percepatan Hutan Tanaman Industri. Selain itu proses pemindahbukuan dana BLU juga terhambat karena menunggu peraturan Menteri Keuangan tentang pengelolaan dana bergulir.

Alasan lain yang dikemukakan oleh Direktur Jenderal BPK adalah beberapa hal berikut :

1. Penyaluran dana kredit HTR terbentur persoalan administratif berupa perubahan aturan penyaluran dana perbankan yang sebelumnya ditunjuk sebagai agen channeling diubah menjadi executing. Perubahan ini dimaksudkan untuk menutup jalan broker yang akan memanfaatkan dana tersebut.

2. Keterbatasan kapasitas sumber daya pada BLU P2H yang baru didirikan tahun 2008. BLU P2H belum memiliki petugas lapangan dan sumberdaya yang dimiliki sangat terbatas. Berbeda dengan bank yang telah memiliki kantor hingga ke pelosok. Oleh karenanya dana yang berada di BLU akan diserahkan kepada bank yang bertindak sebagai executing agent. Bank tersebut memiliki kewajiban untuk menyalurkan dana BLU untuk kelompok

masyarakat dan bertanggungjawab atas pengembalian dana tersebut ke kas negara.

3. Jumlah Izin Usaha HTR yang dikeluarkan juga masih sangat terbatas. Izin usaha ini menjadi kewenangan Bupati untuk mengeluarkannya.

Kendala yang dihadapi dalam realisasi penyaluran dana kredit HTR adalah persyaratan formal yakni rekomendasi dari pemerintah daerah setempat. Proposal pengajuan pinjaman kredit telah banyak diajukan kepada BLU Pusat P2H, akan tetapi sebagian besar tidak memenuhi persyaratan seperti yang telah ditetapkan dalam peraturan. Adapun peraturan mengenai syarat-syarat pengajuan pinjaman/kredit ke BLU tertuang dalam Peraturan Menteri Kehutanan Nomor P.9/Menhut-II/2008 tanggal 24 Maret 2008 tentang Persyaratan Keompok Tani Hutan untuk mendapatkan Pinjaman dana bergulir pembangunan Hutan Tanaman Rakyat. Permenhut ini dijabarkan lebih rinci dalam Peraturan Kepala Pusat Pembiayaan Pembangunan Hutan No. P.01/Pusat P2H-1/2009 tanggal 10 Juni 2009 tentang Petunjuk teknik pemberian pinjaman dana bergulir untuk pembiayaan pembangunan hutan tanaman oleh Pusat P2H selaku pelaksana pengguliran dana.

Faktor kredit ini menjadi salah satu faktor yang menyebabkan rendahnya implementasi kegiatan HTR di lapangan. Masyarakat belum dapat melaksanakan penanaman karena belum adanya dukungan modal untuk menanam hutan. Adapun beberapa lokasi dimana kegiatan HTR telah berjalan, adalah masyarakat yang membangun HTR dengan sumber dana dari pihak lain. Di Kabupaten Gunungkidul Yogyakarta, kegiatan HTR telah berjalan karena lokasi yang dijadikan areal HTR sebelumnya telah berupa areal hutan rakyat, sehingga di lahan tersebut telah ditumbuhi tegakan hutan dengan jenis tanaman jati yang ditanam oleh masyarakat secara swadaya.

Lembaga lain yang terlibat dalam pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat pada umumnya berada pada level ketiga. Pada posisi ini terdapat 13 lembaga, yaitu : 1) Direktorat Jenderal Bina Produksi Kehutanan 2) Badan Planologi 3) Pemerintah Kabupaten dalam hal ini Bupati dan jajaran Muspida 4) BPKH 5) BP2HP 6) Dinas Kehutanan Provinsi 7) Dinas Kehutanan Kabupaten 8) pemerintah desa 9) lembaga swadaya masyarakat 10) lembaga penelitian 11) perguruan tinggi 12) perusahaan HTI, dan 13) Industri kayu. Peran dan keterlibatan masing-masing lembaga tersebut dapat dianggap setara, meskipun masing-masing memiliki peran dan fungsi yang berlainan.

Adapun pada level yang terakhir terdapat 5 lembaga, yaitu : 1) Kementerian Dalam Negeri 2) Kementerian Keuangan 3) Pemerintah Provinsi

4) Lembaga Keuangan Bank, dan 5) Lembaga Keungan Non Bank. Kondisi ini menunjukkan bahwa pakar menganalisis berdasarakan situasi nyata di lapangan bahwa kelima lembaga tersebut memiliki peran yang kurang nyata terhadap pengelolaan HTR. Meskipun sesungguhnya kelima lembaga tersebut memiliki arti penting bagi pelaksanaan kebijakan HTR di lapangan. Peran Kementerian Dalam Negeri sangat penting untuk mengkoordinasikan pemerintah daerah dalam pelaksanaan kebijakan HTR. Kementerian Keuangan sangat berhubungan dengan proses penyediaan dana di BLU P2H, demikian juga lembaga keuangan baik bank maupun non bank. Sementara itu Pemerintah Provinsi meskipun dalam struktur pelaksanaan kegiatan HTR tidak terlalu dominan, akan tetapi peran Pemerintah Provinsi masih sangat relevan dalam hal koordinasi dengan Pemerintah daerah di tingkat kabupaten.

Gambar 31 menunjukkan klasifikasi masing-masing sub elemen berdasarkan driver power dan dependence.

Gambar 31 Matriks driver power dan dependence sub elemen lembaga yang berpengaruh dalam pengelolaan HTR

Berdasarkan

nilai driver power dan dependence maka dua puluh lembaga tersebut dapat dikelompokkan ke dalam 4 sektor. Sub elemen yang termasuk dalam kuadran independent adalah kelompok tani. Adapun sub elemen lembaga yang terdapat dalam kuadran dependent adalah : 1) Kementerian

Dalam Negeri, 2) Kementerian Keuangan, 3) Pemerintah daerah Provinsi dalam hal ini jajaran Muspida Provinsi, tetapi tidak termasuk Dinas Kehutanan Provinsi 4) Lembaga Keuangan Bank, 5) Lembaga Keuangan Non Bank. Sedangkan kelompok sub elemen yang berada dalam kuadran linkage meliputi semua lembaga yang berada pada level ketiga dalam struktur hirarki lembaga. Berdasarkan matriks tersebut, tidak ada sub elemen yang termasuk dalam kuadran autonomous.

Sub elemen kelompok tani berada pada kuadran IV yang berarti bahwa sub elemen tersebut merupakan peubah bebas (independent). Kelompok tani memiliki faktor penggerak yang kuat untuk berjalannya kegiatan HTR dan posisinya merupakan sub elemen yang tidak dipengaruhi oleh sub elemen lain. Artinya bahwa intervensi kebijakan pemerintah harus difokuskan pada kelompok independent tersebut. Tindakan intervensi kebijakan pada kelompok ini akan memberikan dampak bagi perbaikan sub elemen lain yang bersifat dependent. Hal ini berarti bahwa kelompok tani yang menjadi sasaran program HTR harus mendapat perhatian penuh dari pihak pengambil kebijakan. Pemerintah harus memberikan fokus perhatian pada motivasi petani untuk berpartisipasi dalam program HTR, karena tingkat partisipasi kelompok dalam kegiatan HTR sangat menentukan keberhasilan program. Hubungan antara partisipasi petani atau kelompok tani terhadap keberhasilan program pembangunan telah banyak dibuktikan oleh para peneliti (Pertev tanpa tahun; Mulyana 2001; Muray-Rust et al. 2001). Kelompok tani tidak akan berminat mengikuti program HTR jika mereka menganggap bahwa kegiatan ini dinilai tidak menarik. Petani akan lebih memilih kegiatan atau program pemerintah yang memberikan hasil nyata dan menguntungkan. Implikasinya kebijakan pemerintah harus dapat merangsang minat petani untuk berpartisipasi menjadi peserta HTR dengan insentif finansial yang cukup menguntungkan.

6.1.2 Elemen Kebutuhan

Elemen kebutuhan menunjukkan faktor-faktor yang menjadikan program HTR dipandang perlu untuk dilaksanakan. Elemen kebutuhan terhadap pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat diuraikan menjadi 10 sub elemen seperti yang ditampilkan pada Tabel 24. Struktur hirarki dari masing-masing sub elemen disajikan pada Gambar 32 Sedangkan Gambar 33 menunjukkan klasifikasi masing-masing sub elemen berdasarkan driver power dan dependence. Hasil

pengolahan analisis data menggunakan metode ISM pada dilihat pada Lampiran 7.

Tabel 24 Elemen kebutuhan terhadap program pengelolaan HTR

No Sub elemen

1. Peningkatan suplai bahan baku kayu untuk industri 2. Peningkatan produktivitas lahan hutan terdegradasi 3. Pemantapan kawasan hutan negara

4. Perluasan kesempatan kerja 5. Keberlanjutan industri hasil hutan 6. Keseimbangan ekosistem

7. Perekonomian nasional yang tangguh

8. Peningkatan kesejahteraan masyarakat sekitar hutan 9. Peran serta masyarakat dalam mengelola hutan produksi 10. Kontribusi ekonomi HTR bagi pembangunan daerah

Gambar 33 Matriks driver power-dependence sub elemen pada elemen kebutuhan terhadap HTR

Struktur hirarki elemen terdiri dari 4 tingkat. Peubah kunci terdiri dari 2 sub elemen, yaitu : 1) produktivitas lahan terdegradasi dan 2) keseimbangan ekosistem. Hal ini menunjukkan bahwa kebutuhan untuk terselenggaranya program HTR disebabkan karena adanya tuntutan peningkatan produktivitas lahan hutan yang telah terdegradasi dan dalam rangka untuk menjaga keseimbangan ekosistem.

Gambar 34 menunjukkan posisi setiap sub elemen dalam matriks driver power dan dependency. Hasil pemetaan sub elemen dalam matriks menunjukkan sebaran posisi pada 3 kuadran yaitu independent, linkage, dan dependent. Rincian sub-elemen yang termasuk dalam setiap kuadran disajikan pada Tabel 25.

Tabel 25 Kategorisasi sub elemen kebutuhan akan program HTR

Kategori Sub elemen

No Uraian

Independent 2 6 8 9

Peningkatan produktivitas lahan terdegradasi Keseimbangan ekosistem

Peningkatan kesejahteraan masyarakat Peran serta masyarakat

Linkage 1 4 5

Peningkatan suplai bahan baku industri Perluasan lapangan kerja

Keberlanjutan industri kayu Dependent 3

7 10

Pemantapan kawasan hutan negara Perekonomian nasional yang mantap Kontribusi HTR untuk perekonomian daerah

Hasil analisis ISM menunjukkan bahwa kebutuhan terhadap program HTR diawali oleh kebutuhan akan adanya pemanfaatan lahan hutan terdegradasi dan kebutuhan akan keseimbangan ekosistem lingkungan. Hasil ini sejalan dengan pendapat Bromley (2007) yang menyatakan bahwa dalam rangka mewujudkan pembangunan berkelanjutan harus ada perhatian terhadap aspek ekologi sehingga dapat diupayakan terciptanya keseimbangan lingkungan hidup.

Salim (1993) menyatakan bahwa hutan dengan berbagai komponen di dalamnya merupakan sumber alam yang berperan dalam pembangunan. Hutan mempunyai berbagai fungsi, diantaranya sebagai suber penyimpan dan pengatur air, sumber plasma nutfah tumbuhan dan hewan, pengatur iklim, pemelihara kesuburan anah, sumber energi dan lainnya. Fungsi-fungsi ini sangat diperlukan untuk mendukung pembangunan sektoar lain, seperti sektor pertanian, peternakan maupun perikanan, sehingga perubahan fungsi hutan akan mempengaruhi sektor tersebut. Oleh karenanya kebutuhan akan aspek ekonomi nasional dari kontribusi HTR merupakan kebutuhan berikutnya yang dapat terpenuhi jika kebutuhan pada level elemen kunci telah tercapai.

Pada saat lahan hutan yang terdegradasi dapat dimanfaatkan hingga produktivitasnya meningkat maka akan mendukung terciptanya keseimbangan ekosistem. Hal ini berkaitan erat dengan peran serta masyarakat dalam memanfaatkan lahan hutan melalui dibukanya kesempatan mengelola lahan melalui perizinan usaha hutan tanaman. Kegiatan ini berarti membuka kesempatan berusaha dan bekerja di sektor hutan tanaman, yang pada gilirannya akan mendukung upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat.

6.1.3 Elemen tujuan

Tujuan pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat seperti yang dimandatkan dalam peraturan perundangan adalah untuk meningkatkan produktivitas kawasan hutan terdegradasi dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat sekitar hutan. Selain aspek legal, penetapan tujuan pengelolan HTR memerlukan legitimasi dari pihak-pihak yang berkepentingan agar tercipta dukungan untuk mencapai tujuan. Berdasarkan hasil diskusi dengan pihak-pihak yang berkepentingan dan konsultasi pakar, elemen tujuan pengelolaan HTR dijabarkan menjadi sembilan sub elemen seperti ditampilkan pada Tabel 26.

Tabel 26 Elemen tujuan pengelolaan HTR

No. Sub elemen

1. Meningkatkan produktivitas lahan hutan terdegradasi 2. Meningkatnya peluang bekerja dan berusaha

3. Meningkatkan produksi kayu dari hutan tanaman 4. Terjaminnya kepastian kawasan hutan

5. Meningkatnya kapasitas kelompok tani/koperasi 6. Terjaminnya pasokan bahan baku kayu untuk industri 7. Peningkatan pendapatan daerah

8. Terpeliharanya fungsi hidrologi, keseimbangan ekologi, kesuburan tanah dan kestabilan iklim

9. Meningkatkan pendapatan petani HTR

Hubungan kontekstual yang digunakan untuk menganalisis keterkaitan antar peubah tujuan adalah hubungan pengaruh, yaitu suatu tujuan akan membantu tercapainya tujuan yang lain. Struktur hirarki dari dalam elemen yang menggambarkan posisi masing-masing sub elemen disajikan pada Gambar 34, sedangkan Hasil analisis data ISM selengkapnya dapat dilihat pada Lampiran 8.

Struktur hirarki elemen tujuan terdiri dari empat tingkat. Terpeliharanya fungsi hidrologi, keseimbangan ekologi, kesuburan tanah, dan kestabilan iklim serta meningkatkan kapasitas kelompok tani hutan tanaman rakyat merupakan peubah kunci dari elemen tujuan. Peubah kunci ini menjadi penggerak utama dan mempengaruhi peubah pada tingkat berikutnya.

Pengklasifikasian sub elemen tujuan pengelolaan didasarkan pada driver power dan dependence (Gambar 35) menunjukkan bahwa yang termasuk ke dalam peubah independent adalah peningkatan produktivitas lahan hutan, peningkatan peluang berusaha, peningkatan kapasitas petani, meningkatkan fungsi hidrologi dan meningkatkan pendapatan masyarakat petani. Peubah-peubah tersebut memiliki faktor pendorong yang kuat. Sedangkan Peubah-peubah lainnya dikategorikan sebagai peubah dependent dengan tingkat penggerak yang lemah dan ketergantungan yang tinggi terhadap tujuan yang lain.

Gambar 35 Matriks driver power-dependence sub-elemen pada elemen tujuan

Berdasarkan hasil analisis ISM tersebut, peubah kunci dalam model pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat, yang meliputi : 1) meningkatkan fungsi hidro-ekologis dari lahan hutan terdegradasi dan 2) meningkatan kapasitas kelompok tani merupakan landasan untuk mencapai tujuan lainnya. Terpeliharanya fungsi hidro-ekologi akan mendukung produktivitas lahan hutan yang telah terdegradasi. Sementara itu, kapasitas kelompok yang kuat akan mendukung terselenggaranya usaha HTR yang berkelanjutan. Pengelolaan HTR akan mencapai hasil yang baik jika didukung dengan lembaga kelompok yang kuat. Hal ini sejalan dengan pendapat dari Bebbington et al. (2005) yang menyatakan bahwa kapasitas kelompok merupakan salah satu syarat dalam pengembangan ekonomi lokal.

6.1.4 Elemen Kendala Utama

Elemen kendala utama pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat yang dijabarkan menjadi 11 sub elemen seperti ditampilan pada Tabel 27. Hubungan kontekstual yang digunakan untuk menganalisis keterkaitan antar peubah kendala utama adalah hubungan pengaruh, yaitu eliminasi suatu kendala utama akan membantu mengurangi kendala yang lainnya. Struktur hirarki dari elemen yang menggambarkan posisi masing-masing sub elemen disajikan dalam Gambar 36. Gambar 37 menunjukkan klasifikasi masing-masing sub elemen berdasarkan driver power dan dependence. Sedangkan hasil analisis data ISM dapat dilihat pada Lampiran 9.

Tabel 27 Sub elemen kendala utama pengelolaan HTR

No. Sub elemen

1 Kurangnya koordinasi antar sektor dalam pengelolaan HTR 2. Lemahnya dukungan kebijakan dari sektor lain

3. Interest pemerintah daerah yang rendah terhadap program HTR 4. Penyaluran kredit modal yang rendah dari BLU P2H

5. Rendahnya minat petani terhadap usaha tanaman hutan 6. Kurangnya kegiatan pendampingan

7. Rendahnya kapasitas organisasi/kelompok tani 8 Rendahnya kapasitas petani

9. Kurangnya pemahaman pemerintah daerah terhadap kebijakan HTR 10. Terbatasnya kapasitas pemerintah daerah dalam implementasi HTR 11. Rendahnya dukungan LSM

Gambar 36 Struktur hirarki sistem elemen kendala utama

Hasil pengelompokan 11 elemen kendala utama menunjukkan adanya 4 elemen yang berada dalam posisi linkage, 4 elemen pada posisi independent dan 3 elemen pada posisi dependent. Pada analisis ini tidak terdapat sub elemen yang berada pada kuadran autonomous. Artinya semua elemen yang teridentifikasi sebagai kendala tujuan merupakan benar-benar permasalahan yang terkait dalam sistem.

Keempat elemen yang berada pada posisi independent adalah elemen yang menjadi kunci pada struktur hirarki kendala utama. Keempat elemen tersebut adalah : 1) kurangnya koordinasi antar sektor 2) Terlambatnya penyaluran kredit dari BLU P2H untuk permodalan pembangunan HTR 3) Kurangnya kegiatan pendampingan, dan 4) Rendahnya kapasitas Kelompok Tani. Keempat elemen tersebut memiliki faktor penggerak yang tinggi untuk berlangsungnya kegiatan HTR. Oleh karenanya perlu diperhatikan dengan serius oleh para pengambil kebijakan untuk segera ditangani dengan alternatif kebijakan yang sesuai. Upaya untuk mengeliminasi kendala yang terdapat pada posisi ini akan menjadi langkah penting untuk dapat mengatasi kendala-kendala lainnya.

Elemen yang terletak pada kuadran dependent adalah :1) minat masyarakat yang rendah terhadap kegiatan HTR, 2) rendahnya kapasitas petani dan 3) kurangnya pemahaman aparat pemerintah daerah terkait terhadap kebijakan HTR. Sub elemen yang terdapat pada kuadran dependent memiliki tingkat dependency atau ketergantungan yang tinggi terhadap elemen lainnya akan tetapi driver-factor atau tingkat penggeraknya rendah. Oleh karena dependency yang tinggi maka ketiga elemen ini bukan merupakan prioritas utama untuk ditangani, karena jika elemen kendala lain lebih dulu dipecahkan, maka akan berdampak pada elemen di kuadran dependence ini.

Sementara itu, kendala utama yang terdapat pada kuadran linkage adalah : 1) lemahnya dukungan kebijakan dari sektor lain 2) perhatian

pemerintah daerah yang rendah terhadap pelaksanaan kebijakan HTR 3) kapasitas pemerintah derah yang belum memadai untuk melaksankan

kebijakan HTR, dan 4) kurangnya dukungan LSM di daerah untuk mendorong implementasi kegiatan HTR. Kuadran linkage adalah posisi dimana sub elemen yang berada di dalamnya memiliki kekuatan penggerak tinggi dan memiliki ketergantungan yang sangat erat dengan sub-sub elemen lain. Oleh karena itu

sub elemen pada kuadran ini menjadi faktor yang harus mendapat penanganan serius.

Secara umum hasil pengklasifikasian sub elemen memberikan arti bahwa kendala utama dalam mewujudkan pengelolaan HTR adalah 1) kurangnya koordinasi antar sektor 2) aspek permodalan untuk pembangunan HTR 3) lemahnya kapasitas kelompok dalam mewujudkan kegiatan HTR yang berkaitan dengan kurangnya kegiatan pendampingan oleh pihak lain.

Koordinasi antar sektor di level pemerintah pusat hingga pemerintah daerah merupakan peubah kunci yang penting. Peubah ini menjadi penggerak utama bagi perbaikan implementasi kebijakan HTR. Koordinasi perlu dilakukan di level pemerintah pusat, yaitu antara Kementerian Kehutanan dan Kementerian Dalam Negeri. Hal ini karena kegiatan sektor HTR dilimpahkan kewenangan pengaturannya kepada Pemerintah Kabupaten. Sehingga dukungan dari level pemerintah pusat di Kementerian Dalam Negeri sangat diperlukan, agar kebijakan HTR mendapat perhatian dan ditempatkan sebagai salah satu program penting dalam pembangunan daerah.

Permasalahan koordinasi juga menjadi kendala utama dalam pembangunan berbagai bidang, diantaranya pengelolaan DAS (Karyana (2007) dan pengelolaan Taman Nasional (Prasetyo 2010). Sebagai sebuah konsep, pentingnya koordinasi telah disadari oleh berbagai pihak, namun sebagai sebuah proses nyata, koordinasi cenderung menjadi slogan yang mudah diucapkan namun sulit diimplementasikan dan menjadi penyebab bagi kegagalan berbagai institusi dalam melaksanakan tugas pokok dan fungsinya (Karyana 2007).

Koontz et al. (984) mendefinisikan koordinasi sebagai metoda pencapaian keselarasan dari usaha individu dan kelompok/organisasi ke arah pencapaian maksud atau tujuan kelompok/organisasi. Malone dan Crowton (1993) mendefinisikan koordinasi sebagai proses mengelola saling ketergantungan (managing dependencies) antar berbagai aktivitas. Koordinasi bisa terjadi pada setiap sistem, seperti sistem manusia, sistem organisasi, sistem biologi dan lainnya. Definisi di atas tampaknya sederhana, namun mengandung implikasi yang sangat dalam. Kegagalan dalam koordinasi disebabkan karena kegagalan di dalam membangun konstruksi tujuan organisasi. Koordinasi membutuhkan perukaran informasi yang intensif antar semua pihak untuk mengkonfirmasikan sejumlah data mengenai detail sumberdaya untuk mencapai tujuan (Moekayar 1994).

Kendala kedua adalah aspek permodalan berupa keterlambatan penyaluran kredit modal HTR dari BLU Pusat P2H. Uraian mengenai perkembangan penyaluran kredit dan faktor-faktor yang mempengaruhi telah dijelaskan pada sub bab yang membahas mengenai lembaga BLU.

Sedangkan kendala ketiga adalah lemahnya kapasitas kelompok akibat tidak adanya kegiatan pendampingan. Program HTR merupakan bentuk kelembagaan baru dalam pengelolaan hutan oleh masyarakat sekitar. Kelembagaan baru tersebut dicirikan oleh pengakuan hak akses masyarakat dalam bentuk IUPHHK-HTR. Kendala muncul ketika masyarakat sekitar hutan harus mengajukan IUPHHK yang prosedurnya panjang. Nugroho (2009) mengidentifikasi adanya 29 langkah/kegiatan yang harus dilakukan untuk mendapatkan izin HTR dengan melibatkan 10 lembaga/organisasi kehutanan maupun non kehutanan.

Kemampuan masyarakat untuk memenuhi persyaratan administrasi IUPHHK-HTR menjadi kendala tersendiri untuk tercapainya kegiatan HTR di lapangan. Prosedur yang panjang tidak dapat ditempuh oleh petani sekitar hutan tanpa adanya pendampingan. Faktor-faktor ini telah teridentifikasi pula dari pengalaman melaksanakan kegiatan Hutan Kemasyarakatan (HKM) (Lyndayati 2002; Suryamihardja 2006) bahwa masyarakat belum siap menjalankan prosedur perizinan. Lebih lanjut dinyatakan bahwa pemberian hak akses kepada masyarakat tanpa disertai penguatan kelembagaan dan pendambingan akan cenderung mengalami kegagalan.

6.1.5. Kegiatan yang diperlukan

Elemen kegiatan yang diperlukan dalam pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat diuraikan menjadi sembilan sub elemen (Tabel 28).

Tabel 28 Elemen kegiatan yang diperlukan

No Sub Elemen

1. Koordinasi antar sektor dalam pengelolaan HTR 2. Peningkatan kegiatan pendampingan masyarakat 3. Penyediaan anggaran pemda untuk kegiatan HTR 4. Peningkatan kapasitas petani dalam membangun HTR 5. Penyediaan permodalan bagi petani HTR

6. Meningkatkan aktifitas LSM untuk mendorong kegiatan HTR 7. Peningkatan kegiatan kemitraan dengan Industri Hasil Hutan 8. Penyediaan tenaga pendamping non LSM

Struktur hirarki dari elemen yang menggambarkan posisi masing-masing sub elemen disajikan dalam Gambar 38. Sementara itu Gambar 39 menunjukkan klasifikasi masing-masing sub elemen berdasarkan driver-power dan dependence. Hasil analisis data ISM dapat dilihat pada Lampiran 10.

Gambar 38 Struktur hirarki sistem elemen kegiatan yang diperlukan

Struktur hirarki elemen kegiatan yang diperlukan terdiri dari empat tingkat. Sub elemen yang menjadi kegiatan kunci adalah koordinasi antar sektor dalam pengelolaan kegiatan HTR berkelanjutan. Peubah kunci ini menjadi penggerak utama dan mempengaruhi peubah pada tingkat berikutya. Pada level kedua terdapat 2 sub elemen, yaitu : penyediaan permodalan bagi petani dalam rangka membangun HTR dan peningkatan kegiatan pendampingan masyarakat. Klasifikasi sub elemen kegiatan yang diperlukan berdasarkan pada driver power dan dependence menunjukkan.bahwa koordinasi antar sektor dalam pengelolaan HTR berada pada kuadran independent, artinya sub elemen tersebut memiiliki kekuatan penggerak yang tinggi untuk berjalannya sistem pengelolaan hutan rakyat berkelanjutan. Sub elemen penyediaan permodalan dan peningkatan kegiatan pendampingan bagi petani HTR berada pada batas antara kuadran independent dan autonomous. Hal ini menunjukkan bahwa kekuatan penggerak

dari kedua sub elemen tersebut berada pada level menengah. Akan tetapi berdasarkan struktur hirarki yang dihasilkan, kedua elemen tersebut berada pada level kedua setelah peubah kunci. Ini berarti bahwa kedua elemen ini menjadi faktor yang penting untuk dikendalikan.

Gambar 39 Matriks driver power-dependence sub elemen pad elemen kegiatan yang diperlukan

Peubah yang termasuk dalam kuadran linkage adalah penyediaan tenaga pendamping masyarakat non LSM dan penyediaan anggaran pemda untuk kegiatan HTR. Peubah yang berada pada kuadran ini memiliki kekuatan penggerak yang tinggi, dan intervensi kebijakan untuk menyelenggarakan kegiatan tersebut memiliki keterkaitan yang erat terhadap peubah-peubah lain. Dengan demikian, strategi yang dilakukan untuk menyelenggarakan kegiatan HTR perlu memperhitungkan faktor tersebut. Penyediaan tenaga pendamping merupakan hal penting yang perlu segera ditangani agar kegiatan HTR berjalan dengan baik. Kegiatan pendampingan dapat dilakukan oleh pihak LSM bekerjasama dengan pemerintah daerah. Kegiatan LSM untuk mendukung HTR menurut hasil analisis pakar berada pada kuadran dependent. Hal ini berarti bahwa kegiatan ini memiliki tingkat dependency yang tinggi. Kondisi di lapangan menunjukkan bahwa keberadaan LSM tidak dapat ditemui secara merata di setiap kabupaten. Sekalipun di kabupaten tertentu telah ada LSM, akan tetapi

motivasi mereka untuk mendukung keberhasilan HTR perlu didorong oleh pihak pemerintah daerah, misalnya melalui penyediaan insentif pendanaan. Dengan demikian, pendampingan oleh LSM memerlukan intervensi kegiatan di sektor pemerintah daerah melalui koordinasi antar pihak.

Alternatif lain yang dapat ditempuh untuk melaksanakan kegiatan pendampingan adalah melalui kegiatan lain selain LSM. Ada beberapa alternatif kegiatan yang dapat dilaksanakan untuk melaksanakan kegiatan pendampingan petani HTR, yaitu :

1. Pemberdayaan penyuluh. Setiap kabupaten memiliki tenaga penyuluh baik penyuluh pertanian, peternakan, maupun kehutanan. Tenaga penyuluh merupakan SDM potensial untuk menjadi pendamping petani HTR. Peraturan terbaru merubah lembaga penyuluh di kabupaten yang semula berada di setiap dinas teknis, saat ini digabung dalam Badan Penyuluh Kabupaten. Oleh karenanya kegiatan koordinasi antar dinas di pemerintah daerah sangat menentukan keterlibatan penyuluh untuk menjadi pendamping masyarakat peserta HTR.

2. Pemberdayaan lulusan baru sarjana kehutanan (fresh graduate). Program ini dapat dilakukan dengan mengambil pelajaran dari pengalaman program BUTSI pada tahun 1980-an. Sarjana kehutanan yang baru lulus direkrut oleh Kementerian Kehutanan untuk ditempatkan sebagai tenaga pendamping masyarakat di desa-desa yang memiliki IUPHHK HTR. Tenaga pendamping tersebut difasilitasi dengan insentif yang memadai, sehingga dapat menarik minat para sarjana lulusan baru untuk mendampingi masyarakat. Pengalaman dari program BUTSI menunjukkan bahwa strategi ini cukup efektif dalam melakukan program pemberdayaan masyarakat.

Analisis strukturisasi sub elemen pada elemen kegiatan yang diperlukan memperlihatkan adanya sub elemen yang termasuk dalam kuadran autonomus yaitu peningkatan kegiatan kemitraan antara petani dan industri hasil hutan. Penelitian sebelumnya menyatakan bahwa peubah autonomous yang teridentifikasi dari hasil ISM, adalah peubah yang dapat diabaikan dalam kajian karena dapat diinterpretasikan sebagai peubah di luar sistem (Adiprasetyo, 2010). Akan tetapi dalam hal ini interpretasi terhadap peubah autonomous adalah peubah yang masih harus diidentifikasi sebagai bagian dari sistem, namun kekuatan penggeraknya lemah dan sangat tergantung pada sub elemen

lain. Oleh karena itu dalam konteks pengelolaan program HTR interpretasi terhadap peubah yang termasuk dalam kuadran autonomous adalah peubah yang tidak terkait dengan kegiatan lainnya, akan tetapi merupakan kegiatan yang juga penting untuk dilakukan. Intervensi kebijakan tidak terlalu menjadi prioritas dilakukan terhadap peubah autonomous, melainkan lebih dulu ditujukan terhadap peubah kunci dan peubah-peubah lain yang terletak pada level yang lebih penting.

Pengembangan Kebijakan

Pengembangan kebijakan didasari oleh tujuan untuk mencapai pembangunan HTR yang berkelanjutan. HTR yang berkelanjutan merupakan upaya sadar dan terencana yang memadukan aspek lingkungan hidup, sosial, dan ekonomi. Strategi pembangunan tersebut diperlukan untuk dapat menjamin keutuhan lingkungan hidup serta keselamatan, kemampuan, kesejahteraan, dan mutu hidup generasi masa kini dan generasi masa depan. Keterpaduan aspek lingkungan hidup, ekonomi, sosial kelembagaan dalam pendekatan sistem dikembangkan menjadi suatu Sistem Pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat Berkelanjutan. Kerangka sistem tersebut diilustrasikan dalam Gambar 40 .

Sistem Pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat Berkelanjutan memadukan 3 aspek. Aspek yang pertama adalah aspek ekologi yang menitikberatkan pada peningkatan produktivitas lahan hutan terdegradasi. Hutan yang terdegradasi dimanfaatkan untuk pembangunan Hutan Tanaman Rakyat sehingga dihasilkan produksi kayu dalam rangka menambah supplai bahan baku kayu ke industri. Aspek yang kedua adalah aspek ekonomi yang menitikberatkan pada peningkatan pendapatan masyarakat. Masyarakat sekitar hutan yang mendapatkan izin usaha HTR (IUPHHK-HTR) mendapat peluang berusaha di bidang hutan tanaman yang berarti meningkatkan peluang pendapatan keluarga dan pada gilirannya akan meningkatkan kesejahteraan. Aspek yang ketiga adalah aspek sosial kelembagaan yang menitikberatkan pada pemberdayaan kelompok tani. Kapasitas kelompok tani dinilai sebagai faktor penting untuk berjalannya sistem HTR, sehingga pemberdayaan kelompok memegang peran utama dalam aspek sosial kelembagaan HTR.

Gambar 40 Sistem pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat berkelanjutan

Kebijakan pengelolaan akan dituangkan dalam bentuk model konseptual kebijakan yang memenuhi prinsip-prinsip pembangunan berkelanjutan. Permasalahan yang teridentifikasi dari hasil strukturisasi sitem menggunakan metode ISM adalah : 1) belum adanya koordinasi antar sektor baik di pusat maupun di daerah dalam pengelolaan HTR 2) keterbatasan modal petani untuk membangun HTR yang merupakan akibat dari belum terealisasinya penyaluran kredit modal dari BLU 3) kapasitas petani dan kelompok tani yang rendah sehingga diperlukan adanya kegiatan pendampingan.

Perumusan kebijakan strategis pengelolaan HTR yang berkelanjutan mengacu pada lima tema pembangunan berkelanjutan COMHAR (2007) seperti disajikan pada Gambar 41. Lima tema ini meliputi pengambilan keputusan yang baik (good decision making), berkeadilan sosial (social equity), berkeadilan antar generasi (equity between generations), pemenuhan kebutuhan manusia melalui pemanfaatan sumber daya secara efisien (satisfaction of human needs by the efficient use of resources), dan penghargaan terhadap integritas ekosistem dan keanekaragaman hayati (respect for ecological integrity and biodiversity).

Aspek Ekologi: Produktivitas lahan hutan Aspek sosial Kelembagaan: Pemberdayaan Kelompok tani Aspek ekonomi: Mata pencaharian petani Sistem Pengelolaan HTR berkelanjutan

Gambar 41 Pemodelan kebijakan berdasarkan konsep COMHAR (2007)

Pengembangan kebijakan HTR dilandasi oleh good decision making. Untuk mendapatkan pengambilan keputusan yang tepat dalam perumusan kebijakan maka diperlukan partisipasi pemangku kepentingan dalam proses perumusan. Di samping itu perumusan kebijakan juga mempertimbangkan aspek keadilan sosial sehingga kebijakan pengelolaan bersifat inklusif yang memberikan manfaat secara adil bagi semua pihak. Kebijakan yang dibangun juga memungkinkan untuk berlangsungnya partisipasi pemangku kepentingan dan pendelegasian pengambilan keputusan. Kebijakan yang dirumuskan dirancang bangun untuk memenuhi kebutuhan manusia melalui pemanfaatan sumber daya hutan secara efisien tanpa mengurangi kemampuan generasi mendatang untuk memperoleh manfaat yang sama.

Pengembangan kebijakannya didasarkan atas hasil ISM elemen tujuan, kendala utama, dan kegiatan yang diperlukan. Pada elemen tujuan diperoleh 3 tujuan utama yaitu: 1) meningkatkan produktivitas lahan hutan terdegradasi; 2) meningkatkan kapasitas kelompok tani; dan 3) meningkatkan kesejahteraan masyarakat petani HTR. Pada elemen kendala utama, terdapat 3 faktor yang menjadi kendala, yaitu : 1) kurangnya koordinasi antar sektor; 2) keterbatasan modal; 3) terbatasnya kualitas SDM petani HTR. Pada elemen kegiatan yang diperlukan terdapat 3) kunci kegiatan yang harus dilakukan, yaitu: 1) meningkatkan koordinasi antar sektor; 2) penyediaan fasilitas pendanaan; 3)

pengembangan program pendampingan. Kebijakan tersebut dijabarkan dalam Model Konseptual Pengelolaan HTR berkelanjutan.

Model Konseptual Kebijakan Hutan Tanaman Rakyat Berkelanjutan

Model Pengelolaan HTR dibangun dengan strukturisasi sistem permasalahan, kendala, dan tujuan program. Alat analisis yang digunakan untuk melakukan strukturisasi system yang kompleks adalah metode Interpretative Structural Modeling (ISM). Proses ISM menghasilkan perubah kunci pada lima elemen yang dikaji (Tabel 29).

Tabel 29 Peubah kunci sistem pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat

No Elemen Peubah Kunci

1 Lembaga yang berpengaruh

1. Kelompok tani HTR

2 Kebutuhan 1.

2.

Peningkatan produktivitas lahan hutan terdegradasi Keseimbangan lingkungan hidup

3 Tujuan 1.

2. 3.

Meningkatkan produktivitas lahan hutan Meningkatkan kapasitas petani/kelompok tani Meningkatkan kesejahteraan masyarakat 4 Kendala utama 1.

2. 3.

Kurangnya koordinasi Keterbatasan modal

Terbatasnya kualitas SDM petani 5 Kegiatan yang

diperlukan

1. 2. 3.

Koordinasi antar sektor

Penyediaan fasilitas pendanaan

Pengembangan program pendampingan

Menurut hasil strukturisasi pendapat pakar, program HTR mempunyai tiga tujuan utama, yaitu; peningkatan produktivitas lahan hutan, peningkatan kapasitas kelompok/koperasi petani HTR, dan peningkatan pendapatan petani HTR. Ketiga tujuan tersebut merupakan representasi dari sistem ekologi, sistem sosial budaya, dan sistem ekonomi. Integrasi dari ketiga sistem tersebut digambarkan dalam model Pengelolaan HTR Berkelanjutan (Gambar 42 ).

Sistem Pengelolaan HTR Berkelanjutan terdiri dari tiga model, yaitu : 1. Model Manajemen HTR

2. Model Hubungan Lembaga Pengelola HTR 3. Model Pendanaan HTR

Gambar 42 Sistem pengelolan HTR berkelanjutan

6.2.1 Model Manajemen HTR

Model manajemen pada dasarnya mengintegrasikan kebijakan Pemerintah Pusat dengan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD), rencana tata ruang wilayah kabupaten, dan rencana pengelolaan lingkungan (Gambar 43). Model Manajemen merupakan manajemen perencanaan yang memiliki tujuan untuk peningkatan produktivitas hutan, peningkatan kapasitas kelompok tani, dan peningkatan pendapatan masyarakat.

Pada level pemerintah Pusat terdapat Kementerian Kehutanan yang merupakan leading sector dalam kebijakan Hutan Tanaman Rakyat. Pada tingkat ini perlu dibangun hubungan koordinasi antara Kementerian Kehutanan dengan Kementerian Dalam Negeri untuk mensinkronkan rencana pembangunan kehutanan terhadap rencana pembangunan nasional jangka panjang maupun jangka menengah. Kebijakan HTR yang berbasis penggunaan kawasan hutan produksi harus terintegrasi dalam Rencana Tata Ruang Wilayah di tingkat pemerintah daerah baik provinsi maupun kabupaten.

Ditjen BPK, Baplan Pemerintah Kabupaten Pemerintah Pusat RPJMN Dinas Teknis Pemerintah Propinsi RPJMD Pe nyul uhan & pembi naan Lembaga Keuangan Bank dan Non Bank

Pemberdayaan petani Hak akses terhadap

Lahan Hutan

Koperasi HTR/ Badan Usaha Milik

Desa (BUMDes) Penanaman Hutan Teknologi silvikultur Peningkatan Pendapatan Peningkatan Produktivitas Hutan Mata pencaharian alternatif

Sistem Ekologi Sistem Sosial Budaya

Peningkatan Kapasitas Kelompok Tani P e mbi naan dan f a si litas i Pembi naa n RTRW RPJMD dan RTRW Fasilitasi pendanaan Sistem Ekonomi LSM Petani Pemegang Izin IUPHHK HTR IUPHHK-HTR Pendampingan Litbang/ Perguruan Tinggi

BLU Pusat P2H _{Pencadangan Lahan}

F asil it as pen dana an Kementerian Kehutanan

Gambar 43 Model manajemen HTR

Tujuan peningkatan produktivitas hutan yang merupakan representasi dari sistem ekologi dilakukan melalui kegiatan penanaman hutan, dan penerapan teknologi silvikultur. Hal ini berarti diperlukan adanya dukungan lembaga penelitian dalam hal penerapan inovasi teknologi silvikultur yang sesuai untuk HTR. Difusi inovasi teknologi tersebut dapat melibatkan kegiatan penyuluhan dan pendampingan.

Kesempatan masyarakat sekitar hutan untuk memanfaatkan kawasan hutan produksi milik negara dibuka melalui kebijakan HTR karena memberikan

hak akses bagi masyarakat untuk memiliki izin usaha HTR. Ini berarti telah memasuki wilayah kelembagaan pengelolaan hutan yang berkaitan dengan sistem sosial masyarakat. Sistem ini membutuhkan adanya penanganan berupa pendampingan masyarakat dalam rangka meningkatkan kapasitas petani dan kelompok tani dalam menjalankan kegiatan pengelolaan HTR.

Upaya pemberian hak akses masyarakat dalam pengelolaan hutan pada akhirnya bertujuan untuk peningkatan kesejahteraan masyarakat. Peningkatan pendapatan masyarakat lokal diperoleh melalui peningkatan akses terhadap sumber daya lahan. Di samping akses terhadap sumber daya finansial menjadi faktor penting untuk mendukung keberhasilan program HTR. Untuk mendukung keberhasilan tersebut harus dibentuk sistem ekonomi dalam rangka memfasilitasi masyarakat petani HTR dalam menjalankan roda usaha di bidang hutan tanaman.

Izin usaha HTR pada prinsipnya dapat diberikan kepada perorangan atau kelompok tani. Sebagai kebijakan yang dilaksanakan di level desa, maka tata kelola pemerintahan desa memiliki peluang untuk mendorong dan mengarahkan warganya dengan baik untuk ikut serta dalam skema pembangunan HTR (Capable 2007). Desa memiliki kewenangan untuk mendirikan Badan Usaha Milik Desa (BUMDes) yang bertujuan untuk meningkatkan pendapatan masyarakat dan desa. Kewenangan ini diatur dalam Peraturan Pemerintah (PP) No 72 tahun 2005 tentang desa yang menyatakan bahwa pendirian BUMDes dilakukan sesuai dengan kebutuhan dan potensi desa. Landasan hukum dari BUMDes adalah pasal 213 Undang-undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan PP 72 tahun 2005 tentang Desa, khususnya pasal 78, 79, 80, dan 81.

Upaya pembentukan BUMDes dalam rangka mendukung kebijakan HTR merupakan salah satu upaya yang potensial untuk mendukung keberhasilan pengelolaan HTR yang berkelanjutan. Sumarsono (2007) menyatakan bahwa pada tataran filosofis BUMDesa diperlukan sebagai suatu bentuk dalam penyediaan pelayanan publik. BUMDes dibentuk sebagai pendorong pembangunan ekonomi perdesaan dan BUMDes diposisikan sebagai peningkat kapasitas pemerintah desa ke arah kemandirian.

Selanjutnya Sumarsono (2007) menyatakan bahwa BUMDes merupakan bentuk kegiatan produktif bagi masyarakat desa, dan ditujukan untuk rebitalisasi kegiatan usaha mikro/kecil di perdesaan. Selain itu BUMDes juga ditujukan

untuk reaktualisasi pembangunan perdesaan sejalan dengan pembangunan ekonomi. Terdapat dua peran penting BUMDes yaitu sebagai instrumen penguatan otonomi desa dan sebagai instrumen kesejahteraan masyarakat. Sebagai instrumen penguatan otonomi desa BUMDes dapat mendorong prakarsa masyarakat desa untuk mengembangkan potensi desanya sesuai dengan kemampuan dan kewenangan desa. Sementara itu sebagai Instrumen Kesejahteraan Masyarakat, BUMDes dapat mendorong kesempatan berusaha di desa dan peningkatan pendapatan untuk kesejehteraan Masyarakat Desa.

Konsekuensi dari model managemen HTR adalah dilaksanakannya koordinasi antar pemangku kepentingan dalam perencanaan pebangunan wilayah. Hal ini berarti perlu ada mekanisme hubungan kerja antar instansi mulai dari level pemerintah pusat hingga pemerintah desa. Konsekuensi lainnya adalah dibentuknya lembaga baru di tingkat desa berupa BUMDes. Tata hubungan antar lembaga dirumuskan dalam model berikutnya yaitu Model Lembaga Pengelola HTR.

6.2.2 Model Lembaga Pengelola HTR

Untuk meningkatkan efektifitas model manajemen HTR diperlukan pengaturan hubungan antar lembaga yang terlibat. Berdasarkan strukturisasi pada elemen pihak yang terkait dan lembaga yang terlibat mengidentifikasikan bahwa faktor kunci pada program adalah petani HTR. Lembaga yang terlibat terdiri atas: Level pusat yaitu Kementerian Kehutanan, Kementerian Keuangan, dan Kementerian Dalam Negeri, Pemerintah Provinsi, Pemerintah Kabupaten, Perguruan Tinggi, LSM, kelompok tani, Lembaga Keuangan Bank dan Non Bank. Hubungan antar lembaga yang terlibat dalam pelaksanaan HTR digambarkan pada model lembaga pengelola HTR (Gambar 44).

Kelompok Tani/ Koperasi HTR Kementerian Kehutanan

Keterangan: usulan perubahan - - - koordinasi BLU Pusat P2H

Kelompok Kerja Pengelolaan HTR

Pemerintah Kabupaten

Kementerian Dalam Negeri

Pembinaan, pengendalian dan pengawasan Sinkronisasi Program Pembentukan Petani pemegang IUPHHK HTR Dukungan pembiayaan Pemerintah Propinsi Pem

binaan dan pengawasan

Lembaga Keuangan Bank dan Non Bank Perguruan Tinggi Tim Ahli Representasi Stakeholder Badan Usaha Miilik Desa (BUMDes) Aspirasi Lembaga Swadaya Masyarakat Masukan Kebijakan Perencanaan dan Evaluasi Dinas Teknis Implementasi Pembinaa n Um pan bal ik Usaha Menengah dan Besar Kemitraan Duku ngan pemb iay aan Sinkronisasi Program Kementerian Keuangan Pelaporan keuangan Pem b inaan Dukun gan p embiaya an Pemb inaa n Pem bi n

aan dan pengawasan

Gambar 44 Model lembaga pengelola HTR

Model lembaga pengelola HTR dibangun untuk meningkatkan koordinasi. Model ini bertujuan untuk sinkoronisasi dan integrasi program antara pihak Kementerian Kehutanan, Kementerian Keuangan yang terkait dengan pendanaan BLU, serta Kementerian Dalam Negeri dalam hal program pembangunan di pemerintah daerah, serta berbagai pihak yang terkait dalam pelaksanaan program HTR,

Model lembaga pengelola HTR merekomendasikan dibentuknya Kelompok Kerja HTR di tingkat kabupaten yang merupakan lembaga koordinasi antar pemangku kepentingan yang berkepentingan dalam pengelolaan HTR. Pokja berperan untuk menjembatani dan mewadahi partisipasi para pihak. Anggota Pokja adalah pemerintah daerah, pelaku usaha, perguruan tinggi, lembaga swadaya masyarakat, dan representasi dari masyarakat pemegang izin HTR. Pokja bertugas untuk menampung aspirasi dan menghasilkan konsensus dalam pengelolaan HTR.

Rekomendasi pembentukan Kelompok Kerja merupakan hasil pembelajaran dari Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dan di Kabupaten Gunungkidul. Provinsi DIY telah memiliki Pokja Pemberdayaan Masyarakat dalam Pengelolaan Hutan yang didirikan pada tangga 29 September 2005 melalui Surat Keputusan Gubernur DIY no. 84/KEP/2005. Pokja ini beranggotakan Dinas Kehutanan Provinsi, LSM, Dinas kehutanan Kabupaten, Dinas Pertanian, Dinas Perdagangan, Perindustrian, dan Koperasi, Dinas Pariwisata dan Kebudayaan, dan Universitas Gajah Mada sebagai wakil dari akademisi (Shorea 2010).

Pembentukan Kelompok Kerja di tingkat provinsi kemudian ditindaklanjuti dengan pembentukan kelompok kerja di tingkat kabupaten oleh Dinas Kehutanan Kabupaten Gunungkidul. Kelompok kerja yang didirikan bernama Pokja HRL (Kelompok kerja Hutan Rakyat Lestari). Landasan hukum pembentukan Pokja adalah Surat Keputusan Bupati No 95/Kpts/2005. Anggota pokja HRL terdiri dari unsur dinas teknis, lembaga swadaya masyarakat, dan perguruan tinggi. Tujuan dibentuknya Pokja adalah untuk mendorong pengelolaan hutan rakyat lestari di Kabupaten Gunungkidul.

Keberadaan pokja di Provinsi DIY dan di Kabupaten Gunungkidul merupakan salah satu faktor penting dalam mendukung keberhasilan program pembangunan kehutanan di daerah tersebut. Hal ini terbukti dengan banyaknya program-program pemerintah yang dapat terselenggara dengan baik di wilayah tersebut. Pengalaman dari pelaksanaan program Hutan kemasyarakatan menunjukkan bahwa di Provinsi DIY terdapat 42 kelompok tani hutan yang telah memiliki izin HKM. Dari 42 kelompok tani tersebut 35 KTH berada di wilayah kabupaten Gunungkidul dan 7 KTH di kabupaten Kulon Progo. Luas areal HKM yang dikelola sekitar 1.117, 55 ha dengan melibatkan 3.282 Kepala Keluarga (Dephut 2009).

Bukti keberhasilan lain dalam pengelolaan hutan di Provinsi DIY dan Kabupaten Gunungkidul adalah pembangunan hutan rakyat. Hutan rakyat terbukti memberikan kontribusi bagi peningkatan kesejahteraan rumah tangga petani. Dampak lainnya dari pembangunan hutan rakyat di Gunungkidul adalah meningkatkan perekonomian daerah dengan bergeraknya industri di sektor hasil hutan. Kabupaten Gunungkidul berkontribusi dalam pemenuhan suplai kayu jati untuk kebutuhan industri di Jawa. Data produksi kayu jati di Kabupaten Gunungkidul menunjukkan bahwa dari bulan Januari-November 2008 terdapat sebanyak 33.151 m3 kayu jati yang dipanen, data ini didasarkan pada jumlah Surat Keterangan Sahnya Hasil Hutan (SKSHH) yang dikeluarkan oleh Dinas Kehutanan Kabupaten Gunungkidul (Kurniawan et al. 2008). Kayu jati tersebut digunakan untuk memasok industri pengolahan kayu yang menghasilkan produk-produk seperti kayu lapis indah, mebel, ukiran kayu dan beragam olahan kayu lainnya.

Pencapaian tersebut cukup menunjukkan bahwa Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta dan Kabupaten Gunungkidul cukup berhasil dalam melaksanakan pembangunan di sektor kehutanan. Kelompok Kerja yang dibentuk efektif mendorong pelaksanaan program-program pembangunan yang dirancang oleh Kementerian Kehutanan. Visi pemerintah daerah Provinsi DIY adalah menjadikan DIY sebagai model dalam pengelolaan hutan berbasis masyarakat. Visi ini merupakan hasil kristalisasi dari kegiatan koordinasi dan konsultasi antar pihak.

Belajar dari keberhasilan tersebut maka peran Pokja menjadi penting untuk mendukung keberhasilan program HTR. Oleh karenanya daerah-daerah lain dapat mencontoh pengalaman Provinsi DIY dalam pembentukan pokja untuk mendukung kegiatan HTR. Kelompok kerja yang direkomendasikan untuk dibentuk adalah di tingkat kabupaten, karena kegiatan HTR merupakan kegiatan yang pelimpahan wewenangnya diserahkan kepada bupati. Sementara tingkat desa berada pada pemegang peran langsung dalam pelaksanaan kegiatan HTR.

Dengan demikian, dari dua model tersebut terdapat dua lembaga yang direkomendasikan untuk dapat mendukung keberhasilan program HTR, yaitu di tingkat desa berupa Badan Usaha Milik Desa (BUMDes) dan Kelompok Kerja (Pokja) di tingkat kabupaten. Konsekuensi dari penerapan model managemen dan model kelembagaan lebih lanjut memerlukan dukungan mekanisme

pendanaan. Kebijakan mekanisme pendanaan untuk implementasi pengelolaan HTR berkelanjutan disusun dalam model pendanaan.

6.2.3 Model Pendanaan

Pelaksanaan program HTR sangat tergantung pada faktor kunci berupa pendanaan. Berdasarkan analisis situasional, dapat dilihat bahwa banyaknya kabupaten yang belum menjalankan program HTR disebabkan karena kendala pendanaan. Sementara itu BLU P2H yang telah didirikan sejak tahun 2008 belum dapat menyalurkan pinjaman kepada petani HTR. Model Pendanaan HTR (Gambar 45) dimaksudkan untuk mengaktivasi dana bergulir yang saat ini ada di BLU P2H Kementerian Kehutanan dan mencari sumber pendanaan lain diluar BLU P2H.

Melalui lembaga-lembaga seperti yang diusulkan dalam model lembaga pengelolaan HTR, maka mekanisme pendanaan dapat ditempuh melalui 5 alternatif, yaitu : 1) penyaluran kredit modal atau Dana Bergulir dari BLU Pusat P2H; 2) APBD untuk penguatan BUMDes; 3) Kegiatan kemitraan dengan perusahaan swasta; 4) pinjaman modal dari lembaga keuangan; 4) memanfaatkan dana CSR (Coorporate Social Responsibility) dari perusahaan.

Salah satu faktor keterlambatan implementasi HTR di lapangan adalah karena masalah pendanaan. Para pihak di daerah memahami bahwa program HTR merupakan satu paket dengan penyaluran kredit modal. Sehingga kegiatan HTR di lapangan tidak dapat berjalan karena kredit modal dari BLU belum dapat disalurkan. Permasalahan utama dalam keterlambatan penyaluran kredit modal HTR dari BLU P2H adalah faktor administratif (Santosa 2010).

Gor (2010) melaporkan bahwa dana yang tersedia di BLU Kehutanan hingga September 2010 sebesar Rp. 2,014 Trilyun. Kebijakan Kementerian Kehutanan terbaru terkait penggunaan dana BLU adalah bahwa selain untuk kegiatan HTR dana tersebut juga akan disalurkan bagi pembangunan hutan rakyat dan industri pengolahan skala rakyat. Dana untuk kegiatan hutan rakyat dan industri pengolahan kayu skala rakyat akan mendapatkan alokasi sebesar 40% atau sekitar Rp. 805 Milyar (Gambar 46).

1,208,T (60%) 805 M (40%) HTR HR dan industri

Sistem penyaluran pinjaman kepada rakyat akan menggunakan jasa Bank Perkreditan Rakyat atau Koperasi Simpan Pinjam di tengah masyarakat sebagai kepanjangan tangan (extended arm). Adapun mekanisme detailnya mengenai penyaluran pinjaman tersebut saat ini masih dalam tahap kajian. Hal tersebut dinyatakan oleh Sekretaris Jenderal Kehutanan seperti dilaporkan Gor (2010).

Hingga Agustus 2010, dana sejumlah Rp. 2, 014 Trilyun yang berada pada BLU P2H belum pernah tersalur untuk pembiayaan HTR. Faktor penyebabnya adalah karena tersendatnya penerbitan izin HTR oleh pemerintah daerah. Pada saat ini pemegang izin HTR mencapai 1.495 unit dengan rincian 17 unit dipegang oleh koperasi dan 1.478 unit dipegang oleh perorangan (Gor 2010)

Berdasarkan Surat Keputusan Bersama Menteri Kehutanan No.2/Menhut-II/2007 dan Menteri Keuangan No.06.I/PMK/2007, BLU Kehutanan hanya boleh membiayai pembangunan HTR dan HTI di kawasan hutan. Namun karena penyaluran kredit ke HTI dan HTR masih belum terealisasi, maka dana yang tersedia di BLU P2H dialokasikan untuk penggunaan lain yang sejenis dengan suku bunga yang ditetapkan sesuai dengan tingkat suku bunga Lembaga Penjamin Simpanan (LPS) yang berkisar antara 8% tanpa grace period. Adapun plafond pinjaman untuk HTR maksimal Rp.11,7 juta per ha dan plafon terendah Rp. 8,5 juta per hektar dengan jangka waktu pinjaman maksimal 8 tahun.

Menurut ketentuan perundangan yaitu Surat Keputusan Menteri Keuangan No. 137/KMK.05/2007 tentang penetapan Badan Pembiayaan Pembangunan Hutan bahwa pemanfaatan dana akan dibatalkan jika dalam tiga tahun tidak memenuhi persyaratan yang ditentukan sesuai perundang-undangan. Namun ketentuan ini tidak dapat diterapkan kepada BLU P2H karena dana BLU tahap pertama sebesar Rp. 1,2 triliun baru diterima pada tahun 2008. Surat Keputusan Menteri Keuangan telah diterbitkan tahun 2007, sehingga peraturan tersebut tidak tepat diterapkan pada BLU P2H. Oleh karena itu pelaksanaan program dana bergulir akan diperpanjang hingga 3 tahun ke depan (Utomo, 2010).

6.3.4 Peran dan Keterlibatan Pemangku kepentingan

Pengembangan model pengelolaan Hutan Tanaman Rakyat secara berkelanjutan telah memperhatikan ketentuan dalam kebijakan otonomi daerah. Penentuan kebijakan dalam pelaksanaan otonomi daerah, menurut Sofyar (2004) bahwa peran pemerintah pusat dan daerah dalam model memiliki karakteristik

sistem pemerintahan yang harus sesuai dengan tugas pokok dan fungsinya. Tugas pokok dan fungsi masing-masing pihak yang terkait dalam Model Managemen, Lembaga, dan Pendanaan HTR secara garis besar, yaitu :

1) Pemerintah Kabupaten secara langsung berinteraksi dengan masyarakat sehingga peranannya lebih berorientasi pada peningkatan sumberdaya manusia dan pengembangan infrastruktur serta mendukung penguatan dan pembinaan lembaga masyarakat dan pendayagunaan potensi kawasan dalam kabupaten

2) Pemerintah Provinsi yang membawahi lintas kabupaten lebih berorientasi pada fungsi koordinasi, serta intensif terutama informasi yang terpadu dalam penataan kawasan ekonomi, penataan daya dukung lingkungan, serta pasar regional

3) Pemerintah pusat sesuai dengan kewenangannya lebih berorientasi pada penciptaan dukungan kebijakan melalui penyusunan dan penyempurnaan peraturan perundang-undangan yang bersifat induk. Di samping itu pemerintah pusat memberikan fasilitas dan pembinaan.

Uraian rinci mengenai peran dan keterlibatan pemangku kepentingan dalam pengelolaan HTR berkelanjutan disajikan pada Lampiran 11.

Alternatif kebijakan pengelolaan HTR yang dikembangkan berdasarkan model manajemen, lembaga dan pendanaan secara keseluruhan akan menghasilkan kebijakan dan program pengelolaan HTR jangka menengah yang merupakan kebijakan strategis dan kebijakan operasional yang berupa perencanaan dan evaluasi program kegiatan tahunan. Kebijakan strategis dan operasional yang disusun merupakan kebijakan sinergi yang mengacu pada kebijakan pembangunan nasional, sektoral, dan daerah. Keluaran dari kebijakan tersebut secara keseluruhan adalah peningkatan produktivitas lahan hutan dan tercapainya pendapatan masyarakat petani HTR.

6.4 Validasi Model dan Prospektif Dampak 6.5.1 Validasi Model

Validasi model dan perumusan alternatif kebijakan dilakukan berdasarkan tinjauan teoritis terhadap model dan studi komparatif terhadap asumsi-asumsi kebijakan yang setara dengan model pengelolaan HTR. Secara teoritis, model tersebut sesuai dengan proses pengembangan kebijakan dengan mengaplikasikan soft system methodology dan pendekatan intervensi sistem (Luckett & Grossenbacher 2003) serta pelibatan para pemangku kepentingan (stakeholder inclusion) (Achterkamp & Vos 2007). Proses pengembangan kebijakan ini menghasilkan pemahaman lintas disiplin dengan lebih baik dan mengikutsertakan para pihak yang berkepentingan sehingga dapat membangun kebijakan yang holistik.

Validasi Model manajemen HTR, model lembaga HTR dan model pendanaan HTR dilakukan melalui pengumpulan pendapat pakar dengan cara wawancara mendalam. Hasil validasi melalui pendapat pakar menunjukkan bahwa:

1) Model yang dikembangkan dapat dimanfaatkan sebagai acuan pengelolaan HTR.

2) Bentuk lembaga antar muka antara pengelola HTR dan para pihak dapat berbentuk lain selain working group, tergantung dari kesepahaman antara pengelola dan para pihak.

3) Secara keseluruhan, sistem pengelolaan HTR dapat merepresentasikan kondisi yang diharapkan para pihak. Model managemen, model lembaga, dan model pendanaan dibangun untuk meningkatkan koordinasi perencanaan dan evaluasi, sinkronisasi kebijakan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah

6.4.2 Prospektif Dampak

Untuk menguji prospektif dampak dari model kebijakan yang disusun, maka digunakan model persamaan untuk menunjukkan kuantifikasi proyeksi pencapaian program antara sebelum intervensi kebijakan dengan setelah diterapkannya intervensi kebijakan.

Berdasarkan data dari Kementerian Kehutanan pada tahun 2007 target pelaksanaan kegiatan HTR adalah 5,4 juta hektar hingga tahun 2010. Target tersebut ditetapkan untuk kegiatan pencadangan lahan hutan produksi yang akan digunakan untuk lokasi HTR. Pada kenyataannya target tersebut tidak

dapat dicapai. Hasil realisasi kegiatan sangat rendah. Gambar 47 menunjukkan bahwa pencapaian kegiatan pencadangan lokasi HTR hanya tercapai sebanyak 8% dari target tahunan seluas 1,4 juta ha. Sementara Gambar 48 menunjukkan proporsi pencapaian target diterbitkannya IUPHHK HTR hanya sebesar 5% dari target total 5,4 juta ha.

Target 5,4 juta ha Pencadangan Lahan 629.158 ha (10%)   Gambar 47 Proporsi target dan realisasi kegiatan pencadangan lokasi HTR

Target, 5.4 juta ha IUPHHK, 87.299.89 ha (2%)   Gambar 48 Proporsi pencapaian izin usaha HTR terhadap luas total HTR

Perbandingan antara target dan realisasi pencapaian kegiatan HTR sejak tahun 2007 hingga tahun 2010 disajikan pada Gambar 49.

-200,000 400,000 600,000 800,000 1,000,000 1,200,000 1,400,000

Target luas (Ha) Pencadangan (Ha)

IUPHHK-HTR (Ha)

  Gambar 49 Target dan realisasi kegiatan HTR

Berdasarkan data seperti disajikan pada Gambar 49 dapat dikalkulasi rata-rata pencapaian kegiatan pencadangan lahan HTR masih dibawah 200.000 ha/tahun. Dengan target luas lahan yang dicadangkan sebesar 5,4 juta ha maka paling cepat kegiatan pencadangan lahan HTR akan tercapai selama 26 tahun atau akan tercapai pada tahun 2033.

Intervensi kebijakan berupa penerapan model pembangunan HTR berkelanjutan, merupakan upaya mempercepat tercapainya target pembangunan HTR. Model HTR yang dibangun ditujukan untuk mengatasi kendala-kendala yang selama ini dihadapi dalam implementasi program HTR. Target pemerintah untuk membangun lahan HTR seluas 500.000 ha per tahun (Dirjen BPK 2010) dapat tercapai dengan baik, karena telah terjalin suatu koordinasi menyeluruh diantara para pihak yang berkepentingan dalam pengelolaan HTR. Target seluas 500.000 ha per tahun merupakan target revisi dari Kementerian Kehutanan, mengingat target sebelumnya yang seluas 1,4 juta ha per tahun tidak dapat dicapai. Target tersebut sebenarnya target total pembangunan hutan tanaman, tidak saja dari lokasi Hutan Tanaman Rakyat akan tetapi dari Hutan Tanaman Industri. Dengan penerapan model konseptual kebijakan yang

komprehensif mendukung pembangunan HTR, dapat diprediksi bahwa target pembangunan HTR seluas 5,4 juta dapat dicapai pada tahun 2020.

0 1000000 2000000 3000000 4000000 5000000 6000000 7000000 Sesudah kebijakan Sebelum kebijakan 2007 2011 2020 2033

Gambar 50 Proyeksi pencapaian pembangunan HTR setelah penerapan kebijakan

6.5 Implikasi Kebijakan

Implementasi Model manajemen, model lembaga pengelola HTR dan model pendanaan HTR dapat dilaksanakan secara efektif jika didukung oleh peraturan dan kebijakan yang tepat. Pada tingkat nasional, peraturan dan kebijakan yang terkait dengan pengelolaan HTR telah ditetapkan melalui berbagai peraturan antara lain: Peraturan Pemerintah No. 6 tahun 2007 tentang Tata Hutan dan Penyusunan Rencana Pengelolaan Hutan, serta Pemanfaatan

Hutan; Permenhut P.5/Menhut-2/2008 sebagai pengganti Permenhut P. 23/Menhut-II/2007 tentang tata Cara Permohonan IUPHHK HTR; Permenhut

P.48/Menhut-II/2008 tentang Standar Biaya Pembangunan HTI dan HTR; Permenhut No P.9/Menhut-II/2008 tentang Persyaratan Kelompok Tani Hutan untuk mendapatkan pinjaman dana bergulir pembangunan HTR; Berbagai Peraturan Dirjen Bina Produksi Kehutanan yang mengatur tentang petunjuk teknis pembangunan HTR dan Pedoman Pembangunan HTR pola kemitraan dan Pola Developer; dan Peraturan Kepala Pusat Pembiayaan Pembangunan Hutan No. P.01/Pusat P2H-1/2009 tentang petunjuk teknis pemberian pinjaman dana bergulir untuk pembiayaan pembangunan hutan tanaman.

Pada lingkup peraturan pemerintah daerah, peraturan dan kebijakan yang terkait dengan pemerintahan sudah ditetapkan melalui Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah, Peraturan Pemerintah Nomor 38 tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota. Dengan demikian implikasi kebijakannya di tingkat pusat bertugas untuk mewujudkan kondisi yang memungkinkan bagi pemberdayaan masyarakat dan terpeliharanya kawasan hutan produksi melalui inisiatif terhadap pengembangan dan penyempurnaan peraturan perundangan serta penyediaan fasilitas.

Untuk peningkatan efektifitas koordinasi perlu dibentuk Kelompok Kerja di tingkat Pemerintah Daerah yang beranggotakan berbagai dinas di pemerintah daerah kabupaten, perguruan tinggi dan masyarakat lokal yang memiliki fungsi koordinatif yang merekonsiliasi trade-off dan membangun sinergi melalui konsensus.

Penetapan Kelompok Kerja HTR dilaksanakan melalui Keputusan Bupati. Pokja ini merupakan wadah koordinasi dan komunikasi antara wakil Pemerintah, pemerintah provinsi dan kabupaten, wakil akademisi, LSM dan wakil masyarakat umum. Pokja ini merupakan organisasi non struktural yang melaporkan kegiatannya kepada Bupati untuk membantu tugas-tugas dalam mengkoordinasikan pengembangan HTR bagi peningkatan kesejahteraan masyarakat. Mandat yang diberikan kepada pokja sebaiknya diarahkan pada tugas dan fungsi:

1) memberikan masukan kebijakan untuk pembangunan HTR yang berkelanjutan secara ekologis dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat, 2) merumuskan masukan rencana yang sinergis pengembangan ekonomi

masyarakat pemegang IUPHHK HTR

3) merekomendasikan prioritas alokasi dana sektoral untuk mendukung terpeliharanya sumber daya hutan

4) memberikan masukan perumusan rencana tahunan dan lima tahunan pengelolaan HTR, dan

5) memberikan masukan untuk aspek pendanaan dan pemasaran hasil produksi HTR

6) melaporkan hasil kegiatan kepada Bupati.

Pemerintah Daerah Kabupaten sebagai pemegang mandat pelaksanaan kegiatan HTR di daerah juga memiliki tugas untuk mendukung keberhasilan

kebijakan HTR. Tugas Pemda Kabupaten dapat dilakukan di dalam wilayah kabupaten dan antar wilayah kabupaten di Provinsi. Di tingkat Provinsi, Pemda Kabupaten bertugas untuk melakukan koordinasi lintas kabupaten dalam upaya peningkatan pemberdayaan masyarakat; melakukan fasilitasi agar terjalin kemitraan antara petani HTR dan industri pengolah kayu serta perusahaan HTI. Sementara itu untuk tingkat kabupaten, Pemda bertugas menetapkan kawasan-kawasan prioritas pengembangan HTR, mengembangkan pelatihan-pelatihan pembangunan kapasitas untuk meningkatkan upaya pemberdayaan masyarakat dalam melakukan usaha di bidang HTR, pengembangan fasilitasi sarana dan prasarana untuk mendukung terselenggaranya bisnis usaha HTR.  

Pemerintah Kabupaten juga memprakarsai pembentukan BUMDes melalui penetapan Peraturan Daerah Kabupaten. BUMDes dipilih sebagai alternatif lembaga pendorong kegiatan HTR di desa. Badan usaha ini sesungguhnya telah diamanatkan di dalam UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (bahkan oleh undang-undang sebelumnya, UU 22/1999) dan Peraturan Pemerintah (PP) no. 71 Tahun 2005 Tentang Desa. Dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah pada Pasal 213 ayat (1) disebutkan bahwa “Desa dapat mendirikan badan usaha milik desa sesuai dengan kebutuhan dan potensi desa”. Disebutkan pula bahwa tujuan pendirian BUMDes antara lain dalam rangka peningkatan Pendapatan Asli Desa (PADesa).

Saragi (2004) menyebutkan 5 tujuan pembentukan BUMDes yaitu (a) Peningkatan kemampuan keuangan desa, (b) Pengembangan usaha masyarakat dalam rangka pengentasan kemiskinan, (c) Mendorong tumbuhnya usaha masyarakat (d) Penyedia jaminan sosial (e) Penyedia pelayanan bagi masyarakat desa. BUMDes merupakan pilar kegiatan ekonomi di desa yang berfungsi sebagai lembaga sosial (social institution) dan komersial (commercial institution). BUMDes sebagai lembaga sosial berpihak kepada kepentingan masyarakat melalui kontribusinya dalam penyediaan pelayanan sosial. Sedangkan sebagai lembaga komersial bertujuan mencari keuntungan melalui penawaran sumberdaya lokal (barang dan jasa) ke pasar. Dalam menjalankan usahanya prinsip efisiensi dan efektifitas harus selalu ditekankan. BUMDes sebagai badan hukum, dibentuk berdasarkan tata perundang-undangan yang berlaku, dan sesuai dengan kesepakatan yang terbangun di masyarakat desa. Dengan demikian, bentuk BUMDes dapat beragam di setiap desa di Indonesia. Ragam bentuk ini sesuai dengan karakteristik lokal, potensi, dan sumberdaya