Karakteristik Desentralisasi di Indonesia Firjal
esentralisasi dan otonomi daerah di Indonesia diyakini akan mampu mendekatkan pelayanan masyarakat, meningkatkan kesejahteraan rakyat dan memupuk demokrasi local di tengah keberagaman agama, adat, dan budaya, serta luasnya wilayah dan letak georafss Berdasarkan pada variasi lokalitas yang sangat beragam itu pula, maka sangat tepat jika pemerintah menerapkan desentralisasi dalam wujud yang nyata, yakni otonomi daerahs Hal ini memberi peluang bagi tiap daerah untuk mengembangkan potensi alam dan sumber daya manusias Studi desentralisasi dan otonomi daerah telah banyak dilakukan oleh peneliti dan akademisis Tak sedikit dari fakta penelitian dan analisis mengungkap belum maksimalnya pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesias
D
Dari berbagai hasil penelitian menyebutkan pasang surut pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah telah berlangung sejak masa kemerdekaan hingga saat inis Pemegang rezim kekuasaan tampaknya menjadi salah satu elemen yang turut memengaruhi perkembangan desentralisasi dan otonomi daerah di Indonesias Bentuk serta dimensi derajat desentralisasi dan otonomi daerah pun selalu berbeda sesuai keingginan pemegang kekuasaans Dengan demikian, karakteristik desentralisasi di Indonesia dapat dilihat sesuai dengan tujuan dan orientasi pembangunan yang dilaksanakan oleh pemimpin yang berkuasas
Undang No 32 Tahun 2004 yang mengatur sistem pemilihan langsung kepala daerah, Provinsi, Kabupaten dan Kotas
Terlapas dari itu, sebagai sebuah konsep, desentralisasi dalam perkembangannya sendiri oleh Slater dan Rondinelli (1989-1990) sempat dipertentangkans Dibalik itu, keduanya secara bersama mengungkap keunggulan dan kelemahan perspektif desentralisasi politik dan perspektif desentralisasi administrasis Perbedaan mendasar dua perspekstif ini terletak pada rumusan defnisi dan tujuan desentralisasis Perspektif desentralisasi politik mendefnisikan desentralisasi sebagai devolusi kekuasaan (devolution of power) dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerahs Pada sisi lain, perspektif desentralisasi administrasi lebih menekankan defnisi desentralisasi sebagai delegasi wewenang administratif
(administrative authority) dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerahs1
Desentralisasi yang utuh Parsons (1991) yang dikutip Drs
Syarif Hidayat dalam Too Much Too Soon (2007)
mendefnisikan desentralisasi sebagai berbagi (sharing)
kekuasaan pemerintahan antara kelompok pemegang kekuasaan di pusat dengan kelompok-kelompok lainnya, dimana masing-masing kelompok tersebut memiliki otoritas untuk mengatur bidang-bidang tertentu dalam lingkup teritorial suatu negaras Berdasarkan perspektif politik, kata desentralisasi telah digunakan untuk menjelaskan mekanisme penyerahan kekuasaan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerahs Mekanisme ini untuk selanjutnya disebut dengan desentralisasi politiks Dari sudut pandang administrasi publik, desentralisasi didefnisikan sebagai pendelegasian otoritas administrasi dari pemerintah pusat kepada pemerintah
1 Syarif Hidayat : Jurnal Politik. Desentralisasi dan Otonomi daerah Dalam Perspektif
daerah, yang selanjutnya disebut dengan desentralisasi administrasis2
Konsep desentralisasi bukanlah sebuah keniscahyaan, sehingga bisa terlaksana jika pemerintah daerah diberi kepercayaan dan otoritas (kewenangan) utuh untuk mengatur dan mengelola urusan domestik saja, tetapi juga bertanggungjawab atas kegagalan dan keberhasilannyas Sementara pemerintah pusat hanya mengawasi dan memberi dukungan kepada daerahs Dengan begitu, pemerintah pusat hanya fokus pada urusan kebijakan nasional dan strategi pada kompetisi globals
Namun, konsep Desentralisasi pada rezim orde baru tidak dimplementasikan secara utuhs Alhasil, kesenjangan terjadi antara pusat dan daerah, baik dari segi pemerataan pembangunan, pembagian, dan distribusi kewenangan, tingkat kemakmuran, hingga pada persoalan pengelolaan sumber daya alams Namun, sejak era reformasi bergulir, desentralisasi mulai berbenah dengan mewujudkan dalam proyek besar otonomi daerahs Atas dasar ini penulis memfokuskan pembahasan ini pada karakteristik desentralisasi yang dijalankan pada masa orde baru hingga saat ini, melalui dua perspektif yang telah dibahas di awal yakni, prespektif desentralisasi politik dan desentralisasi administrasis Kedua perspektif tersebut, memiliki perbedaan defnisi, tujuan, dan fokus kebijakans Hal ini tentu menjadi dikotomi yang berpengaruh signifkan terhadap pelaksanaan desentralisasi dalam sistem pemerintahan yang demokratiss
Desentralisasi Era Orde Baru
Giatnya sosialisasi pembangunan ekonomi
menomorduakan pembangunan Politiks Stabilisasi,
Pertumbuhan, dan Pemerataan dijadikan sebagai tujuan utama
proses pembangunan melalui Rencana Pembangunan Lima Tahun (REPELITA)s3 Namun, tulis White, Bs (1989) dikutip Jullisar An-Naf menyatakan bahwa pembangunan pertanian dan pedesaan juga menjadi titik tolak pembangunan yang saat itu menjadi tujuan gandas Pertama, kebutuhan untuk menjamin ketersediaan pangan di perkotaan dengan harga yang relatif stabil; kedua, kebutuhan untuk menjaga kendali politik di daerah pedesaans Hal itu menjadi salah satu dari sekian banyak alasan bagi Presiden Soeharto dalam mengeluarkan undang-undang No 5 Tahun 1974, tentang Pokok-Pokok Pemerintahan
Daerah demi mewujudkan tujuan Trilogi Pembangunan4 yang
dicita-citakans
Dari pelaksanaannya, dapat disimpulkan bahwa kekuasaan yang hegemonik dan monopilistik telah terbukti mampu mereduksi konsep desentralisasi dan otonomi ideal
menjadi sentralistis5s Tak hayal, implementasinya
bertentangan dengan spirit demokrasi dan rasa keadilans “Itulah sebabnya desentralisasi kewenangan di bidang politik dan administrasi dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah, wajib diberikans”6 Artinya, menurut hemat penulis, pengelolaan kehidupan politik, ekonomi, dan sosial budaya sehari-hari sudah sewajarnya telah menjadi tanggung jawab pemerintah daerahs
Jika ditinjau lebih dalam, UU Nomor 5 Tahun 1974 tentang pemerintah Daerah, bersifat limitatif dan setengah hati dalam
3 Pemerintah orde Baru menetapkan prioritas pada stabilisasi ekonomi, terutama penurunan
tingkat inflasi yang telah mencapai 600 persen pada tahun 1965 dan 1966, perbaikan keuangan pemerintah, dan rehabilitasi basis-basis ekonomi yang produktif. Pengoperasian kekuatan-kekuatan pasar digalakan dari sebelumnya, investasi modal asing diundang masuk, dan bantuan (pinjaman) luar negeri dicari secara aktif.
4 Jullisar An-Naf, : Tinjauan Analitis Terhadap Model Pembangunan Indonesia, Jurnal
Kybernan, vol. 2, no. 1 maret 2011.
5 Sistem sentralistis lebih mengarah pada penyeragaman dibawah kendali pemerintah pusat.
Dalam masyarakat yang majemuk (pluralistis), bentuk ini tentu saja tidak menggambarkan kenyataan yang ada sehingga berpotensi timbulnya ketidakpuasan masyarakat. Bahkan dalam proses penyelenggaraan pemerintahan, cenderung menimbulkan gejolak pemberontakan daerah yang mengarah pada disintegrasi bangsa.
6 Djohan Dhohermansyah : Otonomi Daerah, Teori dan Praktek, Tulisan : Menyoal Revisi UU
pemberian otonom, sebab kontrol sepenuhnya masih dikuasai pusats Ini dibuktikan dengan penerapan tiga asas dalam satu sistem pemerintah daerah sekaligus, yakni asas dekosentrasi, asas desentralisasi, dan asas pembantuans Hal ini tentunya mengaburkan makna otonomi, sehingga dalam prakteknya pemerintah pusat lebih menitikbertakan pada pelaksanaan asas dekonsentrasis
Pertimbangan dan Tujuan diselenggarakan asas dekosentrasi yaitu, efesisnsi dan evektiftas penyelenggaran pemerintahs Tujuan tersebut memperkuat Dengan demikian, pemerintahan orde baru karakteristik desentralisasi yang terpeliharanya keserasian dalam pelaksanaan pembangunan dan terpiliharanya kesatuan Negara Republik Indonesias Menurut, Mawhood yang dikutib Syarif, Dekonsentrasi adalah
“Dekonsentrasi, dipersamakan dengan administrative
decentralisation dan defnisikan sebagai “he transfer of administrative responsibility from central to local governments”.7
Artinya transfer kewenangan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah hanya bersifat urusan-urusan admintrastif dan dalam bidang-bidang tertentu tanpa kewenangan lebih dan bertanggungjawab kepada pemerintah pusats Namun, pemberian kewenangan yang dimaksud dalam pasal 7 UU n0 5 tahun 1974 merupakan yang sewaktu-waktu bisa dirubah sesuai kehendak pemerintahs Dengan kata lain, wewenang atau urusun yang diserahkan kepada daerah dapat ditarik kembalis Kewenangan yang tidak diserahkan kepada daerah berarti tetap menjadi wewenang pemerintah pusats8 Dalam rangka pelaksanaan asas desentralisasi maka dibentuk dan disusun daerah tingkat II dan Tingkat IIs Pemerintah daerah adalah kepala daerah dan dewan perwakilan daerah sebagaimana
7 Syarif Opcit. Hal 2
8 B.N. Marbun, SH. Otonomi Daerah 1945-2010, Proses dan Realita, Hal 93. Ed (Rev),
dijelaskan pasal 13 ayat 1s Ini melemahkan peran DPRDs Kepala daerah memiliki kedudukan yang sejajar dengan DPRDs Sebagaimana diketahui, pendidikan politik pada rezim orde baru tidak berjalan akibat dari kebijakan Soeharto yang menerapkan dwi fungsi ABRI di segala bidang dan sektor pemerintahan, termasuk di bidang legislatif pusat sampai daerahs Artinya, keberadaan ABRI dalam bidang legislatif dan pemerintahan difungsikan untuk mengontrol dan mengendalikan pembangunan yang saat itu difokuskan pada sektor pertanian dan pedesaans
Sementara itu, kemandetan desentralisasi dalam menciptakan stabilitas politik nasional juga terlihat, ketika Soeharto memaksakan fusi partai-partai, dari 9 partai menjadi 3 partai, yakni PPP, PDIP di tengah dominasi Golkars Dengan alasan stabilisasi, Soeharto mengurangi kegiatan Partai Politik dan memandulkan peran DPR dan DPRDs Hal ini tentunya, bertolak belakang dengan salah satu fokus desentralisasi dalam perspektif politik yakni penguatan DPRs9 Alhasil, semua kekuatan politik praksis berpusat di Jakarta, dan Pemerintah Pusat mengendalikan semua kekayaan Negaras Rezim orde baru semakin berkuasa karena didukung penuh oleh militer, depolitisasi sistematis oleh hampir semua intitusi sosial-ekonomis
Dalam fskal 1999, misalnya, pemerintah pusat mengumpulkan 94 persen dari pendapatan pemerintah secara umum dan sekitar 60 persen dari pengeluaran daerah dibiayai oleh transfer dari pusats Sistem ini memperlemah hubungan antara permintaan lokal dan pengambilan keputusan dalam hal pelayanan publik lokal, mengurangi akuntabilitas lokal, dan membuat alokasi yang bersifat ad hoc dari sumberdaya fskal di seluruh daerahs10
9 Marbun, Opcit Hal 90
Pilihan itu untuk menjamin rantai komando dalam mengontrol ketat pemerintah daerah dengan tujuan mempercepat pembangunan nasional yang menitikberatkan pada dua aspek, yakni efektiftas dan efsiensi, tetapi mengenyampingkan aspek akuntabiltass Penekanan pada kedua aspek tersebut, membuktikan pembangunan pada rezim orde dijalankan dalam perspektif desentralisasi administrasi bukan desentralisasi politiks Sebab, menurut Rondinelli (1983: 4),11 tujuan utama yang hendak dicapai melalui kebijakan desentralisasi adalah untuk meningkatkan kemampuan
pemerintah daerah dalam menyediakan public good
andservices, serta untuk meningkatkan efsiensi dan efektivitas pembangunan ekonomi di daerahs
Desentralisasi sejatinya, berorientasi pada partisipasi masyarakat, transparansi, keadilan dan kompetisi politik yang sehat sebagai wujud idealnya demokrasis Dengan demikian pada rezim orde baru, hakikat dari desentralisasi sebagai wujud pemerintah yang demoktaris bisa dikatakan stagnann bahkan nampaknya jauh dari harapans
Desentralisasi Era Revormasi
Reformasi pada tahun 1998 sebagai gerakan korektif terhadap rezim orde baru, telah menandai beralihnya era otoriter-sentralistis ke era demokratis partisipatifs Hal demikian turut berimplikasi secara langsung terhadap pola hubungan antara pemerintah (pusat) dan pemerintah daerahs Hubungan pusat dan daerah yang sebelumnya bercorak sentralistik diarahkan kepada politik desentralisasis
Perubahan dikehendaki dalam reformasis Pergeseran sejumlah model dan paradigma pemerintahan daerah yang
terjadis 'Structural efficiency model' yang menekankan
efisiensi dan keseragaman pemerintahan lokal ditinggalkan
dan dianut 'local democracy model's12 Secara politik, setelah pergeseran model tersebut terjadi pula pergeseran dari pengutamaan dekonsentrasi ke pengutamaan desentralisasis Hal ini ditandai dengan pengesahan UU Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintah Daerah dan Undang-Undang No 25 Tahun 1999 tentang perimbangan Keuangan Antara Pusat Daerah pada massa transisi era Presiden, BJ Habibies
Salah satu ketentuan penting di dalam UU No 2 tahun 1999 adalah DPRD di tingkat Provinsi dan Kabupaten/Kota diberi kekuasaan politik yang lebih besars13 Sebelumnya, di masa orde baru, pemerintah daerah lebih dikenal dengan Istilah tingkatan daerah otonom (Dati I dan Dati II). Desentralisasi politik Baru benar-benar dijalankan disahkannya UU Nos 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah menggariskan daerah provinsi dan daerah kabupaten atau kota menyelenggarakan otonomi seluas-luasnyas Otonomi daerah, berpijak pada prinsip-prinsip dasar Federalisme14s
Pemilihan langsung kepala daerah diterapkan setalah selama 25 tahun daerah-daerah mengalami krisis kepemimpinan dibawah kekuasaan sentralistiss Jadi, desentralisasi memerlukan transfer kekuasaan politik, fskal, dan pemerintahan kepada pemerintah daerahs DPRD mendapat peran signifkan dalam menjalankan fungsi pengawasan pemerintah daerah yang dikepalai Walikota dan Bupatis Artinya, secara politik, dapat dikatakan bahwa otonomi daerah bertujuan memberi ruang kompetisi dalam proses kepemimpinan yang mampu menciptakan stabilitas di tengah kompleksitas keberagamans
12 Bhenyamin Hoessein, dalam makalah “Perspektif Jangka Panjang Desentralisasi Dan
Otonomi Daerah” Disampaikan pada Diskusi Kebijakan Desentralisasi Dan Otonomi Daerah Dalam Jangka Panjang BAPPENAS, tanggal 27 November 2002.
13 Wahyudi Kumorotomo, Desentralisasi Fiskal : Politik dan Perubahan Kebijakan 1974-2004,
Kencana Media, Jakarta, 2008. Hal 18
14 Federalisme dapat dipahami sebagai mekanisme berbagi kekuasaan secara konstitusional di
Desentralisasi yang diwujudkan melalui otonomi daerah juga dimaksudkan untuk menciptakan akuntabiltas pemerintahs Akuntabilitas adalah syarat kunci bagi terciptanya good governance dalam tujuan desentarlisasi, yakni demokratisasis Jika tinjau dari tujuan, menurut Smith (1985),15 memiliki tiga tujuan utama, yakni desentralisasi sebagai political education
(pendidikan politik), to provide training in political leadership
(untuk latihan kepemimpinan) dan to create political stability
menciptakan Stabilitas Politiks Pendidikan politik sebagaimana dimaksud Smith, adalah penyaluran partisipasi politik di tingkat daerah dan mewujudkan stabilitas nasionals
Berangkat dari tujuan desentralisasi yang dipaparkan Smit di atas dan orientasi dari pelaksanaan UU Nomor 32 2004, maka, penulis menyimpulkan, karakteristik desentralisasi politik dominan dan menjadi tujuan utama pelaksanaan otonomi daerah di era reformasis Semangat desentalisasi politik itu, tak disertai dengan disentralisasi fscals
Setelah para anggota parlemen menjadi lebih berkuasa Karen desentralisasi, koalisi dan aliansi tersandera oleh pelaku bisnis yang tidak hanya melibatkan birokrat tetapi juga anggota DPRDs Apalagi dengan kontrol public yang belum berjalan efektif di daerah, aliansi korup mulai merebak di saat kontrol pusat mulai berkurangs
Hal ini dikarenakan, partai tidak betul-betul selektif dalam memilih anggota partais Edukasi politik yang diamksud Smith tidak berjalan karena orientasi partai bergeser dari mesin pencetak pemimpin menjadi mesin pecentak uangs Belum lagi, mahar dan menyuap16 kepada mahkamah konstitusi politik yang dibebankan partai kepada calon kepala daerah untuk diusung dalam pilkada yang bernilai Miliaran rupiahs Tak ayal,
15 Syarif LoCcit Hal 3.
16 Suap Akil Mokhtar, Bupati Morotai Divonis 4 tahun, Kompas.com. Rusli Sibua menyuap Akil
banyak kepala derah yang tersandung korupsi17 karena sibuk
mengembalikan kost politik selama kampanyes Dengan demikian, menurut hemat penulis tujuan disentalisasi politik untuk demokratisasi harus berkolerasi dengan undang-undang partai politik, keuangan, serta undang khusus yang mengatur etika kepemimpinans Hal ini dimaksudkan agar konfik kepentingan di Legislative, Eksekuif, dan yudikatif tidak lagi masif sehingga terceiptanya pemerintah yang akuntabel baik di daerah maupun di tingkat nasionals
17 Data dari Kemendagri sejak 2004 hingga Februari 2013. Berdasarkan data tersebut, sedikitnya
291 kepala daerah baik tingkat provinsi maupun kabupaten/ kota terlibat dalam kasus korupsi. keterlibatan gubernur sebanyak 21 orang, wakil gubernur tujuh orang, bupati 156 orang, wakil bupati 46 orang, wali kota 41 orang, dan wakil wali kota 20 orang. Tercatat 1.221 nama pegawai pemerintah terlibat dalam kasus korupsi. Dari jumlah tersebut, sebanyak 877-nya sudah menjadi terpidana. Sementara 185 orang lainnya sudah berstatus tersangka, sedangkan 112 orang lainnya sudah terdakwa, dan 44 nama tersisa masih dimintai keterangannya sebagai saksi:
