45 BAB II
PERMASALAHAN PENGUNGSI AFGHANISTAN DI PAKISTAN DAN GAMBARAN UNITED NATIONS HIGH COMMISSIONER FOR
REFUGEES (UNHCR)
Pada bab ini, penulis menjelaskan mengenai permasalahan pengungsi Afghanistan di Pakistan yang mencakup kondisi (aspek kesehatan, pendidikan, ekonomi dan sosial) serta kategori status hukum pengungsi Afghanistan di Pakistan. Penulis juga mendeskripsikan mengenai sejarah hingga perkembangan UNHCR, fungsi dan tugas serta penerapan solusi-solusi yang ditawarkan oleh UNHCR (voluntary repatriation, local integration, dan resettlement) sebagai lembaga internasional yang memiliki kewenangan dalam menangani pengungsi, dan keberadaan serta aktivitas sejak awal hadirnya UNHCR di Pakistan.
2.1 Permasalahan Pengungsi Afghanistan di Pakistan 2.1.1 Status Pengungsi Afghanistan di Pakistan
Konflik di Afghanistan terjadi secara berkala dimulai pada tahun 1978 yang dikenal sebagai Revolusi Saur, hingga menyebabkan 400.000 penduduk Afghanistan di akhir 1979 bermigrasi ke Pakistan.60 Sejak gelombang pertama kedatangan pengungsi hingga tahun 2006, pengungsi Afghanistan di Pakistan belum memiliki status hukum tertentu.
Pada tahun 2007, Pemerintah Pakistan mulai memberlakukan status hukum bagi pengungsi Afghanistan. Status hukum populasi warga negara Afghanistan di Pakistan terbagi menjadi beberapa kategori, yaitu Unregistered Afghan Refugees, Proof of Registration (PoR) card holder, Afghan Citizens Card (ACC) holder, dan
60 UNHCR. (1997), op. cit.
46
Passport holders with Pakistani Visa.61 Dalam sub pembahasan ini, penulis hanya akan membahas mengenai PoR Cardholder, ACC holder, dan Unregistered Afghan Refugees. Sedangkan Passport holders with Pakistani Visa tidak dianggap sebagai bagian dari pengungsi dan selama keberadaannya di Pakistan tidak menjadi kewenangan dari UNHCR. Hal ini dikarenakan kategori ini merupakan orang-orang yang bekerja, melanjutkan studi, memiliki pasangan di Pakistan, diplomat, dan warga Afghanistan dengan jenis visa lainnya.62
Skema 2.1 Status hukum pengungsi Afghanistan di Pakistan
Sumber: Afghan Displacement Solutions Platform (ADSP)
Perbedaan kategori ini sekaligus membedakan kemampuan pengungsi Afghanistan di Pakistan dalam mendapatkan layanan-layanan misalnya akses bantuan hukum, kesehatan, ekonomi dan pendidikan. Meski demikian, baik PoR
61 ADSP. (2018). On the margins: Afghans in Pakistan. Diakses melalui https://www.acbar.org/upload/1562673003902.pdf pada 6 September 2021
62 Ibid. hal. 14
PoR card holder
ACC card holder
Unregistered Afghan Refugees
Passport holders with Pakistani Visa
47
card maupun ACC hanya merupakan bukti legalitas status hukum pengungsi Afghanistan di Pakistan, bukan status pengungsi.
A. Proof of Registration (PoR) Cardholder
Pada tahun 2007, UNHCR, Pakistan dan Afghanistan menandatangani perjanjian tripartit yang memberikan hak pada pengungsi Afghanistan untuk mendaftarkan serta memiliki kartu identitas PoR, serta mengidentifikasikan mereka sebagai pengungsi Afghanistan yang telah memenuhi syarat untuk mendapatkan perlindungan dan dukungan dari UNHCR di bawah Undang-undang Pengungsi Pakistan.63
Pemerintah Pakistan melalui National Database and Registration Authority (NADRA) memberlakukan kartu PoR sebagai bukti identitas pengungsi Afghanistan yang telah teregistrasi. Kartu PoR merupakan dokumen identitas penting yang berfungsi sebagai legalitas bagi pengungsi Afghanistan untuk sementara menetap dan kebebasan bergerak di Pakistan.64 Dengan demikian, maka para pengungsi yang tidak memiliki kartu PoR dianggap sebagai imigran ilegal dan tidak memiliki hak untuk mendapatkan akses-akses seperti para pengungsi pemegang kartu PoR. Pengungsi pemegang kartu PoR juga mendapatkan akses perlindungan dari deportasi dibawah Undang-Undang Orang Asing 1946 atau Foreigners Act 1946.65 Pemegang PoR juga memiliki kemampuan untuk mengakses layanan-layanan penting seperti kesehatan dan
63 Reliefweb. (2020). op. cit.
64 Operational Data Portal: Refugee Situations. Pakistan- Afghan Refugees PoR card Registration
Update, Monthly Update (November 2017). Diakses melalui
https://data2.unhcr.org/en/documents/details/62446 pada 6 September 2021
65 ADSP, loc. cit. hal. 7
48
pendidikan yang disediakan oleh UNHCR.66 Namun, pemegang kartu PoR tidak dapat mengakses pendidikan formal, bekerja di sektor formal, membeli properti, atau bahkan (dalam beberapa kasus) mengakses layanan kesehatan publik.67
PoR memiliki empat lokasi pendaftaran atau PoR Card Modification Centres (PCM) yang terletak di Peshawar, Quetta, Karachi dan Rawalpindi. PCM merupakan layanan bagi pengungsi Afghanistan untuk melakukan modifikasi dan penggantian PoR yang telah dimiliki sebelumnya, pendaftaran bayi dan anak sampai dengan usia lima tahun, penerbitan kartu baru bagi anak yang telah memenuhi syarat yang berusia lebih dari lima tahun, serta penerbitan akta kelahiran bagi anak-anak pengungsi Afghanistan yang berusia di bawah 18 tahun.68
Berdasarkan data UNHCR, pada 15 Maret 2020, pengungsi Afghanistan teregistrasi atau PoR cardholder menempati berbagai provinsi di Pakistan yaitu, Khyber Pakhtunkhwa (58%), Balochistan (22%), Punjab (12%), Sindh (5%), Federal Capital Teritory (2%), dan 1% di luar provinsi-provinsi tersebut.69
Tabel 2.1 Pengungsi Afghanistan Teregistrasi di Pakistan (Pemegang PoR)
Tahun 2017 2018 2019 2020
Pengungsi Afghanistan
Teregistrasi di Pakistan (Pemegang
1.389.506 1.394.367 1.411.621 1.420.673
66 Home Office Pakistan. (2020). Country Information Note Pakistan: Documentation. Diakses melalui https://www.justice.gov/eoir/page/file/1259496/download pada 6 September 2021.
67 Center for Global Development. (2021). With US Withdrawal, Rights of Afghan Refugees in Pakistan Hang in the Balance. Diakses melalui https://www.cgdev.org/blog/us-withdrawal-rights- afghan-refugees-pakistan-hang-balance pada 23 September 2021
68 CAR Punjab. Proof of Registration Card. Diakses melalui https://car.punjab.gov.pk/proof_of_registration_card pada 23 September 2021
69 Reliefweb. (2020). Op. cit
49 Kartu PoR)
Sumber: UNHCR
Selain perbedaan kategori pada status hukum, dalam mendapatkan pelayanan, pengungsi Afghanistan pemegang PoR kemudian terbagi menjadi dua kelompok yaitu pemegang kartu PoR yang tinggal di kamp atau yang dikenal sebagai Afghan Refugees Villages (ARVs), dan yang tinggal di pemukiman umum bersama dengan warga lokal Pakistan. Pada 2020, terdapat 54 ARVs yang telah didirikan dan tersebar di seluruh Pakistan dan hanya pengungsi Afghanistan pemegang PoR yang dapat menempati kamp ARVs.70
Pakistan sendiri tidak mewajibkan pengungsi Afghanistan pemegang PoR untuk menetap di kamp ARVs selama berada di Pakistan. Sehingga dalam hal ini, pengungsi Afghanistan pemegang kartu PoR memiliki hak untuk menentukan hunian mereka sementara, apakah akan tinggal di ARVs yang disediakan oleh UNHCR atau di pemukiman lokal bersama dengan warga Pakistan. Lebih besarnya presentase pengungsi yang bermukim di pemukiman lokal dibandingkan ARVs disebabkan oleh kebutuhan dalam mengakses mata pencaharian yang lokasinya berada di pusat-pusat kota besar dan jauh dari lokasi ARVs.71
Tabel 2.2 Persebaran Pengungsi Afghanistan Pemegang PoR di ARVS’s dan Pemukiman Lokal
Lokasi
Pengungsi Afghanistan Teregistrasi
2017 2018 2019 2020
70 Ibid. hal. 11
71 Muhammad Abbas Khan. (2020). Pakistan’s urban refugees: steps towards self-reliance. Forced
Migration Review, 63. Diakses melalui
https://www.proquest.com/openview/da59e0a3e6adcc176c76e90a58be84a3/1?pq- origsite=gscholar&cbl=55113 pada 3 Desember 2021
50
ARVs 445.664 446.140 445.555 444.726
Pemukiman Lokal 943.842 945.781 966.066 975.947 Sumber: UNHCR
B. Afghan Citizen Card (ACC) Holder
Pada 20 Juli 2017, Pemerintah Pakistan mulai mengembangkan status hukum bagi pengungsi Afghanistan di Pakistan, yaitu ACC. Pengembangan status hukum ditujukan untuk mendaftarkan warga Afghanistan di Pakistan yang tidak memiliki dokumen (unregistered Afghan refugees) dan tidak memiliki tujuan untuk mendaftarkan diri sebagai pengungsi, agar mereka dapat tinggal sementara di Pakistan secara legal hingga mereka mendapatkan dokumen seperti paspor yang dikeluarkan oleh Pemerintah Afghanistan. Program ini mulai dilakukan di Islamabad dan Peshawar. Pada Agustus 2017, program ACC berlanjut hingga ke seluruh provinsi di Pakistan.72 Pendaftaran ACC dimulai pada 16 Agustus 2017 hingga 28 Februari 2018 dibawah otoritas NADRA dengan koordinasi Kementarian Negara dan Wilayah Perbatasan (SAFRON), Kementerian Pengungsi dan Repatriasi atau Ministry of Refugees and Repatriation (MoRR) Afghanistan serta dukungan dari UNHCR dan IOM.73 Masa berlaku ACC sendiri yaitu enam bulan. ACC juga memberikan perlindungan hukum bagi pengungsi yang tidak teregistrasi dari penangkapan sewenang-wenang, penahanan atau deportasi di bawah Undang-Undang Orang Asing 1946. Kedudukan ACC tidak menggantikan kartu PoR yang dapat memberikan status kemanusiaan pada pengungsi Afghanistan.74 Dengan demikian, pemegang ACC masih tergolong
72 EASO, loc. cit. hal. 36
73 Ibid. hal. 37
74 Home Office, loc. cit. hal. 21
51
sebagai unregistered Afghan refugees namun memiliki akses legal untuk menetap sementara di Pakistan, namun tidak memiliki hak-hak seperti menempati ARVs dan mendapatkan akses-akses yang tersedia di ARVs seperti halnya pengungsi pemegang PoR card.
C. Unregistered Afghan Refugees
Warga Afghanistan yang berada di Pakistan tanpa dokumen identitas baik itu kartu PoR maupun visa Pakistan yang valid tergolong dalam kategori unregistered Afghan refugees atau pengungsi Afghanistan tidak teregistrasi dan dianggap sebagai imigran ilegal oleh Pemerintah Pakistan. Kategori ini dapat dikenakan hukum atau ditangkap berdasarkan ketentuan hukum yang berlaku di Pakistan. Pada tahun 2020, tercatat sekitar 3 juta pengungsi Afghanistan teregistrasi maupun tidak di Pakistan. Jumlah pengungsi Afghanistan yang tidak teregistrasi tidak dapat dipastikan secara akurat dikarenakan lemahnya sistem pengawasan dan pengaturan di wilayah perbatasan Pakistan-Afghanistan.75 Perbedaan unregistered Afghan refugees dengan pengungsi Afghanistan pemegang ACC yaitu terletak pada perlindungan atas deportasi dan persekusi, dimana pengungsi dengan status hukum ACC berada di bawah perlindungan Foreigners Act 1946, sedangkan unregistered Afghan refugees dapat ditangkap dan dituntut sesuai dengan regulasi yang berlaku di Pakistan.
2.1.2 Kondisi Pengungsi Afghanistan di Pakistan
Keberadaan serta kebutuhan dalam mendapatkan layanan seperti pendidikan, kesehatan dan mata pencaharian pengungsi Afghanistan teregistrasi
75 Asif Javed, dkk. (2020). Socio-economic Inclusion of Afghan Refugees in Pakistan. Working Paper No: 192. Diakses melalui https://think-asia.org/bitstream/handle/11540/12766/Socio- economic-inclusion-of-Afghan-Refugees-final.pdf?sequence=1 pada 12 September 2021
52
atau PoR cardholder di Pakistan menjadi kewenangan dari UNHCR dan mitra- mitranya baik itu Pemerintah Pakistan, LSM, dan lembaga internasional lainnya.
Para pengungsi Afghanistan kategori PoR cardholder mendapatkan layanan seperti akses ke ARVs, layanan pendidikan di sekolah dan akses layanan kesehatan yang disediakan oleh UNHCR. Namun, menurut Department of Foreign Affairs and Trade (DFAT) Australia, layanan-layanan yang disediakan bersifat terbatas sehingga para pengungsi harus bersaing dengan penduduk lokal khususnya di daerah Khyber Pakhtunkhwa dimana mayoritas pengungsi Afghanistan menetap sementara.76
Untuk dapat memahami secara komprehensif kondisi pengungsi Afghanistan di Pakistan, pada sub pembahasan ini penulis akan mendeskripsikan mengenai kondisi pengungsi Afghanistan di Pakistan dalam empat aspek, yaitu;
kesehatan, pendidikan, ekonomi, dan sosial.
A. Aspek Kesehatan
Pengungsi Afghanistan di Pakistan (baik itu kategori PoR, ACC, maupun unregistered Afghan refugees) sama-sama memiliki kesempatan dalam mengakses layanan kesehatan di rumah sakit. Namun, sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya bahwa setiap kategori pada status hukum pengungsi juga menentukan tingkatan kesempatan pengungsi Afghanistan dalam mengakses layanan-layanan di Pakistan. Pengungsi dengan kategori PoR dan ACC memiliki kesempatan yang baik dalam mengakses layanan kesehatan atau “good access”. Sedangkan pengungsi dengan kategori unregistered Afghan refugees mendapatkan layanan
76 Australian Government DFAT. (2019). Country Information Report Pakistan. Diakses melalui https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/country-information-report-pakistan.pdf pada 10 September 2021
53
kesehatan yang berbeda dengan pengungsi kategori PoR dan ACC. Unregistered Afghan refugees diberi kesempatan untuk melakukan konsultasi atau memeriksakan kesehatan mereka di rumah sakit, akan tetapi obat yang dibutuhkan tidak dapat diperoleh dari rumah sakit.77
Kondisi gizi pengungsi Afghanistan di Pakistan juga menjadi suatu permasalahan yang penting. Pengungsi yang menetap sementara di kamp pengungsi atau ARVs banyak mengalami malnutrisi hingga stunting.78 Di kamp pengungsi Khyber Pakhtunkhwa, ditemukan bahwa lebih dari setengah (54%) dari populasi remaja di kamp pengungsi mengalami malnutrisi, stunting (35%), dan kelebihan berat badan atau obesitas (14,8%). Selain itu, anemia dan kekurangan mikronutrien atau zat gizi mikro juga terjadi pada pengungsi Afghanistan yang menetap di kamp pengungsi Khyber Pakhtunkhwa.79
Pada tahun 2020, pandemi coronavirus disease 2019 (COVID-19) merupakan salah satu fokus dalam aspek kesehatan di ARVs. Dalam upaya mitigasi penyebaran virus tersebut, dilakukan penyuluhan-penyuluhan di 41 ARVs di Khyber Pakhtunkhwa. Penerapan sistem “no mask, no entry” juga diterapkan di ARVs. Berdasarkan data UNHCR, per Agustus 2020, tidak ada pengungsi yang terjangkit COVID-19 di 41 titik ARVs Khyber Pakhtunkhwa.
Selain COVID-19, tuberkulosis juga menjadi salah satu penyakit yang menjadi
77 ADSP, loc. cit. hal. 26
78 Menurut WHO, stunting adalah gangguan tumbuh kembang yang dialami anak akibat gizi buruk, infeksi berulang, dan stimulasi psikososial yang tidak memadai. Anak-anak didefinisikan sebagai stunting jika tinggi badan menurut usia mereka lebih dari dua standar deviasi di bawah median Standar Pertumbuhan Anak. WHO. Stunting in a Nutshell. Diakses melalui https://www.who.int/news/item/19-11-2015-stunting-in-a-nutshell pada 25 September 2021
79 Anum Saedullah, dkk. (2021). Nutritional Status of Adolescent Afghan Refugees Living in Peshawar, Pakistan. Nutrients, 13(9). Diakses melalui https://www.mdpi.com/2072- 6643/13/9/3072 pada 25 September 2021, hal. 9
54
perhatian di kalangan Pengungsi Afghanistan. Dari 1.041 pengungsi yang melakukan screening, 48 orang dinyatakan positif tuberkulosis dan diberikan rujukan untuk pengobatan lebih lanjut. Layanan bersalin bagi perempuan Afghanistan juga terbuka setiap hari.80 Namun ketakutan akan diskriminasi yang terjadi di kalangan pengungsi dalam mengakses fasilitas kesehatan masih terjadi, sehingga masih ada pengungsi yang menolak untuk mendapatkan pengobatan di rumah sakit di Pakistan.81
B. Aspek Pendidikan
Fasilitas pendidikan bagi pengungsi Afghanistan di Pakistan masih kurang memadai sehingga menyebabkan 60% dari populasi pengungsi anak Afghanistan yang berada di kamp pengungsi atau ARVs tidak mengenyam pendidikan.82 Selain minimnya fasilitas pendidikan yang tersedia, hal ini juga dikarenakan faktor ekonomi dan ketidakpedulian orangtua mereka akan pentingnya pendidikan. Selain itu, ketakutan akan adanya diskriminasi terhadap etnis Afghanistan yang terjadi di lingkungan sekolah juga menjadi faktor lain dari tingginya populasi pengungsi Afghanistan di Pakistan yang tidak mengenyam pendidikan.83 Kondisi ini menyebabkan pengungsi anak Afghanistan di Pakistan banyak yang dipaksa untuk bekerja sebagai pengemis, buruh, ataupun hanya bermain dan menghabiskan waktu tanpa mempertimbangkan untuk mendapatkan
80 UNHCR Pakistan. (2020). Fact Sheet. Diakses melalui https://www.unhcr.org/pk/wp- content/uploads/sites/103/2021/05/Pakistan-Fact-Sheet-August-2020.pdf pada 10 September 2021
81 Australian Government DFAT, op. cit.
82 Anadolu Agency. (2021). Why do young Afghan refugees in Pakistan lack education, skills?.
Diakses melalui https://www.aa.com.tr/en/asia-pacific/why-do-young-afghan-refugees-in- pakistan-lack-education-skills/2279000 pada 25 September 2021
83 Human Rights Watch. (2017). “I Won’t Be a Doctor, and One Day You’ll Be Sick”: Girls’
Access to Education in Afghanistan. Diakses melalui https://www.hrw.org/report/2017/10/17/i- wont-be-doctor-and-one-day-youll-be-sick/girls-access-education-afghanistan pada 25 September 2021
55
pendidikan yang baik. Kelemahan pendidikan bagi pengungsi Afghanistan di Pakistan dapat menjadi pintu bagi anak-anak tersebut dalam aksi kriminalitas dan bahkan menjadi bagian dari militan.84
Pada kondisi lain, beberapa anak-anak pengungsi Afghanistan di Pakistan mengenyam pendidikan di madrasah. Keadaan perekonomian pengungsi yang rentan menjadi faktor dari pemilihan sekolah bagi anak-anak pengungsi, dimana madrasehs atau madrasah yang dioperasionalisasikan oleh pemerintah provinsi maupun kelompok agama menyediakan makanan dan tempat tinggal gratis bagi siswa-siswinya. Namun, sebagian besar madrasah yang berada di wilayah perbatasan seperti Khyber Pakhtunkhwa, Balochistan dan Federally Administered Tribal Areas (FATA) masih belum mengembangkan kurikulumnya sehingga tidak setara dengan sistem pendidikan modern. Oleh karena itu, relatif mudah untuk madrasah-madrasah mendoktrin siswa-siswi nya tentang “jihad” karena siswa- siswi tersebut belum mengetahui tantangan global kontemporer. Namun, dalam beberapa tahun terakhir Pemerintah Pakistan mulai melakukan modernisasi sistem pendidikan madrasah meskipun belum menyeluruh.85
C. Aspek Ekonomi
Pengungsi Afghanistan teregistrasi bekerja di berbagai sektor selama berada di Pakistan. Berdasarkan laporan UNHCR, mayoritas pengungsi laki-laki memiliki kemampuan-kemampuan yang dapat dijadikan sebagai mata pencaharian seperti mengemudi, penenun karpet, teknisi pada bidang elektrik maupun
84 Anadolu Agency, op. cit.
85 Anchita Borthakur. (2017). Afghan Refugees: The Impact on Pakistan. Asian Affairs, 48(3).
Diakses melalui https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/03068374.2017.1362871 pada 26 September 2021
56
kendaraan, pekerjaan pertukangan/kayu, dan masinis. Sedangkan pengungsi perempuan memiliki bekal kemampuan seperti ahli kecantikan, penghasil kerajinan tangan, menjahit, koki, dan juga mengaplikasikan komputer dan pengembangan situs web.86
Sebagian besar pengungsi Afghanistan di Pakistan mendirikan usaha seperti di bidang karpet, perhiasan dan kulit serta toko-toko ritel sebagai mata pencaharian mereka, namun toko-toko ini tidak terdaftar dalam sistem yang ada di Pemerintah Pakistan. Namun permasalahan para pengungsi dalam menjalankan bisnis yaitu salah satunya berkaitan dengan administrasi untuk mendapatkan pinjaman modal di bank. Kendala ini kemudian menghambat para pengungsi dalam mengembangkan bisnis yang dijalankan. Selain itu, diskriminasi yang masih terjadi dengan anggapan minimnya pengalaman bekerja serta rendahnya kualitas pendidikan pengungsi Afghanistan juga menjadi pertimbangan bagi orang-orang yang ingin merekrut pekerja di Pakistan.87
D. Aspek Sosial
Sejak peristiwa serangan teroris di gedung WTC, Amerika Serikat pada 9 September 2001, invasi AS ke Afghanistan, serta adanya kebijakan George W.
Bush tentang “War on Terror”, orang-orang Afghanistan mengalami kesulitan dalam menjalani kehidupan baik di negara sendiri maupun negara tujuan para pengungsi. Warga Afghanistan menjadi sasaran dan disalahkan atas peningkatan kejahatan serta aksi terorisme. Pakistan sebagai salah satu negara tujuan dan menjadi negara penerima pengungsi Afghanistan terbesar, sentimen negatif
86 UNHCR. (2019). UNHCR Livelihood Activities for Afghan Refugees in Pakistan. Diakses melalui https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/73893.pdf pada 12 September 2021
87 Asif Javed dkk. loc. cit. hal. 12
57
terhadap pengungsi sering terjadi. Kekerasan dan terhadap pengungsi Afghanistan di Pakistan sudah terjadi sejak dulu dan semakin meningkat pasca kelompok yang yang disebut sebagai Taliban Pakistan atau Tehreek-i-Taliban Pakistan melakukan penyerangan pada tahun 2014 ke Sekolah Umum Angkatan Darat di Peshawar dan menewaskan 145 orang dan 132 anak-anak. Pengungsi Afghanistan di Pakistan baik yang terdaftar (pemegang kartu PoR) maupun unregistered Afghan refugees sering mengalami pelecehan, intimidasi, kekerasan, pemerasan, penganiayaan serta penahanan sewenang-wenang oleh otoritas kepolisian Pakistan.88
Diskriminasi yang dialami oleh pengungsi Afghanistan di Pakistan juga terjadi pada beberapa layanan seperti dalam mengakses kesehatan, pendidikan serta mendapatkan lapangan pekerjaan seperti yang telah dijelaskan pada sub- pembahasan sebelumnya.
2.2 Kebijakan Pemerintah Pakistan terhadap Pengungsi Afghanistan di Pakistan
Pakistan pada dasarnya tidak memiliki suatu regulasi atau undang-undang khusus dalam mengatur keberadaan pengungsi di negaranya. Pada masa gelombang pertama kedatangan imigran asal Afghanistan, Pemerintah Pakistan dan UNHCR sebagai badan PBB yang berwewenang dalam menangani permasalahan pengungsi menandatangani kesepakatan yang bertujuan untuk menyediakan bantuan kemanusiaan dan perlindungan bagi pengungsi Afghanistan
88 Human Rights Watch. (2015). “What Are You Doing Here?”: Police Abuses Against Afghans in Pakistan. Diakses melalui https://www.hrw.org/report/2015/11/18/what-are-you-doing- here/police-abuses-against-afghans-pakistan pada 30 September 2021
58
yang datang ke Pakistan.89 Meski telah menerima pengungsi asal Afghanistan sejak awal gelombang kedatangan pengungsi Afghanistan pada 1979 hingga tahun 2020, Pakistan masih belum meratifikasi perjanjian internasional baik itu Konvensi 1951 maupun Protokol 1967 yang mengatur hak dasar pengungsi.
Namun, peraturan utama yang digunakan dalam mengatur kedatangan orang asing di Pakistan terdapat dalam Undang-undang Orang Asing 1946 atau Foreigners Act 1946. Dalam undang-undang tersebut mengatur mengenai kehadiran dan keberangkatan orang asing di dan dari Pakistan. Seiring dengan berkembangnya regulasi, maka pada tahun 2000, Pakistan menetapkan bahwa setiap orang asing yang bepergian tanpa memiliki dokumen perjalanan resmi yang sah dapat ditolak untuk masuk ke Pakistan.90 Semua pengungsi atau imigran di Pakistan yang tidak memiliki dokumen perjalanan yang sah maka akan dianggap sebagai imigran gelap dan dapat ditahan oleh otoritas Pakistan.
Pada dasarnya, serangkaian kebijakan yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pakistan terhadap pengungsi Afghanistan sejak tahun 2001 berfokus pada repatriasi sukarela dan reintegrasi berkelanjutan pengungsi Afghanistan di negaranya. Untuk mendukung kebijakan utama tersebut, Pakistan kemudian menandatangani perjanjian tripatride seri pertama di tahun 2003 antara Pemerintah Pakistan, Afghanistan dan UNHCR dalam memfasilitasi repatriasi pengungsi Afghanistan di Pakistan.91
89 UNHCR: Pakistan. UNHCR in Pakistan. Diakses melalui https://www.unhcr.org/pk/unhcr-in- pakistan pada 30 September 2021
90 Muhammad Zubair, dkk. loc. cit. Hal. 29
91 EASO, loc. cit. hal. 22
59
Pakistan bekerja sama dengan UNHCR kemudian menerbitkan kebijakan pemberlakuan registrasi pengungsi melalui kartu PoR. Dengan adanya kartu PoR, maka setiap pengungsi Afghanistan teregistrasi yang berada di Pakistan dapat terlindung dari adanya penahanan dan tindakan-tindakan deportasi selama pengungsi tidak melakukan tindakan yang melanggar di Pakistan. Meski tidak memiliki suatu rezim khusus tentang Pengungsi, Pemerintah Pakistan telah membentuk divisi-divisi untuk menangani pengungsi Afghanistan di Pakistan.
Kementerian Dalam Negeri Pakistan memiliki tanggung jawab dalam mengatur peraturan tekait visa dan pendaftaran status pengungsi Afghanistan. Selanjutnya, sub-divisi kementerian yaitu NADRA melalui program National Aliens Registration Authority (NARA) yang bertujuan untuk mendaftarkan para imigran dan orang asing di Pakistan secara legal, dan CAR yang pada dasarnya mengelola pengungsi Afghanistan bersama dengan organisasi internasional lainnya seperti UNHCR dan IOM.92
Pada 15 Mei 2009, Pemerintah Pakistan (melalui Kementerian SAFRON) menerbitkan “The Refugees Affected and Hosting Areas Development (RAHA)- initiative” dengan bekerja sama dengan badan-badan PBB yang bertujuan untuk menangani kebutuhan pengungsi serta warga Pakistan yang berbagi wilayah dengan pengungsi Afghanistan. RAHA memiliki dua komponen utama yaitu, pertama, Refugee Affected Areas (RAA) yang bertujuan untuk merehabilitasi daerah-daerah di Pakistan yang dalam perjalanannya dihuni oleh banyak pengungsi Afghanstan dan sebagian besar pengungsi tersebut telah dipulangkan
92 Ibid, hal. 30
60
ke Afghanistan. Rehabilitasi yang dimaksud yaitu pemberian kompensasi kepada masyarakat Pakistan atas dampak ekonomi, sosial dan lingkungan akibat dari pengungsian tersebut. Komponen kedua, yaitu Refugees Hosting Area (RHA), bertujuan untuk memberikan program di daerah pedesaan dan perkotaan Pakistan yang terus menampung pengungsi Afghanistan. Hal ini dilakukan untuk mempertahankan ruang perlindungan sementara bagi pengungsi, meningkatkan standar hidup dan mendorong kohesi sosial antara pengungsi Afghanistan dan penduduk Pakistan sebagai tuan rumah. RAHA merupakan kebijakan berkesinambungan dengan kerjasama SSAR antara Pemerintah Afghanistan, Iran dan Pakistan yang diinisiasi oleh UNHCR.93
Pengungsi Afghanistan di Pakistan mayoritas atau sekitar 60% telah lahir di tanah Pakistan. Lamanya proses bagi mereka untuk menunggu solusi jangka panjang kemudian menyebabkan tidak sedikit dari anak pengungsi yang meskipun orangtua mereka berkebangsaan Afghanistan, namun di lahirkan di Pakistan saat mereka sedang mengungsi. Pemerintah Pakistan kemudian memiliki rencana kebijakan, sebagaimana pernyataan yang disampaikan Perdana Menteri Pakistan, Imran Khan dalam kegiatannya di Karachi, yaitu:
“Afghans whose children have been raised and born in Pakistan will be granted citizenship inshallah (God willing) because this is the established practice in countries around the world. They are humans.
How come we have deprived them and have not arranged for offering them national identification card and passport for 30 years, 40 years?”94
93 RAHA: Refugee Affected and Hosting Areas Programme. Diakses melalui http://www.rahapakistan.org.pk/sites/default/files/RAHA-Brochure-June-20161.pdf pada 30 September 2021
94 The Guardian. (2018). Pakistan's Imran Khan pledges citizenship for 1.5m Afghan refugees.
Diakses melalui https://www.theguardian.com/world/2018/sep/17/pakistan-imran-khan- citizenship-pledge-afghan-refugees pada 18 November 2021
61
Dalam pernyataan tersebut, Pemerintah Pakistan memiliki rencana untuk memberikan jaminan kewarganegaraan terhadap para pengungsi Afghanistan.
Melalui pernyataan tersebut pula, dapat dilihat tekat yang kuat dari Pemerintah Pakistan untuk dapat menjaga keberlangsungan hidup pengungsi Afghanistan yang telah menetap lama di Pakistan.
Pada tahun 2017, Pemerintah Pakistan mengembangkan kebijakan dengan mengadopsi Comprehensive Policy on Voluntary Repatriation and Management of Afghan Nationals yang berfokus pada pengelolaan repatriasi sukarela, perpanjangan masa validitas pengungsi Afghanistan pemegang kartu PoR, pemberlakuan undang-undang pengungsi nasional, peningkatan pengelolaan di wilayah perbatasan, dan pendaftaran serta dokumentasi warga Afghanistan di Pakistan yang tidak berdokumen.95 Selain itu, pengungsi Afghanistan yang memutuskan untuk meninggalkan Pakistan juga harus menyerahkan kartu PoR mereka sebelumnya dan tidak dapat masuk kembali ke Pakistan dengan menggunakan kartu PoR tersebut. Dengan demikian, warga Afghanistan tersebut tidak dapat masuk ke Pakistan kembali tanpa visa maupun dokumen pendukung yang valid.96 Kebijakan Pakistan yang berfokus untuk melakukan repatriasi sukarela terhadap pengungsi Afghanistan di Pakistan ini menjadi kebijakan utama dalam penanganan Pengungsi Afghanistan. Dan untuk mendukung upaya kebijakan Comprehensive Policy on Voluntary Repatriation and Management of Afghan Nationals tersebut, pada tahun 2018 Pemerintah Pakistan
95 Global Compact on Refugees. (2019). Afghan Refugee Situation: A new partnership for solidarity under the Solutions Strategy for Afghan Refugees. Diakses melalui https://globalcompactrefugees.org/article/afghanistan-refugee-situation pada 30 September 2021
96 DAWN. (2017). Strict implementation of immigration laws on Afghan border. Diakses melalui https://www.dawn.com/news/1313489 pada 30 September 2021
62
mengembangkan kerjasama bilateral dengan Afghanistan dibawah naungan Afghanistan Pakistan Action Plan for Peace and Solidarity (APAPPS) dalam upaya perlindungan pengungsi serta pemulangan dan reintegrasi yang berkelanjutan bagi pengungsi Afghanistan setelah tiba di Afghanistan.97
Meskipun berfokus pada upaya repatriasi sukarela terhadap pengungsi Afghanistan, namun Pemerintah Pakistan juga memperhatikan kondisi pengungsi Afghanistan selama berada di Pakistan dan berusaha untuk memenuhi hak-hak dasar yang berguna untuk keberlangsungan hidup pengungsi selama di negaranya.
Untuk mendukung hal tersebut, Pemerintah Pakistan kemudian mengeluarkan kebijakan yang mengizinkan pengungsi Afghanistan untuk membuka akun bank, sehingga dapat berpartisipasi dalam perekonomian Pakistan.98
Dalam menangani pengungsi, Pemerintah Pakistan sebagai host country, selain dengan bersinergi dengan lembaga internasional terkait, tentu kebijakan Pemerintah Afghanistan juga menjadi faktor penting dalam penanganan pengungsi Afghanistan di Pakistan. Maka dari itu, selanjutnya penulis akan mendeskripsikan kebijakan-kebijakan dan tindakan yang dirumuskan oleh Pemerintah Afghanistan sebagai pemerintah home country.
2.3 Kebijakan Pemerintah Afghanistan terhadap Pengungsi Afghanistan Sebagai pemerintah yang memiliki kewenangan terhadap warga negaranya, Pemerintah Afghanistan menjalin banyak skema kerjasama dan penandatanganan perjanjian dengan Pemerintah Pakistan, Iran sebagai negara tujuan utama dari
97 UNHCR. Solutions Strategy for Afghan Refugees: Enhancing Resilience and Co-Existence
through Greater Responsibility-Sharing. Diakses melalui
https://data2.unhcr.org/en/documents/details/66534 pada 30 September 2021.
98 DAWN. (2019). PM Khan allows registered Afghan refugees to open bank accounts in Pakistan.
Diakses melalui https://www.dawn.com/news/1465962 pada 6 Oktober 2021
63
pengungsi Afghanistan dan juga UNHCR sebagai lembaga internasional yang menangani pengungsi. Pembentukan kebijakan mengenai repatriasi sukarela dilakukan melalui perjanjian tripatride dengan kedua negara yaitu Pemerintah Afghanistan, Pakistan, UNHCR dan juga Pemerintah Afghanistan, Iran, UNHCR.
Perjanjian tripatride ini mengatur pemulangan sukarela pengungsi Afghanistan dari Pakistan dan Iran. Dalam pertemuan yang ke-25 perjanjian tripatride antara Pemerintah Afghanistan, Pakistan dan UNHCR pada 11 Maret 2015 di Islamabad, ketiga pihak berkomitmen bersama dalam upaya pemulangan sukarela yang bermartabat terhadap pengungsi Afghanistan yang berada di Pakistan, demi mengakhiri pengungsian yang berlarut-larut. Hal yang ditekankan juga yaitu bahwa tidak hanya upaya repatriasi yang perlu dilakukan, namun tercipatanya lingkungan yang baik bagi pengungsi untuk kembali juga perlu diusahakan guna reintegrasi berkelanjutan.99
Dalam penanganan pengungsi, Pemerintah Afghanistan menekankan fokusnya pada upaya repatriasi dan reintegrasi yang efektif bagi pengungsi Afghanistan yang kembali dari Pakistan dan Iran serta negara host country lainnya. Untuk mencapai tujuan tersebut, Pemerintah Afghanistan terlibat dalam skema kerjasama SSAR bersama dengan Pakistan dan Iran dibawah dukungan UNHCR seperti yang telah dijelaskan pada latar belakang dalam penelitian ini.
Kemudian, dengan keikutsertaan Afghanistan dalam kerjasama ini, maka inisiatif kebijakan nasional Afghanistan dirumuskan sejalan dengan fokus kerjasama regional SSAR, melalui Ministry of Refugee and Repatriation (MoRR) sebagai
99 Ministry of Refugees and Repatriation Afghanistan. (2015). Comprehensive Voluntary
Repatriation and Reintegration Strategy. Diakses melalui
https://www.refworld.org/docid/5b7299cb4.html pada 20 November 2021. Hal. 3
64
divisi kementerian yang memiliki kewenangan terhadap pengungsi dan returnee (pengungsi Afghanistan yang telah kembali ke Afghanistan).100
Selain itu, menyikapi pernyataan Perdana Menteri Pakistan, Imran Khan dalam menawarkan jaminan kewarganegaraan Pakistan terhadap pengungsi Afghanistan yang lahir di Pakistan, Pemerintah Afghanistan melalui Duta Besarnya, Omar Zakhilwal menegaskan bahwa Afghanistan menginginkan warga negaranya untuk kembali ke Afghanistan. Selain itu, menurut Duta Besar tersebut, warga Afghanistan pun menginginkan untuk kembali ke Afghanistan akan tetapi para pengungsi sedang menunggu situasi yang kondusif dan aman untuk melakukan repatriasi.101
Kebijakan dalam penanganan returnee dan juga reintegrasinya masuk ke dalam National Priority Programmes (NPPs) yang mana bertujuan untuk menyukseskan repatriasi dan reintegrasi, termasuk dalam penyediaan kebutuhan dasar returnee yaitu pendidikan, kesehatan, air, serta pembangunan kawasan pemukiman. Dalam mencapai tujuan kebijakan tersebut, MoRR bekerjasama dengan kementerian pada masing-masing sektor untuk memastikan pemenuhan kebutuhan returnee. Selain dengan stakeholders internal Afghanistan, MoRR juga melibatkan kerjasama dengan World Bank, Japan International Cooperation Agency (JICA), USAID, UNHCR, IOM dan lembaga internasional lainnya yang dapat memainkan peranannya dalam upaya repatriasi dan reintegrasi di
100 Ibid
101 Daily Times. (2018). Pakistan, Afghanistan to hold talks on return of refugees today. Diakses melalui https://dailytimes.com.pk/318977/pakistan-afghanistan-to-hold-talks-on-return-of- refugees-today/ pada 20 November 2021
65
Afghanistan.102 Kerjasama state to state juga dijalankan oleh Pemerintah Afghanistan, salah satunya dengan Pemerintah Pakistan melalui mekanisme APAPPS serta SSAR agar upaya repatriasi pengungsi Afghanistan dari Iran dan Pakistan berjalan dengan aman dan bermartabat.103
Melalui langkah-langkah kebijakan yang dikeluarkan serta keterlibatan Pemerintah Afghanistan dalam kerjasama tingkat bilateral dan multilateral dalam penanganan pengungsi, dapat dilihat bahwa arah kebijakan Afghanistan yaitu menginginkan kembalinya pengungsi Afghanistan dari host country ke Afghanistan secara bertahap melalui program repatriasi sukarela yang dijalankan UNHCR. Namun, hambatan dalam menjalankan program tersebut adalah kondisi Afghanistan yang masih belum sepenuhnya kondusif.
Selanjutnya, peneliti akan menjabarkan mengenai gambaran umum dan eksistensi UNHCR sebagai lembaga internasional yang telah diberikan kewenangan dalam menangani pengungsi di Pakistan.
2.4 Gambaran UNHCR
2.4.1 Sejarah dan Perkembangan UNHCR
Kondisi dunia internasional pasca berakhirnya Perang Dunia II menjadikan banyak manusia menjadi korban yang kemudian mencari hunian lain sebagai tempat untuk melanjutkan hidup. Pada masa itu, 50 juta orang menjadi pengungsi yang tersebar di berbagai wilayah seperti Eropa dan Afrika. Keadaan inilah yang menyebabakan Perserikatan Bangsa-bangsa (PBB) mendirikan International
102 Ministry of Refugees and Repatriation Afghanistan. (2015). Op. Cit. hal. 4
103 Ministry of Refugees and Repatriation Afghanistan. (2018). Return and Reintegration Response Plan - 2018. Diakses melalui https://www.refworld.org/docid/5b2a46f74.html pada 21 November 2021.
66
Refugee Organization (IRO) atau Organisasi Pengungsi Internasional pada tahun 1947.104 IRO kemudian menjadi badan internasional yang ditetapkan oleh Majelis Umum PBB untuk menanggulangi dan menangani pengungsi. Namun keberadaan IRO tidaklah bersifat permanen. Tugas IRO hanya terbatas untuk menangani pengungsi yang menjadi korban selama Perang Dunia II dan pengungsi yang telah diakui sebelum Perang Dunia II. Dengan demikian, keberadaan IRO dianggap terbatas selama Perang Dunia II dan tidak dapat melanjutkan perannya untuk menangani dan menanggulangi pengungsi pasca Perang Dunia II. Untuk itulah kemudian PBB mendirikan United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) sebagai badan internasional pengganti IRO.105
Wewenang UNHCR secara tertulis dicantumkan dalam pembukaan Konvensi mengenai Status Pengungsi 1951 yang dilangsungkan di Jenewa. Dalam Konvensi ini, UNHCR ditugaskan untuk mengawasi konvensi-konvensi yang mengatur perlindungan para pengungsi, dan melakukan koordinasi yang efektif serta megambil tindakan-tindakan untuk menangani permasalahan pengungsi dengan menjalin kerjasama antara UNHCR dan negara-negara.106 Mandat utama UNHCR untuk memberikan perlindungan internasional kepada orang-orang yang berada di luar asalnya akibat dari ketakutan yang terjadi antara lain konflik,
104 Oktavian Rahman Koko. (2020). Peran UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees) dalam Menangani Permasalahan Pengungsi Libya di Italia Tahun 2016-2018. Skripsi.
Fakultas Ilmu Sosial & Politik. Universitas Muhammadiyah Yogyakarta: Yogyakarta. Diakses melalui http://repository.umy.ac.id/handle/123456789/32526?show=full pada 14 September 2021
105 Chelsy Yurista P. Pailang. (2015). Upaya United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) dalam Pemberian Suaka kepada Pengungsi Afghanistan di Indonesia. Skripsi. Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik. Universitas Hasanuddin: Makassar. Diakses melalui https://core.ac.uk/download/pdf/25496243.pdf pada 14 September 2021
106 UNHCR: Indonesia. Konvensi dan Protokol Mengenai Status Pengungsi. Diakses melalui https://www.unhcr.org/id/wp-content/uploads/sites/42/2017/05/KonfensidanProtokol.pdf pada 14 September 2021
67
kekerasan yang bersifat umum atau keadaan lain yang sangat mengganggu ketertiban umum.107
Pada masa awal dibentuk, staff yang dimiliki UNHCR hanya berjumlah 33 orang dengan kantor utamanya yang berada di Jenewa, Swiss. UNHCR kemudian mengalami perkembangan dan mulai mendirikan 11 kantor regionalnya dan diiringi dengan peningkatan jumlah staff pekerjanya menjadi 99 orang.108 Melalui informasi yang disajikan UNHCR melalui situs jejaringnya, kini UNHCR telah berdiri di 132 negara dengan jumlah staff yaitu 17.878 orang. Dalam hal pendanaan, pada awal dibentuk, anggaran yang dimiliki UNHCR yaitu sebesar USD 300.000 dan pada tahun 2019, jumlah anggaran yang dimiliki UNHCR yaitu sebesar USD 8.6 triliun. 109
Selain perkembangan staff dan anggaran, kewenangan yang dimiliki UNHCR juga turut mengalami perkembangan. Kewenangan UNHCR untuk menangani permasalahan pengungsi pada mulanya bersifat sementara, yang mana selalu mengalami perubahan dalam kurun waktu lima tahun yang dilakukan oleh Majelis Umum PBB. Akan tetapi, kebijakan setiap lima tahun ini mengalami perubahan pada tahun 2003 yaitu berupa penghapusan kebijakan lima tahun tersebut. Dengan demikian, UNHCR dapat menjalankan kekuasaannya tanpa ada batasan waktu untuk menangani permasalahan pengungsi hingga benar-benar tuntas. Pada setiap tahunnya, UNHCR berkewajiban untuk menyampaikan
107 UNHCR. Note on the Mandate of the High Commissioner for Refugees and His Office.
Diakses melalui https://www.unhcr.org/protection/basic/526a22cb6/mandate-high-commissioner- refugees-office.html pada 14 September 2021
108Oktavian Rahman Koko, Loc.cit . Hal. 28
109 UNHCR. History of UNHCR. Diakses melalui https://www.unhcr.org/history-of-unhcr.html pada 14 September 2021
68
pertanggungjawabannya selama setiap satu tahun di depan Majelis Umum PBB.110 Dalam skema sistem PBB, UNHCR merupakan suatu lembaga yang berada dibawah naungan Majelis Umum dan Dewan Ekonomi dan Sosial.
110Oktavian Rahman Koko, Op. cit.
69
Skema 2.2 Posisi UNHCR dalam PBB
Sumber: UN Secretary General - Global Leadership Team.111
Pada tahun 1954, tiga tahun pasca didirikan UNHCR telah mendapat Penghargaan Nobel Perdamaian atas keberhasilannya dalam menangani permasalahan pengungsi di Eropa.112 Berkembangnya kemampuan UNHCR dalam menangani permasalahan pengungsi korban Perang Dunia II membuat kewenangan yang dimiliki juga mengalami peningkatan. UNHCR pada mulanya bertugas untuk memfasilitasi pengungsi kini telah memperluas aktivitasnya seperti
111 UN Secretary General - Global Leadership Team. Diakses melalui https://www.un.org/en/pdfs/18-00159e_un_system_chart_17x11_4c_en_web.pdf pada 7 Oktober 2021
112 UNHCR, op.cit.
UN Principal Organ
Economic and Social Council General
Assembly
Security
Council Secretariat
Internati onal Court of
Justice
Trustees hip Council
Funds &
Programmes:
UNDP
(UNCDF &
UNV)
UNEP
UNFPA
UN- HABITAT
UNICEF
WFP
Research &
Training:
UNIDIR
UNITAR
UNSSC
UNU
Other Entities:
ITC
UNCTAD
UNHCR
UNOPS
UNRWA
UN-WOMEN
70
memberi bantuan-bantuan sosial yang dapat diperuntukkan bagi keberlangsungan hidup para pengungsi seperti materi, kesehatan, pendidikan serta membentuk program-program bagi kelompok-kelompok khusus seperti anak-anak, wanita, lansia, dan penyandang disabilitas. Selain itu, adanya peningkatan aktor internasional yang bekerja sama dengan UNHCR dalam menangani permasalahan pengungsi.113
UNHCR selalu berusaha untuk mempromosikan nilai-nilainya yang ada di dalam Konvensi 1951 mengenai Status Pengungsi. Dalam menjalankan misinya tersebut, UNHCR terlibat dalam: 114
1. Melakukan penelitian dan memberi saran terkait undang-undang dan regulasi berkenaan dengan orang-orang yang menjadi perhatian UNHCR, yaitu, para pencari suaka, pengungsi, pengungsi yang pulang atau kembali, warga tanpa negara, dan bagi orang yang mengungsi di negara sendiri dikarenakan keadaan tertentu.
2. Memberi dukungan teknis dan pendanaan bagi sekolah hukum, lembaga pemerintah (termasuk polisi dan militer), serta lembaga- lembaga lain yang memiliki perhatian dan fokus terhadap regulasi hukum pengungsi.
3. Memberi dukungan pada kelompok-kelompok advokasi hak asasi manusia dan hak-hak pengungsi, pusat bantuan hukum dan organisasi non-pemerintah yang memiliki kepentingan dalam perlindungan bagi pengungsi.
113 Ibid
114 UNHCR. Protection. Diakses melalui https://www.unhcr.org/protection.html pada 15 September 2021
71 2.4.2 Fungsi dan Tugas UNHCR
UNHCR sebagai badan yang dibentuk untuk menangani permasalahan pengungsi selain berusaha untuk memenuhi hak-hak dan mencarikan solusi jangka panjang bagi pengungsi, juga melindungi pengungsi dan pencari suaka dari tindakan refoulement; perlindungan yang diberikan untuk mencegah terjadinya pemulangan secara paksa ke tempat asalnya yang mana tempat tersebut belum berada dalam situasi kondusif, atau masih terdapat ancaman dan berbahaya bagi kelangsungan hidup mereka.115 Dalam upaya memberikan perlindungan internasional mencari solusi jangka panjang dan permanen bagi para pengungsi, UNHCR memiliki tiga bentuk tindakan, yaitu Voluntary Repatriation, Local Integration dan Resettlement.
A. Voluntary Repatriation
Voluntary Repatriation atau Repatriasi Sukarela merupakan upaya yang dilakukan UNHCR dengan melakukan pengembalian para pengungsi ke negara asalnya atas kehendak pengungsi itu sendiri tanpa ada paksaan dari pihak manapun. Repatriasi sukarela dianggap sebagai solusi yang menguntungkan.
Repatriasi sukarela memberikan kesempatan kepada pengungsi untuk melanjutkan hidupnya di tempat yang pernah ditempati sebelumnya dengan perlindungan yang diberikan oleh pemerintah negara asal. Namun jika negara asal belum mampu untuk memberi perlindungan terhadap pengungsi, maka repatriasi sukarela ini tidak dapat ditindaklanjuti dan pengungsi memiliki kesempatan untuk kembali ke
115 Chelsy Yurista P. Pailang, op.cit.
72
negara suaka. Ketika negara asal telah mencapai perdamaian dan rekonsiliasi, maka UNHCR dapat menawarkan repatriasi sukarela kepada pengungsi.116
Tiga mandat utama UNHCR dalam repatriasi sukarela yaitu:
1. Memfasilitasi repatriasi sukarela bagi para pengungsi walaupun solusi ini terjadi secara tiba-tiba, atau bahkan jika kondisi belum kondusif untuk kembali. Dengan kata lain, repatriasi sukarela boleh dijalankan jika individu atau pengungsi tersebut menginginkan untuk kembali ke negaranya, meskipun perdamaian di negara tersebut belum tercapai;
2. Mempromosikan tentang repatriasi sukarela kepada para pengungsi ketika kondisinya telah memungkinkan untuk para pengungsi kembali ke negara asalnya; dan
3. Melakukan pemantauan status pengungsi yang kembali ke negara asal.117
UNHCR masih memiliki tugas pasca repatriasi sukarela telah dilakukan.
Ketika para pengungsi telah kembali ke negara asal, UNHCR memiliki peran untuk mengawasi keadaan pengungsi di negara asal agar tetap dalam kondisi aman. Jika pengungsi kembali berada dalam kondisi terancam atau tidak aman, maka UNHCR berperan dalam meredakan konflik di negara asal demi terciptanya situasi kondusif bagi pengungsi tersebut.118
B. Local Integration
116 UNHCR Resettlement Handbook. Diakses melalui https://www.unhcr.org/46f7c0ee2.pdf pada 15 September 2021
117 Ibid
118 Oktavian Rahman Koko, op.cit.
73
Integrasi Lokal merupakan solusi kedua yang disediakan oleh UNHCR bagi kelompok-kelompok yang menjadi perhatian UNHCR. Integrasi lokal merupakan solusi yang diberikan UNHCR agar pengungsi mendapat haknya secara hukum, ekonomi, dan sosial-budaya. Integrasi lokal secara formal memberi hak pada pengungsi untuk dapat dijadikan sebagai warga negara yang dinaturalisasi dan mendapatkan bantuan agar mampu hidup secara mandiri dalam masyarakat di negara suaka, serta mendapatkan hak seperti warga asli di negara tersebut.119
Integrasi lokal pada umumnya diberikan kepada para pengungsi yang telah lama bermukim di negara suaka pertama. Integrasi lokal menjadi solusi alternatif ketika UNHCR memiliki kendala dalam melakukan Repatriasi Sukarela dengan pertimbangan keamanan dan keadaan negara asal yang masih belum kondusif.
Konvensi 1951 mengatur perlindungan bagi pengungsi yang mendapatkan integrasi lokal di negara suaka. Dalam hal ini, pengungsi memiliki hak atas kebebasan beraktifitas, mendapatkan akses lapangan pekerjaan, pendidikan, perawatan kesehatan dan layanan sosial lainnya yang berfungsi untuk memenuhi kebutuhan hidup mereka.120
Integrasi lokal adalah solusi yang membutuhkan peran negara suaka agar tidak terjadi marjinalisasi terhadap pengungsi dalam menerima pelayanan dan fasilitas dari negara. Oleh sebab itu, terdapat tiga dimensi yang berkaitan dalam integrasi lokal agar kemanan bagi para pengungsi terjamin oleh negara suaka:
1. Pada dimensi hukum, pengungsi harus diberikan hak yang sama seperti warga negara asli di negara suaka seperti hak menjadikan
119 UNHCR Resettlement Handbook, op.cit.
120 Ibid
74
negara suaka sebagai tempat tinggal permanen, posibilitas untuk memperoleh kewarganegaraan dan akses ke lembaga-lembaga di negara tersebut seperti halnya warga negara asli.121 Dalam pasal 34 Konvensi 1951 juga menetapkan bahwa negara-negara yang terlibat dalam perjanjian tersebut harus mempermudah proses naturalisasi para pengungsi baik itu dari segi administrasi dan atau biaya.122
2. Pada dimensi ekonomi, para pengungsi diharapkan secara berhtahap mampu mengurangi ketergantungan pada bantuan yang disediakan oleh negara suaka maupun bantuan kemanusiaan dan dapat secara mandiri untuk menjalankan perekonomiannya dan berkontribusi pada perekonomian lokal. Namun, salah satu tantangan bagi para pengungsi dalam mendapatkan akses di perekonomian lokal adalah kerentanan sentimen yang diterima di tengah-tengah masyarakat lokal dan lingkungan sosial. Oleh karena itu, dibutuhkan tindakan khusus yang dapat memfasilitasi proses integrasi pengungsi tersebut.123
3. Pada dimensi sosial-budaya, pengungsi dapat melakukan interaksi dengan masyarakat lokal dalam kehidupan sosial di negara baru mereka tanpa adanya diskriminasi. Tindakan diskriminasi secara langsung dapat menghambat proses integrasi lokal bagi para pengungsi. Selain itu, dalam dimensi sosial-budaya, pengungsi juga
121 Ibid
122 Oktavian Rahman Koko, op.cit.
123 Ibid
75
diharapkan mampu untuk beradaptasi dengan budaya di tempat baru mereka agar dapat mengintegrasikan diri dengan masyarakat sekitar.124
Integrasi lokal dapat disimpulkan sebagai salah satu dari tiga solusi yang ditawarkan oleh UNHCR kepada pengungsi, yang memiliki tiga dimensi yang saling berkaitan demi tercapainya hak-hak pengungsi di negara penerima. Hal ini penting agar para pengungsi dapat memiliki rasa aman tanpa ada ancaman seperti di negara asal. Dengan demikian, integrasi lokal diharapkan mampu menjadi solusi yang menguntungkan bagi para pengungsi.
C. Resettlement
Resettlement merupakan solusi alternatif ketiga yang disediakan oleh UNHCR kepada para pengungsi untuk mendapatkan solusi jangka. Resettlement atau pemindahan ke negara ketiga adalah pemindahan para pengungsi dari negara tempat mereka mencari suaka, menuju negara lain yang telah setuju untuk menerima pengungsi dan memberi tempat tinggal permanen, dan kemudian para pengungsi mendapat kesempatan untuk memperoleh kewarganegaraan di negara tersebut.125
UNHCR dalam merealisasikan resettlement kemudian menjalin kerja sama dengan negara-negara. Sebagaimana telah tertulis negara-negara yang meratifikasi Konvensi 1951 mengenai status pengungsi, maka resettlement ini juga menjadi tanggung jawab negara-negara tersebut. Dalam hal ini, negara-negara ketiga yang dituju oleh pengungsi dan tercantum dalam konvensi yaitu Amerika, Australia,
124 Ibid
125 UNHCR Resettlement Handbook, loc.cit. hal. 36
76
Kanada, Belanda, Jerman, Finlandia, Selandia Baru, Norwegia, Prancis, dan Italia.
UNHCR bertugas untuk mengupayakan kerja sama dengan pemerintah negara- negara tersebut agar bersedia untuk memberikan kemudahan prosedur bagi para pengungsi dan mau memberi tempat tinggal yang layak. UNHCR tidak memiliki wewenang dalam mementukan alokasi kuota resettlement, tetapi merupakan hak negara ketiga, yang kemudian menyebabkan solusi resettlement ini memakan waktu yang panjang.126
2.4.3 UNHCR di Pakistan
UNHCR hadir di Pakistan sejak tahun 1979 lalu dan menandatangani perjanjian dengan Pemerintah Pakistan, yang berkaitan untuk memberikan bantuan dan perlindungan kemanusiaan kepada jutaan pengungsi yang melarikan diri ke Pakistan akibat dari perang di Afghanistan di tahun 1979. Dalam 25 tahun pertama kehadirannya di Pakistan, UNHCR mendedikasikan diri untuk memberi perlindungan terhadap pengungsi Afghanistan. UNHCR membangun kamp-kamp pengungsi, membantu para pengungsi baru, melakukan dokumentasi dan mendaftarkan mereka. Keberadaan UNHCR di Pakistan sangat dibutuhkan mengingat Pakistan menjadi tuan rumah terbesar dalam menampung pengungsi Afghanistan di tengah kondisi perekonomian serta sosialnya yang rentan. Meski kehadiran awalnya berfokus pada perlindungan pengungsi, namun operasionalisasi UNHCR di Pakistan tidak hanya berfokus pada menangani pengungsi. UNHCR menunjukkan tindakannya dalam memberi bantuan pada saat terjadi bencana alam di Pakistan misalnya pada tahun 2005 saat gempa bumi
126 Oktavian Rahman Koko, op. cit.
77
terjadi di Pakistan Utara dan upaya bantuan darurat dalam menanggapi banjir di tahun 2010 dan 2011.127 Dengan demikian, dapat dilihat bahwa UNHCR tidak hanya bergerak dalam membantu dan memberikan perlindungan terhadap pengungsi yang bersifat lintas batas negara, tetapi juga pengungsi dalam negeri akibat dari bencana alam maupun kondisi politik tertentu.
UNHCR memiliki 200 staf dan beberapa kantor cabang yang tersebar di tiga kota di Pakistan yaitu Islamabad, Peshawar dan Quetta. Kantor cabang UNHCR di tiga wilayah tersebut memiliki kontrol terhadap wilayah-wilayah lain.
Misalnya, UNHCR di Kota Islamabad juga memiliki wewenang dalam memantau program-program UNHCR yang berjalan di Provinsi Sindh dan Punjab. UNHCR di Kota Peshawar mencakup provinsi Khyber Pakhtunkhwa dan FATA, UNHCR di Quetta memantau keseluruhan program UNHCR bagi pengungsi di Provinsi Balochistan.128
UNHCR bekerjasama dengan badan PBB lainnya, NGO serta Pemerintah Pakistan dalam menjalankan programmnya. Pembangunan kamp pengungsi atau ARVs merupakan bentuk kerjasama UNHCR dan mitranya selama di Pakistan.
Pada tahun 2002 UNHCR telah membangun 16 kamp pengungsi dan menyediakan kebutuhan-kebutuhan dasar bagi pengungsi seperti makanan, pendidikan, kesehatan, akses sanitasi dan air bagi para pengungsi yang telah ada sejak awal dan juga yang datang pada tahun 2000 dan 2001 pasca peristiwa 11 September 2001. UNHCR juga mengupayakan penyediaan solusi (baik itu resettlement maupun repatriasi sukarela) bagi para pengungsi non-Afghanistan di
127 UNHCR. UNHCR in Pakistan. Op. Cit.
128 UNHCR: Pakistan. Where we work. Diakses melalui https://www.unhcr.org/pk/where-we-work pada 7 Oktober 2021
78
Pakistan sembari tetap memberi perlindungan selama keberadaan mereka di Pakistan.129 Berdasarkan jumlah terakhir yang tercantum pada laman UNHCR, jumlah kamp pengungsi yang ada di Pakistan yaitu 54 kamp yang tersebar di seluruh Pakistan dan dihuni oleh 444.726 pengungsi teregistrasi. Berkaitan dengan relasinya dengan pemerintah, UNHCR secara proaktif mendukung pemerintah Pakistan sebagai mitranya dalam memfasilitasi kerjasama, salah satunya SSAR serta mengimplementasikan kebijakan Comprehensive Policy in Voluntary Repatriation and Management of Afghan Nationals.130
Selain memberi perlindungan bagi pengungsi Afghanistan selama berada di Pakistan, UNHCR juga terus mengupayakan solusi tahan lama khususnya repatriasi dan reintegrasi berkelanjutan bagi pengungsi Afghanistan. Program repatriasi sukarela telah difasilitasi oleh UNHCR sejak tahun 2002 dan sejak bulan Maret hingga Desember di tahun tersebut, UNHCR telah melakukan repatriasi terhadap lebih dari 1,5 juta pengungsi Afghanistan di Pakistan.131 Pada tahun 2020, UNHCR telah merepatriasi 5,27 pengungsi Afghanistan dan telah menjadi operasi repatriasi terbesar dalam sejarah UNHCR hingga saat ini.132
Namun dalam proses repatriasi yang dijalankan oleh UNHCR terhadap pengungsi Afghanistan di Pakistan, terdapat berbagai faktor penghambat, yakni faktor politik, sosial, dan ekonomi. Hambatan tersebut menyebabkan proses repatriasi menjadi lebih susah untuk tercapai sebab para pengungsi Afghanistan
129 UNHCR Global Report 2002. Diakses melalui https://www.unhcr.org/3edf4ff37.pdf pada 7 Oktober 2021
130 UNHCR Global Focus. (2017). Diakses melalui
https://reporting.unhcr.org/node/2546?y=2017#year pada 7 Oktober 2021
131 Ibid
132 UNHCR Global Focus. (2020). Afghanistan. Diakses melalui https://reporting.unhcr.org/afghanistan pada 7 Oktober 2021
79
lebih memilih untuk tetap menetap di Pakistan, meskipun pada akhirnya mereka akan tetap melakukan repatriasi karena kebijakan dan dorongan dari Pemerintah Pakistan yang mendesak.133
2.5 Kerjasama UNHCR di Pakistan dengan Intergovernmental Organization (IGO) dan Non-Governmental Organization (NGO)
Dalam upayanya memenuhi kebutuhan pengungsi, UNHCR tentunya membutuhkan kerjasama dari berbagai aktor selain pemerintah. Oleh karena itu, UNHCR menjalin relasi dengan IGO maupun NGO, guna dapat berkontribusi dalam upaya menyediakan berbagai layanan yang dibutuhkan pengungsi Afghanistan selama keberadaannya di Pakistan. Dalam sub pembahasan ini, penulis akan membagi pembahasan menjadi dua bagaian, yaitu kerjasama yang dilakukan antara UNHCR dengan IGO, dan UNHCR dengan NGO.
2.5.1 UNHCR dan IGO
UNHCR menjalin kerjasama dengan IGO yang ada di Pakistan, yakni salah satunya International Labour Organization (ILO). ILO merupakan badan khusus yang didirikan oleh PBB pada tahun 1919 untuk menangani kebijakan perburuhan dan sosial dalam sistem internasional. Didirikannya ILO bertujuan untuk memajukan dan memberi kesempatan baik itu bagi laki-laki maupun perempuan dalam memperoleh pekerjaan yang layak dan produktif, dengan mengedepankan aspek kebebasan, kesetaraan, keamanan dan martabat manusia. Di Pakistan, ILO
133 Anwar Alam. (2012). Barriers to Repatriation of Afghan Refugees (A Case Study of Afghan Community at Shah and Khusar Colony Board Area Peshawar). International Journal of Academic Research in Business and Social Sciences, 2(3). Diakses melalui https://hrmars.com/papers_submitted/8817/barriers-to-repatriation-of-afghan-refugees-a-case- study-of-afghan-community-at-shah-and-khusar-colony-board-area-peshawar.pdf pada 28 November 2021, hal. 66
