PELAKSANAAN PERATURAN MENTERI KESEHATAN
NOMOR 21 TAHUN 2016 TENTANG PENGGUNAAN DANA KAPITASI JAMINAN KESEHATAN NASIONAL
DI PUSKESMAS KOTA SEMARANG
TESIS
Untuk memenuhi sebagian persyaratan Mencapai derajat sarjana S-2
Program Magister Ilmu Hukum Konsentrasi Hukum Kesehatan
diajukan oleh Ni Ketut Sri Budiani
NIM 14.C2.0006
Kepada
FAKULTAS PASCASARJANA
UNIVERSITAS KATOLIK SOEGIJAPRANATA SEMARANG
PELAKSANAAN PERATURAN MENTERI KESEHATAN
NOMOR 21 TAHUN 2016 TENTANG PENGGUNAAN DANA KAPITASI JAMINAN KESEHATAN NASIONAL
DI PUSKESMAS KOTA SEMARANG
TESIS
Untuk memenuhi sebagian persyaratan Mencapai derajat sarjana S-2
Program Magister Ilmu Hukum Konsentrasi Hukum Kesehatan
diajukan oleh Ni Ketut Sri Budiani
NIM 14.C2.0006
Kepada
FAKULTAS PASCASARJANA
UNIVERSITAS KATOLIK SOEGIJAPRANATA SEMARANG
iii T E S I S
PELAKSANAAN PERATURAN MENTERI KESEHATAN
NOMOR 21 TAHUN 2016 TENTANG PENGGUNAAN DANA KAPITASI JAMINAN KESEHATAN NASIONAL
DI PUSKESMAS KOTA SEMARANG
diajukan oleh : Ni Ketut Sri Budiani
NIM 14.C2.0006
telah disetujui oleh :
Pembimbing Utama
23 – 3 - 2017 Dr. Y. Budi Sarwo, SH., MH tanggal ...
Pembimbing Pendamping
23 – 3 - 2017 dr. Daniel Budi Wibowo, M.Kes tanggal ...
v KATA PENGANTAR
Alhamdulillah puji syukur kehadirat Allah SWT yang telah melimpahkan rahmat dan karunia-Nya, sehingga penulis dapat menyelesaikan tesis ini yang dibuat untuk memenuhi salah satu persyaratan dalam meyelesaikan pendidikan untuk memperoleh gelar Magister Hukum Kesehatan pada Program Magister Ilmu Hukum Unika Soegijapranata Semarang. Penelitian berjudul “Pelaksanaan Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016 tentang Penggunaan Dana Kapitasi Jaminan Kesehatan Nasional di Puskesmas Kota Semarang” diharapkan dapat bermanfaat dalam ilmu pengetahuan dan masyarakat.
Program Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) yang diselenggarakan oleh Badan Penyelenggara Jaminan Sosial Kesehatan (BPJS) Kesehatan bertujuan memberikan perluasan akses kesehatan bagi masyarakat khususnya pelayanan kesehatan dasar di Puskesmas yang dibayar dengan sistem kapitasi atau per kapita yang terdaftar di Puskesmas. Adanya program JKN mengakibatkan dana kapitasi yang diterima oleh Puskesmas meningkat drastis mengingat peserta JKN sebagian besar terdaftar di Puskesmas. Dalam pemanfaatan dana kapitasi terdapat Puskesmas yang belum menerapkan pola pengelolaan keuangan badan layanan umum daerah sehingga terdapat Puskesmas yang belum tertib administrasi. Tujuan pengaturan penggunaan dana kapitasi JKN di Puskesmas Kota Semarang adalah agar tertib administrasi pengelolaan keuangan daerah terkait dengan pembayaran dana kapitasi oleh BPJS Kesehatan kepada
Puskesmas sehingga diharapkan dapat meningkatkan mutu pelayanan kesehatan dalam penyelenggaraan Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) di Puskesmas.
Penulis menyadari bahwa akan sulit menyelesaikan penelitian ini tanpa bantuan dari berbagai pihak. Oleh karena itu, dalam kesempatan ini penulis ingin menyampaikan ucapan terima kasih dan penghargaan yang setinggi-tingginya kepada :
1. Prof. Dr. Ir. Y. Budi Widyanarko, M.Sc, selaku Rektor Unika Soegijapranata.
2. Dr. Lindayani, MP, selaku Dekan Fakultas Pascasarjana Unika Soegijapranata Semarang.
3. Prof. Dr. Agnes Widanti, SH., CN selaku Ketua Program Magister Ilmu Hukum Konsentrasi Hukum Kesehatan Unika Soegijapranata Semarang.
4. Dr. Endang Wahyati Y., S.H., M.H., Sekretaris Program Magister Ilmu Hukum Konsentrasi Hukum Kesehatan Unika Soegijapranata Semarang dan sebagai penguji yang telah bersedia meluangkan waktunya untuk menguji dan memberikan arahan, saran dan masukan yang sangat membangun dalam memperbaiki tesis ini.
5. Dr. Y. Budi Sarwo, SH., MH., selaku Pembimbing Utama yang telah menyisihkan sebagian waktu, tenaga dan ilmunya yang berharga untuk memberikan arahan, saran, dorongan dan bimbingan hingga terselesaikannya tesis ini.
vii 6. dr. Daniel Budi Wibowo, M.Kes selaku Pembimbing Pendamping yang telah menyisihkan sebagian waktu, tenaga dan ilmunya yang berharga untuk memberikan arahan, saran, dorongan dan bimbingan hingga terselesaikannya tesis ini.
7. Bapak dan Ibu Dosen yang telah memberikan ilmunya kepada penulis selama kuliah serta karyawan bagian administrasi yang banyak membantu selama penulis kuliah di Program Magister Ilmu Hukum Konsentrasi Hukum Kesehatan Unika Soegijapranata Semarang. 8. Suami dan anak-anak tercinta, orangtua serta mertua yang selalu
memberikan semangat dan dukungan baik mental dan spiritual.
9. Teman-teman angkatan 21 yang saling memberikan dukungan dalam menyelesaikan studi ini.
10. Semua pihak yang tidak bisa penulis sebutkan satu persatu, yang telah membantu memberikan informasi, referensi dan masukan yang sangat bermanfaat dalam menyelesaikan studi ini.
Penulis menyadari bahwa dalam penyusunan tesis ini masih jauh dari sempurna karena keterbatasan kemampuan, pengalaman dan waktu penulis. Untuk itu, penulis sangat mengharapkan kritik dan saran yang bersifat membangun dari berbagai pihak. Semoga karya tulis ilmiah ini bermanfaat bagi semua pihak.
Semarang, Maret 2017 Penulis
DAFTAR ISI
Halaman
HALAMAN SAMPUL DEPAN ... i
HALAMAN JUDUL ... ii
HALAMAN PERSETUJUAN ... iii
HALAMAN PENGESAHAN ... iv
KATA PENGANTAR ... v
DAFTAR ISI ... viii
DAFTAR TABEL ... xii
DAFTAR LAMPIRAN ... xiii
HALAMAN PERNYATAAN ... xiv
ABSTRAK ... xv
ABSTRACT ... xvi
BAB I. PENDAHULUAN ... 1
A. Latar belakang masalah ... 1
B. Perumusan masalah ... 7 C. Tujuan penelitian ... 8 D. Manfaat penelitian ... 9 E. Kerangka pemikiran ... 10 1. Kerangka konsep ... 11 2. Kerangka teori ... 12 F. Metode penelitian ... 14 1. Metode pendekatan ... 14 2. Spesifikasi penelitian ... 15 3. Jenis data ... 16
4. Metode pengumpulan data ... 17
5. Metode sampling ... 19
6. Metode penyajian data ... 22
ix
G. Penyajian tesis ... 24
H. Jadwal Penelitian ... 25
BAB II. TINJAUAN PUSTAKA ... 26
A. Pelayanan kesehatan ... 26
1. Pengertian Pelayanan Kesehatan ... 26
2. Upaya Pelayanan Kesehatan ... 27
3. Pembiayaan Kesehatan ... 29
B. Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) ... 30
C. Fasilitas Kesehatan ... 30
D. Puskesmas ... 31
E. Dana Kapitasi dalam Jaminan Kesehatan nasional (JKN) ... 34
1. Pengertian Dana Kapitasi dan Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) ... 34
2. Standar Tarif Pelayanan Kesehatan dalam JKN ... 35
3. Pemanfaatan Dana Kapitasi di FKTP ... 36
4. Pembinaan dan Pengawasan Penggunaan Dana Kapitasi ... 40
F. Teori efektifitas hukum ... 44
G. Peran ... 45
H. Kepemimpinan ... 46
I. Instrumen yuridis pemerintahan ... 48
BAB III. HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN ... 51
A. Hasil Penelitian ... 51
1. Gambaran umum obyek penelitian ... 52
a. Puskesmas rawat inap ... 52
1) Puskesmas Tlogosari Kulon ... 52
2) Puskesmas Gunungpati ... 53
3) Puskesmas Srondol ... 54
b. Puskesmas non rawat inap ... 55
2) Puskesmas Tlogosari Wetan ... 56
3) Puskesmas Tambakaji ... 56
4) Puskesmas Padangsari ... 57
5) Puskesmas Gayamsari ... 58
6) Puskesmas Kagok ... 59
c. Dinas Kesehatan Kota Semarang ... 60
2. Hasil Wawancara dengan narasumber ... 61
a. Dinas Kesehatan Kota Semarang ... 61
1) Bidang Promosi Kesehatan, Pemberdayaan dan Kesehatan Lingkungan (PKPKL) ... 62
2) Bidang Pelayanan Kesehatan Dinas Kesehatan Kota Semarang... 63
3) Subbagian Keuangan Dinas Kesehatan Kota Semarang ... 65
b. Kepala Puskesmas ... 67
1) Puskesmas rawat inap ... 67
2) Puskesmas non rawat inap ... 72
c. Bendahara kapitasi JKN di Puskesmas ... 73
1) Puskesmas rawat inap ... 73
2) Puskesmas non rawat inap ... 74
B. Pembahasan ... 76
1. Pengaturan Penggunaan Dana Kapitasi JKN di Puskesmas Setelah Berlakunya Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016 ... 76
a. Dasar Hukum Penggunaan Dana Kapitasi JKN di Puskesmas Kota Semarang setelah berlakunya Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016 ... 77
b. Bentuk Pengaturan Penggunaan Dana Kapitasi JKN di Puskesmas Kota Semarang Setelah Berlakunya Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016 ... 87
xi 2. Pelaksanaan Penggunaan Dana Kapitasi JKN di Puskesmas
Kota Semarang setelah dikeluarkannya Peraturan
Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016 ... 91
a. Pembayaran Jasa Pelayanan Kesehatan ... 91
b. Pembayaran Dukungan Biaya Operasional Pelayanan Kesehatan ... 94
3. Faktor-faktor yang mempengaruhi Pelaksanaan Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016 terhadap penggunaan dana kapitasi JKN di Puskesmas Kota Semarang ... 100
a. Faktor Yuridis ... 101
b. Faktor Teknis ... 106
BAB IV. PENUTUP ... 110
A. SIMPULAN ... 110
B. SARAN ... 115
BAGIAN AKHIR ... 117
A. Daftar pustaka ... 117
DAFTAR TABEL
Halaman
Tabel I. Daftar Puskesmas sebagai Obyek Penelitian ... 21
Tabel II. Daftar Puskesmas sebagai Obyek Penelitian ... 52
Tabel III. Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Tlogosari Kulon . 53 Tabel IV. Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Gunungpati ... 54
Tabel V. Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Srondol ... 55
Tabel VI. Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Genuk ... 55
Tabel VII. Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Tlogosari Wetan 56 Tabel VIII.Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Tambakaji ... 57
Tabel IX. Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Padangsari ... 58
Tabel X. Daftar Tenaga Kesehatan di Puskesmas Gayamsari ... 59
xiii DAFTAR LAMPIRAN
Halaman Lampiran 1. Surat Ijin Penelitian Dinas Kesehatan Kota Semarang 121 Lampiran 2. Jawaban Surat Ijin Penelitian Dinas Kesehatan Kota
Semarang ... 122 Lampiran 3. Jawaban Surat Ijin Penelitian Puskesmas di Kota
Semarang ... 123 Lampiran 4. Daftar Pertanyaan Wawancara Narasumber ... 123 Lampiran 5. Format Lembar Persetujuan Narasumber ... 135 Lampiran 6. Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016
Tentang Penggunaan Dana Kapitasi Jaminan Kesehatan Nasional Untuk Jasa Pelayanan Kesehatan dan Dukungan Biaya Operasional Pada Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama Milik Pemerintah Daerah ... 136 Lampiran 7. Keputusan Walikota Semarang Nomor 440/196/2016 Tentang Alokasi Dana Kapitasi Jaminan Kesehatan Nasional Pada Pusat Kesehatan Masyarakat di Kota
Semarang Tahun 2016 ... 156
xv ABSTRAK
Puskesmas merupakan Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama (FKTP) milik pemerintah yang menyelenggarakan pelayanan medik dasar termasuk promotif dan preventif di masyarakat. Pelayanan kesehatan yang diberikan oleh Puskesmas kepada peserta program Jaminan Kesehatan Nasional (JKN) wajib dibayar oleh BPJS Kesehatan dengan tarif kapitasi. Tarif kapitasi atau dana kapitasi adalah besaran pembayaran per bulan yang dibayar dimuka kepada Puskesmas berdasarkan jumlah peserta yang terdaftar tanpa memperhitungkan jenis dan jumlah pelayanan kesehatan yang diberikan oleh Puskesmas. Ketentuan penggunaan dana kapitasi di Puskesmas diatur dalam Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016 tentang Penggunaan Dana Kapitasi Jaminan Kesehatan Nasional untuk Jasa Pelayanan Kesehatan dan Dukungan Biaya Operasional Pada Fasilitas Kesehatan Tingkat Pertama Milik Pemerintah Daerah. Peneliti ingin mengetahui penggunaan dana kapitasi di Puskesmas mengingat dana kapitasi yang dibayarkan sangat besar.
Penelitian ini menggunakan metode kualitatif dengan pendekatan yuridis sosiologis. Penelitian ini bersifat deskriptif analitis dilakukan di sembilan Puskesmas di Kota Semarang. Metode sampling yang digunakan yaitu purposive sampling. Penelitian menggunakan studi lapangan dan studi kepustakaan. Data yang telah terkumpul dianalisis secara kualitatif menggunakan peraturan perundang-undangan.
Penggunaan dana kapitasi di sembilan Puskesmas di Kota Semarang telah sesuai dengan ketentuan dalam Pasal (2), (3) dan (4) Peraturan Menteri Kesehatan Nomor 21 Tahun 2016 dan didukung peraturan teknis berupa Keputusan Walikota Semarang Nomor : 440/196/2016 tentang Alokasi Dana Kapitasi Jaminan Kesehatan Nasional Pada Pusat Kesehatan Masyarakat di Kota Semarang Tahun 2016 yang mengatur alokasi dana kapitasi sebesar 60% untuk jasa pelayanan kesehatan dan 40% untuk dukungan biaya operasional pelayanan kesehatan, dan ditetapkan maksimal sebesar 10% untuk obat, alat kesehatan dan bahan medis habis pakai dan minimal sebesar 30% untuk kegiatan operasional pelayanan kesehatan lainnya. Penggunaan dana kapitasi dipengaruhi oleh faktor yuridis yakni substansi, kultur dan sarana/fasilitas Puskesmas. Faktor teknis yang mempengaruhi yakni kemampuan petugas dalam pengadaan obat dan alat kesehatan melalui
e-purchasing yang masih perlu ditingkatkan melalui pelatihan.
Kata kunci : dana kapitasi, Puskesmas, jasa pelayanan, biaya operasional.
ABSTRACT
Puskesmas as a primary health care facilities owned by the government provide basic medical services including promotion and preventive services for the participants in the National Health Insurance program (JKN). The medical services are paid by BPJS Kesehatan with capitation. Capitation is the amount of payment per month that is paid in advance to Puskesmas based on the number of participants enrolled regardless of the type and quantity of health services provided by Puskesmas. The regulation on the use of capitation in Puskesmas is set by Minister of Health’s Regulation Nr. 21 of 2016 on the Use of National Health Insurance Capitation Fund for Health Care Services and Operational Support Costs In Primary Health Care Facilities Owned by the Local Government. The researcher needs to know whether Puskesmas had implemented the regulation on the use of capitation because BPJS Kesehatan paid in large amount to Puskesmas.
This research uses a qualitative method and socio-legal approach. It is analytical-descriptive research that was conducted at Semarang by having location samples of nine primary health care facilities (Puskesmas). The sampling technique used was purposive sampling. This research used field studies and literature study as well and the gathered data were then qualitatively analyzed by using the relevant legislations.
The implementation of the use of capitation funds in nine Puskesmas in Semarang has been in accordance with Minister of Health’s Regulation Nr. 21 of 2016 and based on Semarang Mayor Decree Nr. 440/196/2016 on the Allocation of National Health Insurance Fund Capitation at Community Health Center in Semarang in 2016 which is governing the allocation of capitation funds to 60% for health services and 40% to support operational costs of health care, which is set at least 10% for drugs, medical devices and medical materials consumables and maximum of 30% for other health care operations. The use of capitation was influenced by juridical factors was the fact that influenced by legal substances, culture and facilities of Puskesmas. The technical factor was the fact that the abillity of officers in the procurement of drugs and medical devices via e-purchasing that still needs to be improved through training.
Keyword : capitation, primary health care facilities (Puskesmas), services, operating costs.
