POSI TI ON PAPER KPPU
TERKAI T KEBI JAKAN
KLASTER PERI KAN AN TAN GKAP
KOM I SI PEN GAW AS PERSAI N GAN USAH A
REPUBLI K I N D ON ESI A
POSI TI ON PAPER KPPU
TERKAI T KEBI JAKAN KLASTER PERI KAN AN TAN GKAP
Sekt or per ikanan m erupakan sekt or st r at egis dalam per ekonom ian I ndonesia
m engingat I ndonesia m em iliki pot ensi kelaut an dan fishing gr ound yang sangat
luas. Selain it u, k eanek ar agam an biot a di laut I ndonesia yang sangat ber agam
m enam bah pot ensi ekonom i t inggi bagi bangsa I ndonesia. Nam un dem ikian,
sifat indust r i per ikanan t angkap yang open acess t elah m em unculkan adanya
isu over fishing. Kondisi t er sebut t ent u sangat m engkhaw at irkan kar ena secar a
ekonom i dapat m enim bulkan inefisiensi ser t a penur unan st ok sum ber daya
per ikanan. Oleh k ar ena it u, KPPU m em aham i bahw a pem erint ah per lu
m elakukan t indakan unt uk m engelola sum ber daya per ikanan t er sebut supaya
t et ap m em ber ikan m anfaat yang ber kelanj ut an bagi r akyat I ndonesia.
Nam un dem ikian, set iap kebij akan yang dit uj ukan Pem er int ah unt uk m engelola
sum ber daya per ikanan, t et ap harus m em ber ikan kesem pat an yang luas bagi
set iap pelak u usaha unt uk m asuk dan keluar dar i pasar at au indust r i per ikanan
t angkap. Sehingga kebij akan pem er int ah t et ap m endukung adanya kom pet isi.
Pada akhir nya, kom pet isi t er sebut dihar apkan dapat m eyediakan pr oduk yang
cukup dengan har ga t er j angkau bagi konsum en.
Mencer m at i kondisi t er sebut , KPPU m enem ukan fakt a bahw a t er dapat kebij akan
Pem er int ah yang ber pot ensi m engakibat kan pr akt ek m onopoli dan per saingan
usaha t idak sehat , yait u Per at ur an Ment er i Nom or 5 Tahun 2008 Tent ang Usaha
Per ikanan Tangkap, khususnya Pasal 74, y ang ber isi t ent ang usaha
penangkapan ik an yang diat ur dalam sist em kalst er .
Penger t ian klast er pada pasal t er sebut m enim bulkan ker ancuan kar ena dapat
diint er pr et asikan ber beda. Sist em klast er dim aknai sebagai ket er paduan sist em
indust r i dalam sat u kaw asan, sehingga pengelolaan per ikanan dengan sist em
klast er ber ar t i m em bangun pusat indust r i penangkapan ik an yang t er int egr asi
dengan indust r i penduk ung lainnya dalam suat u kaw asan, sehingga efisiensi
ak an t ercipt a. Nam un di sisi lain, t erdapat penger t ian klast er per ikanan yang
ber beda. Klast er per ikanan yang dibat asi pada koor dinat t er t ent u m enj adi
suat u w ilayah yang dapat dikuasai oleh pihak t er t ent u.
Per bedaan pem aham an m engenai klast er t er sebut m enim bulkan kekhaw at iran
ber bagai pihak kar ena dianggap ber pot ensi m enim bulkan pr akt ek m onopoli dan
dar i dam pak kebij akan m engenai pengelolaan indust r i per ikanan t angkap
dengan sist em klast er ini.
1 . I n du st r i Pe r ik a n a n Ta n gk a p di I n don e sia
I ndust r i per ikanan t angkap m er upakan indust r i dengan sum ber daya yang
m em iliki akses t er buka sehingga dapat dim anfaat kan oleh siapa saj a. Sifat
indust r i per ikanan yang t er buk a t er sebut m engakibat kan t idak adanya
ham bat an bagi pelaku usaha unt uk m asuk dan keluar dar i indust ri t er sebut .
Selain it u, t idak ada pula ham bat an unt uk m engek sploit asi sebany ak m ungk in
sum ber daya per ikanan yang t er sedia.
Sum ber daya per ikanan m er upakan sum ber daya t erbar ukan. Sehingga
j um lah st ok ik an di laut sebenarnya akan t er us ber kem bang hingga bat as daya
dukung lingk ungannya. Nam un, laj u penam bahan j um lah populasi ik an
t er sebut sangat t er gant ung pada fakt or int er nal ik an t er sebut ser t a fakt or
ekst er nal lingkungannya. Selain dua hal t er sebut , fakt or m anusia sebagai
pelaku yang m engam bil m anfaat dar i sum ber daya per ikanan, akan sangat
m em pengar uhi.
Perilak u m anusia dalam m engeksploit asi sum ber day a perik anan ak an t urut
m em pengar uhi j um lah st ok ikan yang ber ada di laut . Laj u per t um buhan
populasi akan t er us m eningkat dan akan m enur un set elah m encapai t it ik
opt im um per t um buhannya, sedangkan per ilaku m anusia dalam m engekst r aksi
per ikanan akan t er us m eningkat selam a pelaku usaha m asih m elihat adanya
keunt ungan dar i kegiat an penangkapan ik an. Pada akhir nya akan t erj adi
inefisiensi ek onom i k arena pelak u usaha t idak m endapat kan k eunt ungan y ang
opt im um dar i kegiat an ekst r aksi sum ber daya per ikanan.
Dengan m elihat k ondisi sum ber day a perikanan dan per ilaku pelaku usaha yang
t er us ber upaya unt uk m em aksim um kan hasil t angkapan, per lu dilakukan
pengelolaan per ikanan supaya t et ap lest ar i dan m em berik an hasil y ang
ber kelanj ut an. Unt uk m encapai t uj uan t erebut per lu dilakukan pem bat asan
baik dari sisi out put m aupun input . Beberapa pem bat asan dari sisi input dan
out put yang bisa dilakukan m enur ut pendapat beber apa ahli pengelolaan
perik anan ant ara lain :
1. I nput Cont r ol, yait u pengat ur an j um lah effor t ( usaha) yang dikeluar kan
dalam m elakukan kegiat an penangkapan ik an m eliput i :
a. Lim m it ing ent ry , yait u m em bat asi j um lah nelayan yang dapat
b. Lim m it ing capacit y per vessel, y ait u m em bat asi j enis sert a ukuran k apal
dan alat t angkap yang digunakan
c. Lim m it ing t im e and locat ion, yait u m em bat asi w ak t u dan lok asi penangkapan ik an
2. Out put Cont rol, yait u pem bat asan hasil t angkapan set iap nelayan. Meliput i:
a. Tot al Allow able Cat ch ( TAC) , yait u bat asan j um lah ik an m aksim um yang
dapat dit angkap oleh selur uh nelayan per t ahun
b. I ndividual Quot as, yait u pem ber ian kuot a penangkapan ik an kepada
set iap individu yang m elakukan penangkapan ikan
c. Com m unit y Quot as, yait u pem ber ian kuot a penangkapan ik an kepada
suat u kelom pok.
Gam bar . Pengelolaan Sum ber Daya Per ikanan
Sum ber : Diskusi KPPU dengan Dr . Ar if Sat r ia, t anggal 6 Ok t ober 2010
Beberapa best pr act ice pengelolaan sum ber daya per ikanan di dunia
m enunj uk an bahw a ham pir sem ua negar a m elakukan pem bat asan pada sisi
out put . Misalny a Aust ralia y ang m enerapk an I TQ ( I ndividual Transfer able
Quot a) , dan beber apa negar a lain yang m em bat asi hasil t angkapan par a pelaku usahanya. Adapun Jepang m ener apkan TURF ( Ter r it or ial Use Right Fisher ies)
m er upakan kebij akan pengelolaan per ikanan dengan m em bagi w ilayah
pengelolaan kepada koper asi at au kelom pok m asyar akat set em pat dan bukan
Pot ensi per ikanan t angkap yang besar di I ndonesia t elah m enar ik banyak
pelak u usaha baik inv est or dalam negeri m aupun inv est or asing unt uk
ber invest asi dalam usaha per ikanan t angkap di I ndonesia. Jika dilihat dar i
pot ensinya, sum ber daya per ikanan yang t erk andung dalam w ilayah per airan
Nasional dan Zona Ekonom i Eksklusif I ndonesia ( ZEEI ) yang seluas 5,8 j ut a Km2 adalah sebesar 6,26 j ut a t on/ t ahun. Dar i Jum lah ini sekit ar 26,3 % berada
diper air an Maluku dan m enyebar pada beberapa laut pot ensial seper t i Laut
Banda, sebesar 240.948 t on/ t ahun, Laut Ser am , sebesar 45.199 t on/ t ahun, dan
Laut Ar afura sebesar 171.093,6 t on/ t ahun ( Sum ber : DKP, 2008, disam paikan
dalam per t em uan dengan KPPU t anggal 19 Okt ober 2009) . Gam baran t ersebut
diat as m enunj uk an bahw a per airan Laut Arafur a m em ilik i pot ensi per ikanan
yang sangat besar unt uk dikem bangkan lagi dem i kesej aht er aan m asyar akat .
Laut Ar afura m enj adi fishing gr ound unt uk beber apa j enis ikan pelagis besar
dan kecil, udang, ser t a ikan dem er sal dengan j um lah yang besar seper t i t elah
disebut kan sebelum nya. Dat a Kem ent erian Kelaut an dan Per ikanan t ahun 2006
m enunj uk kan bahw a Wilayah Penangkapan Per ikanan Laut Ar afur a unt uk j enis
udang ber ada pada kondisi over exploit ed, sert a unt uk ik an j enis lain berada
pada posisi fully exploit ed. Laj u peningkat an upay a penangkapan di Laut
Ar afur a t elah m elebihi laj u per t um buhan populasi ik an di laut t ersebut . Kondisi
sepert i ini t ent u dapat m engancam k eberlanj ut an dan kelest ar ian sum ber day a
ikan yang pada akhir nya akan m er ugikan bagi m asyar akat . Hal ini, t idak hanya
ber laku di laut Ar afur a, kondisi t er sebut t erj adi j uga di ham pir selur uh w ilay ah
penangkapan ikan di indonesia. Sehingga kem ungkinan dam pak kegiat an
penangkapan ikan t er hadap kelest ar ian sum ber daya akan sam a di selur uh
w ilayah I ndonesia.
2 . Pa sa l 7 4 Pe r m e n N o.5 Ta h u n 2 0 0 8 Te n t a n g Usa h a Pe r ik a n a n Ta n gk a p
Unt uk m engem bangkan indust r i pengolahan hasil per ikanan di I ndonesia
m elalui pengem bangan usaha penangkapan ikan secar a t er padu, m aka Ment er i
Kelaut an dan Per ikanan pada t ahun 2008 t elah m er evisi Per at ur an Ment er i
Kelaut an dan Per ikanan Nom or : PER.17/ MEN/ 2006 m enj adi Per m en
Nom or : PER.05/ MEN/ 2008 t ent ang Usaha Per ikanan Tangkap. Dalam per at ur an
ini, I ndonesia didor ong unt uk m eningkat kan st at us I ndonesia dar i negar a
pr odusen bahan baku m enj adi negar a indust r i per ikanan yang dapat
m encipt akan lapangan ker j a di dalam neger i. Ber ikut adalah kut ipan dar i Pasal
Pasal 74
Usaha Per ikanan Tangkap Ber basis Klast er
1. Usaha per ikanan t angkap t er padu dapat dilaksanakan m elalui pola usaha per ikanan t angkap ber basis klast er .
2. Usaha per ikanan t angkap ber basis klast er sebagaim ana dim aksud pada ayat ( 1) m eliput i ket er paduan kegiat an usaha penangkapan ikan dan UPI di w ilayah t er t ent u di dalam neger i.
3. Ka w a sa n k la st e r dit e t a pk a n be r da sa r k a n ba t a sa n
k oor din a t da e r a h pe n a n gk a pa n ik a n .
4. Kegiat an usaha per ikanan t angkap ber basis klast er har us m em per hat ikan kepent ingan nelayan lokal set em pat dan/ at au nelayan yang t elah m em iliki SI PI sebelum nya dengan daer ah penangkapan di kaw asan klast er t er sebut .
5. Per izinan unt uk kegiat an usaha per ikanan t angkap ber basis klast er dit er bit kan oleh Dir ekt ur Jender al set elah m endapat kan per set uj uan pr insip dar i Ment er i.
6. Ket ent uan lebih lanj ut m engenai usaha per ikanan t angkap ber basis klast er diat ur oleh Dir ekt ur Jender al.
Pasal 74 m engat ur m engenai daer ah penangkapan ikan yang akan dikelola
m elalui pola usaha per ikanan ber basis klast er . Pengelolaan ber basis klast er
m enur ut Michael Por t er adalah suat u kaw asan indust r i t er padu t er dir i dar i
indust r i ut am a ser t a indust r i pendukungnya, yang dibangun dalam suat u
kaw asan dengan t uj uan unt uk m eningkat kan efisiensi dan daya saing indust r i
t er sebut . Pem bangunan usaha per ikanan t angk ap m elalui pasal ini t elah
diar ahkan unt uk m engik ut i konsep klast er indust r i t er sebut .
Dalam Undang- undang Nom or 31 Tahun 2004 t ent ang Per ikanan, t elah
didefinisikan bahw a Per ikanan adalah sem ua kegiat an yang ber hubungan
dengan pengelolaan dan pem anfaat an sum ber daya ikan dan lingkungannya
m ulai dar i pr apr oduksi, pr oduksi, pengolahan sam pai dengan pem asar an, yang
dilaksanakan dalam suat u sist em bisnis per ikanan ( Pasal 1 ayat 1) . Sedangkan
yang dim aksud dengan Penangkapan I kan adalah Kegiat an unt uk m em per oleh
ikan di per air an yang t idak dalam keadaan dibudidayakan dengan alat at au car a
apapun, t er m asuk kegiat an yang m enggunakan kapal unt uk m em uat ,
m engangkut , m enyim pan, m endinginkan, m enangani, m engolah, dan/ at au
m engaw et kannya ( Pasal 1 ayat 5) . Ber dasar kan definisi t er sebut , per ikanan
t angkap m er upakan suat u sist em yang t erdir i at as beberapa elem en at au
subsist em yang saling ber kait an dan m em pengar uhi sat u dengan lainnya.
Per ikanan t angkap kom er sial sebagai suat u sist em yait u sar ana pr oduksi, usaha
penangkapan, pr asar ana ( pelabuhan) , unit pengolahan, unit pem asar an, dan
unit pem binaan. Keselur uhan sist em t er sebut per lu dikelola secar a t er padu.
Set elah m elakukan disk usi dengan st akeholder s, KPPU m endapat i beber apa
klast er - klast er at au dim aknai sebagai pengkavlingan laut yang dibat asi
ber dasar kan koor dinat t er t ent u ( ayat 3) dan diser ahkan pengelolaannya kepada
pelaku usaha secar a eksklusif. Sehingga dikhaw at ir kan bent uk pengklast er an
t er sebut dapat m encipt akan posisi dom inan pelaku usaha t er t ent u.
3 . An a lisis Pot e n si D a m pa k Ke bij a k a n M e n ge n a i Kla st e r Pe r ik a n a n Te r h a da p Pe r sa in ga n Usa h a
Pengelolaan per ikanan klast er yang diart ikan sebagai pengkavlingan laut dan
dianggap sebagi konsesi dinilai t idak akan m em ber ikan kesej aht er aan bagi
m asyar akat luas. Lebih lanj ut , ada ber berapa alasan m engapa klast er sepert i ini
dit olak. Pada um um nya par a penolak m enyat ak an bahw a klast er yang m em bagi
per airan dalam kavling- kavling pengelolaan ber pot ensi m enim bulkan konflik
ant ar nelayan kar ena sifat ik an yang selalu ber ger ak sehingga har us dibur u.
Pem bat asan w ilayah penangkapan akan m enim bulkan konflik per ebut an sum ber
daya ant ar nelayan. Pengelolaan klast er j uga dikhaw at irkan akan m enim bulkan
eksploit asi sum ber daya per ikanan secar a besar - besar an guna m eningkat kan
pendapat an. Hal ini ber pot ensi m engancam keber langsungan sum ber daya
per ikanan.
Sem ent ar a it u, alasan yang m enyebut kan bahw a pener apkan klast er per ikanan
t angkap ber guna unt uk m em udahkan pengaw asan per airan j uga dinilai t idak
akan efekt if kar ena sar ana pengaw asan hingga kini m asih m inim dan apar at
pengaw asan belum opt im al. Secar a yur idis for m al ber dasar kan konvensi
Hukum Laut PBB Tahun 1982 yang kem udian dir at ifik asi oleh Pem er int ah
dengan Undang- undang No. 17 Tahun 1985, m enyebabkan negar a I ndonesia
sebagai negara k epulauan m em ilik i kew aj iban m enyediakan Alur Laut
Kepulauan I ndonesia ( ALKI ) at au ar chipelagic sea line passages yang
m er upakan j alur lint as dam ai bagi kapal- kapal asing.
m er upakan t ant angan dan ancam an ser ius kar ena dapat dim anfaat kan sebagai
alur perlint asan k rim inal sepert i peny elundupan barang ilegal ( illegal logging/
fishing/ im igrant s) , pengungsi, t r afficking dan akhir - akhir ini per om pakan di laut hingga t er or ism e. Tidak m ust ahil j ika laut - laut t er sebut dikelola oleh sw ast a
t anpa pengaw asan pem er int ah akan m enim bulkan kerugian negar a akibat
Di sisi lain, pengelolaan per ikanan sist em klast er dihar apkan akan
m eningkat kan pendapat an negar a dar i sisi paj ak m aupun pendapat an devisa
yang lebih besar . Pengelolaan per ikanan yang baik j uga dihar apkan akan
m enghasilk an efisiensi dan k onserv asi sum ber day a laut yang lebih baik . Sist em
klast er per ikanan yang diber lakukan di negara lain yang m enj adi best pr act ice
di selur uh dunia adalah pengint egr asian invest asi penangkapan ikan dengan
indust r i pengolahan ikan. Bent uk klast er seper t i ini j uga sesuai dengan
PER.05/ MEN/ 2008 t ent ang Usaha Per ikanan Tangkap pasal 74 ayat 2 yang
ber bunyi “ Usaha per ikanan t angkap ber basis klast er sebagaim ana dim aksud
pada ayat ( 1) m eliput i ket er paduan kegiat an usaha penangkapan ikan dan UPI di w ilayah t er t ent u di dalam neger i” .
Set iap usaha penangkapan ik an har us diik ut i oleh invest asi indust r i pengolahan
sehingga selur uh hasil t angkapan dapat dipr oses m enj adi pr oduk yang ber nilai
t am bah t inggi dan m em iliki kualit as ekspor . Ber kem bangnya indust r i
pengolahan t er sebut dihar apkan dapat m encipt akan iklim yang kondusif,
m engger akkan ekonom i lokal dan m em per luas penyediaan lapangan pekerj aan
bagi m asyar akat set em pat . Klast er sem acam ini m em er lukan dukungan
m anaj em en per izinan, alokasi dist r ibusi kapal per w ilayah pengelolaan
per ikanan, kapal angkut , at aupun bahan bakar m inyak.
Upay a Pem erint ah dapat dilak uk an m elalui m eningk at k an ket ersediaan
pr asar ana pendukung, sedangkan invest asi dar i pihak sw ast a t er ut am a unt uk
pengem bangan indust ri per ikanan t angkap, baik pada kegiat an hulu, pr oses
pr oduksi m aupun kegiat an hilir . Berbagai kegiat an pem bangunan per ikanan
t angkap dilakukan m elalui upaya peningkat an pr oduk t ivit as dan efisiensi usaha
per ikanan yang diar ahkan unt uk m eningkat kan konsum si, pener im aan devisa
dan m eningkat kan peny ediaan bahan baku indust r i di dalam neger i.
Laut yang m er upakan habit at r ibuan ikan, ber dasar kan r ezim hak kepem ilikan
m erupakan ( com m on pr opert y) , sehingga wilayah per airan dan laut t er sebut
t idak m ungkin dikavling seper t i halnya dar at an. Pem bagian WPP seper t i yang
dilakukan oleh Kom isi Nasional Pengkaj ian St ok Sum ber daya I kan Laut lebih
dit uj ukan unt uk m em udahkan sist em pendat aan yang selanj ut nya digunakan
unt uk est im asi st ok, sehingga siapapun dapat m em anfaat kan sum ber daya
ikan yang ada. Akan t et api, per ebut an lokasi penangkapan ik an yang pot ensial
dapat saj a t er j adi. Oleh kar ena it u, diper lukan pengat ur an oleh pem er int ah
Di sisi lain hasil k aj ian KPPU m enem ukan bahw a t er dapat per m asalahan
per saingan usaha yang dapat t ur ut t er cipt a ak ibat im plem ent asi regulasi
t er sebut . Masalah t er sebut ant ar a lain:
1. Pem ber ian hak pengelolaan w ilay ah penangkapan secar a ekslusif kepada
pelaku usaha t er t ent u, ber pot ensi m enj adi ham bat an m asuk bagi pelaku
usaha pot ensial yang ingin m asuk ser t a ber pot ensi m engeluar kan pelaku
usaha ek sist ing ( m ar ket for eclosur e) di w ilay ah penangk apan ik an.
2. Pem ber ian hak secar a ekslusif ak an m encipt akan posisi dom inan bagi
pelak u usaha at au kelom pok pelak u usaha t ert ent u, y ang m em ilik i
pot ensi unt uk disalahgunakan dalam bent uk pr akt ek bisnis yang
dik rim inat if dan ek ploit at if. Peny alahgunaan posisi dom inan ini ber pot ensi
m engganggu kelangsungan pelaku usaha pesaingnya.
3. Pem berian hak m onopoli m elalui hak ek sk lusif k epada pelak u usaha at au
kelom pok pelaku usaha berdasarkan r egulasi, ber pot ensi j uga
m enyer ahkan fungsi pengaw asan, pem binaan dan seleksi pelaku usaha di
sekt or indust r i t er sebut oleh pener im a hak m onopoli/ eksklusif yang
sehar usnya t et ap m enj adi kew enangan Pem er int ah.
4. Pem ber ian hak ekslusif oleh Pem er int ah kepada pelaku usaha apabila
t idak dir egulasi secar a ket at , ber pot ensi dim anfaat kan pelaku usaha
unt uk m encar i keunt ungan m elalui licence t r ansfer at au penj ualan hak
eksklusif t ersebut .
5. Pem ber ian hak m onopoli kepada sat u at au beber apa pelaku usaha
m em ilik i j ust ifik asi sebagai cara unt uk m enanggulangi per m asalahan over
fishing ser t a m enj aga keber lanj ut an sum ber daya per ikanan dengan car a m engur angi j um lah pelaku usaha dan alat t angkap ( effort ) . Nam un,
apabila hal t ersebut perlu dilak uk an, m aka dalam m elak uk an proses
t er sebut pem er int ah har us m ener apkan pr insip com pet it ion for t he
m ar ket .
Ber dasar kan per m asalahan t er sebut di at as, KPPU m em ber ikan sar an dan
r ekom endasi bagi pem er int ah m engenai Per at ur an m ent er i Nom or 5 Tahun
2008 Tent ang Usaha Per ikanan Tangkap supaya t idak m engham bat per saingan
usaha. Ber ik ut ada lah sar an dan rekom endasi dar i KPPU :
1. Bahw a pem er int ah hendakny a m em perj elas dan m em per t egas definisi
dan m aksud dar i pener apan kebij akan klast er per ikanan, yang
clust er , dengan fokus pada t er cipt anya ket er paduan ant ar indust r i t er kait
guna m eningkat k an value added dan efisiensi di set iap lini indust r i.
Dengan dem ikian m aka m enj adi j elas bahw a klast er yang dim aksud
bukanlah klast er dalam penger t ian ” pengkav lingan” w ilayah laut yang
dik elola oleh pelak u usaha secara ek slusif.
2. Bahw a Pem er int ah per lu m em buat r egulasi yang ket at t erhadap
kebij akan per ikanan, unt uk m enghindarkan t er j adinya pr akt ek j ual beli
izin ant ar pelak u usaha. Pada prinsipny a izin pengelolaan y ang dit erim a
pelaku usaha hanya diber ikan Pem er int ah dan bukan didapat kan dar i
pelak u usaha lainny a.
Kebij akan pem bangunan dan pengelolaan per ikanan per lu t et ap m em ber ik an
r uang bagi per saingan usaha yang sehat sehingga t et ap dapat m em ber ikan
kesem pat an yang luas bagi par a pelaku usaha unt uk m asuk at au keluar dar i
pasar t anpa ada ham bat an.
