從冤獄賠償到刑事補償的法治歷程
1)
曾建元(臺灣 中華大) 周靜妮(臺灣 中正大)
Ⅰ. 前 言
Ⅱ. 國民政府時期之冤獄賠償運動
Ⅲ. 行憲、動員戡亂與<冤獄賠償法>
之頒行
Ⅳ. 民主轉型與<刑事補償法>
Ⅴ. 結 語
Ⅰ. 前 言
中國司法文化向來重視實質正義而輕忽程序正義, 加以模擬家庭倫理而 放大的國家與人民關係, 欠缺對於個人作為權利主體的認知, 因而反映在司 法過程中, 便容易出現押人取供、枉法裁判而致生冤獄的情形, 對於犯罪嫌 疑人或被告的司法人權, 特別是人身自由, 危害尤大.
古代中國治術講求陽儒陰法, 故而雖然法律苛酷, 仍基於仁愛思想, 務求 毋枉毋縱, 司法官員中, 但凡於聽訟治獄不直而失出失入者, 或拖延訴訟淹 禁不決而羈押被告過久者, 於律皆有所嚴懲(劉清波, 1962: 92-96), 然於處 置枉法的官員之餘, 則未在法制上相對予以被告冤獄賠償或刑事補償, 縱然 於個案上有所撫卹因應, 亦只出於國家之恩典.
西方國家受基督教教義啟迪與歷史之實踐與演進, 逐步發展出以天賦人
*本文為臺中僑光科技大學財經法律系於民國一百零一年五月三十日假該校僑光館國 際會議廳主辦之<二零一二公私法學>學術研討會宣讀論文, 感謝該系王紀軒講師的 評論.
權與社會契約論為基礎的國家觀與法律觀, 認為國家係為保障人權而成立, 故而國家對於人民造成之各種人身自由侵害, 乃有填補其損害之責任. 英國 遠在一四五五年就有關於個案冤獄賠償之案例(托馬斯·楊(Thomas Young)叛亂冤案), 一六七九年制定之<人身保護法(Habeas Corpus Amendment Act)>, 則開世界各國冤獄賠償立法之先河, 乃將延誤提審之 官吏所繳納之罰金充做給予被告或被害人之損害賠償金(劉清波, 1962: 40 -42). 十九世紀末, 歐美各國逐步完善或建立其冤獄賠償法制, 如墨西哥一 八八零年<刑法>、挪威一八八七年<刑事訴訟法>、巴西一八九零年<刑 事訴訟法>、奧地利一八九五年<失當有罪判決之損害賠償法>、匈牙利一 八九六年<刑事訴訟法>、德國一八九八年<再審無罪判決賠償法(Die Entschädigung der im Wiederaufnahmeverfahren freigesprochenen personen)>、一九零四年<羈押賠償法(Die Entschädigung für unschuldig erlittene untersuchungshaft)>, 冤獄賠償法於是成為人身自 由保護的重要一環.
中華民國肇建以後, 打破帝制, 引進立憲主義, 西風東漸, 民智日開, 其 中上海為各國租界集中地, 加以領事裁判權之實施, 最得風氣之先, 歐美各 國先進人權思潮因而得藉上海法界之鼓動而湧進中國, 冤獄賠償此一中土 從未有過的法律觀念即為一著例, 而從根本上顛覆著中國人的國家觀, 要求 國家承擔起對於人民人身自由保障的責任, 並對受害者之損害予以填埔.
惟近代中國內憂外患不斷, 長期缺乏一安定的法治成長環境, 冤獄賠償之 立法乃歷經一迂迴彳亍之過程, 直至中華民國退守臺灣之一九五九年始有
<冤獄賠償法>之通過, 其後並經五次修正, 兩度為司法院大法官宣告部份 條文違憲, 最終於二零一一年方通過現行之<刑事補償法>.
本文擬回顧我國自國民政府時期之冤獄賠償運動以迄當代<刑事補償法>
全面修正的冤獄賠償立法歷程, 以洞識冤獄賠償和刑事補償觀念之演化對 於我國法制之影響, 以藉此瞭解我國立法之意旨, 並得以進窺我國人權法治 之發展, 更盼我國法治實踐之經驗, 對於當前中國大陸人權狀況之改進與提 昇, 能有砥礪和鼓舞之作用.
Ⅱ. 國民政府時期之冤獄賠償運動
我國的冤獄賠償立法運動, 最早可溯及國民政府統治中國的時期, 當是 時, 聯合國尚未成立, 國際法上關於冤獄賠償或刑事補償的人權法律文件尚 付之闕如, 我國法制主要繼受來源之日本、德國等國則逐步走向法西斯主 義, 人權極度惡化. 在此一情況下出現於中國之冤獄賠償運動, 可以說是一 個前衛和早熟的司法人權社會運動. 這個運動的緣起, 則和中華民國建立後 歷屆北洋政府與各地方割據政權司法實務上的種種秕政, 以及國民政府黨 國體制白色恐怖統治技術的實施有關, 表達了中國法界受到立憲主義洗禮 後, 對於民國法治的深刻反省和改革的努力, 該一運動的目的, 則正在於對 抗司法濫權, 以落實人權的保障.
一九二七年三月, 武漢國民政府頒布<反革命罪條例>, 規定: “凡意圖顛 覆國民政府, 或推翻國民革命之權力, 而為各種敵對行為者, 以及利用外力, 或勾結軍隊, 或使用金錢, 而破壞國民革命之政策者, 均為反革命行為.” 四 月, 淞滬戒嚴司令部發布<戰時戒嚴條例>, 實施清黨, 對中國共產黨人進 行肅清, 南京國民政府旋即成立. 針對該一嚴重人權迫害事件, 上海律師公 會於五月二十七日呈文江蘇省司法廳轉呈省政務委員會, 建議制訂人權保 護制度, 於省內通令施行. 呈文指出: “依出庭制度, 凡人被官署拘押者, 必 須在二十四小時內解送法庭審問. 否則, 被押人及其親友得提出法庭狀, 請 求法庭提審. 未決拘留賠償制, 對於被拘押人最後確定判決宣告無罪者, 其 因拘押所受之損失, 由告訴人、告發人或國庫負賠償責任, 並登報恢復其名 譽”(孫彩霞, 2005). 這是中國第一個有關冤獄賠償的歷史記錄, 對象為最後 確定判決宣告無罪之受拘留或被羈押人.
一九二八年五月, 國民政府司法部約集法制局和最高法院商議<中華民國 刑事訴訟法>之立法原則, 討論及國家對於誤判的責任問題. 法制局主張:
“凡受羈押或已科形之被告”, 若是“再審判決無罪者、初審或上訴審判決無 罪, 而以行為不成犯罪為理由者、受不起訴處分, 而以行為不成犯罪為理由
者”, 均可請求國家賠償. 該一主張則將冤獄賠償之思考延伸及再審判決無 罪者, 即在原審中已受有罪判決確定並已受刑者. 這是中國史上國家機關第 一次提出冤獄賠償立法建議的紀錄. 儘管司法部認為法制局的建議“理由極 為充分”, 但經反覆討論後, 認為應否在<刑事訴訟法>中規定實施誤判賠償 制“尚待研究”, 因而未在七月二十八日公布的現行<刑事訴訟法>中納入冤 獄賠償之規定(孫彩霞, 2005; 鄭成林, 2006: 49). 但一九二九年十一月二十 二日國民政府公布而於一九三零五月五日施行之<民法·債編>第一百八十 六條, 則規定了公務員之侵權責任: “務員因故意違背對於第三人應執行之 職務, 致第三人之權利受損害者, 負賠償責任. 其因過失者, 以被害人不能 依他項方法受賠償時為限, 負其責任.” “前項情形, 如被害人, 得依法律上 之救濟方法除去其損害, 而因故意或過失不為之者, 公務員不負賠償責任.”
<民法>要求公務員承擔違法侵權之責任, 在當時別無其他法律規定的情況 下, 顯然在理論和制度上, 採取了國家無責任論, 而在實踐上不認為國家對 於人民有侵權行為賠償責任, 故其皆應由公務員個人以違背職務授權為由 而必須獨力承擔. 然而公務員侵權責任成立的前提是公務員故意或因過失 而違背職務, 若此點無法證明, 則縱使公務員以國家名義而濫權之作為所造 成的人民權益之損害, 國家與公務員個人都不必承擔其責任.
一九二八年三月和一九三一年二月, 國民政府先後頒布施行了<暫行反革 命治罪法>和<危害民國緊急治罪法>, 對於反革命者展開司法訴追, 當中 屢傳冤案. 一九三一年五月國民會議在南京召開, 通過<中華民國訓政時期 約法>, 展開黨國訓政, <約法>於第八條規定人身自由之保障, 而於第一項 規定: “人民非依法律不得逮捕、拘禁、審問、處罰”, 另又於同條第二項規 定二十四小時之法院提審制: “人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁者, 其執行逮捕 或拘禁之機關至遲應於二十四小時內移送審判機關審問, 本人或他人並得 依法請求於二十四小時內提審”, 明定<提審法>之法源, 惟其並未對於非法 之逮捕拘禁審問與處罰有何等救濟之規定. 上海律師公會代表秦聯奎則於 國民會議上領銜提案, 建請政府對於“未決拘留”或者“拘留超過法定時間的 予以賠償”, 但此議並未獲得通過.
一九三一年六月, 中華民國律師協會在浙江省杭州市召開第三屆全國代
表大會, 決議將<政府對於過誤裁判施行國家負賠償責任制度>之建議案提 交政府, 案文指出: “裁判之意義, 係從正義之要求, 而以權利的行動, 以促 公平合理之實現. 故正義爲裁判的根本觀念, 如果違反此根本觀念, 而以故 意或過失爲不正當之裁判, 使無辜之良民發生名譽上或財産上重大之損害 者, 國家對此即不能不負相當之責任, 以爲國民之保證”, 該案則援引歐美 近代各國如挪威、匈牙利、奧地利、德國、英國和美國律令判例, 並舉證 人權思想、社會責任理論、正義公平觀念等, 指出我國<刑事訴訟法>對於 過誤裁判國家獨無負責賠償之規定, 不得謂非缺憾, 而要求立法院於<刑事 訴訟法>內加以修正或補充, “以符近世各國刑訴通例, 而謀刑訴被告人之 保障.” 該建議案亦指摘<危害民國緊急治罪法>程序過簡, 以致人民“上訴 無門, 跡近殘酷, 妨害人權”, 要求政府予以廢止. (孫彩霞, 2005; 鄭成林, 2006: 49-50)
一九三三年六月四日, 律師協會在山東省青島市召開第五屆代表大會, 沈 鈞儒代表上海特別市、江蘇省蘇縣、浙江省杭縣三地律師公會向大會提出
<本會應建議立法院制訂冤獄賠償法案>案, 經大會決議通過, 該案認為冤 獄形成原因有過失、故意和權威三種, 但根本原因在吏治腐敗和司法人員 的任性枉判, 主張: 凡刑事被冤處刑(已確定並已執行者), 或被誣遭判(已判 決未確定或已確定尚未執行者), 以及無辜被訴, 在審理期間合法取保遭受 拒絕, 或非法延宕, 至當事人感受羈押之累者, 凡經證實其爲完全冤抑, 或 罪輕罰重者, 關於冤曲及入重之部分, 應酌量情形予以申明冤曲, 賠償損害, 或相當之救濟. 該案提出了冤獄提訴、證實及賠償的具體辦法, “造成冤獄 之對造人, 除刑事自訴人應處誣告罪或虛偽作證之人應處以偽證罪外, 凡審 理之法院及推檢各員, 應分別情形擔負責任”, 於此則主張造成冤獄者對於 受冤獄者的民事賠償責任(孫彩霞, 2005; 鄭成林, 2006: 49-50), 亦即<民 法>第一百八十六條之公務員侵權責任.
沈鈞儒留學日本, 受日本自由民權運動之啟蒙, 於一九三二年參加了宋慶 齡、蔡元培和楊杏佛等人發起成立的中國民權保障同盟, 專事營救誤陷<危 害民國緊急治罪法>法網的政治犯以及從事宣傳人權的活動, 但該一組織不 久即遭到國民政府之取締, 沈鈞儒乃轉而思考以法律手段對抗國民政府, 乃
從此投入以維護人身自由權為其目標的冤獄賠償運動. 在前述提案中, 沈鈞 儒嚴正指出: 若無冤獄賠償, “一則何以維護法律衡平正義之主旨？ 再則何 以完成法律安定社會、發展共同生活之使命？ 三則何以克盡法律保障人權 之原意？ 而反致便利貪贓枉法之徒得以法律爲其個人任意出入人罪之工 具？”(沈嵐, 2009: 30)
一九三四年九月, 律師協會第六屆全國代表大會在廣州市召開, 根據廣州 律師公會之提案, 以“茲事體大, 非為擴大有計劃之運動, 殊難達到目的”為 共識, 於十一月成立了以上海律師公會代表沈鈞儒等四十一人為委員的冤 獄賠償運動委員會.
一九三五年五月, 冤獄賠償運動委員會在江蘇省蘇州市召開第一次全體 委員會議, 由沈鈞儒主持, 完成<冤獄賠償法草案>, 通過<冤獄賠償運動工 作大綱>, 並發表<冤獄賠償宣言>. 這是中國第一部冤獄賠償法草案. <冤 獄賠償宣言>中稱: “冤獄有由司法枉法行爲以致之者, 則未嘗有國家負責 賠償, 此種表現專制思想之立法例, 終有清以迄民國, 竟無所更易. 邇者, 司法現象尚未臻於健全, 而司法官吏其峻潔廉明、守法不阿、爲世尊崇者, 固不乏其人, 然或操行不檢、嗜貨瀆職, 或學識淺陋、輕率定讞者, 則所在 多有. 用使無辜蒙罪, 號泣罔聞. 哀我孓黎, 坐是破家戕身者, 不知幾何人, 頹惰萎廢、不克自振拔者又幾何人. ‘堂上一筆朱, 階下千滴淚’. 此種至可 慘痛之現象, 竟存留於二十世紀之中國, 則斯民之不幸, 果爲何如？” 該宣 言認爲法弱國弱, 設立冤獄賠償制度, 保障人民的生存權利, 實即健全我國 家之組織. “故本會主張國家對冤獄應爲賠償者, 非僅爲個人而意識個人、 保障個人, 乃爲國家而意識其構成分子、保障其構成分子. 易言之, 本會冤 獄賠償之主張, 非受支配於個人本位的法律思想, 乃受支配於社會本位的法 律思想.” 宣言號召全國律師界集中力量, 一致進行, “以適應社會正義之要 求, 促成國家履行其在道德上與法律上之義務.” 會議還決定, 每年六月, 由 全國各地律師公會擇陰曆端陽節紀念含冤負屈投江而死的屈原的日子舉行 冤獄賠償運動, “以期全國一致之呼籲, 振聾發聵, 蘄求國家賠償制度之早 日實現.”
同年六月五日, 冤獄賠償運動在全中國各大城市同時舉行, 與此同時, 國
民政府雖於二十一日公布<提審法>, 卻未宣布施行, 使<約法>關於人身自 由保障之規定形同具文. 九月, 全國司法會議在首都南京市召開, 通過國立 廣州大學教授鄭國屏提出之<請實施冤獄賠償制度案>和律師協會劉陸民所 提之<冤獄賠償制度亟應實現案>與<冤獄賠償法草案>, 決議原案由司法 院送立法院參考研究. 冤獄賠償立法乃就此獲得國民政府司法院之認可. 十 一月一日, 冤獄賠償運動委員會第二次全體會議在浙江省杭州市召開, 仍由 沈鈞儒主持, 決議向中國國民黨第五次全國代表大會請願, 請求即予議定冤 獄賠償立法原則, 轉飭國民政府立法院克期立法, 會後會眾則齊赴西湖弔祭 因冤獄致死的宋朝岳飛和明朝于謙, 並由沈鈞儒宣讀<祭岳武穆文>與<祭 于忠肅文>. 十六日, 沈鈞儒、陳志皋、劉陸民、陳耀東、劉哲代表律師協 會赴南京請願.
一九三六年五月五日, 國民政府頒佈<中華民國憲法草案>(五五憲草), 於第二十六條明訂: “凡公務員違反侵害人民自由或權利者, 除依法律懲處 外, 應負刑事及民事責任, 被害人民就其所受損害, 並得依法律向國家請求 賠償”, 主張將公務員侵權責任和國家賠償入憲, 但因該憲草規定國家賠償 需依法請求, 國家機關執法官吏在行使職權過程中發生錯羈、錯判, 致使無 辜公民受到損害而應負賠償責任, 乃必須待具體法律制訂頒行後, 受害者始 能提出主張, 於此而更加彰顯制訂<冤獄賠償法>的必要(孫彩霞, 2005). 為 此, 律師協會六月七日於上海召開運動紀念大會, 表達了推動<冤獄賠償 法>與<憲法>同日實施的高度意願(鄭成林, 2006: 53).
一九三七年一月, 國民黨中央政治會議訓令立法院制訂<冤獄賠償法>, 立法院即推派趙琛、林彬、羅鼎三人負責起草. 六月二日, 立法院刑法委員 會聯席會議通過了<無罪被押受刑補償法草案>提交院會審議, 該法案改以 補償定位冤獄賠償立法, 一新既有之理論與觀念, 規定: “被告已被羈押或 受刑之執行有下列情形之一者, 得聲請補償: 偵查因行爲不罰或犯罪嫌疑不 足爲起訴之處分者; 第一審或上訴審諭知無罪之判決者; 以上兩項, 其羈押 期間未逾一月者, 不得要求補償; 三、經再審或非常上訴諭知無罪之判決 者”, 補償金則由國庫負擔. 但若無罪被押或受刑之事因他人誣告或僞證所 致者, 國家有要求該誣告或僞證者償還所支出補償金之權. 惟該法案考量國
庫負擔, 規定對於羈押期間未逾一月者不予補償, 誠為美中不足之處. 六月 二十五日, 立法院舉行臨時會議, 審議<無罪被押受刑補償法草案>, 結果 決議該案“重付法制、刑法兩委員會審查.” 不久日本發動七七盧溝橋事變, 我國展開抗戰, 立法遭擱置, 持續了多年的冤獄賠償運動也就不得不隨之中 斷.
Ⅲ. 行憲 、 動員戡亂與<冤獄賠償法>之頒行
一九四五年八月, 抗戰勝利, 一九四六年一月, 國民政府召開政治協商會 議, 與各黨派會商戰後和平建國與制憲事宜, 通過了<憲草修改原則>十二 條、<和平建國綱領>等多項協議, 其中特別強調對於人身自由之保障, 如
<憲草修改原則>第九條規定: “凡民主國家人民應享受之自由權利, 均應受 憲法之保障, 不受非法之侵犯; 關於人民自由, 如用法律規定, 須出之於自 由保障之精神, 非以限制為目的”, 顯示政協對於<五五憲草>關於基本人權 之法律間接保障主義之疑慮, <和平建國綱領>則於第二章“人民權利”規定:
“一, 確保人民享有身體, 思想, 宗教, 信仰, 言論, 出版, 集會, 結社, 居住, 遷徙, 通訊之自由; 二, 現行法令有與以上原則抵觸者, 應分別予以修正或 廢除之; 三, 嚴禁司法及警察以外任何機關或個人有拘捕, 審訊及處罰人民 之行為; 犯者應予懲處. 政府已公布之提審法應迅速明令施行.” <和平建國 綱領>係依中國共產黨軍事委員會副主席周恩來領銜提出之草案審議者, 於 此則反映了訓政時期之在野力量對於國民政府戕害人民人身自由的深惡痛 絕. 國民政府從善如流, 終於在三月宣布實施十年前即已公布之<提審法>.
四月, 國民參政會第四屆第二次大會建議政府制定“冤獄賠償辦法.”
一九四六年十一月, 制憲國民大會於南京國民大會堂召開, 依政協協議之 原則通過現行<中華民國憲法>, 而於其第八條明定: “人民之身體自由應予 保障”, 並就二十四小時之法院提審制度詳為規定, 此外, 則於第二十四條 規定: “凡公務員違法侵害人民之自由或權利者, 除依法律受懲戒外, 應負 刑事及民事責任. 被害人民就其所受損害, 並得依法律向國家請求賠償”,
此為中國法史上首見關於公務員侵權責任與國家賠償責任的規定, 並將之 入憲, 的確值得一書, 此亦可視之為中華民國對於戰前冤獄賠償運動的回 應. <憲法>之起草者張君勱之憲政思想深受其留學母國德國之影響, 一九 一八年德國<威瑪憲法>第一百三十條第一項規定: “官吏於行使其職權上 之公權, 如違反其所負之職務, 損害及他人時, 其賠償之責任, 原則上屬於 使用官吏之國家及公共團體”, 認為國家本即應承擔公務員侵權行為之賠償 責任, 我國<憲法>未採取該一憲法例, 使公務員直接承擔賠償責任, 並將 國家賠償責任定位為備位之求償權, 實令人有為德不卒之憾.
當是時, 國民政府與中國共產黨間之內戰轉趨激烈, 共產黨與中國民主同 盟各政黨拒絕參與制憲, 一九四七年二月於臺灣爆發的二二八事件, 國民政 府即基於防共和反共的心態, 派遣國民革命軍入臺強力綏靖鎮壓. 當年七月 四日, 國民政府國務會議通過<厲行全國總動員戡平共匪叛亂方案>, 宣布 動員戡亂, 全面展開內戰, 十一月, 全國司法行政檢討會議決議推動制訂
<刑事補償法>, 十二月二十五日<憲法>施行, 中華民國在結束訓政實施憲 政之際, 卻已先行進入緊急狀態了. 一九四八年三月, 第一屆國民大會第一 次會議通過<動員戡亂時期臨時條款>, 蔣中正、李宗仁當選第一任正、副 總統, 四月, 司法院向立法院提出<刑事賠償法草案>. 十二月, 總統蔣中正 發布第一次全國戒嚴令, 一九四九年一月, 蔣中正引退, 由李宗仁代總統職 務, 四月, 中國人民解放軍渡過長江攻破南京, 五月進佔上海, 東南震動, 臺灣省政府主席兼臺灣省警備總司令陳誠宣布臺灣省戒嚴, 臺灣陷入黨國 白色恐怖統治, 叛亂案納入軍事審判, 六月, <懲治叛亂條例>經立法院通 過而由總統公布施行, 七月, 代總統李宗仁發布第二次全國戒嚴令, 並將臺 灣納入其間. 十月一日, 中華人民共和國建國, 沈鈞儒出任最高人民法院首 任院長. 十二月, 行政院長閻錫山率中華民國政府遷設臺灣臺北市, 中華民 國自此以臺灣海峽為界, 與中華人民共和國隔海對峙. 一九五零年三月, 蔣 中正復行視事, 回任總統. 六月, <戡亂時期檢肅匪諜條例>公布施行.
一九五一年十月, 為了解決戒嚴期間臺灣省軍法與司法機關管轄權限之 爭議問題, 行政院則頒布了<臺灣省戒嚴時期軍法及司法機關受理案件劃分 暫行辦法>, 一九五二年六月復另頒<臺灣省戒嚴時期軍法機關自行審判及
交法院審判案件劃分辦法>, 規定軍法機關自行審判案件之範圍如下: 一、 軍人犯罪; 二、犯<戡亂時期檢肅匪諜條例>、<懲治叛亂條例>所定之罪;
三、犯<懲治盜匪條例>所定之罪; 四、非軍人勾結軍人犯<懲治走私條 例>所定之罪; 五、犯<刑法>公共危險妨害秩序之罪於地方治安有重大危 害者. 一九五四年由於國防部軍法局長包啟黃爆發貪瀆嚴重弊案, 行政院始 再一次修改<臺灣省戒嚴時期軍法機關自行審判及交法院審判案件劃分辦 法>, 將軍法審判範圍內縮小至軍人犯罪與叛亂罪(薛化元, 2004: 1113).
一九四九年二月, 共產黨發布<中央關於廢除國民黨《六法全書》和確定 解放區司法原則的指示>, 終止中華民國所有法令在其統治地域範圍內之適 用, 中華人民共和國建國後, 為鞏固其政權, 共產黨中央更於一九五零年三 月和十月發出<關於剿滅土匪建立革命新秩序的指示>和<關於鎮壓反革命 活動的指示>, 中央人民政府政務院亦於一九五一年二月公布<中華人民共 和國懲治反革命條例>, 全面展開鎮壓反革命運動, 整肅和剷除異己. 由於 中華人民共和國當時並無刑事訴訟法, 懲治反革命之偵審過程完全欠缺正 當法律程序, 判決極為武斷粗暴, 自然冤獄累累, 遍地皆是.
相對於中華人民共和國無法無天之情形, 一九五一年七月, 我國司法行政 部則召開司法法規整理檢討委員會第一次會議, 重申推動一九四七年全國 司法行政檢討會議議決制訂刑事補償法之立場, 臺灣全省各縣市議會全體 響應, 十二月, 嘉義縣議會更建請立法院迅予制定<冤獄賠償法>, 立法院 民刑商法委員會乃對此展開研究, 並邀請司法行政部與最高法院代表到院 列席發表意見, 結論為原則贊成立法, 但對於是否包括軍法以及是否只限於 再審和非常上訴則有過一番討論.1) 立法委員袁良驊等則於一九五二年十二 月提案咨請行政院訂立<冤獄賠償法>並擬就<冤獄賠償法草案>. 袁良驊 所提之<冤獄賠償法草案>於第一條第六款主張將冤獄範圍納入“人民受司 法機關以外之機關拘禁或處刑, 其後經判明無罪者”, 規範對象實已包括軍 法、及情治、警察機關, 關於軍法機關排除適用的範圍, 僅及於純粹之軍人 犯罪案件. 該案關於國家之冤獄賠償責任, 則採無過失賠償責任原則, 即令 1) 韓同發言, 第一屆立法院第十會期第二十一次會議速記錄 (立法院公報 第卷
第期, 臺北: 立法院祕書處, 民國四十一年十二月十二日), p.20.
偵查與審判人員沒有故意或過失, 但其行為結果生人身自由之損害於他人 時, 國家也應承擔賠償責任. 該一主張與<憲法>第二十四條規定之公務員 侵權賠償責任規定有間, 但袁案認為<憲法>為最低度之人權保障, 立法自 有擴充人權保障之限度與範圍的形成空間, 故而不生違憲之疑義(袁良驊, 1959: 12-13).
袁良驊於提案之口頭說明中表示, 鑑於共產黨在中國大陸的殘殺, 冤獄賠 償制度之實施乃有助於爭取民心. 而對於部份人擔心冤獄賠償制度的實施 會影響檢肅匪諜之工作, 袁良驊則指出冤獄賠償係針對普通司法案件, 為永 久性之制度, 至於檢肅匪諜案件則屬於動員戡亂時期之特種刑法, 為限時之 特別法, 其意以為戒嚴時期歸屬軍法管轄, 可以依特別法之法理, 排除冤獄 賠償制度的適用. 而關於冤獄賠償實施是否增加國庫負擔之問題, 袁良驊則 樂觀認為, 冤獄賠償制度若納入對於檢察官和法官之求償權, 一旦實施, 渠 等將趨於慎刑, 冤獄自然減少, 賠償費也就隨之而節省.2) 然袁良驊案由於 立法技術上的問題, 在文字上事實上並沒有真正排除掉戒嚴時期非軍人受 軍法審判案件所衍生之冤獄問題, 而這則正是國民黨政府一九五零年代白 色恐怖統治最令人詬病之處, 而卻將所有屬於軍人犯罪的軍法冤獄都排除 在賠償範圍之外了.
一九五三年十月, 立法院民刑商法及法制兩委員會審查決議由立法院自 行起草制定<冤獄賠償法>, 賠償範圍包括行政、司法、軍法, (何佐治, 1959: 118)而以袁良驊所提之<冤獄賠償法草案>為審查基礎, 但其後立法 進程則受到嚴重延宕. 從國民黨政府以軍法作為戒嚴時期鎮壓政治犯的司 法工具視角以觀, 吾人便不難理解, 何以袁案在提出之後, 當時行政院遲遲 未向立法院提出<冤獄賠償法草案>, 且立法院審查袁案的進度也遭到擱置.
一九五四年蔣中正在總統府下設置國防會議, 下設國家安全局, 作為國家最 高情治機關, 其當年工作之原則即為“使臺灣肅奸行動與大陸情報活動相配 合.”(戴寶村, 2006: 303)
一九五二年行政院依蔣中正總統之行政改革理念頒布<推行行政三聯制 2) 袁良驊發言, 第一屆立法院第十會期第二十一次會議速記錄 (立法院公報 第
十會期第期, 臺北: 立法院祕書處, 民國四十一年十二月十二日), p.19.
要點>展開行政改革, 而於一九五七年設立行政院及所屬機關組織權責研討 委員會, 蔣中正總統再於一九五八年三月於總統府設立臨時行政改革委員 會, 敦聘考試院副院長王雲五出任主任委員, 主持<行政改革建議案>. 總 統府臨時行政改革委員會於六月十四日第十次委員會通過第六十九案<切 實保障人權案>與其建議辦法五項, 其第五項為有關國家賠償者, 建議“國 家對於公務人員違法侵害人民自由權利負賠償責任, 應予逐步實施” (王雲 五, 1967: 759), 該一建議乃主張由國家承擔公務人員侵權行為之賠償責任, 較之<憲法>第二十四條國家備位承擔公務員侵權責任之規定更為進步, 亦 優先於<民法>第一百八十六條公務員侵權責任規定之適用. 冤獄賠償作為 國家賠償的次級範疇, 自然又為立法院關於<冤獄賠償法>之審議重新點燃 起動力.
一九五九年四月, 歷經八年之審議, 立法院終於根據國民黨中央政策委員 會指示之三點原則, 由司法法制國防三委員會根據袁案完成<冤獄賠償法草 案>送院會審查, 名稱定名為<冤獄賠償法>、範圍限於司法與軍法、採有 過失責任賠償主義而兼採附有條件之無過失賠償主義.3) 納入軍法, 是原草 案在遭受軍人反對後採納國防部之建議所做成的決定,4) 並延伸及任何有逮 捕權而可能侵害人身自由之機關, 包括警察機關和特務機關.5) 事實上, 當 時冤案十分七八都屬於軍法,6) 這才是該法主要要解決的問題. 支持採取國 家無過失責任原則的立委, 則更直指日後立法院應進一步制定<國家補償 法>,7) 以建立完整的法律體系. 至於法案名稱何以不採司法院原本主張之
<刑事補償法>, 立法者則承認定名為「刑事補償法」雖較合乎無過失責任 3) 何佐治發言, 第一屆立法院第二十三會期第十四次會議速記錄 (立法院公報
第二十三會期第十一期, 臺北: 立法院祕書處, 民國四十八年五月一日), p.37.
4) 袁良驊發言, 第一屆立法院第二十三會期第十三次會議速記錄 (立法院公報 第二十三會期第十一期, 臺北: 立法院祕書處, 民國四十八年五月一日), p.8.
5) 徐漢豪發言, 第一屆立法院第二十三會期第十三次會議速記錄 (立法院公報 第二十三會期第十一期, 臺北: 立法院祕書處, 民國四十八年五月一日), pp.23-24.
6) 王澤民發言, 第一屆立法院第十二會期第九次會議速記錄 (立法院公報 第十 二會期第四期, 臺北: 立法院祕書處, 民國四十二年十一月十日), p.43.
7) 江一平發言, 第一屆立法院第二十三會期第十三次會議速記錄 (立法院公報 第二十三會期第十一期, 臺北: 立法院祕書處, 民國四十八年五月一日), p.28.
原則之法理, 但“冤獄賠償”則就教育意義而言, 更易為民眾所瞭解, 而於警 世之效果更加明確.8) 而關於總統府臨時行政改革委員會制定<國家賠償 法>之建議, 其本就是立法院的憲法誡命, 但鑑於國家之財力, 當時之國民 黨政府則選擇由範圍特定的<冤獄賠償法>先行實施,9) 並因而確定將違法 侵害身體自由之行政排除在外(何佐治, 1959: 118).
在立法院院會審查過程中, 因鑑於司法與軍法之冤獄賠償難治於一爐而 同時完善規範, 則有委員周紹成等提議司法與軍法之冤獄賠償分別規範而 獲得支持.10) 而關於軍法審判, 如委員李公權即認為<臺灣省戒嚴時期軍法 機關自行審判及交法院審判案件劃分辦法>中將人民觸犯叛亂案件劃歸軍 法審判, 事實上已牴觸<憲法>第九條“人民除現役軍人外, 不受軍事審判”
之規定, 儘管必須體諒國家處境與臺灣省處於戒嚴狀態之實際情形, 但立法 院為表明維護<憲法>精神之立場, 仍不宜在<冤獄賠償法>中寫入“現役軍 人及叛亂嫌疑案件之冤獄賠償另以法律定之”之規定,11) 因而決議僅就依刑 事訴訟法令受理之普通案件和不依前項法令羈押之受害事件為規範, 另則 通過附帶決議, 要求行政院另訂「軍事審判之冤獄賠償法案”函送立法院審 議.12) <冤獄賠償法>經立法院三讀通過, 終於由總統於一九五九年六月公 布施行.
Ⅳ. 民主轉型與<刑事補償法>
8) 白如初發言, 第一屆立法院第二十三會期第十三次會議速記錄 (立法院公報 第二十三會期第十一期, 臺北: 立法院祕書處, 民國四十八年五月一日), p.32.
9) 溫士源發言, 一屆立法院第二十三會期第十三次會議速記錄 (立法院公報 第 二十三會期第十一期, 臺北: 立法院祕書處, 民國四十八年五月一日), p.5.
10) 周紹成發言, 一屆立法院第二十三會期第十六次會議速記錄 (立法院公報 第 二十三會期第十二期, 臺北: 立法院祕書處, 民國四十八年五月 日), p.32.
11) 李公權發言, 第一屆立法院第二十三會期第十六次會議速記錄 (立法院公報 第二十三會期第十二期, 臺北: 立法院祕書處, 民國四十八年五月 日), p.49.
12) 第一屆立法院第二十三會期第二十一次會議速記錄 (立法院公報 第二十三會 期第十五期, 臺北: 立法院祕書處, 民國四十八年五月 日), p.72.
中華民國為聯合國創始會員國, 並參與了<世界人權宣言>(Universal Declaration of Human Rights)之起草, 該宣言於一九四八年十二月十日 為聯合國大會所通過, 於第三條宣示: “人人享有生命、自由與人身安全之 權利”, 與我國<憲法>第八條人身自由保障之精神為一致. 為落實<世界人 權宣言>所樹立之普世價值, 聯合國大會進而於一九六六年十二月通過了
<公民權利和政治權利國際公約>(公民及政治權利國際盟約International Covenant on Civil and Political Rights), 一九六七年十月, 中華民國駐 聯合國常任代表劉鍇代表政府簽署了該公約.
該公約第二條第二項規定: “凡未經現行立法或其他措施予以規定者, 本 公約每一締約國承擔按照其憲法程式和本公約的規定採取必要的步驟, 以 採納爲實施本公約所承認的權利所需的立法或其他措施”, 第三項又復規定:
“本公約每一締約國承擔: 甲、保證任何一個被侵犯了本公約所承認的權利 或自由的人, 能得到有效的補救, 儘管此種侵犯是以官方資格行事的人所 爲; 乙、保證任何要求此種補救的人能由合格的司法、行政或立法當局或 由國家法律制度規定的任何其他合格當局斷定其在這方面的權利; 並發展 司法補救的可能性; 丙、保證合格當局在准予此等補救時, 確能付諸實施.”
關於人身自由的國內救濟, 該公約第九條第五項就冤獄賠償規定道: “任何 遭受非法逮捕或拘禁的受害者, 有得到賠償的權利”, 另於第十四條第六項, 則規定了誤審下受刑罰者的賠償請求權: “在一人按照最後決定已被判定犯 刑事罪而其後根據新的或新發現的事實確實表明發生誤審, 他的定罪被推 翻或被赦免的情況下, 因這種定罪而受刑罰的人應依法得到賠償, 除非經證 明當時不知道的事實的未被及時揭露完全是或部分是由於他自己的緣故.”
(Manfred Nowak, 2003: 179) 該公約對於公權力不法侵害人民之人身自 由以及司法誤審所導致之人身自由受害分別規定, 認識到這兩類冤獄賠償 性質之差異. 不過, 在一九七一年十月我國退出聯合國之前, 我國政府始終 未將<公民與政治權利國際公約>送請立法院批准, 其對於<冤獄賠償法>
的影響直到後來我國批准該公約後, 方得以發生.
一九八七年七月, 總統蔣經國宣布解除臺灣地區戒嚴, 卻於同時要求立法 院通過<動員戡亂時期國家安全法>, 該法第九條規定: “戒嚴時期戒嚴地域
內, 經軍事審判機關審判之非現役軍人刑事案件, 於解嚴後依左列規定處 理: 一、軍事審判程序尚未終結者, 偵查中案件移送該管檢察官偵查, 審判 中案件移送該管法院審判. 二、刑事裁判已確定者, 不得向該管法院上訴或 抗告. 但有再審或非常上訴之原因者, 得依法聲請再審或非常上訴. 三、刑 事裁判尚未執行或在執行中者, 移送該管檢察官指揮執行.” 蓋<戒嚴法>第 十條明定: “第八條、第九條之判決, 均得於解嚴之翌日起, 依法上訴”, “第 八條、第九條之判決”則為戒嚴時期軍事審判權擴大適用於人民的案件, 即 叛亂案件. 立法院曾經決議要求行政院提出軍事審判冤獄賠償法草案函送 審議, 行政院卻始終未能配合提出, 解嚴後又立法剝奪非軍人之叛亂犯之上 訴權, 顯示政策立場上對於叛亂犯的極度不友善, 更寧可為此而坐視軍法冤 獄的發生, 對軍人之名譽毫不矜恤.
一九九一年五月一日, 總統李登輝宣布終止動員戡亂, <憲法增修條文>
生效, 十二月第二屆國民大會代表選舉, 一九九二年五月第二屆國大完成第 二次修憲, 確立國家緊急狀態終止後之新憲政秩序, 十二月第二屆立法委員 選舉, 一九九三年二月李登輝經第二屆立法院同意, 任命連戰出任行政院 長, 臺灣民主轉型的寧靜革命順利展開, 在國民黨威權統治時期遭受不當軍 事審判的政治受難者的冤獄賠償與名譽回復問題, 終於等到了社會條件更 為成熟的處理階段.
一九九五年一月, 首先有<戒嚴時期人民受損權利回復條例>的公布施行.
該條例第六條規定: “人民於戒嚴時期因犯內亂、外患罪, 於受無罪之判決 確定前曾受羈押或刑之執行者, 得聲請所屬地方法院比照冤獄賠償法相關 規定, 請求國家賠償”, 部份解決了非軍人叛亂案件的軍事審判冤獄賠償問 題, 儘管僅限於受無罪判決者而不涉及因<國安法>限制上訴的有罪確定叛 亂案件和其他類型之人身自由侵害. 四月, <二二八事件處理及補償條例>
公布, 概括承認國民政府處理二二八事件之行為, 有違法侵害人民權利情 事, 是一種概括的非法認定(陳新民, 2005: 569), 而呈請總統對於二二八事 件相關審判的被告給予大赦、特赦或回復名譽, 國家並對二二八事件政治 受難者所受之損失給予補償, 補償範圍包括“遭受羈押或徒刑之執行者.” 該 條例既已認定二二八事件存在公權力侵害之情形, 但卻迴避“賠償”之用字.
事實上, 第二屆立法院原已通過的法律名稱即為“二二八事件處理及賠償條 例”, 但因國民黨黃復興黨部所屬之軍系立委反對該條例隱含的對於昔日國 民革命軍實施鎮壓綏靖的非難, 國民黨最後由立法院黨團書記長廖福本提 案復議, 而以“補償”取代法規名稱和條文中所有的“賠償”二字.13)
一九九八年六月公布的<戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例>, 則是針對戒嚴時期非軍人犯叛亂案件受軍法審判的立法, 該條例大致上仿 效<二二八事件處理及補償條例>之規定, 但對叛亂案件之軍法審判卻不採 概括的非法認定, 而於第八條明文排除對於“已依法受領冤獄賠償或二二八 事件補償之受裁判者”和“經認定為叛亂犯或匪諜有實據者”之補償. 依該條 例設立之財團法人戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會則設有預 審小組就個案事實逐一審認之, 事實上乃係針對上訴權受到<國安法>限制 的個案正義進行修補, 而對於經審認為公權力非法侵害而不具叛亂犯或匪 諜有實據者之真正冤案提供補償, 故而應屬於冤獄賠償, 且為典型之國家賠 償. 國家於<戒嚴時期人民受損權利回復條例>對於“無罪判決”確定前之羈 押或刑之執行提供冤獄賠償, 卻依<戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償 條例>只對於冤案“判決確定”後的死刑和徒刑等之執行給予補償, 兩種法律 秩序明顯矛盾(陳新民, 2005: 569), 突顯的是國家不願正面承認戒嚴時期濫 用公權力對非軍人叛亂案件進行軍事審判, 事實上是當年白色恐怖統治的 一環, 意在利用冤獄形成臺灣人民的集體恐懼以消滅異議者的反對力量. 如 果<戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例>在個案的訴訟上正義之 外, 亦有國家追求政治與社會和解的意義, 該條例排除對於“經認定為叛亂 犯或匪諜有實據者”之補償, 從肯認人民對於國家暴力之抵抗權以及社會補 償的立法政策角度評估, 實亦不無有待商榷之處.
一九九九年二月, 司法院公布大法官<釋字第四七七號解釋>, 認定<戒 嚴時期人民受損權利回復條例>第六條之規定未能包括不起訴處分確定前 或後、經治安機關逮捕以罪嫌不足逕行釋放前、無罪判決確定後、有罪判 13) 參: 彭百顯發言, 第五次院會紀錄 -立法院第二屆第五會期第六次會議 (立法院 祕書處 編, 法律案專輯第一百八十五輯內政(八十四) -二二八事件處理及補償條 例案, 臺北: 立法院祕書處, 民國八十五年二月), pp.411-412.
決(包括感化、感訓處分)執行完畢後, 受羈押或未經依法釋放之人民, 顯屬 立法上重大瑕疵, 與<憲法>第七條平等原則有所牴觸, 而逕行命令各地方 法院應自該解釋公布起二年內, 依該條例第六條比照<冤獄賠償法>相關規 定, 受理上述情形下國家賠償之聲請. 立法院亦隨即依上該司法院大法官解 釋之意旨修正<戒嚴時期人民受損權利回復條例>第六條, 經總統於二零零 零年二月公布, 將原條文“受無罪之判決確定前曾受羈押或刑之執行”之賠 償範圍, 擴及經治安機關逮捕而以罪嫌不足逕行釋放前, 人身自由受拘束 者、於不起訴處分確定前受羈押, 或不起訴處分確定後未依法釋放者、無 罪判決確定後未依法釋放者和於有罪判決或交付感化教育、感訓處分, 執 行完畢後, 未依法釋放者, 並將賠償請求權行使之期限再延長至二零零五 年.
一九九九年七月, 司法院公布大法官<釋字第四八七號解釋>, 宣告原
<冤獄賠償法>第二條第二款前段關於限制冤獄賠償之事由, 僅以受害人之 行為違反公共秩序或善良風俗即剝奪其請求賠償之權利, 未能以其情節是 否重大, 有無逾越社會通常觀念所能容忍之程度為衡量標準, 與<憲法>比 例原則之意旨未盡相符, 應不予適用. 該一解釋促成司法院與行政院全面檢 討<冤獄賠償法>之契機, 而於二零零二年三月將修正草案送請立法院審議.
該一修正草案重要之增列內容, 包括因<軍事審判法>、<少年事件處理 法>或<檢肅流氓條例>所致之冤獄、冤獄賠償決定覆議之程序司法化, 將 司法院冤獄賠償覆議委員會組織法庭化而改制為司法院冤獄賠償法庭, 並 參照<戒嚴時期人民受損權利回復條例>第六條之精神, 追溯依<軍事審判 法>處理案件受害人之賠償請求權. 惜該修正草案並未能在第五屆立法院二 零零五年一月任內完成審議.
二零零零年五月, 我國首度政黨輪替, 民主進步黨籍總統陳水扁於第十任 總統就職演說<臺灣站起來──迎接向上提升的新時代>中宣示, 新政府將 敦請立法院通過批准「國際人權法典”, 使其國內法化, 成為正式的「臺灣 人權法典」, 我國於簽署<公民與政治權利國際公約>與<經濟社會文化權 利國際公約>後, 並未進一步送交立法院批准, 陳水扁總統的宣示, 啟動了 該一程序, 也使得制定先期於<公民與政治權利國際公約>的我國<冤獄賠
償法>, 在臺灣民主轉型後終於面臨全面檢討的必要. 二零零二年三月司法 院與行政院乃向立法院共同提出<冤獄賠償法修正草案>, 而將軍事審判納 入其中, 距一九五九年立法院通過附帶決議要求行政院提出軍事審判之冤 獄賠償法案, 竟然相隔了四十三年之久, 而且只有等待國民黨下臺方得以實 現, 誠令人感慨不已. <公民與政治權利國際公約>的批准和<冤獄賠償法>
之修正, 皆未能及時完成, 關於軍事審判之冤獄賠償問題, 因而必須等到二 零零七年四月司法院公布大法官<釋字第六二四號解釋>, 始真正開始得到 解決.
司法院大法官<釋字第六二四號解釋>宣告司法院與行政院會同訂定發布 之<辦理冤獄賠償事件應行注意事項>第二點規定, 依軍事審判法令受理案 件遭受冤獄之人民不能依<冤獄賠償法>行使賠償請求權, 乃不符平等原則 之要求. 為符<憲法>規定之本旨, 在<冤獄賠償法>第一條修正施行前, 或 規範軍事審判所致冤獄賠償事項之法律制定施行前, 凡自一九五九年九月 一日<冤獄賠償法>施行後, 軍事機關依軍事審判法令受理之案件, 合於
<冤獄賠償法>第一條之規定者, 均得於本解釋公布之日起二年內, 依該法 規定請求國家賠償. 該一解釋涉及<冤獄賠償法>自立法施行以來即長期存 在的排除軍事審判冤獄賠償問題, 要求對於軍事審判冤獄賠償予以在二零 零九年以前回溯請求之權利.
二零零九年四月, 立法院終於批准<公民與政治權利國際公約>, 同時通 過<公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法>, 並於 同年十二月正式施行, 該法第二條規定: “兩公約所揭示保障人權之規定, 具有國內法律之效力”, 第三條規定: “適用兩公約規定, 應參照其立法意旨 及兩公約人權事務委員會之解釋”, 第八條規定: “各級政府機關應依兩公約 規定之內容, 檢討所主管之法令及行政措施, 有不符兩公約規定者, 應於本 法施行後二年內, 完成法令之制(訂)定、修正或廢止及行政措施之改進.”
二零一零年一月司法院公布大法官<釋字第六七零號解釋>, 宣告原<冤 獄賠償法>第二條第三款“因自己之故意或重大過失, 至受羈押、收容、留 置或執行者”不得請求冤獄賠償之規定, 並未斟酌受害人致受羈押之行為, 係涉嫌實現犯罪構成要件或係妨礙、誤導偵查審判, 亦無論受害人致受羈
押行為可歸責程度之輕重及因羈押所受損失之大小, 皆一律排除全部之補 償請求, 與<憲法>第二十三條之比例原則有違, 立法者應於本解釋公布後 二年內通盤檢討修正, 逾期失其效力. 該號解釋賦予立法者就受害人致受羈 押行為是否限制其補償, 或予以限制時, 係全面排除或部分減少等, 配合冤 獄賠償之相關規定作一通盤檢討、修正等立法義務. 該號解釋理由書則就 冤獄賠償之法理詳加論證, 認為本法所定國家責任, 係國家因實現刑罰權或 為實施教化、矯治之公共利益, 對特定人民為羈押、收容、留置、刑或保 安處分之執行, 致其憲法保障之自由權利, 受有超越一般應容忍程度之限 制, 構成其個人之特別犧牲時, 依法律之規定, 以金錢予以填補之“刑事補 償”, 因此, 本法所定國家責任, 乃不以行使公權力執行職務之公務員有故 意或過失之不法侵害行為為要件, 原<冤獄賠償法>所依據的國家損害賠償 法理因而當為損失補償所替代.
<釋字四八七>、<六二四>和<六七零>三號解釋接連針對<冤獄賠償 法>部份條文做出違憲之警告性裁判, 加以<兩公約施行法>要求通盤檢討 相關法令, 在在催促司法院與行政院加快<冤獄賠償法>之修正. 主其事的 司法院乃為此而組成<冤獄賠償法>研修小組展開研修工作. 二零一一年七 月六日, 立法院終於依司法院所提草案完成修正<冤獄賠償法>, 並變更其 名稱為「刑事補償法」, 新法則自九月一日起施行. <刑事補償法>的修法 重點, 除了因基本原理的大幅變動而修正法律名稱外, 主要則在於擴大得請 求補償之處遇種類及事由, 其中關於處遇種類, 舊法只有人民受羈押、收 容、刑罰、感化教育及強制工作的才可以請求補償, 新法增訂了鑑定留置 及強制工作以外之拘束人身自由的保安處分, 例如<刑法>規定的監護、禁 戒、強制治療, <毒品危害防制條例>的觀察、勒戒或強制戒治等處分; 關 於擴大請求補償的程序事由範圍, 舊法只有規定人民經檢察官作成不起訴 處分, 或經法院無罪及不受理判決、不付審理或不付保護處分及撤銷強制 工作處分者, 才可以請求補償, 新法增加檢察官撤回起訴、法院裁定駁回起 訴、法院判決免訴、撤銷保安處分或駁回保安處分聲請、拘束人身自由的 期間超過有罪判決所定的刑或保安處分期間, 及同一案件經重複判決的情 形; 至於不得請求補償之事由則同時減縮, 刪除了<釋字六七零號>和<釋
字四八七號>解釋認定違憲的因故意或重大過失行為, 以及因行為違反公共 秩序善良風俗而情節重大而不得補償之規定.
在建立公平的補償法制方面, 新法則基於補償正義及合理補償原則, 明定 補償金額之決定標準. 另為避免補償失當或浮濫, 增訂補償請求之受害人具 有可歸責事由者, 得分別情節不予或酌減補償金額之決定標準; 新法重視正 當法律程序之落實, 補償請求人程序利益的保障, 規定初審決定機關應該傳 喚補償請求人、代理人並給予陳述意見的機會, 並將原有之冤賠覆議程序 改以司法裁判決定; 新法雖然要求國家機關對於其公務員公權力之行使造 成人民人身安全之侵害情形視同自己之行為而承擔完全之補償責任, 但對 於其與公務員之內部法律關係中, 公務員對刑事補償事件的產生有故意或 重大過失而嚴重侵害國家維持公信之法益時, 新法亦規定國家可以在補償 請求人後, 依<國家賠償法>之規定對該公務員求償; 關於補償與國家賠償 之關係, 新法則規定受害人於依<刑事補償法>獲得補償之餘, 假如還有其 他損害, 在符合<國家賠償法>規定的情形下, 亦可以請求國家賠償. 最後 新法則針對司法院大法官<釋字六七零號解釋>宣告以冤獄當事人具有故意 或重大過失為由而拒絕賠償請求之規定為違憲, 而增訂「回溯五年條款」, 讓過去五年的冤賠請求, 可以在二零一一年九月一日起兩年內, 以原確定決 定所適用的法律牴觸憲法為理由, 聲請重審.
第七屆立法院於通過<刑事補償法>時, 亦做成兩項附帶決議: 一、自中 華民國一百年九月一日起二年內, 司法院應檢討<刑事補償法>第十九條司 法院刑事補償法庭由人民參與之可能性, 並至立法院進行專案報告; 二、司 法院為落實兩人權公約及<釋字第六七零號解釋>意旨所提<刑事補償法修 正草案>, 限於修法時程, 未及就拘提、逮捕、搜索、扣押等干預人民基本 權之刑事補償, 詳加規劃, 自中華民國一百年九月一日起一年內, 司法院應 提出拘提、逮捕、搜索、扣押等干預人民基本權之 <刑事補償法 修正草 案>, 送立法院審議. 14)到目前為止, 司法院則都還沒有完成辦理該兩項附 帶決議.
14) 立法院公報 第一百卷第四十九期 (臺北: 立法院祕書處, 民國一百年六月二十 二日), p.1149.
Ⅴ. 結 語
中國和臺灣法治現代化的歷程中, 國家對於人民人身自由的侵害史不絕 書, 這與統治者對於人權保障的認識局限和落實的誠意有關, 但也不容否 認, 在欠缺相對安定的政治環境下, 公民社會的形成不易, 也使得人民維護 自身基本權利的努力, 因為欠缺堅強的社會防護網絡, 而長期直接暴露在國 家暴力的威脅下.
本文回顧了中華民國關於公權力機關侵害人民人身自由的損害填補觀念 和制度由<冤獄賠償法>演進到<刑事補償法>的過程. 國民政府時期的冤 獄賠償運動, 是人身自由的啟蒙運動, 而在<憲法>第八條留下了珍貴的精 神遺產, 支持著日後的冤獄賠償立法. 中華民國在國共內戰失利後播遷臺 灣, 在臺灣長期實施白色恐怖之戒嚴統治, 將叛亂案件納入非軍人受軍事審 判之範圍, 造成諸多冤案, 是第一屆立法院制定<冤獄賠償法>過程中最受 關注的問題. 這一問題甚至到解除戒嚴, 國家都無法面對, 而要直到終止動 員戡亂回歸憲政民主, 才經由轉型正義的社會補償立法得到救濟.
政黨輪替後, 我國人權法治發展之視野轉向與國際人權標準接軌, <公民 和政治權利國際公約>的相關規定, 成為檢驗我國冤獄賠償法制的基準. 司 法院大法官此時也透過憲法解釋, 對於<冤獄賠償法>提出重要的批評. 二 零零九年第二次政黨輪替後, 我國批准<公民和政治權利國際公約>, 司法 院大法官<釋字六七零號>於二零一零年的適時推出, 為<冤獄賠償法>的 全面修正提供了理論上的指導, 終於造就了現行的<刑事補償法>.
我國的刑事補償立法尚有若干問題有待討論, 但不論如何, 我國現行<刑 事補償法>的規定, 已超前了<公民和政治權利國際公約>的原則性規定, 落實<憲法>對人身自由的保障, 並且在<憲法>第二十四條之公務員侵權 責任和國家賠償責任外, 在刑事法領域建構了行政損失補償的原理與制度, 此一法治上的突破與成就, 誠得來不易, 國人實當珍惜和全力維護之.
(한글요약)
원옥배상으로부터 형사보상까지의 법치 과정
曾建元 · 周靜妮
국민정부가 북벌을 통해 중국을 통일할 무렵 이미 중국에는 율사공 회(律師公會)의 건의로 원옥배상운동(冤獄賠償運動)이 전개되고 있었 다. 입법원(立法院)에서는 이 때 <무죄기압법초안(無罪羈押法草案)>을 기초하였으나 항전군이 일어나면서 입법 과정이 지체되다가 항전 승리 후인 1947년 11월 전국사법행정검토회(全國司法行政檢討會)에서 형사 보상법(刑事補償法)의 제정을 결의하였다. 1951년 사법행정부 법규검토 위원회 제1차 회의에서 형사보상법을 제정하였고, 대만성(臺灣省) 각 현과 시의 의회도 그 뒤를 이었으며, 1952년에 입법위원 원량화(袁良 驊) 등의 제안으로 행정원(行政院)에서 제정한 원옥배상법초안에 대한 입법원 심의가 진행되어 6년의 기간을 거쳐 민국 48년 9월 <원옥배상 법(冤獄賠償法)>이 마침내 공포되었다.
<원옥배상법>은 이후 다섯 차례의 수정을 거쳐 점차 그 적용 범위 가 확대되고 배상금액도 상향 조정되었다. 그러나 <원옥배상법> 제2 조 제2관(款)에 규정된 바, 고의나 중대 과실행위로 인하여 압류, 수용, 유치(留置)가 집행된 경우는 배상을 청구할 수 없도록 하여 인권 침해 의 여지가 있었다. 사법원 대법관은 2010년초 <석자670호해석(釋字第 六七零號解釋)>을 통해, <원옥배상법>의 해당 규정이 피해자의 책임 경중, 손실의 크기를 고려하지 않고 일률적으로 배상을 하지 않도록 하고 있음이 <헌법(憲法)> 제23조에 어긋난다고 인정하여 위헌임을 선 고하였다. 이로써 <원옥배상법>은 전면적인 재검토에 들어갔고, <형사
보상법>으로 바뀐 이름으로 2011년 9월부터 시행되게 되었다.
<원옥배상법>이 다섯 차례의 전문 수정과 <형사보상법>의 입법은 대만이 이미 헌정민주국가이며 형사 사법 인권의 보장을 중시하고 있 음을 보여주는 것이다.
이 논문은 형사보상제도의 입법 과정을 추적함으로써 입법자의 입 법 원리가 국가 배상과 행정 보상 간의 균형적 판단을 추구하면서 법 제 설계가 변화해 왔음을 규명하고자 하였다.
주제어: 원옥배상, 형사보상, 국가배상, 행정보상, 사법원대법관석자 제670호 해 석
關鍵詞: 冤獄賠償, 刑事補償, 國家賠償, 行政補償, 司法院大法官釋字第六七零號 解釋
Keywords: Compensation for Wrongful Detentions and Executions, Criminal Compensation, State Compensation, Administrative Compensation, Judicial Yuan Interpretation No. 670
(원고접수: 2012년 5월 26일, 심사완료 및 심사결과 통보: 8월 10일, 수정원고 접 수: 9월 3일, 게재 확정: 10월 25일)
