Actividad del Estado en la
orientación del uso de la lutita
bituminosa
¿Garantiza el Estado el uso sostenible de las
reservas de lutita bituminosa?
Actividad del Estado en la orientación
del uso de la lutita bituminosa
¿Garantiza el Estado el uso sostenible de las reservas de
lutita bituminosa?
Resumen del resultado de la auditoría
El Tribunal de Cuentas ha realizado una auditoría sobre el logro de los objetivos establecidos en el plan nacional de desarrollo para la
explotación de lutita bituminosa – disminuir el impacto ambiental de la excavación y del procesamiento de lutita bituminosa y aumentar su eficiencia. ¿Se han realizado investigaciones significativas en base a las cuales se pueda elaborar un nuevo plan de desarrollo para la lutita bituminosa? ¿Recibe el Estado beneficios justos por la excavación y el procesamiento de lutita bituminosa?
El impacto ambiental de la excavación y explotación de lutita bituminosa en Estonia es mayor que el de cualquier otra rama de la industria. La contaminación del aire causada por el sector de la lutita bituminosa representa más del 70% de las emisiones a la atmósfera y los residuos de lutita bituminosa representan 70% de los residuos normales y 82% de los residuos peligrosos. El agua bombeada de las minas y canteras y el agua usada por Eesti Energia Narva Elektrijaamade AS como refrigerante representa más del 90% de las aguas superficiales y subterráneas de Estonia. El impacto conjunto de la excavación y del procesamiento de la lutita bituminosa ha disminuido las reservas de aguas subterráneas de Ida -Virumaa y ha perjudicado la calidad de las aguas superficiales y
subterráneas. Al mismo tiempo, la contribución de la industria de la lutita bituminosa representa solamente 4% del PIB estonio.
Independientemente de si la electricidad o el combustible producidos a partir de lutita bituminosa se consumen en Estonia o se exportan, el impacto ambiental negativo se siente únicamente en Estonia. La explotación de lutita bituminosa con fines de exportación ha crecido durante los últimos años y seguirá creciendo en el futuro. En 2012 se exportó 29% de la electricidad y 78% del combustible producidos. Las empresas planean multiplicar la producción de combustible para el año 2020. Debido a esto, las empresas han aumentado la presión para excavar hasta 25 millones de toneladas de lutita bituminosa al año. En 2008 el Estado estableció 20 millones de toneladas de lutita bituminosa como el límite de producción anual, con el objetivo de disminuir la excavación a 15 millones de toneladas para el año 2015. La excavación de lutita bituminosa creció 7% durante el periodo 2007–2012. Debido a la disminución de las reservas de lutita bituminosa y al impacto ambiental continuo el Estado debe establecer, en el nuevo plan de desarrollo de lutita bituminosa, cuánto y en qué áreas es razonable explotar la lutita bituminosa.
El Estado no ha logrado los objetivos establecidos en el plan nacional de desarrollo de disminuir el impacto ambiental y aumentar la
eficiencia de la excavación y explotación de lutita bituminosa. Al
elaborar el nuevo plan de desarrollo el Estado no ha evaluado en su
totalidad el impacto de la explotación de nuevas reservas de lutita
bituminosa en el ambiente y en la salud ni su impacto
socioeconómico. Así mismo, los impuestos ambientales no han
motivado suficientemente a los empresarios a disminuir la
contaminación y a usar los recursos naturales de manera más
sostenible.
Observaciones clave del Tribunal de Cuentas
■ El objetivo principal de los planes nacionales de desarrollo,
incluyendo el plan de desarrollo de la lutita bituminosa –
garantizar la independencia energética de Estonia por medio de energía producida a partir de lutita bituminosa – ya no es
pertinente. Como participante del mercado libre de la electricidad y
miembro de la bolsa de energía eléctrica nórdica, Estonia no puede favorecer las fuentes de producción nacionales para el suministro de electricidad a los consumidores. Debido a la rentabilidad del
combustible, también Eesti Energia empezará pronto a producir, principalmente, combustible de lutita bituminosa, sobre todo para la exportación. Incluso si el combustible no se exportase, no se lo podría usar como combustible para motores sin refinarlo. Por lo tanto, en el contexto económico actual, la lutita bituminosa ya no es un medio de garantía de la seguridad energética nacional.
■ El segundo objetivo importante del plan de desarrollo de la lutita
bituminosa –aumentar la eficiencia de la excavación y
explotación de la lutita bituminosa – no ha sido logrado. De conformidad con el plan de desarrollo, la reducción de pérdidas es el indicador de eficiencia de la excavación. Las pérdidas de lutita bituminosa en la excavación en canteras y minas subterráneas no han disminuido. Las pérdidas durante la excavación en las canteras de lutita bituminosa aumentaron en 11% en el periodo 2007–2012, en las minas subterráneas las pérdidas de lutita se mantuvieron al mismo nivel que en 2007 (es decir, 28%). La pérdida total anual de lutita bituminosa en la excavación es de, aproximadamente, cuatro millones de toneladas.
Para excavar lutita bituminosa de manera más eficiente, es necesario usar mejores equipos y tecnologías que los actuales. El Estado no ha previsto medidas concretas, en el plan de desarrollo, para hacer más eficientes la excavación y explotación de lutita bituminosa
(incluyendo el aumento de eficiencia de producción de electricidad y combustible).
■ El tercer objetivo del plan de desarrollo de la lutita bituminosa –
disminuir el impacto ambiental de la excavación y explotación de
la lutita bituminosa – no ha sido logrado. Casi todos los
indicadores de seguimiento del impacto ambiental negativo de la explotación de lutita bituminosa establecidos en el plan de desarrollo demuestran el aumento del impacto negativo. Por ejemplo, en 2012 se produjo 12% más de ceniza de fondo de lutita bituminosa, 8% más de cenizas volantes y 2% más de semicoque que en 2007. También se
¿Qué hemos descubierto y
ha producido 11% más de emisiones de CO2 y ceniza de lutita
bituminosa por unidad de producción de electricidad y calor a base de lutita bituminosa. En 2012 disminuyó sólo la cantidad de dióxido de azufre (SO2), ya que, de conformidad con la directiva de la UE, las
grandes instalaciones de combustión no deben producir más emisiones de SO2 que la cantidad permitida. Con el objetivo de
reducir las emisiones se instalaron depuradores en las chimeneas de Narva Elektrijaamade AS. Sin embargo, el plan de desarrollo no establece las emisiones de SO2como indicador de la disminución del
impacto ambiental de la industria de lutita bituminosa.
El ministerio no ha asignado en el plan de desarrollo ninguna actividad con miras a disminuir el impacto ambiental de la excavación y explotación de lutita bituminosa.
Los impuestos ambientales de la lutita bituminosa no cumplen con su objetivo de motivar a las empresas a evitar o disminuir los
daños relacionados con la explotación de recursos naturales, con la emisión de contaminantes a la atmósfera y con la eliminación
de residuos. Las tasas de los impuestos ambientales fueron
establecidas entre 1989 y 1990, cuando la economíade transición era inestable y la situación de las empresas difícil. Por esto se empezó con tasas bajas, las que han sido aumentadas gradualmente durante los años siguientes. Esto ha sido, más que nada, un incremento aritmético que no toma en cuenta los factores ambientales reales y sus consecuencias (costos externos).
Hasta ahora el Estado tampoco ha organizado estudios que usen los métodos acordados y que satisfagan a todas las partes interesadas, para esclarecer el impacto ambiental, socioeconómico y en la salud de la industria de lutita bituminosa. Por lo tanto no se sabe cuánto dinero sería necesario para mitigar el impacto ambiental y liquidar los daños. El ministerio ha señalado que las inversiones actuales en el medio ambiente requieren una financiación mayor que la que los impuestos ambientales pueden proporcionar. Por ejemplo, en 2008 se invirtió 112 millones de euros para el mantenimiento y la mejora del medio ambiente, en 2012 se invirtió ya 250 millones de euros. En 2008 los impuestos ambientales representaron 78% de las inversiones hechas; en 2012 estos fueron 32%: el presupuesto del estado recibió sólo 79 millones de euros por impuestos ambientales.
■ Al presente el Estado no percibe ingresos suficientes de la
aproximadamente 34 millones de euros por impuestos al consumo y laborales y 56 millones de euros por impuestos ambientales). En 2013 el gobierno del país discutió la posibilidad de establecer pagos (regalías) por la explotación de lutita bituminosa, pero la decisión fue pospuesta.
■ El Ministerio del Medio Ambiente no ha organizado los estudios
necesarios para la elaboración de un nuevo plan de desarrollo de
la lutita bituminosa que permitan evaluar el impacto del volumen
de excavación anual y de la explotación de nuevas reservas en las personas, la naturaleza y la economía. En vista de esto, se debe tomar en cuenta el impacto conjunto de las minas activas y cerradas y de la industria. El aumento de la cuota anual de excavación y la explotación de nuevas reservas no son permisibles sin antes investigar su impacto de manera compleja. También se debe investigar a profundidad el impacto de la excavación en las aguas subterráneas y superficiales. Sobre todo si se sabe que, debido a la excavación de lutita bituminosa, las áreas de aguas subterráneas y superficiales en malas condiciones se extenderán aún más en el futuro.
■ Es necesario mejorar la supervisión de la cantidad de lutita bituminosa extraída, ya que no hay seguridad de que el Estado haya recibido de las empresas el pago correcto por los derechos
de excavación. La obligación de supervisar la excavación recae sobre la Inspección del Medio Ambiente, la Agencia Medioambiental y el Ministerio del Medio Ambiente. La Agencia Medioambiental, como comprobador de los impuestos ambientales, y el Ministerio del Medio Ambiente, como emisor del permiso de excavación, tienen derecho a realizar mediciones de control en las zonas a excavar para determinar los volúmenes extraídos.El Estado recibe 25 millones de euros al año por concepto de derechos de excavación de lutita bituminosa, lo que representa aproximadamente 80% de todos los pagos por derechos de excavación de los recursos minerales de Estonia. Hasta ahora ninguna de estas instituciones ha realizado mediciones de control en las minas de lutita bituminosa. Es decir, por décadas el Estado simplemente ha aceptado los datos declarados por los mineros de lutita bituminosa. Durante la auditoría se descubrió que, además de la lutita bituminosa, el Estado debería preocuparse de controlar la legalidad de la
excavación de otros recursos minerales como, por ejemplo, la turba.
Recomendaciones del Tribunal de Cuentas
Antes de elaborar el plan nacional de desarrollo de explotación de lutita bituminosa (2016–2030), el Ministerio del Medio Ambiente debe investigar y esclarecer:
■ qué impactos de carácter complejo (en la salud, el medio ambiente y socioeconómicos) tienen la explotación de nuevas reservas de lutita bituminosa y las minas aún activas y las ya cerradas. En base a esto, se debe evaluar el impacto negativo de carácter complejo de la industria de lutita bituminosa que la sociedad puede tolerar. Sólo entonces se puede tomar una
¿Qué recomendamos como
decisión sobre el volumen de extracción anual de lutita bituminosa a permitir;
■ la magnitud de los daños reales al medio ambiente causados por la excavación y la explotación de lutita bituminosa y cuánto dinero necesitará el Estado para la reparación de estosdaños. A continuación, calcular los impuestos ambientales que puedan motivar a las empresas para evitar daños al medio ambiente y usar los recursos naturales de una manera más sostenible;
■ Continuar el análisis de la aplicación de regalías, teniendo en cuenta que para el año 2016 la producción de combustible habrá crecido mucho más de lo que es en la actualidad. Para lograr los objetivos relacionados con la explotación de lutita bituminosa, en el nuevo plan de desarrollo de la industria de la energía se deben establecer
claramente los principios de imposición de la lutita bituminosa y las bases de modificación de los impuestos;
■ Asegurar que haya actividades concretas previstas en el nuevo plan
de desarrollo de lutita bituminosa (2016–2030), como resultado de las cuales la excavación y explotación de lutita bituminosa sea más eficiente y disminuya el impacto ambiental.
Respuestas del Ministro del Medio Ambiente, del Ministro de
Economía y Comunicaciones, del Ministro de Asuntos Sociales y del
Ministro de Finanzas
El Ministro del Medio Ambiente está de acuerdocon la mayoría de las recomendaciones del Tribunal de Cuentas y promete tener en cuenta, en la medida de lo posible, sus opiniones y recomendaciones durante la
elaboración ya en proceso del "Plan Nacional de Desarrollo de
explotación de lutita bituminosa 2016–2030" y del "Plan de Desarrollo de
la Industria de la Electricidad hasta el año 2030".
El ministro ha explicado que el impacto ambiental de la industria de la lutita bituminosa es realmente muy grande y que no se ha podido
disminuir debido, sobre todo, a la reciente crisis económica que obligó a posponer la implementación del plan de desarrollo. Así mismo, el
ministro considera el extenso impacto de la industria de la lutita bituminosa como un problema, pero no puede ofrecer ninguna solución.
En lo referente a los impuestos ambientales, el ministro aseguró que sus tasas y la manera de implementarlos son tema de discusión constante, en la que se evalúan también la necesidad de protección del medio ambiente
y la situación económica y social del país.
El Ministro de Economía y Comunicacionesestá de acuerdo con el Tribunal de Cuentas en que la lutita bituminosa debe ser explotada
principalmente en áreas de mayor valor económico agregado. El ministerio se basa en este principio también para elaborar el nuevo plan
de desarrollo de la industria de la energía (hasta el año 2030). La futura
El Ministro de Asuntos Sociales está de acuerdo con las
recomendaciones del Tribunal de Cuentas y añade que, para su
implementación, la Agencia de Salud ha iniciado el estudio del impacto
de la industria de la lutita bituminosa en la salud. Los resultados de este
estudio se usarán en el nuevo plan de desarrollo de lutita bituminosa para determinar las medidas para reducir el impacto de la excavación en la
salud.
El Ministro de Finanzas está de acuerdo con que es necesario tener una
visión general clara de los daños causados al ambiente por la industria de
la lutita bituminosa y de su valor monetario. El ministro considera
necesario establecer si los pagos por los derechos de excavación y explotación de lutita bituminosa cubren los gastos relacionados con la
contaminación causada por la industria de la lutita bituminosa. El Ministro de Finanzas se basa también en la asunción de que los ingresos
por impuestos ambientales no deben ser equivalentes a los costos de los
daños al medio ambiente, sino mayores a estos.Igualmente está el Ministro de Finanzas de acuerdo con la recomendación de esclarecer el principio de regalías y las bases de imposición a la explotación de la lutita bituminosa antes del año 2016.
El Ministro de Finanzas no está de acuerdo con a recomendación de
considerar la separación de Eesti Energia Kaevanduste AS del grupo Eesti Energia. Sin embargo, admitió que se debe analizar si la continuación de Eesti Energia Kaevanduste en el grupo Eesti Energia
constituye violación de las reglas de competencia y qué hacer en caso de
Índice
Generalidades
8
La implementación del plan de desarrollo de lutita bituminosa no logrará los objetivos establecidos
16
La independencia energética de Estonia por medio de la energía producida a partir de lutita bituminosa ya no es
un tema actual.
16
La excavación y explotación de la lutita bituminosa no se ha hecho más eficiente
20
El impacto ambiental de la excavación y explotación de lutita bituminosa no ha disminuido
23
La falta de investigación dificulta la planificación de la excavación y explotación de lutita bituminosa en el
nuevo plan de desarrollo
32
Varios estudios importantes aún no han sido realizados
33
El impacto integral de la excavación no se toma en cuenta en la revaluación de las reservas de lutita bituminosa
35
La regulación y la supervisión de la actividad minera son deficientes
41
Varias licencias ambientales diferentes no solucionan problemas ambientales complejos.
41
La supervisión estatal de la cantidad de lutita bituminosa excavada es insuficiente
43
El Estado no recibe pagos suficientes por la explotación de recursos minerales de importancia nacional 46
La lutita bituminosa se excava cada vez más para la exportación.
47
Los impuestos ambientales de lutita bituminosa no cumplen con sus objetivos
48
El Estado da la lutita bituminosa muy barato y no recibe pagos justos por su explotación
51
Recomendaciones del Tribunal de Cuentas y respuestas de los ministros
59
Carácter de la auditoría
68
Informes previos del Tribunal de Cuentas sobre recursos minerales, energía e impuestos ambientales 72
Anexo A. Estudios previstos en el plan de desarrollo de lutita bituminosa y su ejecución
73
Anexo B. Capacidad energética de las capas de recursos minerales del depósito de lutita bituminosa de
Generalidades
Reservas de lutita bituminosa
1. Los depósitos de lutita bituminosa de Estonia están situados
principalmente en Ida-Viru y, en parte, en la región de Lääne-Viru (ver figura 1).
Figura 1. Ubicación de los depósitos de lutita bituminosa en Estonia
Fuente: Agencia de Tierras de Estonia
2. Según los datos del Registro Ambiental Nacional, las reservas de
lutita bituminosa ascienden a un total de 4.800 millones de toneladas. A finales de 2012 las reservas activas o excavables1 eran 1.300 millones de toneladas y las reservas pasivas3.500 millones de toneladas. En opinión del Ministerio del Medio Ambiente, es posible excavar sólo hasta el 50% de las reservas activas. El resto consiste de pérdidas de lutita bituminosa debido a la excavación y de los depósitos situados bajo edificios y carreteras. Considerando que se excava 20 millones de toneladas al año, hay reservas activas disponibles para los siguientes 25-30 años.
3. Las reservas de lutita bituminosa de la mejor calidad se hallan en la zona norte de las partes central y este del depósito, siendo el valor calorífico de la lutita bituminosa 9-10,5 MJ/kg (ver figura 2). Actualmente las reservas de esta zona están agotándose o ya se han agotado. Las reservas de lutita bituminosa que no han sido excavadas están en las zonas oeste y sur del depósito, donde contienen menos sustancias orgánicas y, por lo tanto, su valor calorífico es menor. El valor calorífico de la lutita bituminosa de la parte noroeste del depósito es de
1En el presente trabajo se utiliza el término "excavable" según la definición de reserva
activa del art. 10 de la Ley del Subsuelo.
Reservas activas o excavables–
reservas de lutita bituminosa para cuya excavación existen tecnología y equipos que garantizan la explotación razonable y económicamente viable de la corteza terrestre y el cumplimiento de los requisitos de protección del ambiente.
Reservas pasivas– reservas de lutita bituminosa cuya excavación no es posible desde el punto de vista de la protección del medio ambientes o debido a la falta de tecnología adecuada. Tal vez estas reservas puedan ser explotadas en el
Valor calorífico de la lutita bituminosa – indicador de calidad de la lutita bituminosa, en base al que se determina su valor energético. A mayor contenido de sustancias orgánicas en la lutita bituminosa, más combustible se podrá obtener y mayor será su valor calorífico.
MAR BÁLTICO
Lago Peipus
Depósito de lutita
6,5–7,5 MJ/kg y el de la lutita bituminosa de la parte sur es solamente 5– 6 MJ/kg.
Figura 2. Grosor y valor calorífico del estrato de lutita bituminosa de los depósitos de Estonia
Fuente: H.Bauert; V. Kattai 1997. Kukersite oil shale – Geology and mineral resources of Estonia. Editorial de la Academia de Ciencias de Estonia, Tallin
4. Además del deterioro de la calidad de las reservas de lutita
bituminosa, las condiciones para la excavación son cada vez más difíciles. Si en el límite norte del depósito el estrato de lutita bituminosa está cubierto por una capa de 1-10 m de espesor, en el límite sur el grosor de esta capa es de hasta 80-90 m. La profundidad límite de la cantera, es decir, de la excavación a cielo abierto, se considera de 25-27 m. Por lo tanto, en el futuro se deberá hacer excavaciones cada vez más profundas, lo que es máscaro y causa más pérdidas.
Excavación de lutita bituminosa
5. En Estonia se ha excavado lutita bituminosa casi 100 años. Durante
este tiempo se ha extraído del suelo más de 870 millones de toneladas de lutita bituminosa. Estas son reservas geológicas que no incluyen las
pérdidas en excavación. El apogeo de las excavaciones tuvo lugar a finales de la década de 1970 y comienzos de la década de 1980, cuando se excavó más de 30 millones de toneladas de lutita bituminosa al año. A finales de los años 90 la excavación de lutita bituminosa había
disminuido a aproximadamente 10 millones de toneladas al año.
Posteriormente las excavaciones aumentaron nuevamente hasta cerca de 15 millones de toneladas en 2012. En 2012 las pérdidas en excavación fueron de 4 millones de toneladas.
6. En Estonia operan cuatro empresas mineras que excavan lutita bituminosa (ver figura 3). La mayor de estas es la empresa estatal Eesti Energia Kaevanduste AS, la que en 2012 extrajo 13,1 millones de toneladas con pérdidas de 3,7 millones de toneladas. VKG Kaevanduste OÜ extrajo, en 2012, 1,1 millones de toneladas con pérdidas de 0,32 millones de toneladas. Kiviõli Keemiatööstuse OÜ extrajo, en 2012, 0,615 millones de toneladas con pérdidas de 0,04 millones de toneladas. AS Kunda Nordic Tsement extrajo, en 2012, para la producción de cemento, 0,107 millones de toneladas sin pérdidas en excavación. La reserva geológica de lutita
bituminosa es la lutita bituminosa pura (sin capas intermedias de piedra caliza) que se encuentra en el suelo y está registrada en el balance de reservas de recursos minerales.
Pérdida en excavación, es decir la
pérdida de lutita bituminosa– es la lutita bituminosa que no se extrae del suelo durante la excavación. Se trata principalmente de la lutita bituminosa que queda en los pilares de uso especial de las minas y canteras, es decir, en las partes no excavadas y en el fondo o en el techo de los túneles.
Tampoco se extrae la lutita bituminosa de zonas kársticas, zonas de fisuras ni zonas inundadas, incendiadas o derrumbadas.
9.0 - valor calorífico (MJ/kg)
1.5 - isópacos de lutita bituminosa
Figura 3. Excavación de Lutita bituminosa por las empresas en 2012
Fuente: Agencia de Tierras de Estonia
Consumo de lutita bituminosa
7. Según la información de la Agencia de Estadísticas de Estonia, en
2012 se consumió 17,3 millones de toneladas de lutita bituminosa. La época de mayor consumo de lutita bituminosa, después de la
independencia de Estonia, fue el año 2011, cuando se consumió 18,5 millones de toneladas, es decir, 6 millones de toneladas más que en 1999, el año de menor consumo (ver figura 4). La lutita bituminosa consumida es la lutita bituminosa comercial, la que es 10-20% más pesada que la lutita bituminosa registrada en el balance de recursos minerales (es decir, en las reservas geológicas)), pues durante las excavaciones se extrae lutita bituminosa con partículas de piedra caliza que luego no pueden ser completamente eliminadas. También el contenido de humedad de la lutita bituminosa comercial es mayor que la de la registrada en el balance de recursos minerales.
Figura 4. Consumo de lutita bituminosa de 1999 a 2012 (en millones de toneladas)
Fuente: Agencia de Estadísticas de Estonia
8. La lutita bituminosa se usa principalmente para la producción de
electricidad (ver figura 5). En 2012, 70% de toda la lutita bituminosa consumida se usó para la producción de electricidad. Otra área de uso
Eesti Energia Kaevanduste AS
88% VKG
Kaevanduste
OÜ
7%
Kivi li Kee ia
-t s-tuse OÜ
4%
AS Kunda Nordic Tsement
1%
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Lutita bituminosa comercial – lutita bituminosa ofrecida a los usuarios, de características claramente establecidas como estándar, por ejemplo, su valor calorífico y su contenido de piedra caliza y humedad.
importante es la producción de petróleo de lutita bituminosa y gas semicoque, para lo que en 2012 se usó 27% de la lutita bituminosa. En menor medida, a partir de lutita bituminosa también se producen calor, cemento y productos químicos. Esto constituyó 3% de la lutita
bituminosa consumida.
Figura 5. Consumo de lutita bituminosa de 2002 a 2012 (en millones de toneladas) por áreas de uso
Fuente: Agencia de Estadísticas de Estonia
9. El uso de Lutita bituminosa para la producción de electricidad ha
crecido durante la última década de 9,3 a 14 millones de toneladas. En 2012 se usó un poco menos de lutita bituminosa para la producción de electricidad, es decir, 12 millones de toneladas. En 2012, 71% de la
producción netade electricidad se consumió en Estonia y el restante 29% se exportó. Durante los últimos diez años la exportación de electricidad se ha mantenido entre 10 y 40% (ver figura 6).
Figura 6. Energía eléctrica exportada durante los años 2002–2012 (como porcentaje de la energía eléctrica producida)
0 2 4 6 8 10 12 14 16
Elektrienergia tootmiseks
Soojuse tootmiseks
Põlevkiviõli ja
uttegaasi tootmiseks
25,5 33,9
31,5 29,7
20,9 34,5
21,8
10,2
36,7 39,7
29,6
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Producción neta de energía eléctrica–
energía eléctrica que no incluye la electricidad consumida por las centrales eléctricas mismas.
Para producción de
calor
Para producción de
petróleo de lutita
bituminosa y gas retorta
Para producción de
Fuente: Agencia de Estadísticas de Estonia
10. El uso de lutita bituminosa para la producción de combustible ha crecido durante los últimos diez años de aproximadamente 2,2 millones a 4,7 millones de toneladas. El mayor productor de petróleo de lutita bituminosa, VKG Oil AS, produjo, en 2012, 370.000 toneladas, es decir, casi 60% de la producción total de combustible. En 2012 Eesti Energia Õlitööstuse AS produjo 211.000 toneladas de combustible y Kiviõli Keemiatööstuse OÜ 70.000 toneladas. El 78% del petróleo de lutita bituminosa va a la exportación.2
Impacto Ambiental
11. La industria de la lutita bituminosa es el mayor contaminante del aire de Estonia. En 2012 la industria energética produjo emisiones3 de 17 millones de toneladas de gases de efecto invernadero en equivalentes de CO2. En 2011 Estonia ocupó el segundo lugar en emisiones de CO2 per
capita en Europa con 13,6 toneladas. La emisión per capita promedio de CO2 de la UE es mucho menor – 7,8 toneladas.
12. La industria de la lutita bituminosa genera más del 80% de los
residuos de Estonia. En 2012 se generó, en total, casi 8 millones de toneladas de residuos peligrosos –ceniza volante y de fondo de lutita bituminosay 1 millón de toneladas de semicoque. En 2012 se generó 9 millones de toneladas de escombros (residuos no peligrosos).Estonia ocupa el primer lugar en generación de residuos peligrosos per capita de la UE con 6,7 toneladas, siendo el promedio de la UE un poco menos de 200 kg.
13. Para la excavación de lutita bituminosa se bombean, de minas y
canteras, aproximadamente 227 millones de m3al año. El 64% del agua bombeada de las excavaciones subterráneas de lutita bituminosa y el 24% del agua bombeada de las canteras son aguas subterráneas.4
En 2012 Eesti Energia Narva Elektrijaamade AS usó 1.306 millones de m3
de aguas superficiales como refrigerante. Al dirigir el agua de las minas a los cuerpos de agua superficial causa su desbordamiento y aumenta la erosión del suelo. La excavación de zanjas y canales para la conducción del agua de las minas ha resultado en la modificación de los cuerpos de agua naturales. Por ejemplo, el cauce superior del río Kohtla se ha secado casi por completo.
14. La industria de la lutita bituminosa tiene el mayor impacto en la calidad y el volumen del agua superficial. Por ejemplo, el agua
subterránea de la cuenca de lutita bituminosa del Ordovícico de Ida-Viru está en malas condiciones por causa de las excavaciones y de la industria de la lutita bituminosa y, en opinión de los expertos, su reparación no es
2Basado en los informe financieros anuales de la empresas y en la información de la
Agencia de Estadísticas de Estonia
3
Contiene todas las emisiones de CO2de la industria energética, incluyendo, por ejemplo,
las emisiones de CO2 producidas en la industria del transporte al quemar combustible.
4Origen del agua bombeada de minas y canteras. Centro de Geología de Estonia, 2005
¿Sabía que…?
por su calidad, el petróleo de lutita bituminosa es similar al petróleo crudo. Para obtener combustible u otros productos, por ejemplo, fuelóleo ligero o pesado y diésel, es necesario procesar el petróleo de lutita bituminosa.
Gases de efecto invernadero –dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido de nitrógeno (N2O) y gases fluorados. La cantidad de gases de efecto invernadero se representa como equivalente de CO2.
Ceniza de lutita bituminosa–residuo mineral generado al quemar lutita bituminosa.
Escombro de lutita bituminosa –residuo de piedra caliza y lutita bituminosa que queda del enriquecimiento de lutita bituminosa. Durante el enriquecimiento se separa la piedra caliza de la mezcla de lutita bituminosa y piedra caliza extraída.
Semicoque de lutita bituminosa–
residuo sólido de la destilación de petróleo y gas a partir de lutita bituminosa.
¿Sabía que…?
para excavar una tonelada de lutita bituminosa es necesario bombear 14–
18 m3 de agua;
el agua sulfurosa bombeada de las minas al medio ambiente ha tenido un impacto negativo en los cinco lagos de Kurtna, incluyendo los lagos
técnica ni económicamente viable.5También están en peligro tres cuerpos de agua adyacentes.
15. Aparte del impacto en las aguas subterráneas, las excavaciones
afectan al ambiente también de otras maneras. El ruido, la vibración, el polvo, los sumideros en el suelo y las inundaciones tienen un impacto negativo tanto en las personas como en el ecosistema. Igualmente, la baja del valor de las propiedades y terrenos por causa de las excavaciones, el deterioro del paisaje, los daños a los edificios, la emigración de los habitantes, etc., tienen impacto en la comunidad. El impacto de la lutita bituminosa en la salud tampoco puede ser desestimado. Todos estos hechos han sido poco investigados o no lo han sido, por lo tanto tampoco está claro cómo reparar los daños causados al medio ambiente. Por lo tanto, el Estado no tiene una visión general del impacto integral de la excavación y explotación de la lutita bituminosa.
Impuestos ambientales
16. El Estado ha establecido impuestos ambientales para evitar o disminuir la explotación de recursos naturales, la emisión de contaminantes al ambiente y los riesgos asociados con la gestión de residuos. En 2012 el Estado percibió aproximadamente 79 millones de euros por concepto de impuestos ambientales. De esto, 72%, es decir, 56 millones de euros, fueron pagados por la industria de la lutita luminosa. Los derechos de excavación representaron 45% de los impuestos ambientales de la industria de la lutita bituminosa, es decir, 25 millones de euros. Según los datos del Ministerio del Medio Ambiente, el mayor contribuyente de impuestos ambientales de la industria de la lutita bituminosa es Eesti Energia Kaevanduste AS, cuya contribución
representa más del 50% de los impuestos ambientales de la industria. Las empresas de la industria de la lutita bituminosa pagan impuestos
especiales por el consumo de aguas superficiales y subterráneas y por la liberación de contaminantes del agua y del aire al ambiente. Las empresas de la lutita bituminosa pagan también por el almacenamiento de residuos como escombros, ceniza de lutita bituminosa, semicoque y residuos no peligrosos.
Licencias ambientales y su supervisión
17. El Ministerio del Medio Ambiente otorga las licencias necesarias para la excavación de lutita bituminosa. A esto se añaden los permisos de contaminación de la atmósfera, uso especial del agua y de residuos, otorgados por la Agencia Medioambiental. En la licencia de excavación se especifica el volumen anual medio o máximo a excavar, su área de explotación y el periodo de vigencia de la licencia. En general la licencia de excavación se otorga para 30 años y, si durante su periodo de vigencia, no se ha excavado todo el volumen permitido, será posible solicitar una prolongación de la licencia de hasta 10 años. De las reservas activas (1.300 millones de toneladas) aproximadamente 60% (761 millones de toneladas) se ha licenciado a las empresas mineras para su excavación (ver tabla 1). Las primeras licencias de excavación de minas y canteras expiran en 2019. Las últimas seguirán vigentes hasta 2036.
5Plan hidrológico de la cuenca del este de Estonia. Decreto Nº 118 de 01.04.2010 del
Gobierno de la República
Sumidero– derrumbe de cavidades terrestres
Tabla 1. Volumen de lutita bituminosa que se permite excavar a las empresas mineras y límite anual de extracción6
Fuente: Ministerio del Medio Ambiente, Agencia de Tierras
18. El procedimiento actual de otorgamiento de licencias ha causado disputas entre las empresas mineras ya que va en contra de la
competencia justa. La Ley del Subsuelo establece que, si la reserva de recursos minerales permitida para la excavación empieza a agotarse y la empresa minera solicita nueva licencia de excavación, su solicitud será preferencial, es decir, se procesará antes que las solicitudes de quien aún no tiene licencia. De esta manera el sistema da ventajas a las empresas que ya tienen licencia. La competencia es afectada también por el hecho de que el límite de excavación anual de 20 millones de toneladas está repartido entre las empresas sin plazo fijo, lo que fija por mucho tiempo la cuota de mercado de estas empresas.
19. La Inspección del Medio Ambiente supervisa el uso de las licencias ambientales y la observación de las leyes relacionadas con el medio ambiente. La Agencia Medioambiental y el Ministerio del Medio Ambiente supervisan también el cumplimiento de las condiciones de las licencias. La Agencia de Supervisión Técnica se encarga de la
supervisión del cumplimiento de los requisitos técnicos y de seguridad de la actividad de minería. La Agencia Medioambiental se ocupa de
controlar la exactitud de los pagos por derechos de excavación en base a los informes de extracción presentados. Las bases de presentación de tal informe son las mediciones hechas (u ordenadas) por la empresa minera. Tanto el Ministerio del Medio Ambiente como la Agencia
Medioambiental tienen derecho a realizar mediciones de control para verificar la exactitud de los volúmenes excavados.
Planes nacionales de desarrollo que regulan la explotación de lutita
bituminosa
20. La excavación y explotación de lutita bituminosa se discute en varios
planes nacionales y sectoriales de desarrollo. De estos, los más importantes son:
6El límite anual de extracción actual de 20 millones de toneladas será revisado durante la
elaboración del nuevo plan de desarrollo de lutita bituminosa para el periodo 2016-2030.
■ plan nacional de desarrollo de lutita bituminosa 2008–2015 (en lo
sucesivo, plan de desarrollo de lutita bituminosa),
■ plan nacional de desarrollo de la industria de la energía hasta
2020 (en lo sucesivo, plan de desarrollo de la industria de la energía),
■ plan de desarrollo de la industria de la electricidad hasta el año
2018,
■ Programa de Acción del Gobierno de la República 2011–2015.
21. El plan de desarrollo de la industria de la energía es el documento que reúne todos los planes de desarrollo del sector de la energía. Este contiene las conclusiones, los objetivos y las actividades escritos en los planes de desarrollo de la lutita bituminosa y de la industria de la energía. El objetivo del plan de desarrollo de la lutita bituminosa es establecer la cantidad de lutita bituminosa que es posible excavar y explotar. El plan de desarrollo de la industria de la electricidad y de la industria de la energía establece cuánta lutita bituminosa necesita la economía. Sin embargo, es el Estado quien decide sobre la determinación de la cantidad a excavar en el plan de desarrollo de la lutita bituminosa. La elaboración del nuevo plan de desarrollo de la industria de la energía y del nuevo plan de desarrollo de la lutita bituminosa (hasta el año 2030) ya ha empezado y los planes deberían estar listos en 2015.
22. El plan de desarrollo de lutita bituminosa actual fue elaborado debido a la creciente presión de las empresas mineras para aumentar el volumen de excavación y, al mismo tiempo, a la preocupación por la disminución de las reservas de lutita bituminosa. A finales de 2005 se otorgaron licencias a las empresas mineras para excavar hasta 24 millones de toneladas al año. Al mismo tiempo se habían presentado ya nuevas solicitudes para excavar 26 millones de toneladas. La aprobación de las solicitudes habría significado la extracción de hasta 50 millones de toneladas de lutita bituminosa al año.
23. Uno de los resultados más importantes de la elaboración del nuevo
plan de desarrollo de lutita bituminosa es, justamente, el establecimiento de 20 millones de toneladas como límite de excavación anual en la Ley del Subsuelo. Según el plan de desarrollo el Estado necesita lutita bituminosa para abastecer sin problemas a los consumidores de Estonia de energía eléctrica y térmica y de productos de lutita bituminosa. Así mismo, en el plan de desarrollo se establece que al excavar lutita bituminosa, ésta y otros recursos naturales deben ser explotados
eficientemente y con poco impacto negativo en el ambiente y la sociedad para que el recurso natural sea suficiente para el mayor tiempo posible y se garantice la seguridad del país.
24. Un amplio grupo de expertos participó en la elaboración inicial del plan de desarrollo de lutita bituminosa y el fruto de esta colaboración fue el borrador del plan de desarrollo y su plan de implementación listos en abril de 2007. El plan de desarrollo fue aprobado por el Parlamento sólo el 21.10.2008 y su plan de implementación el 25.05.2009, es decir, 1,5 y 2 años después respectivamente. Durante ese tiempo se eliminaron del plan de desarrollo varias de las medidas y actividades planeadas para lograr los objetivos del plan. Por ejemplo, se abandonó el plan de
El plan de desarrollo de la
industria de la energía reúne
todos los planes de
modificar la ley de impuestos ambientales de manera que se diese mayor consideración a los costos externos de excavación y explotación de lutita
bituminosa. Tampoco se consideró necesario revisar los principios de fijación del precio de las lutita bituminosa ni implementar una escala de precios según la calidad. Estas modificaciones no fueron discutidas con la comisión para la elaboración del plan de desarrollo ni con los miembros de la mesa redonda.
25. Durante la auditoría el Tribunal de Cuentas evaluó si los objetivos de excavación y explotación establecidos en el plan de
desarrollo de la lutita bituminosa son claros, apropiados y si estos toman en cuenta todos los impactos relevantes; si las actividades planeadas y las condiciones establecidas para lograr los objetivos garantizan la
disminución del impacto ambiental y, al mismo tiempo, ingresos justos para el Estado por la explotación de recursos minerales importantes. La auditoría no abordó el tema de la recuperación de las minas de lutita bituminosa.
La implementación del plan de desarrollo de lutita
bituminosa no logrará los objetivos establecidos
26. Las reservas de lutita bituminosa del subsuelo pertenecen al Estado, quien establece los objetivos del plan de desarrollo, cuánto y qué tipo de lutita bituminosa excavar y cómo explotarla. En caso de necesidad, el Estado establecerá también restricciones.
27. El Tribunal de Cuentas supone que al establecer los objetivos del plan de desarrollo de lutita bituminosa se ha tomado en cuenta la necesidad de explotar la lutita bituminosa moderadamente y, al mismo tiempo,
manteniendo el medio ambiente natural y su diversidad. Los objetivos del plan de desarrollo deben ser apropiados y las medidas y actividades deben garantizar el logro de estos objetivos. Para poder evaluar las actividades es necesario establecer indicadores de impacto apropiados y mensurables. Los planes de desarrollo deben ser revisados regularmente y, en caso de necesidad, corregidos.
La independencia energética de Estonia por medio de la energía producida a
partir de lutita bituminosa ya no es un tema actual.
28. Uno de los objetivos principales de los planes nacionales de
desarrollo referentes a la excavacióny explotación de lutita bituminosa es garantizar el suministro de energía de lutita bituminosa y la
independencia energética. Costos externos de la excavación y
explotación de la lutita bituminosa –
daños y riesgos a las personas, al entorno construido y al ecosistema no asumidos total o parcialmente por sus causantes, sino por los habitantes de la zona o por la sociedad en general, incluyendo las generaciones futuras.
29. El Tribunal de Cuentas señala que el objetivo de independencia energética de los planes nacionales de desarrollo no toma en cuenta los desarrollos de la industria de la energía y, al momento, ha perdido su relevancia. Por independencia energética se entiende que Estonia produce suficiente energía para su consumo. Como participante del mercado libre de la electricidad, Estonia no puede favorecer las fuentes de producción nacionales para el suministro de electricidad a los consumidores. Tampoco el petróleo de lutita bituminosa puede garantizar la independencia energética, ya que la mayoría de los consumidores de energía usa otros tipos de combustible y la mayor parte del petróleo se exporta.
30. En el mercado abierto de la electricidad el Estado no puede imponer a los consumidores ni a los productores las fuentes de la electricidad que deban usar o vender. El consumidor tiene derecho a comprar electricidad del productor que la ofrezca al mejor precio y los productores tienen derecho a vender su electricidad al mejor postor. Así mismo, el Estado no puede imponer restricciones al comercio de la electricidad que viene a Estonia de otros países o que sale de aquí por cables eléctricos. El Tribunal de Cuentas discutió este tema en el estudio "Alternativas para la producción de electricidad" de 2012.7
31. La mayoría de los estadosmiembro de la Unión Europea considera la
seguridad del suministro de energía como garantía de la independencia o de la seguridad energéticas. La seguridad de suministro al consumidor se garantiza por medio de la red eléctrica interna del país, por medio del desarrollo conjunto de la conexión eléctrica con otros países y por medio de la apertura del mercado de la energía. La Unión Europea recomienda la transición a fuentes de energía sin emisiones de CO2 (incluyendo
energía renovable), dispersar la producción de energía y aumentar la eficiencia y la competitividad de la energía al establecer la capacidad de producción interna de energía de un país. Estonia debe proceder, justamente, de conformidad con estos principios. En Estonia es la operadora de la red central, Elering, quien se encarga de garantizar la seguridad de suministro.
32. En los planes nacionales de desarrollo aún se enfatiza que para la
producción de petróleo de lutita bituminosa se usa solamente la lutita bituminosa que sobra de la producción de electricidad. En ningún plan de desarrollo se considera la producción de petróleo de lutita bituminosa como objetivo importante. El precio del petróleo de lutita bituminosa está relacionado con el precio del petróleo en el mercado mundial. Durante los últimos diez años el precio de petróleo ha subido de casi 30 USD a 110 USD por barril, es decir, casi 300%.8El valor agregado de la producción de petróleo se estima en casi el triple del de la producción de electricidad. Debido a esto las empresas de lutita bituminosa planean concentrarse en la producción de petróleo ya en la próxima década.
7
http://www.riigikontroll.ee/Riigikontrollipublikatsioonid/Auditiaruanded/tabid/206/Audit /2264/Area/4/language/et-EE/Default.aspx
8
Datos del Fondo Monetario Internacional, http://www.quandl.com/IMF-International-Monetary-Fund/POILBRE_USD-Crude-Oil-petroleum-Price-Dated-Brent (hasta 28.8.2013)
¿Sabía que…?
en 2013 el precio de la electricidad en el área de Estonia de la bolsa eléctrica europea creció abruptamente: el incremento promedio fue de 44% más que en el mes de mayo. Al mismo tiempo el precio permaneció relativamente estable en los países nórdicos. Durante este periodo el aumento de precio en Finlandia fue de 3%.
33. Los productores de petróleo planean triplicar su producción durante
los próximos diez años (ver punto 145). Por lo tanto, ya durante los próximos 3-7 años quieren usar más de la mitad de la lutita bituminosa a extraer en la producción de petróleo (ver figura 15). Si los productores de petróleo construyen las fábricas que han diseñado, los 20 millones de toneladas de lutita bituminosa anuales permitidas no serán suficientes para producir la cantidad de electricidad y petróleo planeada.
34. El límite anual de excavación de 20 millones de toneladas de lutita
bituminosa establecido el 23.11.2008 por la Ley del Subsuelo puede ser considerado como uno de los logros de la elaboración del plan de desarrollo vigente. Antes de esto el volumen de excavación no tenía límites. Del límite de excavación depende cuánto se puede excavar al año, para cuánto tiempo serán suficientes las reservas y cuál será la magnitud del impacto de la excavación en la salud.
35. El límite anual fue establecido para evitar el aumento del impacto
ambiental y para prolongar lo más posible la existencia de reservas de lutita bituminosa. Sin embargo, el límite anual se basóen sólo uno de los indicadores de impacto ambiental – la necesidad de disminuir las
emisiones de SO2. Entre las justificaciones del límite anual establecido no
se encuentra la necesidad de reducir la generación de residuos, aumentar el reciclaje de residuos ni de proteger las aguas subterráneas y
superficiales.
36. En el informe de la evaluación del impacto ambiental del plan de
desarrollo de lutita bituminosa (2007) se reconoce que el establecimiento en sí de un límite anual de excavación de 20 millones de toneladas no lleva a la disminución del impacto ambiental. En opinión del evaluador, el impacto ambiental realmente disminuiría si los usuarios de lutita bituminosa usasen tecnologías que permitan disminuir el volumen de emisiones y su peligrosidad.9
37. Aunque la Ley del Subsuelo establece el límite anual de excavación,
no se precisó qué reserva de lutita bituminosa se incluye en esos 20 millones de toneladas. Según las explicaciones del Ministerio del Medio Ambiente, tanto en el caso de las licencias de excavación como en el del límite anual de excavación, se tuvo en cuenta la reserva geológica de lutita bituminosa.10 En estado natural, las reservas de recursos minerales se encuentran en el subsuelo, es decir, no se las ha excavado. Las reservas excavadas son siempre menores en la medida de las pérdidas en
excavación. En el caso del límite anual, en los informes de ejecución del plan de implementación del plan de desarrollo el ministerio se basó en las reservas de lutita bituminosa excavadas. Por ejemplo, en 2011 se
excavaron 15,9 millones de toneladas y las pérdidas en excavación fueron de 4,7 millones de toneladas.11 Esto significa que las explicaciones del
9Valdur Lahtvee 2007. Evaluación estratégica de los impactos ambientales del plan
nacional de desarrollo de explotación de lutita bituminosa 2007–2015. Instituto del Medio
Ambiente de Estocolmo
10
Respuesta del subsecretario del Ministerio del Medio Ambiente, 30.08.2013
11Informe de ejecución 2011 del plan nacional de desarrollo de explotación de lutita
bituminosa 2008–2015. Ministerio del Medio Ambiente, Tallin 2012 ¿Sabía que…?
el valor calorífico de la lutita bituminosa de las zonas no excavadas del depósito es 12-25% menor, por lo que las empresas deben aumentar correspondientemente el volumen de excavación para mantener el nivel de producción de electricidad y petróleo.
No está claro cuánto se
puede excavar al año
ministerio contradicen a los informes de ejecución del plan de implementación del plan de desarrollo.
38. En lo referente al límite anual de excavación, las empresas mineras toman en cuenta sólo el volumen excavado, es decir, se excluyen las pérdidas en excavación. Las pérdidas en excavación promedio de los últimos diez años han sido de 3,7 millones de toneladas al año, es decir, 21% del volumen de lutita bituminosa geológica.
39. En opinión del Tribunal de Cuentas el objetivo principal del plan de desarrollo –garantizar la seguridad energética por medio de energía producida a partir de lutita bituminosa – ya no es pertinente. Esto significa que el Estado no sabe cuánta lutita bituminosa usar ni en qué condiciones. Debido a los cambios acaecidos en el mercado de la electricidad, Estonia no puede garantizar el suministro de electricidad a los consumidores con electricidad producida a partir de lutita bituminosa. Tampoco el petróleo de lutita bituminosa puede garantizar la
independencia energética ya que la mayor parte de este se exporta y el petróleo sin refinar no puede ser usado como combustible para motores. Las capacidades de producción competitivas y de bajas emisiones de dióxido de carbono, suficientes conexiones eléctricas con otros países y una red nacional confiable ayudan a garantizar la seguridad de
suministro. Debido a que la lutita bituminosa se usará en lo sucesivo principalmente para la producción de petróleo, el Estado tiene la obligación de establecer cuánto de este recurso explotar y en qué condiciones.
40. En opinión del Tribunal de Cuentas el límite anual de excavación de
lutita bituminosa debe ser establecido de manera que sea igualmente comprensible para todas las partes interesadas. Esto evita una situación en que se excava más lutita bituminosa que lo que el Estado ha planificado.
41. Recomendación del Tribunal de Cuentas al Ministro del Medio
Ambiente:aclarar los artículos 25¹ y 26 §3 de la Ley del Subsuelo de
manera que sean igualmente comprensibles para todos si el límite anual de excavación de 20 millones de toneladas incluye la lutita bituminosa geológica con las pérdidas en excavación o sin estas.
Respuesta del Ministro del Medio Ambiente: en el texto codificado del
proyecto de ley del subsuelo actualmente elaborado se aclara la redacción de los artículos mencionados, aunque tampoco ahora hay disputas, ya que el límite anual de excavación de lutita bituminosa es la cantidad máxima
total de lutita bituminosa permitida para la excavación en un año natural en base a todas las licencias otorgadas.
42. Recomendaciones del Tribunal de Cuentas al Ministro del Medio
Ambiente y al Ministro de Economía y Comunicación:
■ Si el Estado aún considera importante la producción de
electricidad a partir de lutita bituminosa, se deben aplicar
medidas para garantizar la cantidad necesaria de lutita bituminosa para producir electricidad. Los objetivos y las actividades
pertinentes deben ser incluidos tanto en el plan de desarrollo de lutita bituminosa como en el de la industria de la energía.
Respuesta del Ministro del Medio Ambiente: esto se analiza en el "Plan nacional de desarrollo de la explotación de lutita bituminosa 2016–
2030“ (en lo sucesivo, plan de desarrollo de lutita bituminosa), donde se establecen las áreas de explotación de la lutita bituminosa. En la
producción de electricidad es importante garantizar el menor costo/precio
posible tanto al consumidor como al medio ambiente. En la explotación
de las reservas de lutita bituminosa consideramos de importancia el
aumento continuo de la valorización de esta reserva mineral.
Estas cuestiones se analizan en el plan de desarrollo de lutita bituminosa
actualmente elaborado, donde se desarrollan también los mecanismos
correspondientes. Debido a que el plan de desarrollo de lutita bituminosa
y el "Plan de Desarrollo de la Industria de la Energía hasta el año 2030“
(en lo sucesivo, PDIE) se elaboran paralelamente, este asunto se procesa en los dos planes.
Respuesta del Ministro de Economía y Comunicaciones: estamos de
acuerdo con la opinión del Tribunal de Cuentas expresada en el informe de la auditoría de que la explotación de la lutita bituminosa se debe basar en el objetivo de usarla en las áreas donde su uso cree el mayor valor agregado. Nos basamos en este principio también para elaborar el nuevo plan de desarrollo de la industria de la energía hasta el año 2030. Esto no
significa que, en el futuro, la producción de energía a partir de lutita
bituminosa pierda su importante lugar en el suministro y la seguridad de
energía del Estado. Queremos señalar que la producción de electricidad y petróleo a partir de lutita bituminosa no se excluyen mutuamente, sino
más bien al contrario. En base a la conveniencia económica de la lutita bituminosa y al objetivo de su valorización máxima, ya hoy sería razonable usar los productos secundarios derivados de la explotación de
la lutita bituminosa, como gas semicoque y el calor residual de alta
temperatura, para la producción de electricidad. Esto hoy ya se hace Cuál será el papel de la electricidad de lutita bituminosa y cuál será su
importancia en el futuro en el portafolio energético de Estonia, se sabrá al
analizar los varios escenarios del plan de desarrollo de la industria de la
energía hasta el año 2030.
El Ministerio de Economía y Comunicación presentará el nuevo plan de desarrollo de la industria de la energía hasta el año 2030 al Gobierno de la
República en noviembre de 2014.
La excavación y explotación de la lutita bituminosa no se ha hecho más
eficiente
43. La eficiencia de la excavación y explotación de lutita bituminosa
44. De conformidad con el plan de desarrollo de lutita bituminosa se debe evaluar la eficiencia de excavaciónsegún la disminución de las pérdidas en excavación en comparación con el año 2007 cuando las pérdidas en las canteras fueron de 8% y en las minas de 28%. Esto fue calculado en base a las reservas geológicas de lutita bituminosa. El plan de desarrollo no prevé la magnitud de la disminución de pérdidas en excavación. El plan de desarrollo tampoco contiene acciones concretas para la disminución de las pérdidas en excavación.
45. Se planeaba establecer indicadores del impacto de la producción de petróleo y de electricidad para medir la eficiencia de explotación de la
lutita bituminosa. Hasta el momento estos indicadores no han sido
establecidos. El Ministerio del Medio Ambiente ha prometido presentar los indicadores de eficiencia de explotación de lutita bituminosa en el informe de ejecución del plan de implementación 2012 del plan de desarrollo, el que estará listo en la primavera de 2014.
46. La pérdida en excavación promedio en canteras y minas en los años
2007-2012 fue de 4 millones de toneladas (ver figura 7). Las pérdidas en excavación en las canteras no sólo no han disminuido, sino que son 11% mayores que en 2007.
Figura 7. Pérdida de lutita bituminosa en excavación en canteras en los años 2007–2012 (%)
Fuente: Tribunal de Cuentas en base a datos de la Agencia de Tierras de Estonia y del Ministerio del Medio Ambiente
47. En el caso de las minas subterráneas, en 2012 las pérdidas fueron
iguales que en 2007, es decir, 28%. En los informes de ejecución del plan de implementación del plan de desarrollo de lutita bituminosa el
Ministerio del Medio Ambiente ha reconocido que, debido a los pilares que quedan bajo el suelo, las pérdidas en excavaciones subterráneas pueden llegar hasta 35% del volumen de lutita bituminosa extraído. Ya que, en las minas subterráneas, se debe dejar pilares de soporte para evitar el hundimiento de la superficie, en cierto sentido, las grandes pérdidas son inevitables. Por ejemplo, los científicos del Instituto de Geología de la Universidad Técnica de Tallin han afirmado que al excavar lutita bituminosa a profundidades mayores a 60 m, en el futuro las pérdidas aumentarán hasta el 40% por causa de los pilares.
7,0 7,5 8,0 8,5 9,0
2007 2008 2009 2010 2011 2012
No se han planificado
actividades específicas para
lograr mayor eficiencia en la
excavación y explotación de
lutita bituminosa.
48. En opinión del Tribunal de Cuentasya ahora sería posible
disminuir las pérdidas en excavación tanto en las canteras como en las minas subterráneas si se usaran los mejores equipos y tecnologías de excavación posibles. Por ejemplo, en lugar de usar perforaciones y explosiones, la roca puede ser triturada mecánicamente y separada del macizo. Aún así, el plan de desarrollo de lutita bituminosa no contiene ninguna medida ni actividad que obligue a las empresas mineras a usar los mejores equipos y tecnologías posibles. Incluso un precio mayor por los derechos de excavación haría que los excavadores tratasen la lutita bituminosa más económicamente (ver puntos 136-140).
49. Sin embargo, para lograr disminuciones notables de las pérdidas en
excavaciones subterráneas (por ejemplo, por medio del rellenado de los túneles), hacen falta estudios científicos y aplicados. El ministerio
también prevé investigación y desarrollo, así como diversos estudios en el plan de desarrollo. Por ejemplo, en los años 2009–2012 se recibió cinco millones de euros de los fondos de la UE para investigación y desarrollo, lo que representa 95% de toda la financiación prevista para la
implementación del plan de desarrollo.
50. En el caso de los proyectos de investigación y desarrollo es importante que las empresas de lutita bituminosa y las universidades cooperen. Los varios investigadores entrevistados por el Tribunal de Cuentas señalaron que, en general, las empresas no están interesadas en cooperar con las universidades. Hay muchos estudios pertinentes en los que las empresas no participan.
51. Recomendaciones del Tribunal de Cuentas al Ministro del Medio
Ambiente:
■ Asegurar que haya actividades concretas previstas en el nuevo
plan de desarrollo de lutita bituminosa, como resultado de las cuales la excavación y explotación de lutita bituminosa sea más eficiente.
■ Determinar, por medio de estudios, qué tecnología y qué equipos se puede usar en las minas subterráneas causando menos daños al ambiente y con menores pérdidas en excavación y establecer las acciones necesarias para el uso de tales tecnologías y equipos.
Respuesta del Ministro del Medio Ambiente: Estonia tiene experiencia
de muchos años en la excavación de lutita bituminosa. La introducción de tales tecnologías es, indudablemente, necesaria. Ejemplos de esto son los intentos actuales de rellenar los túneles, es decir, el lugar de la lutita
bituminosa extraída se llena con roca y cenizas. De esta manera se puede evitar (o minimizar) la destrucción del paisaje y evitar que la tierra se vuelva inservible. También disminuye la necesidad de dejar pilares, lo
que hace posible excavar más de las reservas de lutita bituminosa. Hay
también otro método que se usó ya hace mucho tiempo, cuya variante técnica mejorada se empezará a probar pronto. Se trata la extracción de lutita bituminosa en excavaciones subterráneas con ayuda de maquinaria
excavadora. Una vez que la lutita bituminosa ha sido extraída se realiza el hundimiento de la tierra por grandes áreas para, de esta manera,
minimizar los daños al paisaje.
¿Sabía que…?
Los siguientes estudios realizados por la Universidad Técnica de Tallin han sido financiados por la UE:
Disminución de las emisiones de CO2 por medio del enriquecimiento con oxígeno del aire de combustión de calderas de lecho fluidizado –
0,7 millones de euros;
Excavación de lutita bituminosa sin pérdidas e inofensiva al medio ambiente – 0,6 millones de euros;
Bases de la valorización máxima de la lutita bituminosa – 0,5 millones de euros;
En la respuesta anterior se mencionan algunas maneras de hacer más eficiente la excavación de lutita bituminosa. En el plan de desarrollo de lutita bituminosa se planean también acciones para aumentar la eficiencia de la explotación de lutita bituminosa (por ejemplo, por medio del desarrollo e implementación de las mejores tecnologías posibles de producción de energía y petróleo, del uso racional de los recursos excavados y de la extensión de la cadena de valor).
El impacto ambiental de la excavación y explotación de lutita bituminosa no
ha disminuido
52. El impacto ambiental de la excavación y explotación de lutita
bituminosa debe disminuir y esto está previsto en el plan de desarrollo de lutita bituminosa. Sin embargo, en el plan de desarrollo no se establece cuánto debe disminuir el impacto ambiental para poder considerar exitosa la ejecución del plan de desarrollo. Se han establecido sólo unos pocos indicadores para el seguimiento de la disminución del impacto ambiental. El plan de desarrollo no contiene actividades que resulten en la
disminución del impacto ambiental de la excavación y explotación de lutita bituminosa.
53. Otra falla del plan de desarrollo es que los impactos ambientales de la excavación y del procesamiento (producción de electricidad y petróleo) se tratan en conjunto, es decir, no se los considera por separado. Por lo que quien lea el plan puede tener la impresión de que éste trata todos los impactos ambientales. Por ejemplo, para la evaluación del impacto de la excavación el plan prevé solamente el seguimiento de la cantidad de escombros.
54. En el plan tampoco se han establecido indicadores para la evaluación
del impacto de la industria de la lutita bituminosa en las aguas
subterráneas y superficiales. Esto, a pesar de que la industria de la lutita bituminosa es el mayor consumidor de agua de Estonia y de que, por causa de la excavación y de la industria de la lutita bituminosa, la situación de los cuerpos de agua subterráneos de la cuenca de lutita bituminosa del Ordovícico de Ida-Viru es muy mala (ver también puntos 64-72). El plan de desarrollo prevé la elaboración de indicadores para identificar los impactos de la excavación y explotación de lutita bituminosa en la salud de las personas, aunque, hasta ahora, nada se ha hecho al respecto
55. De conformidad con el plan de desarrollo, el impacto ambiental del
procesamientode lutita bituminosa disminuirá si se generan menos
residuos (cenizas de fondo, cenizas volátiles y semicoque) que en 2007 y disminuyen las emisiones de CO2. El impacto ambiental de la excavación
de lutita bituminosa disminuirá si se producen menos escombros que en 2007.
56. La auditoría reveló que la formación de cenizas de fondo y volátiles
y de semicoque derivados del procesamiento de lutita bituminosa durante 2007–2012 aumentó 125, 8% y 2% respectivamente (ver figura 8). Se formó menos ceniza de fondo y volátil de lutita bituminosa sólo durante los años de la depresión económica, ya que se excavó menos lutita bituminosa y se produjo menos electricidad.
Sólo unos pocos indicadores
para la evaluación de la
disminución del impacto
ambiental han sido
establecidos
¿Sabía que…?
los impactos ambientales más importantes de la excavación de lutita
bituminosa son la disminución de las
reservas de aguas subterráneas, el deterioro de la condición de las aguas superficiales y subterráneas y la disminución de la diversidad biológica, la formación y deposición de escombros, ruido y vibración, el deterioro del paisaje, contaminación del aire, etc.;
los impactos ambientales más importantes del procesamiento de lutita
bituminosa son la contaminación del aire,
la formación y deposición de residuos peligrosos, uso de grandes cantidades de agua como refrigerante en la producción de electricidad a partir de lutita bituminosa.
Figura 8. Formación de ceniza de fondo, ceniza volátil y semicoque de lutita bituminosa en la producción de electricidad y calor en los años 2007–2012 (en millones de toneladas)
Fuente: Agencia de Protección Medioambiental
57. También el incremento de la cantidad de ceniza de fondo y de ceniza
volátil de lutita bituminosa12por unidad de energía eléctrica y térmica
GWh demuestra el aumento del impacto ambiental del procesamiento de lutita bituminosa (ver figura 9). El Ministerio del Medio Ambiente no ha podido explicar por qué la producción de electricidad y calor a partir de lutita bituminosa produjo más ceniza.
Figura 9. Formación de ceniza de fondo y ceniza volátil de lutita bituminosa en la producción de electricidad y calor en los años 2007–2012 (toneladas/GWh)
Fuente: Tribunal de Cuentas en base a los datos de la Agencia de Protección Medioambiental
58. En el plan de desarrollo se establece el objetivo establecido de disminuir la contaminación del aire causada por la producción de energía, la que se mide según la cantidad de gases de efecto invernadero, en equivalentes de dióxido de carbono (EDC), derivados de la industria de la energía. En 2007 la industria de la energía produjo 18 millones de
toneladas de EDC y 17 millones de toneladas en 2012.13 Ya que este indicador contiene todas las emisiones de la industria energética,
incluyendo, por ejemplo, el transporte, el Ministerio del Medio Ambiente ha reconocido también que, al elaborar el plan de desarrollo de lutita
12El volumen de ceniza de lutita bituminosa contiene sólo la ceniza de la producción de
electricidad y calor.
13
Emisiones de gas de efecto invernadero en Estonia 1990–2012. National inventory report under the UNFCCC and the Kyoto Protocol. 2014
0
Põlevkivi kolde- ja lendtuhk Trend
¿Sabía que…?
los residuos del procesamiento de lutita bituminosa en las nuevas fábricas de petróleo son cenizas de lutita bituminosa, en lugar de semicoque. Esto implica que, en el futuro, aumentará la cantidad de ceniza y disminuirá la cantidad de semicoque. Poco se ha investigado sobre si esto es bueno o malo para el medio ambiente.
Las emisiones de CO
2por
GWh de la producción de
electricidad y calor
aumentaron 11% durante el
periodo 2007
–
2012
Gases de efecto invernadero –dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido de nitrógeno (N2O) y gases fluorados. La cantidad de gases de efecto invernadero se representa como
Ceniza de fondo de lutita bituminosa Tendencia: ceniza de fondo de lutita bituminosa
Ceniza de fondo y ceniza volátil
de lutita bituminosa
