BAB 6
IMPLEMENTASI KEBIJAKAN
Ketika fase adopsi dari proses kebijakan telah selesai dan, misalnya, sebuah RUU telah disahkan menjadi undang-undang oleh legislatif, kita dapat mulai merujuk pada sesuatu yang disebut kebijakan publik.
Namun, pembuatan kebijakan tidak disimpulkan setelah keputusan kebijakan dinyatakan dalam bentuk undang-undang atau resmi lainnya. Kebijakan yang terkandung dalam undang-undang, misalnya, seringkali bersifat rudimentary dan membutuhkan banyak pengembangan tambahan. Dengan demikian, Undang-Undang Penyandang Disabilitas Amerika tahun 1990, yang melarang diskriminasi terhadap 43 juta orang Amerika penyandang cacat, memerlukan pembuatan aturan yang luas untuk menjabarkan persyaratannya oleh Komisi Kesempatan Kerja yang Setara, Departemen Transportasi, Departemen Ekukasi, Komisi Komunikasi Federal, dan lembaga lainnya. Selanjutnya, mereka menghasilkan ratusan halaman aturan terperinci dalam Daftar Federal.
Dengan mempertimbangkan kualifikasi ini, kita beralih ke tahap implementasi kebijakan dari proses kebijakan. Implementasi (atau administrasi) telah disebut sebagai "apa yang terjadi setelah ruu menjadi undang-undang." Lebih tepatnya, implementasi mencakup apa pun yang dilakukan untuk memberlakukan undang-undang, menerapkannya pada populasi target (misalnya, usaha kecil atau operator sepeda motor), dan untuk mencapai tujuannya. Studi tentang implementasi kebijakan berkaitan dengan lembaga dan pejabat yang terlibat, prosedur yang mereka ikuti, teknik (atau alat) yang mereka gunakan, dan dukungan politik dan oposisi yang mereka hadapi. Dengan melakukan itu, ia memusatkan perhatian pada operasi sehari-hari pemerintah.
Seringkali ada ketidakpastian yang cukup besar tentang apa yang akan dicapai suatu kebijakan, seberapa efektif dalam hal tujuannya, atau konsekuensi yang akan ditimbulkannya bagi masyarakat. Ketidakpastian inilah yang membuat studi tentang implementasi kebijakan menarik dan bermanfaat. Implementasi kebijakan bukanlah proses yang rutin atau sangat dapat diprediksi. Mengapa beberapa kebijakan berhasil dan yang lain gagal tetap menjadi teka-teki yang menantang.
Sebenarnya seringkali sulit, kadang-kadang tidak mungkin, untuk memisahkan adopsi kebijakan dengan rapi dari implementasinya. Di sini sekali lagi kita mungkin menemukan bahwa garis antara kegiatan fungsional adalah noda. Undang-undang terkadang tidak berbuat banyak selain menetapkan beberapa tujuan kebijakan dan menciptakan kerangka pedoman dan batasan untuk realisasinya. Kongres biasanya tidak berusaha untuk mendefinisikan sepenuhnya dampak yang dimaksudkan dari suatu undang-undang atau mencoba untuk mengantisipasi semua masalah dan situasi yang mungkin dihadapi dalam implementasinya. Bahkan tujuan undang-undang mungkin tidak ditentukan secara jelas atau konsisten.
Lembaga administratif sering didelegasikan diskresi atau garis lintang untuk mengeluarkan aturan dan arahan yang akan mengisi rincian kebijakan dan membuatnya lebih spesifik. Undang-Undang Keselamatan dan Kesehatan Kerja tahun 1970 mencontohkan pola ini. Meskipun hak pekerja atas tempat kerja yang aman dan sehat umumnya dijamin, undang-undang itu sendiri tidak mengandung standar kesehatan dan keselamatan yang substantif . Sebaliknya, Administrasi Keselamatan dan Kesehatan Kerja (OSHA), sebuah biro di Departemen Tenaga Kerja, berwenang untuk mengumumkan aturan yang menciptakan standar kesehatan dan keselamatan khusus. Hanya ketika ini terjadi, kami memiliki standar yang bermakna dan dapat ditegakkan yang dapat diterapkan untuk melindungi kesehatan dan keselamatan pekerja . Akibatnya, dalam kerangka kerja yang disediakan oleh Kongres,
OSHA membuat dan menerapkan kebijakan tentang kesehatan dan keselamatan industri. Unit yang berbeda dalam OSHA menangani tugas pembuatan aturan dan penegakan hukum.
Banyak dari apa yang dilakukan lembaga selama implementasi kebijakan mungkin tampak seperti permintaan atau aplikasi yang rutin, biasa, atau membosankan, memeriksa catatan, mengumpulkan informasi, menulis laporan, dan sebagainya. Kebanyakan orang mungkin memiliki sedikit atau tidak ada kesadaran tentang apa yang dilakukan agensi, kecuali mereka terpengaruh secara langsung. Meskipun demikian, konsekuensi implementasi untuk konten atau substansi kebijakan, dan untuk dampak dan tingkat keberhasilannya, sama pentingnya dengan apa yang terjadi selama tahap perumusan dan adopsi.
Memang, jika implementasi gagal, maka semua yang didahului tidak ada gunanya.
Pemeriksaan lebih dekat mengungkapkan bahwa perjuangan politik yang kuat dan terkadang pahit menghadiri implementasi kebijakan, seperti yang berkaitan dengan pengendalian pencemaran lingkungan, tindakan afirmatif, dan praktik aborsi. Kelompok yang menderita kerugian di arena legislatif dapat berusaha untuk menutup sebagian kerugian mereka dengan mempengaruhi atau mengganggu administrasi suatu kebijakan. Dengan demikian perusahaan mobil selama beberapa dekade dapat menunda persyaratan kantong udara Administrasi Keselamatan Lalu Lintas Jalan Raya Nasional. Industri tambang batu bara terus bekerja untuk mengurangi efektivitas penambangan permukaan dan peraturan keselamatan tambang.
Beberapa keputusan kebijakan pada dasarnya dijalankan sendiri, seperti penolakan pemerintah nasional untuk memberikan pengakuan formal kepada pemerintah negara asing, keputusan presiden untuk memveto undang-undang yang disahkan oleh Kongres (terutama ketika melibatkan veto saku), dan keputusan Layanan Taman Nasional pada awal 1970-an untuk tidak memerangi kebakaran yang disebabkan oleh petir di taman nasional. Namun, keputusan semacam itu, yang memerlukan tindakan satu kali yang jelas, relatif sedikit. Akibatnya, mereka yang mempelajari kebijakan publik tidak mampu mengabaikan tahap implementasi proses kebijakan.
Sampai perluasan besar program kesejahteraan sosial selama tahun-tahun Johnson memusatkan perhatian mereka pada implementasi (istilah ini mulai mendapatkan mata uang pada 1960-an), itu tidak terlalu menarik bagi sebagian besar ilmuwan politik dan sosial. Studi tentang implementasi dibuat menonjol bagi para ilmuwan politik oleh Profesor Jeffrey L. Pressman dan Aaron Wildavsky's Implementation, sebuah studi kasus tentang kegagalan pada awal 1970-an dari proyek penciptaan lapangan kerja federal yang dilakukan oleh Administrasi Pembangunan Ekonomi di Oakland, California.
Sejak peristiwa mani itu, para ilmuwan politik telah mengeluarkan banyak upaya untuk meneliti implementasi kebijakan publik, memperdebatkan apakah kebijakan dapat berhasil diimplementasikan (atau dikelola), dan, akhirnya, berusaha untuk membangun teori sistematis yang akan secara ketat menjelaskan mengapa beberapa kebijakan cenderung lebih berhasil diimplementasikan daripada yang lain. Mereka belum mencapai pay dirt teoretis, seperti mengidentifikasi variabel yang penting untuk keberhasilan implementasi. Namun, kerja keras mereka telah menghasilkan gundukan literatur implementasi dan meningkatkan pemahaman kita tentang proses implementasi.
Sebagian besar studi implementasi mengambil pendekatan "top-down" atau "bottomup". Top-downer fokus pada tindakan pejabat tingkat atas, faktor-faktor yang mempengaruhi perilaku mereka, apakah tujuan kebijakan tercapai, dan apakah kebijakan dirumuskan kembali berdasarkan pengalaman. Bawah- atas berpendapat bahwa pendekatan ini memberikan terlalu banyak perhatian kepada pejabat tingkat atas dan mengabaikan atau meremehkan upaya pejabat tingkat bawah (atau "tingkat jalanan") untuk
menghindari kebijakan atau mengalihkannya ke tujuan mereka sendiri. Studi implementasi, menurut mereka, harus fokus pada pejabat tingkat bawah dan bagaimana mereka berinteraksi dengan klien mereka. Kondisi ekonomi negara dan lokal, sikap offi cials lokal, dan tindakan klien adalah beberapa faktor yang mempengaruhi implementasition. Seperti yang diharapkan, ada juga upaya untuk menggabungkan kedua pendekatan ini. Namun, kesepakatan belum tercapai tentang apa cara terbaik untuk mempelajari implementasi.
Meskipun mengacu pada literatur implementasi ini, bab ini mengambil pendekatan yang lebih tradisional untuk implementasi kebijakan dan dibuka dengan survei terhadap beberapa pemain dalam implementasi kebijakan. Kemudian mempersempit fokusnya ke lembaga administrasi. Organisasi administratif, konteks politik, pola pembuatan kebijakan, dan teknik implementasi diambil secara berurutan. Seiring dengan sumber daya keuangan (dibahas dalam bab sebelumnya), ini dapat dilihat sebagai variabel independen yang mempengaruhi hasil kebijakan dan keberhasilan implementasi. Bagian penutup tentang kepatuhan terhadap kebijakan melihat tanggapan dari mereka yang diuntungkan atau diatur. Tujuan dari bab ini adalah untuk memberikan pembaca pengetahuan yang berfungsi tentang politik dan proses implementasi kebijakan dan untuk melengkapi beberapa alat untuk analisis mereka.
Sebelum melanjutkan lebih jauh, harus dicatat bahwa federalisme sering mempersulit implementasi kebijakan nasional. Meskipun beberapa kebijakan, seperti Jaminan Sosial dan peraturan keselamatan penerbangan, semata-mata bersifat nasional, kebijakan nasional sering kali bergantung pada pemerintah negara bagian dan lokal untuk dukungan dan implementasi di akar rumput atau tingkat jalanan. Ini berlaku untuk banyak kebijakan nasional tentang pendidikan, kesejahteraan sosial, perawatan medis, jalan raya, dan perlindungan lingkungan. Di bidang-bidang ini dan lainnya, Kongres enggan atau tidak mampu (seperti dalam kasus pendidikan publik) untuk melewati negara bagian ketika membuat undang- undang.
Undang-undang dan lembaga nasional dapat memberikan tujuan, standar kebijakan, bantuan teknis, bantuan keuangan, dan sejenisnya, tetapi sebagian besar tindakan administratif sehari-hari yang diperlukan untuk menerapkan kebijakan kepada populasi target harus berasal dari negara bagian. Di sebagian besar negara bagian, misalnya, penegakan standar kualitas udara dan air nasionalnya telah didelegasikan oleh Badan Perlindungan Lingkungan kepada badan lingkungan negara bagian. Sekali lagi, nasib Leave No Child Behind Education Act tahun 2001, yang menggabungkan gagasan Presiden George W. Bush tentang penggunaan pengujian siswa untuk meningkatkan pendidikan publik, terletak pada negara bagian dan ribuan distrik sekolah. Undang-undang tersebut mengharuskan negara bagian setiap tahun untuk menguji semua siswa di kelas tiga hingga delapan tentang membaca dan matematika dan untuk memastikan bahwa semua siswa mencapai tingkat "kemahiran" yang ditetapkan oleh masing- masing negara bagian dalam waktu dua belas tahun. Negara bagian dan distrik sekolah merekalah yang bertanggung jawab atas pengoperasian sekolah umum dan yang menyediakan sebagian besar dana mereka. Beberapa pejabat negara belum mendukung persyaratan undang-undang tahun 2001 untuk pengujian yang ekstensif dan mahal.
Dengan demikian, agar kebijakan nasional berhasil dilaksanakan, salah satu syaratnya adalah koordinasi dan kerja sama antara jaringan pemerintah dan lembaga nasional, negara bagian, dan lokal. Untuk mencapai hal ini, kebijakan nasional mungkin harus ditempa agar lebih sesuai dengan kepentingan dan perspektif negara dan lokal.
Siapa yang Menerapkan Kebijakan?
Di Amerika Serikat, seperti dalam sistem politik modern lainnya, implementasi kebijakan secara formal merupakan provinsi dari serangkaian lembaga administrasi yang kompleks, sekarang sering disebut sebagai birokrasi, sebuah istilah yang membawa konotasi deskriptifdan merendahkan. Badan administrasi memungut pajak; mengoperasikan sistem pos, penjara, dan sekolah; mengatur bank, perusahaan utilitas, dan produksi pertanian; membangun dan memelihara jalan dan jalan raya;
memeriksa makanan, daging, air, dan obat-obatan untuk memastikan keamanannya; memberikan manfaat dan layanan medis; dan melakukan banyak tugas lain dari pemerintah modern. Karena mereka melakukan sebagian besar pekerjaan sehari-hari pemerintah, tindakan mereka mempengaruhi warga negara secara lebih teratur dan langsung daripada badan-badan pemerintah lainnya. Namun demikian, siswa kebijakan tidak perlu menghabiskan banyak waktu untuk khawatir tentang implementasi kecuali bahwa lembaga biasanya memiliki banyak kebijaksanaan (yaitu, kelonggaran atau kesempatan untuk memilih di antara alternatif) dalam melaksanakan kebijakan di bawah yurisdiksi mereka. Meskipun pada suatu waktu secara luas diyakini bahwa lembaga secara otomatis menerapkan kebijakan yang diadopsi oleh legislatif dan eksekutif, ini umumnya tidak terjadi, kecuali dalam hal-hal seperti penjualan perangko dan pencetakan mata uang.
Fitur klasik dari literatur tradisional administrasi publik adalah gagasan bahwa politik dan administrasi adalah bidang kegiatan yang terpisah dan berbeda. Politik, tulis Profesor Frank Goodnow pada tahun 1900, berurusan dengan merumuskan kehendak negara, dengan membuat penilaian nilai, dan dengan menentukan apa yang harus atau tidak boleh dilakukan pemerintah, singkatnya, dengan membuat kebijakan. Itu harus ditangani oleh cabang-cabang "politik" pemerintahan - yaitu, legislatif dan eksekutif.
Administrasi, di sisi lain, berkaitan dengan pelaksanaan kehendak negara, dengan memberlakukan keputusan-keputusan cabang-cabang politik. Administrasi menangani pertanyaan fakta, dengan apa yang lebih baik daripada apa yang seharusnya, dan akibatnya dapat fokus pada mengidentifikasi cara yang paling efisien (atau "satu cara terbaik") dalam menerapkan kebijakan. Jika sudut pandang ini memang akurat, analis kebijakan dapat mengakhiri penyelidikan mereka dengan adopsi kebijakan.
Lembaga administratif sering diberikan mandat undang-undang yang luas dan ambigu yang memberi mereka banyak ruang untuk memilih dalam memutuskan apa yang harus atau tidak boleh dilakukan pada suatu masalah. Dengan demikian, Dewan Hubungan Perburuhan Nasional diarahkan untuk memastikan bahwa perburuhan dan manajemen tawar-menawar dengan "itikad baik"; Komisi Komunikasi Federal, untuk melisensikan penyiar televisi untuk "kepentingan publik, kenyamanan dan kebutuhan"; Dinas Kehutanan, untuk mengikuti kebijakan "multiguna" dalam mengelola hutan nasional yang menyeimbangkan kepentingan perusahaan kayu, olahragawan dan olahragawan, penggembala ternak, dan pengguna lainnya; Komisi Keamanan Produk Konsumen, untuk melarang produk yang menghadirkan "bahaya yang tidak masuk akal"; dan Environmental Protection Agency (EPA), untuk memastikan bahwa "teknologi terbaik yang tersedia secara ekonomi" digunakan untuk mengendalikan polusi air. Mandat undang-undang semacam itu pada dasarnya adalah arahan kepada lembaga untuk keluar dan membuat beberapa kebijakan. Selain itu, karena mereka memiliki kebijaksanaan, mereka menjadi target politik kelompok penekan dan orang lain yang berusaha mempengaruhi isi keputusan mereka. Akibatnya, lembaga menjadi terlibat dalam politik.
Seringkali mereka yang berpartisipasi dalam proses legislatif tidak dapat atau tidak mau sampai pada penyelesaian yang tepat di antara kepentingan yang saling bertentangan dalam banyak masalah. Hanya dengan membiarkan beberapa hal yang samar-samar dan tidak terselesaikan, kesepakatan tentang undang-undang dapat dicapai. Kurangnya waktu, minat, informasi, dan keahlian serta kebutuhan akan
fleksibilitas dalam implementasi juga dapat membantu menjelaskan pendelegasian wewenang yang luas kepada lembaga. Produk dari faktor-faktor ini adalah undang-undang yang disusun dalam bahasa umum, seperti yang disebutkan di atas, yang mengalihkan ke lembaga tugas mengisi rincian, membuat kebijakan lebih tepat dan konkret, dan mencoba membuat penyesuaian yang lebih definitif di antara kepentingan yang saling bertentangan. Dalam kondisi ini, proses administrasi menjadi perpanjangan dari proses legislatif.
Meskipun badan legislatif telah mendelegasikan banyak wewenang pembuatan kebijakan kepada lembaga administratif, terutama pada abad kedua puluh, tidak boleh diasumsikan bahwa badan legislatif tidak dapat bertindak dengan spesifik. Ilustrasinya adalah undang-undang Jaminan Sosial, yang menetapkan secara eksplisit standar kelayakan, tingkat manfaat, jumlah penghasilan tambahan yang diizinkan, dan pertimbangan lain untuk tunjangan hari tua dan penyintas. Sebagian besar keputusan administratif tentang penerapan manfaat ini hanya melibatkan penerapan standar yang ditetapkan secara legislatif pada fakta-fakta kasus yang dihadapi, dan memutuskan apakah pemohon berhak atas manfaat pensiun, dan, jika demikian, apa tingkat manfaat yang seharusnya. Dalam keadaan seperti itu, pengambilan keputusan administratif menjadi sebagian besar rutin dan oleh karena itu tidak mungkin menghasilkan kontroversi.
Sebagai perbandingan, standar disabilitas di bawah program Jaminan Sosial telah menghasilkan kontroversi yang cukup besar. Kecacatan secara longgar didefinisikan sebagai ketidakmampuan untuk terlibat dalam aktivitas menguntungkan yang substansial dengan alasan gangguan fisik atau mental yang dapat ditentukan secara medis yang diharapkan mengakibatkan kematian atau berlangsung setidaknya dua belas bulan. Definisi ini menyisakan banyak ruang untuk interpretasi, dugaan, dan ketidaksepakatan.
Ribuan kasus yang melibatkan penolakan tunjangan cacat telah dilitigasi di pengadilan federal.
Meskipun lembaga administratif adalah pelaksana utama kebijakan publik, banyak pemain lain juga dapat terlibat dan berkontribusi dalam berbagai cara untuk pelaksanaan kebijakan. Mereka yang diperiksa di sini termasuk legislatif, pengadilan, kelompok tekanan, dan organisasi masyarakat. Ini mungkin terlibat langsung dalam implementasi kebijakan atau tindakan untuk mempengaruhi lembaga administratif, atau keduanya. Tidak berarti lembaga sepenuhnya mengendalikan proses implementasi. Di sini sekali lagi, kita menemukan persaingan untuk mendapatkan kekuasaan dalam sistem politik Amerika.
Badan Legislatif
Badan legislatif menunjukkan banyak minat dalam implementasi kebijakan. Memang, Profesor Theodore Lowi berpendapat bahwa "Masalah utama dan fokus utama Kongres bukan lagi hanya meresepkan perilaku warga negara tetapi lebih sering mempengaruhi perilaku administrator." Beberapa teknik yang digunakan oleh Kongres dan anggotanya untuk mempengaruhi tindakan administratif dan meminta pertanggungjawaban lembaga atas apa yang mereka lakukan diperiksa di sini.
Sidang dan investigasi komite digunakan untuk mengumpulkan informasi, meninjau implementasi kebijakan, mempublikasikan tindakan agensi, menekan pejabat agensi, dan meningkatkan reputasi politik anggota Kongres. (Secara teknis, sidang berfokus pada undang-undang yang diusulkan sedangkan penyelidikan menangani masalah. Mereka disatukan di sini.) Pada tahun 1997 Komite Keuangan Senat mengadakan dengar pendapat tentang Internal Revenue Service di mana pembayar pajak menceritakan kisah-kisah "horor" tentang IRS. Kualitas sensasional mereka menarik banyak perhatian media dan membantu membangun dukungan politik bipartisan untuk Undang-Undang Restrukturisasi dan
Reformasi IRS tahun 1998. Undang-undang ini membentuk dewan independen untuk mengawasi IRS, menyerukan reorganisasi agensi, mengatur pendisiplinan karyawan agensi yang menyalahgunakan wewenang mereka, dan memperluas perlindungan untuk hak-hak pembayar pajak. Umumnya, ini dimaksudkan untuk membuat IRS menjadi badan yang kurang permusuhan dan lebih ramah pembayar pajak. Menariknya, belakangan ditemukan bahwa banyak cerita horor yang terkait di sidang Senat tidak berdasar atau dibesar-besarkan.
Perangkat kontrol lain adalah kekhususan undang-undang. Semakin detail dalam undang-undang yang disahkan Kongres, semakin sedikit diskresi yang biasanya dimiliki oleh lembaga tersebut. Batasan khusus pada penggunaan dana dapat ditulis ke dalam undang-undang, atau tenggat waktu dapat ditentukan untuk beberapa tindakan, seperti yang telah dilakukan dalam beberapa undang-undang perlindungan lingkungan; "palu," atau aturan atau persyaratan yang ketat, dapat dimasukkan dalam undang-undang, untuk mulai berlaku jika suatu lembaga tidak bertindak dengan alacrity atau efektivitas; atau standar khusus dapat ditetapkan, seperti dalam undang-undang upah minimum. Laporan komite yang menyertai banyak RUU sering kali mencakup saran atau pernyataan yang menjelaskan bagaimana undang-undang harus dilaksanakan atau menentukan proyek yang harus diikuti oleh uang. Laporan-laporan ini tidak memiliki kekuatan hukum tetapi diabaikan oleh administrator hanya atas risiko mereka sendiri.
Persetujuan enatorial, yang diperlukan untuk banyak penunjukan eksekutif tingkat atas, memberi senator tuas yang dapat digunakan untuk mempengaruhi kebijakan. Komitmen tentang masalah kebijakan dapat diambil oleh senator dari nominee selama dengar pendapat tentang penunjukan mereka. Atau calon untuk suatu posisi dapat ditolak karena beberapa senator menganggap tidak menyenangkan pandangan atau tindakan kebijakannya. Ini terjadi pada dua orang yang dinominasikan oleh Presiden Bill Clinton untuk mengepalai Divisi Hak Sipil Departemen Kehakiman. Senator konservatif menganggap mereka terlalu liberal.
Veto legislatif adalah pengaturan di mana persetujuan kongres harus dijamin sebelum tindakan administratif dapat diambil atau tindakan tertentu selanjutnya dapat ditolak oleh Kongres atau komite- komitenya; Veto berasal pada tahun 1932. Presiden Herbert Hoover menginginkan wewenang untuk mengatur ulang sistem administrasi nasional, tetapi Kongres enggan mengabulkannya. Kesepakatan dibuat. Presiden berwenang untuk mengatur ulang sistem, tetapi Kongres memberikan dirinya hak untuk tidak menyetujui tindakannya jika dianggap tidak menyenangkan. Sejak itu, dan terutama pada 1960-an dan 1970-an, ketentuan untuk pengaturan veto legislatif dimasukkan dalam lebih dari dua ratus undang- undang. Veto legislatif memberi lembaga administratif fleksibilitas yang diinginkan dalam implementasi undang-undang sambil mengizinkan Kongres, jika memilih demikian, untuk melakukan kontrol atas apa yang dilakukan. Ini juga memungkinkan Kongres untuk terlibat dalam rincian administrasi.
Seperti yang dilaporkan dalam bab "Penganggaran dan Kebijakan Publik," Mahkamah Agung menyatakan veto legislatif inkonstitusional pada tahun 1983. Meskipun demikian, antara saat itu dan akhir tahun 1996, sekitar empat ratus ketentuan legislatif baru dimasukkan dalam undang-undang. Yang lain telah diberlakukan oleh perjanjian informal antara Kongres dan eksekutif. Kesepakatan tentang bantuan kepada "Contras" (pemberontak) Nikaragua yang dinegosiasikan oleh pejabat administrasi George Bush dan para pemimpin kongres memberi masing-masing dari empat komite kongres hak veto atas program tersebut. Seandainya ini tidak dilakukan, Kongres mungkin tidak akan mengesahkan undang-undang yang mengesahkan program tersebut. Veto legislatif tetap ada karena cabang eksekutif dan legislatif menemukan bahwa itu melayani kepentingan mereka.
Akhirnya, sebagian besar waktu banyak anggota Kongres dan staf mereka, dan beberapa waktu semua anggota, dikhususkan untuk "pekerjaan kasus." Biasanya, pekerjaan kasus melibatkan penanganan masalah yang dimiliki konstituen dengan lembaga administrasi, seperti Jaminan Sosial yang tertunda atau tunjangan veteran, kesulitan dalam mendapatkan tindakan pada aplikasi lisensi, atau ketidakpastian tentang cara mengajukan permohonan hibah. Konstituen, tentu saja, ingin perwakilan mereka mendapatkan tindakan yang menguntungkan bagi mereka. Anggota Kongres terlibat dalam pekerjaan kasus karena dianggap membantu peluang mereka untuk terpilih kembali dan karena itu berkontribusi pada pengawasan mereka terhadap lembaga. Di luar itu, praktik ini membantu "memanusiakan"
administrasi dengan membuatnya lebih responsif terhadap kebutuhan dan masalah individu. Adapun pejabat lembaga, responsif terhadap pertanyaan kongres dipandang tepat dan sebagai sarana untuk membangun atau mempertahankan dukungan politik.
Pengadilan
Beberapa undang-undang ditegakkan terutama melalui tindakan yudisial. Hukum yang menangani kejahatan adalah contoh yang paling jelas. Beberapa undang-undang peraturan ekonomi, seperti Sherman Act, ditegakkan oleh tuntutan hukum yang diajukan di pengadilan distrik federal, beberapa di antaranya akhirnya diajukan banding ke Mahkamah Agung. Karena taktik ini dan bahasa umum undang- undang, makna kebijakan antimonopoli sangat tergantung pada interpretasi yudisial dan penerapan undang-undang. Pada abad kesembilan belas, sangat umum bagi badan legislatif untuk memberlakukan undang-undang yang mengharuskan atau melarang beberapa tindakan dan kemudian menyerahkannya kepada warga negara untuk melindungi hak-hak mereka di bawah hukum melalui proses yang dibawa ke pengadilan. Umumnya, peraturan administratif, di mana tanggung jawab utama ditugaskan ke lembaga untuk penegakan undang-undang, sekarang jauh lebih umum daripada peraturan peradilan dalam sistem politik Amerika.
Dalam beberapa kasus, pengadilan mungkin terlibat langsung dalam administrasi kebijakan. Proses naturalisasi untuk alien benar-benar berbentuk administratif, tetapi mereka ditangani oleh pengadilan distrik federal. Proses kepailitan adalah ilustrasi lain. Sistem wali amanat, penerima, penilai, akuntan, juru lelang, dan lainnya yang kompleks diawasi oleh pengadilan kebangkrutan federal. Secara keseluruhan, ini adalah "contoh skala besar dari mesin administrasi rutin." Banyak kasus perceraian dan hubungan rumah tangga yang ditangani oleh pengadilan negeri juga tampak pada dasarnya administratif, melibatkan masalah bimbingan dan manajemen daripada hukum atau fakta yang disengketakan. Tidak ada alasan untuk berasumsi bahwa orang yang ditunjuk atau dipilih untuk jabatan hakim secara jelas memenuhi syarat untuk bertindak dalam masalah ini.
Pengaruh pengadilan yang paling penting pada administrasi, bagaimanapun, mengalir dari interpretasi mereka terhadap undang-undang dan aturan dan peraturan administrasi, dan peninjauan mereka terhadap keputusan administratif dalam kasus-kasus yang dibawa ke hadapan mereka. Pengadilan dapat memfasilitasi, menghambat, atau sebagian besar membatalkan implementasi kebijakan melalui keputusan mereka. Kisah tentang bagaimana Mahkamah Agung menghancurkan efektivitas peraturan perkeretaapian nasional awal di bawah Undang-Undang Perdagangan Antar Negara Bagian tahun 1887 oleh keputusan yang tidak menguntungkan tentang otoritas ICC untuk mengatur tarif adalah sejarah yang tercatat dengan baik. Dalam beberapa tahun terakhir putusan Mahkamah Agung telah mempersulit dan membatasi penegakan program kesempatan yang sama dan tindakan afirmatif. Misalnya, pada tahun 1995 Mahkamah memutuskan bahwa untuk menjadi konstitusional, program tindakan afirmatif
harus "disesuaikan secara sempit" untuk memenuhi "kepentingan pemerintah yang memaksa." Sebuah program Colorado yang memberikan penghargaan sebagian dari proyek konstruksi jalan raya kepada kontraktor minoritas dibatalkan karena gagal memenuhi standar ini.
Kelompok Tekanan
Karena diskresi yang sering diberikan kepada lembaga oleh undang-undang, begitu suatu tindakan diadopsi, perjuangan kelompok bergeser dari legislatif ke arena administratif. Kelompok yang berhasil mempengaruhi tindakan agensi mungkin memiliki efek substansial pada arah dan dampak kebijakan publik. Terkadang hubungan antara kelompok dan agensi menjadi begitu dekat sehingga mengarah pada tuduhan bahwa grup tersebut telah "menangkap" agensi tersebut. Di masa lalu sering dinyatakan bahwa ICC adalah tawanan kereta api, dan tidak jarang sekarang mendengar komentar yang menyatakan bahwa Komisi Maritim Federal terlalu dipengaruhi oleh perusahaan pelayaran dan bahwa Dinas Kehutanan terlalu responsif terhadap kepentingan perusahaan kayu komersial. Juga, kelompok-kelompok dapat mengeluh kepada Kongres atau eksekutif jika mereka yakin undang-undang tidak dilaksanakan sesuai dengan maksud Kongres (seperti yang mereka tafsirkan).
Kelompok-kelompok juga secara langsung berpartisipasi dalam administrasi, seperti ketika representasi kepentingan tertentu ditentukan untuk dewan lembaga yang dipimpin jamak. Ilustrasi umum adalah dewan lisensi pekerjaan negara, yang undang-undang pemerintahannya sering menetapkan bahwa beberapa atau semua anggota dewan harus berasal dari profesi berlisensi. Program perizinan kerja (dan peraturan) biasanya dikendalikan oleh elemen dominan dalam kelompok berlisensi. Akibatnya, program semacam itu dapat berbuat lebih banyak untuk melindungi kepentingan kelompok berlisensi daripada kepentingan masyarakat umum.
Badan penasihat, seperti Komite Penasihat Pendidikan Kejuruan, Komite Penasihat Pemberantasan Hog Kolera, dan Komite Penasihat Perlindungan Reaktor, adalah cara lain di mana kelompok dapat menjadi peserta dalam administrasi kebijakan. Saat ini sekitar seribu kelompok penasihat melayani lembaga administrasi nasional. Beberapa hanya memberikan saran yang diperlukan kepada lembaga dan pejabat mereka, seperti namanya; yang lain menjadi lebih terlibat langsung dalam administrasi program.
Keanggotaan dalam badan penasihat dapat memberi perwakilan kelompok hak istimewa atau akses khusus ke lembaga pemerintah. Dengan demikian banyak kontraktor pertahanan besar diwakili pada komite penasihat untuk Departemen Pertahanan. Ketika kelompok penasihat memiliki peran dalam pengambilan keputusan agensi, mereka dapat menambahkan legitimasi pada kebijakan yang telah mereka bantu kembangkan.
Beberapa komite penasihat mungkin memiliki kendali langsung atas administrasi program. Masing- masing dari sebelas institut dalam National Institutes of Health (NIH) memiliki dewan penasihat beranggotakan dua belas orang. Anggota komite harus menjadi pemimpin dalam sains, kedokteran, dan urusan publik, termasuk enam yang merupakan spesialis di bidang yang dicakup oleh lembaga tertentu (misalnya, kanker, penuaan, atau alergi dan penyakit menular). Hibah penelitian untuk sekolah kedokteran, universitas, dan lainnya, yang totalnya sekitar $6 miliar per tahun, hanya dapat dilakukan setelah ditinjau dan disetujui oleh dewan penasihat masing-masing lembaga. Hal ini dimaksudkan untuk memastikan bahwa hibah memenuhi norma ilmiah dan kriteria kebijakan publik.
Organisasi Kemasyarakatan
Di tingkat lokal, komunitas dan organisasi lain kadang-kadang telah digunakan dalam administrasi kebijakan nasional. Contohnya termasuk komite petani di bawah dukungan harga dan program konservasi tanah dari Departemen Pertanian; dewan penasihat sumber daya untuk Biro Pengelolaan Lahan; dan perwakilan masyarakat miskin untuk lembaga Aksi Masyarakat. Demokrasi partisipatif semacam ini dapat memberikan pengaruh yang cukup besar bagi mereka yang terlibat atas penerapan program di tingkat akar rumput dan juga membangun dukungan program. Dewan rancangan lokal ("kelompok kecil tetangga," sebagaimana mereka kadang-kadang disebut) memiliki peran penting selama tahun-tahun Perang Vietnam dalam menentukan, ketika hanya sebagian dari laki-laki yang memenuhi syarat yang diperlukan untuk memenuhi kebutuhan militer, yang direkrut dan yang tidak.
Banyak pecundang dalam draft berakhir di Vietnam. Draft wajib dan draft board kemudian dihilangkan, althou gh laki-laki yang memenuhi syarat masih diharuskan untuk mendaftar ke Sistem Layanan Selektif.
Singkatnya, berbagai peserta mungkin memiliki andil dalam administrasi kebijakan yang diberikan. Selain yang dibahas di sini, pejabat partai politik, media komunikasi (dengan melaporkan, mempublikasikan, atau mengkritik tindakan lembaga), dan lembaga staf eksekutif juga dapat terlibat. Tentu saja ini berlaku untuk Kantor Manajemen dan Anggaran (OMB), yang keterlibatannya jauh melampaui pendanaan. Sejak 1981, misalnya, OMB memiliki wewenang untuk mengawasi penerbitan aturan dan peraturan ekonomi oleh badan pengatur cabang eksekutif. (Lebih lanjut akan dikatakan tentang hal ini dalam bab "Dampak Kebijakan, Evaluasi, dan Perubahan.") Jumlah dan variasi peserta dalam implementasi akan bervariasi dari satu area kebijakan ke area kebijakan lainnya, tergantung pada signifikansi kebijakan dan sejauh mana dampaknya.
PEMBUATAN KEBIJAKAN ADMINISTATIF
Seperti yang kita lihat dalam bab "Pembentukan Kebijakan: Masalah, Agenda, dan Perumusan," lembaga administrasi sering berpartisipasi dalam pembuatan kebijakan di tahap legislatif. Di sini lensa analitis kami bergeser ke arena administrasi, di mana pejabat administrasi memiliki kapasitas untuk membuat keputusan yang membentuk kebijakan, dan tunduk pada pengaruh yang memancar dari klien dan konstituen mereka. Sesuatu pembalikan peran terjadi bagi legislator yang sekarang bertindak bukan sebagai pengambil keputusan, tetapi sebagai calon pemberi pengaruh keputusan. Pembuat kebijakan agensi- pejabat politik dan pegawai negeri sipil tingkat atas-menempati posisi yang menyampaikan diskresi kepada mereka ke arah lembaga dan program-programnya. Ketegangan sering terjadi antara PNS-yang memiliki masa kerja panjang dan pengalaman dalam urusan instansi-dan orang-orang yang ditunjuk politik yang mewakili partai politik yang menang dan kadang-kadang memanifestasikan keinginan untuk membuat perubahan substansial dalam kegiatan agensi. Keduanya sangat berbeda dari personel agensi tingkat bawah yang kemungkinan besar akan ditemui warga negara - mereka yang menjual prangko, memandu tur di taman nasional, menangani masalah bea cukai di bandara internasional, atau memproses dokumen Jaminan Sosial. Untuk personel tingkat bawah ini, garis antara politik dan administrasi tetap sangat berbeda. Pada bagian ini, ada dua aspek pembuatan kebijakan instansi yang dikaji: karakteristik pengambilan keputusan instansi dan proses di mana suatu instansi dapat mengembangkan kebijakan. Perlu diingat di sini perbedaan antara keputusan dan kebijakan.
HIRARKI PENGAMBILAN KEPUTUSAN sangat penting dalam pengambilan keputusan instansi. Meskipun di legislatif setiap anggota memiliki suara yang sama, jika tidak pengaruh yang sama, di dalam lembaga mereka yang berada di tingkat atas memiliki lebih banyak wewenang atas keputusan akhir daripada
penghuni tingkat bawah. Yang pasti, faktor-faktor seperti desentralisasi otoritas, daya tanggap subunit terhadap kekuatan luar (seperti kelompok tekanan), dan partisipasi oleh para profesional dalam kegiatan administratif dapat bekerja melawan otoritas hierarkis, tetapi hierarki tetap tidak boleh diremehkan.
Kompleksitas, ukuran, dan keinginan untuk operasi ekonomis dan kontrol yang lebih besar atas aparatur birokrasi semuanya berkontribusi pada pengembangan otoritas hierarkis. Juga, kepatuhan terhadap otoritas hierarkis adalah salah satu aturan main yang umumnya diterima oleh anggota organisasi.
Adapun konsekuensinya untuk pengambilan keputusan, hierarki menyediakan sarana di mana keputusan diskrit dapat dikoordinasikan dan konflik di antara pejabat di tingkat yang lebih rendah di lembaga dapat diselesaikan. Hierarki juga berarti bahwa mereka yang berada di tingkat atas memiliki suara yang lebih besar dalam keputusan agensi karena status mereka yang lebih tinggi, meskipun pejabat tingkat bawah mungkin memiliki kualifikasi dan informasi yang lebih substantif. Pemisahan kekuasaan dan pengetahuan dengan demikian dapat mengancam rasionalitas keputusan administratif. 38 Hierarki juga dapat mempengaruhi aliran bebas ide dan informasi dalam suatu organisasi; bawahan mungkin ragu untuk memajukan proposal yang menurut mereka mungkin bertentangan dengan kebijakan "resmi" atau memusuhi atasan mereka. Hanya sedikit yang ingin membawa pesan yang menyebabkan utusan itu ditembak. Gaib adalah fitur penting lainnya dari pengambilan keputusan administratif. Dibandingkan dengan legislatif, pengambilan keputusan administratif adalah bagian yang relatif tidak terlihat dari pemerintah. Lembaga-lembaga dapat mengadakan dengar pendapat publik, mengeluarkan siaran pers, dan sejenisnya, tetapi mereka melakukan banyak kontrol atas informasi yang tersedia tentang musyawarah dan keputusan intemal mereka. Banyak dari apa yang mereka lakukan sedikit diperhatikan oleh publik atau diberitakan oleh media. Tembus pandang ini dapat berkontribusi pada efektivitas keputusan dengan menyediakan lingkungan yang menyenangkan untuk mempresentasikan dan mendiskusikan proposal kebijakan yang mungkin dihindari sebagai tidak populer secara publik.
Musyawarah oleh pejabat administrasi Kennedy selama krisis rudal Kuba lebih efektif karena bersifat pribadi, atau tertutup.39 Selain itu, visibilitas yang rendah dapat memfasilitasi tawar-menawar dan kompromi yang sering diperlukan untuk mencapai keputusan dan mengambil tindakan, karena para pejabat merasa lebih mudah untuk menjauh dari posisi yang dinyatakan secara pribadi daripada posisi yang dinyatakan secara publik. Di sisi lain, privasi dalam musyawarah administratif dapat berarti bahwa beberapa fakta terkait tidak dipertimbangkan dan bahwa kepentingan yang signifikan tidak dikonsultasikan. Meskipun kerahasiaan berkontribusi pada efektivitas keputusan krisis rudal Kuba, itu memiliki efek sebaliknya sehubungan dengan bencana invasi Teluk Babi pada tahun sebelumnya. Gaib, secara keseluruhan, lebih merupakan bagian dari musyawarah administratif dalam kebijakan luar negeri dan pertahanan daripada dalam masalah domestik.40 Di bidang yang terakhir, kerahasiaan telah dikurangi oleh undang-undang yang diharapkan dapat membuka proses administrasi untuk partisipasi dan pengawasan publik yang lebih besar. Undang-Undang Kebebasan Informasi menyediakan prosedur untuk mengekstraksi dokumen dan catatan dari lembaga, dan Govemment dalam Sunshine Act mengharuskan sebagian besar lembaga yang berkepala jamak untuk membuka sesi pengambilan keputusan mereka kepada publik.
Lembaga administratif merupakan "habitat pemerintah di mana keahlian menemukan banyak peluang untuk mengerahkan dirinya sendiri dan untuk mempengaruhi kebijakan." 41 Lembaga jelas dipengaruhi
oleh pertimbangan politik, termasuk keinginan untuk melindungi kekuasaan mereka sendiri, dalam membuat keputusan. Dengan demikian Departemen Perdagangan tidak mungkin membuat keputusan kebijakan yang secara tajam bertentangan dengan kepentingan bisnis yang penting. Otoritas Lembah Tennessee juga tidak cenderung mengabaikan kepentingan ekonomi utama di wilayahnya. Agensi tetap memberikan konteks di mana para ahli dan profesional, resmi dan swasta, dapat bekerja pada masalah kebijakan. Pertimbangan ilmiah dan teknis serta saran profesional adalah faktor penting dalam sebagian besar pengambilan keputusan administratif. Apakah itu Badan Penerbangan Federal yang mempertimbangkan adopsi aturan tentang keselamatan pesawat, FDA yang bertindak atas keselamatan perangkat medis yang ditanamkan, atau sekretaris tenaga kerja yang menghadapi pilihan utama pada program pelatihan kerja, masing-masing membutuhkan informasi yang baik tentang kelayakan teknis alternatif yang diusulkan. Keputusan yang dibuat tanpa pertimbangan yang memadai dari aspek teknis mereka atau yang bertentangan dengan saran profesional yang kuat dapat berubah menjadi salah baik dengan alasan teknis maupun politik.
Namun, saran profesional dan ilmiah tidak selalu masuk akal. Pada tahun 1976, setelah identifikasi beberapa kasus influenza di Fort Dix, New Jersey, pejabat kesehatan masyarakat memutuskan bahwa negara itu dihadapkan dengan kemungkinan epidemi flu babi, mirip dengan yang telah menewaskan 500.000 orang pada tahun 1918. Bertindak atas saran mereka, pemerintahan Ford memutuskan untuk memulai kampanye imunisasi nasional yang mahal. Epidemi flu tidak pernah datang, bagaimanapun, dan seluruh usaha menjadi kegagalan kebijakan. 42 Akhirnya, pengambilan keputusan administratif sangat sering ditandai dengan tawar-menawar. Para ahli dan fakta penting dalam pengambilan keputusan administratif, tetapi begitu juga akomodasi dan kompromi. Beberapa agensi mungkin kurang cenderung terlibat dalam tawar-menawar daripada yang lain. Keputusan dari Institut Standar dan Teknologi Nasional dan Kantor Paten dan Merek Dagang terutama merupakan temuan ahli berdasarkan catatan faktual. Badan pengatur ekonomi, seperti Komisi Sekuritas dan Bursa dan EPA, sering merasa perlu untuk tawar-menawar dengan mereka yang mereka atur. Dalam pengaturan . standar emisi, EPA harus tawar- menawar dengan pencemar dan pejabat negara bagian dan lokal untuk mencapai keputusan yang dapat ditoleransi dan membantu mengamankan kepatuhan. Contoh penting lain dari tawar-menawar melibatkan keputusan persetujuan yang digunakan oleh Divisi Antimonopoli Departemen Kehakiman untuk menutup sebagian besar kasus antimonopoli sipil. Dinegosiasikan di luar pandangan publik oleh perwakilan divisi dan terduga pelaku, keputusan persetujuan menyatakan bahwa divisi tersebut akan membatalkan proses formalnya pada gilirannya untuk kesepakatan terduga pelaku untuk menghentikan praktik-praktik seperti penetapan harga atau akuisisi pesaing. Negosiasi dengan negara lain untuk pengurangan tarif juga menggambarkan tawar-menawar, dalam hal ini dengan administrator asing Pola pembuatan kebijakan Lembaga administratif terlibat dalam berbagai kegiatan dan membuat banyak keputusan saat mereka mengelola hukum dalam yurisdiksi mereka. (Beberapa dari kegiatan atau teknik ini dibahas di bagian berikutnya.) Dari welter kegiatan ini, empat pola dapat diidentifikasi dan ditetapkan sebagai pembuatan kebijakan karena cara-cara di mana mereka membantu mendefinisikan konten dan dorongan kebijakan publik. Pola-pola ini adalah pembuatan aturan, ajudikasi, praktik penegakan hukum, dan operasi program.
PEMBUATAN ATURAN Undang-Undang Prosedur Administratif mendefinisikan aturan sebagai
"pernyataan agensi tentang penerapan umum atau khusus dan efek masa depan yang dirancang untuk menerapkan, menafsirkan, atau menetapkan hukum atau kebijakan atau menggambarkan organisasi, prosedur, atau persyaratan praktik suatu lembaga." Aturan substantif mengisi rincian ketentuan perundang-undangan umum dan memiliki kekuatan dan efek hukum. Aturan interpretatif menunjukkan bagaimana suatu lembaga memandang atau menafsirkan hukum yang ditegakkannya dan makna yang diberikannya terhadap istilah-istilah hukum seperti diskriminasi, usaha kecil, atau pendidikan yang sesuai. Aturan prosedural menggambarkan organisasi suatu lembaga dan bagaimana ia akan melakukan berbagai kegiatannya. Dalam praktiknya, tidaklah mudah untuk membedakan jenis-jenis aturan ini, atau untuk memisahkannya dari pernyataan informal tentang kebijakan atau praktik agensi.44 Kongres telah mendelegasikan wewenang pembuatan aturan kepada sejumlah besar lembaga administratif. Dengan demikian Komisi Sekuritas dan Bursa berwenang untuk membuat aturan yang mengatur bursa saham
"karena tampaknya perlu untuk kepentingan umum atau untuk perlindungan investor." OSHA diberdayakan untuk membuat aturan yang menetapkan standar kesehatan dan keselamatan untuk tempat kerja. Dalam kasus zat beracun, OSHA diarahkan untuk menetapkan standar "yang paling memadai memastikan, sejauh memungkinkan, berdasarkan bukti terbaik yang tersedia, bahwa tidak ada pekerja yang menderita gangguan kesehatan material," bahkan ketika terkena zat beracun selama karir kerja. Kondisi yang tertanam dalam delegasi ini mencerminkan kompromi yang dibuat selama proses legislatif. Mereka membiarkan makna hukum tidak jelas dan agensi tidak yakin tentang apa yang diperlukan untuk memenuhi standar.
Pembuatan aturan, yang merupakan salah satu instrumen utama pemerintahan di Amerika Serikat, adalah bagian dari proses administrasi yang paling menyerupai proses legislatif. 45 Paling sering itu mengambil bentuk informal, atau pemberitahuan dan komentar, pembuatan aturan. Beberapa persyaratan prosedural yang mengatur pembuatan aturan informal ditetapkan oleh Undang-Undang Prosedur Administratif (Bagian 553):
1. Pemberitahuan tentang pembuatan aturan yang diusulkan (NPRM) harus diterbitkan dalam Daftar Federal yang menentukan otoritas hukum untuk aturan tersebut, ketentuan atau substansi aturan yang diusulkan, dan waktu, tempat, dan sifat proses pembuatan aturan publik.
2. Kesempatan harus diberikan bagi orang yang tertarik untuk berpartisipasi dalam pembuatan aturan, baik melalui komentar lisan atau tertulis. Untuk aturan kontroversial, agensi akan sering memilih untuk mengadakan dengar pendapat. Meskipun sidang jarang mengubah pikiran siapa pun tentang aturan yang diusulkan, ini berfungsi untuk mendidik publik dan memungkinkan catatan partisipasi publik yang lebih luas untuk disusun. Ini dapat membantu agensi jika aturan tersebut ditantang di pengadilan.
3. Pernyataan ringkas tentang "dasar dan tujuan" aturan harus disertakan dengan aturan akhir.
Dalam pembukaan suatu aturan, lembaga menunjukkan informasi, data, dan analisis yang diandalkannya dalam mengembangkan aturan tersebut. Juga, jumlah dan sifat komentar publik, masalah yang mereka angkat, dan tindakan yang diambil (atau tidak diambil) oleh agensi sebagai tanggapan dapat dirinci. Pembukaan aturan seringkali melebihi aturan sebenarnya secara panjang lebar.
4. Aturan akhir harus diterbitkan setidaknya tiga puluh hari sebelum berlaku.
Persyaratan ini dimaksudkan untuk memberikan keadilan dalam pembuatan aturan, yang mencakup mempermalukan mereka yang tertarik atau terpengaruh oleh aturan dengan kesempatan untuk berpartisipasi dalam pengembangannya dan mungkin memengaruhi kontennya. (Sebenarnya, sebagian besar aturan akhir sedikit berbeda dari bentuk yang diusulkan.) Dalam beberapa kasus, lembaga diwajibkan oleh undang-undang untuk mengikuti prosedur yang lebih rinci dan ketat dalam tindakan pembuatan aturan. Dengan demikian, jika undang-undang menentukan bahwa aturan harus didasarkan pada catatan formal, maka suatu lembaga, dalam membuat aturan, harus mengadakan sidang pengadilan, mengikuti prosedur yang ketat, dan mendasarkan aturannya pada "bukti substansial dalam catatan." Standar yang sebanding untuk aturan yang berasal dari proses informal adalah bahwa aturan tersebut tidak boleh merupakan "penyalahgunaan kebijaksanaan yang sewenang-wenang atau berubah- ubah." Ini adalah salah satu standar lembek yang ditemui seseorang di dunia kebijakan. Selain Undang- Undang Prosedur Administratif, beberapa undang-undang lain memberlakukan persyaratan prosedural pada lembaga pembuat aturan. Jika suatu aturan memiliki dampak signifikan terhadap lingkungan, Undang-Undang Kebijakan Lingkungan Nasional mengharuskan badan tersebut untuk menyiapkan pernyataan dampak lingkungan. Jika usaha kecil terpengaruh secara tidak proporsional, Undang-Undang Fleksibilitas Peraturan mengharuskan agensi untuk mengambil langkah-langkah untuk mengurangi dampak aturan terhadap mereka. Jika suatu aturan mengharuskan pengumpulan informasi dari publik, maka Undang-Undang Pengurangan Dokumen berlaku. Kantor Manajemen dan Persetujuan anggaran diperlukan untuk memastikan bahwa pengumpulan informasi tidak membebankan beban yang tidak perlu kepada publik. Berbagai persyaratan ini mempersulit dan memperlambat proses pembuatan aturan. Dan, seperti yang dicatat oleh dekan fakultas hukum Comelius Kerwin:
Legislator kita memberlakukan program regulasi tentang kesejahteraan sosial tetapi kemudian membebani mereka dengan persyaratan prosedural yang hampir pasti akan menghambat implementasinya. Ini hanya menegaskan bahwa pengambilan keputusan politik bersifat multidimensi. Kombinasi dari misi substantif yang agresif dan ambisius dikombinasikan dengan proses implementasi yang hati-hati dan telaten dapat memuaskan berbagai kelompok konstituen.
Badan administrasi nasional mengeluarkan ribuan aturan setiap tahun. Ini berkisar dari yang kecil dan berdurasi singkat - seperti beberapa aturan Layanan Pemasaran Pertanian tentang buah-buahan dan sayuran - hingga yang membebankan biaya besar dan mempengaruhi sejumlah besar orang - seperti aturan Badan Perlindungan Lingkungan tentang kualitas udara dan pembuangan limbah berbahaya.
Secara kolektif, aturan-aturan ini, yang setiap hari dilaporkan dalam Daftar Federal, jauh lebih besar volumenya daripada undang-undang yang diberlakukan oleh Kongres. Aturan agensi dikodifikasikan dalam Kode Peraturan Federal.
Lembaga Ajudikasi dapat membuat kebijakan ketika mereka menerapkan hukum atau aturan yang ada untuk situasi tertentu dengan pengambilan keputusan kasus-ke-kasus. Dengan melakukan itu, mereka bertindak dengan cara yang sama seperti pengadilan, sama seperti mereka bertindak dengan cara legislatif ketika terlibat dalam pembuatan aturan. Di masa lalu, Komisi Perdagangan Federal membuat kebijakan dengan menerapkan larangan legislatif metode persaingan tidak sehat untuk kasus-kasus tertentu. Kasus-kasus ini secara bertahap menandai kebijakan publik dan dengan induksi menunjukkan
jenis praktik yang dilarang oleh larangan umum. Suatu instansi juga dapat membuat kebijakan apabila memberikan penafsiran terhadap suatu ketentuan perundang-undangan dalam menerapkannya dalam suatu perkara. Dengan demikian, Dewan Hubungan Perburuhan Nasional (NLRB), yang mengelola undang-undang hubungan manajemen tenaga kerja, membuat dan mengumumkan interpretasi hukum dalam memutuskan kasus praktik yang tidak adil, yang kemudian menginformasikan tindakannya dalam kasus-kasus di masa depan. Pendapat NLRB tentang hal-hal seperti apa yang merupakan "itikad baik"
dalam perundingan kolektif menjadi pernyataan kebijakan yang penting bagi pejabat serikat pekerja dan perusahaan.
Lembaga sering memilih untuk membuat kebijakan dengan ajudikasi, meskipun mereka memiliki otoritas pembuat aturan. Ini berlaku untuk NLRB, misalnya. (Mereka mungkin diberi wewenang, tetapi tidak diwajibkan, untuk terlibat dalam pembuatan aturan.) Sebuah lembaga mungkin merasa tidak lebih mudah daripada legislatif untuk mencapai keputusan tentang isi kebijakan umum, terutama dalam situasi baru atau sangat kontroversial. Akibatnya, ia dapat memilih untuk melanjutkan dengan cara yang lebih sedikit demi sedikit atau bertahap. Namun, mereka yang terkena dampak tindakan agensi dapat dibiarkan dalam kegelapan tentang kebijakan apa yang seharusnya ketika dibuat kasus per kasus. Dan memang, lembaga telah dikritik karena terlalu mengandalkan ajudikasi dan terlalu sedikit pada pembuatan aturan saat mereka mengembangkan kebijakan. 49 Sebagian besar ajudikasi yang dilakukan oleh lembaga administratif bersifat informal atau rutin, seperti ratusan ribu keputusan yang dibuat setiap tahun oleh Departemen Urusan Veteran dan Administrasi Jaminan Sosial tentang aplikasi untuk tunjangan. Namun, dalam kerangka bahasa undang-undang, keputusan yang tampaknya rutin dapat mengubah arah atau memiringkan efek kebijakan
Lembaga PENEGAK HUKUM juga dapat membentuk kebijakan melalui berbagai tindakan penegakan hukum mereka. Suatu undang-undang dapat ditegakkan dengan penuh semangat atau bahkan kaku, dengan cara yang longgar, atau tidak sama sekali; Ini dapat diterapkan dalam beberapa situasi dan bukan pada orang lain, atau untuk beberapa orang atau perusahaan dan tidak untuk orang lain. Semua orang akrab dengan diskresi yang dilakukan oleh petugas polisi pada ketukan atau, apa yang lebih mungkin, di mobil patroli. Tiket dapat diberikan kepada speeder, atau hanya peringatan yang dapat dikeluarkan. Jika tidak ada pengemudi yang ditilang kecuali mereka melebihi batas kecepatan yang diposting dengan tarif tertentu, pilihan ini merupakan amandemen kebijakan publik. Bahkan ketika ketentuan perundang- undangan cukup tepat, sehingga seolah-olah menghilangkan diskresi dalam penafsirannya, aparat penegak hukum masih memiliki beberapa diskresi sehubungan dengan cara di mana mereka akan ditegakkan.
Kebijakan dapat dibentuk oleh kelambanan administratif atau sikap apatis serta oleh tindakan dan semangat positif agensi. Kelambanan seringkali hanya mempengaruhi masyarakat umum yang tidak memihak atau lalai dan akibatnya dapat berlalu tanpa disadari. Pada tahun 1936, Kongres memberlakukan Undang-Undang Robinson-Patman untuk melindungi pengecer kecil dari diskriminasi harga oleh pesaing besar seperti toko berantai dan rumah diskon. Para ekonom telah lama mengkritik undang-undang tersebut sebagai penghalang persaingan harga. Selama satu atau dua dekade terakhir, baik Komisi Perdagangan Federal dan Divisi Antimonopoli Departemen Kehakiman, di bawah yurisdiksinya Undang-Undang Robinson-Patman jatuh, telah berhenti menegakkannya. Ada beberapa
pertanyaan apakah lembaga harus dapat mengabaikan undang-undang dengan cara ini. Contoh kedua melibatkan Undang-Undang Reklamasi tahun 1902, yang mengesahkan program irigasi besar-besaran untuk mendorong pembangunan pertanian di negara-negara barat. Tanah yang dapat diairi oleh seorang petani dengan air murah dari waduk yang dibangun secara federal dibatasi hingga 160 hektar, atau 320 hektar untuk petani dan pasangannya. Selanjutnya, mereka diminta untuk tinggal di atau dekat tanah mereka. Selama beberapa dekade pembatasan ini, yang dengan jelas dijabarkan dalam undang-undang, tidak ditegakkan oleh Biro Reklamasi. Akibatnya, sebagian besar air di bawah biaya pasar dari proyek reklamasi federal disediakan untuk pertanian besar, sering dimiliki oleh perusahaan, mencakup ribuan hektar. Banyak yang (dan) berlokasi di Central Valley California. Pemilik lahan besar ini adalah pendukung kuat reinterpretasi BOR terhadap hukum
Tekanan oleh para pencinta lingkungan dan organisasi yang mewakili petani kecil akhirnya mendorong Kongres pada tahun 1982 untuk mengesahkan Undang-Undang Reformasi Reklamasi. Batas irigasi ditingkatkan menjadi 960 hektar dan persyaratan residensi dicabut. Masih keras kepala, Biro Reklamasi telah menyetujui penghindaran oleh pemilik tanah besar dari batas 960 hektar. 5 1 Dalam hal ini, serta Undang-Undang Robinson-Patman, seseorang menemukan pembatalan kebijakan legislatif oleh agensi.
Selain sikap dan motif pejabatnya, tekanan eksternal, dan sumber daya keuangan, kapasitas lembaga untuk melaksanakan kebijakan akan sangat dipengaruhi oleh otoritas penegakan dan teknik yang tersedia untuknya. Penentang yang tidak dapat memblokir pemberlakuan undang-undang secara legislatif dapat berusaha menumpulkan dampaknya dengan menghambat penegakannya. Ambil ketentuan kesempatan kerja yang sama dalam Judul 7 Undang-Undang Hak Sipil tahun 1964, yang melarang perusahaan atau serikat pekerja yang mewakili lima belas karyawan atau lebih untuk mendiskriminasi individu karena ras, warna kulit, agama, asal kebangsaan, atau jenis kelamin mereka.
Bersama dengan judul-judul lain dalam undang-undang tersebut, ketentuan-ketentuan ini diadopsi atas oposisi konservatif yang kuat. Equal Employment Opportunity Commission (EEOC) berwenang untuk menegakkan hukum melalui penyelidikan, konferensi, dan konsiliasi, yang pada dasarnya berarti tindakan sukarela. Jika metode ini gagal, EEOC dapat merekomendasikan tindakan perdata di pengadilan federal, yang membutuhkan kerja sama oleh Departemen Kehakiman untuk menuntut kasus. Selain itu, undang-undang menetapkan bahwa EEOC tidak dapat bertindak atas keluhan dari negara-negara yang memiliki undang-undang antidiskriminasi dan lembaga untuk menegakkannya, kecuali lembaga negara tidak dapat menyelesaikan tindakan dalam waktu enam puluh hari. Pengaduan harus diajukan "secara tertulis di bawah sumpah," yang merupakan persyaratan yang tidak biasa untuk pengaduan pelanggaran hukum. Ketentuan ini tidak diragukan lagi memiliki efek mengerikan pada banyak orang kulit hitam selatan dan lainnya. Apa pun maksud di balik ketentuan ini, mereka jelas membatasi efektivitas hukum dengan membuat keberhasilan penyelesaian kasus menjadi proses yang lambat dan membosankan.
Setelah 1964, EEOC dan banyak pendukung penegakan hukum yang lebih kuat menganjurkan pemberian wewenang kepada lembaga tersebut untuk mengeluarkan perintah penghentian dan penghentian52 dalam kasus diskriminasi dan kemudian mencari, atas inisiatifnya sendiri, penegakan mereka di pengadilan federal. Penentangan terhadap perubahan yang diusulkan ini sangat kuat dari kaum konservatif dan selatan. Pada tahun 1972, EEOC akhirnya diberdayakan untuk membawa tindakan pengadilan atas inisiatifnya sendiri tetapi tidak mengeluarkan perintah penghentian dan penghentian
ketika konsiliasi pengaduan tidak berhasil. Meskipun mungkin tidak sebanyak yang diharapkan, otoritas baru ini memang membantu memperkuat penegakan dan efektivitas kebijakan anti-diskriminasi pekerjaan.
OPERASI PROGRAM Banyak lembaga mengelola kebijakan dan program pinjaman, hibah, tunjangan, asuransi, dan layanan, atau terlibat dalam pengelolaan properti publik, seperti hutan, taman, dan pembangkit listrik tenaga air. Meskipun kegiatan ini biasanya tidak dianggap sebagai penegakan hukum karena tidak dirancang secara langsung untuk mengatur atau membentuk perilaku orang, mereka seringkali sangat penting bagi banyak orang. Bagaimana program-program tersebut dilaksanakan membantu menentukan kebijakan baik secara langsung maupun tidak langsung. Beberapa contoh akan memberikan klarifikasi.
STUDI KASUS
Kebijakan Kebakaran Layanan Taman Nasional
Kebakaran pernah menjadi bius bagi Dinas Kehutanan AS dan National Park Service (NPS) dalam pengelolaan lahan hutan dan taman nasional mereka. 53 Pada tahun 1971, bagaimanapun, dengan menggunakan temuan ilmiah mengenai peran api dalam regenerasi alami hutan, NPS memutuskan bahwa itu akan memungkinkan sebagian besar kebakaran yang disebabkan secara alami (yaitu, yang tersentuh oleh sambaran petir) di taman nasional untuk membakar diri mereka sendiri. Kebakaran semacam itu adalah bagian dari siklus hidup normal hutan. (Dinas Kehutanan terus memerangi semua kebakaran, bagaimanapun penyebabnya.) Kebijakan NPS tentang kebakaran mendapat tantangan berat pada musim panas 1988, ketika penumpukan bahan yang mudah terbakar di tanah karena kebijakan sebelumnya untuk memadamkan api, ditambah musim panas yang sangat kering, berkontribusi pada kebakaran hutan yang parah di Taman Nasional Yellowstone. Sebagian besar lahan taman dibakar, membuat banyak pejabat publik menyerukan perubahan dalam kebijakan NPS. Penilaian efek kebakaran mengungkapkan bahwa itu tidak menjadi bencana seperti yang diperkirakan semula. Peraturan alami, atau "let-it-bum," tidak dicabut tetapi, di sisi lain, semua kebakaran taman nasional diperangi pada tahun 1989.54 Selama beberapa tahun berikutnya, rencana kebakaran berkembang untuk sebagian besar taman yang menyerukan pemadaman semua kebakaran di daerah di mana diperlukan untuk melindungi kehidupan dan properti sambil mengizinkan sebagian besar kebakaran yang disebabkan secara alami untuk membakar di lahan taman lainnya. 5 5 Satu dekade setelah itu terjadi disimpulkan bahwa api Yellowstone telah melakukan lebih banyak kebaikan daripada kerusakan karena hasil revitalisasi dari tanah yang terbakar.
STUDI KASUS
Undang-Undang Pendidikan Elementaru dan Menengah
Undang-Undang Pendidikan Dasar dan Menengah (ESEA) tahun 1965, yang di bawah Judul I memberikan bantuan keuangan federal kepada negara-negara bagian untuk mendidik anak-anak yang kurang beruntung di daerah miskin perkotaan dan pedesaan, adalah contoh bagus lainnya. Para pendukung reformasi sosial di antara para pendukungnya berpikir bahwa kebijakan ini dimaksudkan untuk mengurangi kemiskinan dengan meningkatkan fasilitas pendidikan dan peluang yang disediakan oleh
pemerintah negara bagian dan lokal kepada anak-anak yang kurang beruntung secara pendidikan dari keluarga berpenghasilan rendah. Namun, seperti yang awalnya dikelola oleh Kantor Pendidikan (sekarang Departemen Pendidikan), tidak jelas sejauh mana dana itu benar-benar dikeluarkan untuk anak-anak miskin, dan apakah mereka membeli layanan di luar tingkat yang disediakan untuk anak-anak lain di distrik yang dibantu. Banyak kasus penyalahgunaan dana juga dilaporkan. 56 Sejumlah faktor berkontribusi terhadap situasi ini. Meskipun ESEA dengan jelas menetapkan bahwa anak-anak yang kurang beruntung adalah fokusnya, sejarah legislatifnya memberikan "kemiripan jika bukan realitas bantuan umum." Ambiguitas ini, bersama dengan kenyataan bahwa para reformis yang mendukung undang-undang itu sendiri tidak banyak terlibat dalam implementasi, berarti bahwa para pejabat di Kantor Pendidikan saat itu diberi kelonggaran untuk menafsirkan undang-undang sesuai dengan mode operasi yang diterima. Tugas tradisional Kantor Pendidikan telah lama memberikan bantuan dan saran kepada lembaga sekolah negara bagian dan lokal. Itu tidak cenderung untuk mengatur atau mengawasi kegiatan mereka dan akibatnya bertindak dengan sedikit semangat untuk memastikan bahwa dana Judul I dikeluarkan sebagaimana dimaksud. Lebih lanjut, lembaga negara bagian dan lokal secara historis mendominasi pendidikan publik, dan mereka menikmati dukungan politik yang kuat untuk hegemoni mereka. Ini berarti bahwa akan sulit bagi pejabat nasional, bahkan jika mereka begitu cenderung, untuk memaksakan arahan yang tidak sesuai dengan prioritas lokal.
Namun, pada akhir 1970-an, administrasi Judul I ESA telah berubah secara nyata. Anggota staf baru di Kantor Pendidikan telah berhasil mengamankan pengawasan pengeluaran yang jauh lebih ketat di bawah program ini. Kelompok-kelompok kepentingan, seperti Organisasi Hak Kesejahteraan Nasional dan Dewan Penasihat Nasional untuk Pendidikan Anak-anak Kurang Beruntung, membantu menjaga program tetap berpusat pada mereka yang kurang beruntung. Kantor-kantor yang berurusan dengan pendidikan kompensasi didirikan di sebagian besar departemen pendidikan negara bagian, dan mereka mengembangkan saham dalam memastikan bahwa dana digunakan untuk yang kurang beruntung.
Perkembangan ini membuat upaya untuk menargetkan dana Judul I pada yang kurang beruntung jauh lebih berhasil. Studi menunjukkan bahwa dana Judul I telah memperkuat kinerja pendidikan siswa yang terkena dampak.
Perubahan administrasi program Judul I membawanya lebih sesuai dengan harapan para pencetusnya- yaitu, untuk memberikan manfaat kepada yang kurang beruntung. Pada tahun 1981 itu dipertahankan sebagai program terpisah, meskipun lebih dari dua puluh program pendidikan lainnya dikonsolidasikan dalam hibah blok pendidikan oleh Undang-Undang Konsolidasi dan Peningkatan Pendidikan, sebuah inisiatif administrasi Reagan. Pada tahun 1999, alokasi untuk Judul I adalah $ 8 miliar. Dana dialokasikan berdasarkan formula berdasarkan jumlah anak-anak berpenghasilan rendah di suatu daerah dan pengeluaran rata-rata per murid dan pergi ke sebagian besar dari empat belas ribu distrik sekolah di negara itu. Upaya pemerintahan Clinton untuk mengarahkan lebih banyak uang ke distrik-distrik dengan sejumlah besar siswa berpenghasilan rendah tidak berhasil. 57 Kongres terus meningkatkan pendanaan untuk Judul I; alokasi tahun 2002 adalah sekitar $ 13 miliar.
TECHIQUES KONTROL
Baik berlabel promosi, peraturan, larangan, redistribusi, atau apa pun, hampir semua kebijakan memasukkan unsur kontrol. Artinya, dengan satu atau lain cara, secara terang-terangan atau halus,
mereka dirancang untuk menyebabkan orang melakukan sesuatu, menahan diri dari melakukan sesuatu, atau terus melakukan hal-hal yang seharusnya tidak akan mereka lakukan. Ini berlaku apakah mengacu pada ketentuan pajak yang dimaksudkan untuk mendorong modernisasi pabrik industri atau pemberian amal, penyediaan informasi dan bantuan keuangan untuk memperluas perdagangan internasional, atau larangan kegiatan seperti penetapan harga dengan hukuman bagi pelanggar. Bahkan petuah Smokey Bear bahwa "hanya Anda yang dapat mencegah kebakaran hutan" mewujudkan elemen kontrol
Teknik kontrol yang berwenang untuk implementasinya merupakan komponen penting dari kebijakan publik. Keputusan tentang hal-hal ini, seperti halnya pada substansi kebijakan itu sendiri, dapat sangat produktif dari kontroversi selama proses adopsi kebijakan. Teknik kontrol yang diizinkan untuk digunakan oleh suatu lembaga dalam praktiknya dapat memiliki konsekuensi penting bagi konten dan dampak kebijakan, karena kebijakan sebagai "realitas operasional" yang memengaruhi perilaku manusia. Mereka yang menentang suatu kebijakan, misalnya, dapat mencoba untuk mengurangi atau bahkan meniadakan dampaknya dengan membatasi kekuasaan lembaga penyelenggara penegakan atau implementasi. Dua contoh mengilustrasikan hal ini. Pada tahun 1912, Massachusetts menjadi negara bagian pertama yang memberlakukan undang-undang upah minimum. Meskipun sangat didukung oleh tenaga kerja terorganisir, ia mendapat tentangan keras dari produsen. Hasilnya adalah undang-undang kompromi yang mengatur penegakan hanya dengan publikasi di surat kabar tentang nama-nama perusahaan yang tidak mematuhi standar upah. Seperti yang bisa ditebak, hukum Massachusetts tidak terlalu efektif.
Pada tahun 1970-an gelombang merger perusahaan mengarah pada upaya untuk memperkuat undang- undang antimerger. Setelah banyak perjuangan, termasuk filibuster Senat oleh lawan, undang-undang diberlakukan asalkan Divisi Antimonopoli Departemen Kehakiman harus diberi pemberitahuan terlebih dahulu tentang merger perusahaan besar yang diusulkan. Para pendukung percaya bahwa persyaratan ini akan meningkatkan efektivitas penegakan antimonopoli dengan memungkinkan pemerintah untuk memblokir merger sebelum selesai dan perusahaan yang terlibat kehilangan identitas terpisah mereka.
Penentang, terutama bankir investasi, yang mengumpulkan merger, dan lainnya dalam barisan konservatif dan bisnis, tampaknya berbagi pandangan ini. Jika tidak, tidak akan ada kontroversi.
Teknik kontrol dapat bergantung pada sejumlah asumsi perilaku. 59 Insentif ekonomi seperti subsidi, kredit pajak, dan pinjaman didasarkan pada anggapan bahwa masyarakat adalah pemaksimal utilitas.
Insentif untuk bertindak demi kepentingan mereka sendiri akan menyebabkan mereka mematuhi kebijakan. Teknik peningkatan kapasitas, seperti pelatihan kerja, informasi, dan program konseling, bergantung pada gagasan bahwa orang memiliki keinginan atau motivasi untuk melakukan apa yang diperlukan tetapi tidak memiliki kapasitas untuk bertindak sesuai dengan itu.
Teknik hortatory-deklarasi kebijakan, seruan untuk kerja sama sukarela, peringatan terhadap membuang sampah sembarangan atau mengemudi dalam keadaan mabuk-berasumsi bahwa orang bertindak berdasarkan keyakinan dan nilai-nilai mereka dan kemungkinan akan melakukan apa yang benar jika mereka mengetahuinya. Teknik otoritatif bertumpu pada premis bahwa persyaratan dan batasan, yang didukung oleh sanksi, diperlukan untuk mencegah orang terlibat dalam perilaku yang tidak diinginkan, jahat, tidak bermoral, atau tidak adil. Banyak lembaga pemerintah, akibatnya, memiliki wewenang untuk menetapkan dan menegakkan standar tentang pencemaran lingkungan, keselamatan konsumen, transaksi keuangan, dan topik lainnya. Singkatnya, agar suatu kebijakan menjadi efektif, diperlukan lebih
banyak daripada otoritas substantif dan pendanaan yang cukup untuk menutupi biaya keuangan untuk implementasi. Teknik pengendalian dan pelaksanaan yang memadai dan sesuai harus disahkan oleh instansi yang bertanggung jawab. Pada bagian ini berbagai teknik kontrol diperiksa, tetapi daftarnya tidak lengkap.
Bentuk Tindakan Nonkoersif Banyak metode yang digunakan untuk menerapkan kebijakan untuk mewujudkan kepatuhan adalah nonkoersif. Di sini "nonkoersif" berarti bahwa mereka tidak melibatkan pengenaan sanksi hukum atau hukuman, penghargaan, atau perampasan. Efektivitas bentuk-bentuk ini sebagian besar tergantung pada kolaborasi sukarela atau penerimaan oleh pihak-pihak yang terkena dampak, meskipun tekanan sosial dan ekonomi yang timbul dari masyarakat dapat meminjamkan mereka unsur paksaan. Berikut ini adalah contoh bentuk tindakan nonkoersif. Deklarasi kebijakan sendiri dapat menyebabkan orang mematuhi, "untuk ikut." Hasil ini tampaknya masuk akal, terutama jika deklarasi dibuat oleh pejabat yang dihormati atau berstatus tinggi. Seruan presiden kepada tenaga kerja dan manajemen untuk menghindari membuat kontrak upah inflasi atau kenaikan harga, misalnya, mungkin memiliki efek pengekangan, seperti halnya seruan walikota kepada warga untuk menghemat air dengan tidak menyirami halaman mereka selama periode kekeringan.
Standar sukarela dapat ditetapkan dengan tindakan resmi. Institut Standar dan Teknologi Nasional telah mengembangkan standar komersial, seperti bobot seragam, ukuran, dan nilai produk dan bahan, yang tidak wajib. Mereka banyak dipatuhi karena penggunaannya memfasilitasi atau mempromosikan kegiatan bisnis dan ekonomi. Sementara penggunaan sebagian besar nilai standar-seperti prima, pilihan, dan pilihan untuk daging sapi yang didirikan oleh Departemen Pertanian AS untuk komoditas pertanian bersifat permisif (beberapa wajib untuk perdagangan antar negara bagian), mereka banyak diikuti dalam praktiknya.
Mediasi dan konsiliasi adalah tindakan nonkoersif yang sering digunakan dalam upaya untuk menyelesaikan perselisihan manajemen tenaga kerja, seperti oleh Layanan Mediasi dan Konsiliasi Federal. Mediator bekerja untuk menyatukan para pihak, untuk mengklarifikasi fakta-fakta dalam perselisihan dan poin-poin yang dipermasalahkan, dan untuk menawarkan saran dan saran untuk mempromosikan penyelesaian. Namun, mediator tidak memiliki kekuatan keputusan atau sanksi formal.
Banyak perselisihan manajemen tenaga kerja berhasil diselesaikan dengan prosedur ini. Penggunaan publisitas untuk membawa efek sosial dan ekonomi dari opini publik yang merugikan terhadap pelanggar dapat mendorong kepatuhan terhadap kebijakan. Banyak tekanan ditempatkan pada "publisitas tanpa ampun" selama Era Progresif sebagai cara untuk mencegah monopoli. Meskipun organisasi buruh dan bisnis saat ini menunjukkan banyak kesadaran tentang citra publik mereka, tidak mungkin untuk mengukur seberapa efektif publisitas sebagai alat kontrol. Namun, pengungkapan kondisi kerja yang
"buruk" atau praktik bisnis yang "tidak diinginkan" oleh penyelidikan kongres atau lembaga dapat menghasilkan beberapa koreksi atau perbaikan.
Program pendidikan dan demonstrasi banyak digunakan oleh lembaga dalam mengamankan kepatuhan terhadap kebijakan. Banyak upaya dikeluarkan untuk memberi tahu orang-orang tentang hak-hak mereka di bawah Jaminan Sosial dan program tunjangan veteran, misalnya. Pengusaha diinformasikan melalui publikasi dan konferensi tentang arti dan persyaratan undang-undang upah dan jam kerja. Teknik demonstrasi terutama digunakan dalam pertanian. Praktik yang disukai dalam konservasi tanah dan
