메가시티로의 도약을 위한 서울의 다핵화 전략

메가시티로의 도약을 위한 서울의 다핵화 전략

2009. 8. 10 제44호

이주일 / 서울시정개발연구원 연구위원 김인희 / 서울시정개발연구원 연구위원

요약

I. 서울시 중심지체계의 위상 변화 II. 일본 도쿄의 다핵공간구조 III. 서울시 중심지체계의 개편방향

<

목 차

>

최근 도시기능의 집적과 확산은 다양하고 복잡한 양상으로 전개되고 있다. 인구와 고용의 감소

,

국제적인 도시 간 경쟁의 심화, 저출산･노령화의 급속한 진전

,

지구온난화 및 에너지 위기

,

서울 및 수도권의 광역화 등 새로운 사회･경제적 환경변화는 서울의 도시공간구조 재 편을 요구하고 있다.

불균형 성장하는 서울의 중심지

1960년대 이후 서울은 급격한 인구증가,

산업화, 도시의 외연적 확산, 공공서비스에 대한 수

요증가 등으로 단핵도시구조에서 다핵공간구조의 정책을 추진하여 왔다

.

서울은 현재

1도심,

5부도심, 11지역중심 , 53지구중심의 다핵공간구조를 갖고 있다.

효율적인 다핵공간구조는 핵이 되는 중심지가 여러 개 존재할 뿐만 아니라 이들이 각기 독 자적인 특성을 갖고 체계적인 네트워크로 연계되어 적절한 기능 분담 및 보완관계를 형성하 는 도시구조를 의미한다. 그러나 서울의 중심지체계는 도심

,

영동, 영등포의

3핵을 제외하고

는 그 위상이 매우 미약하며, 중심지 간을 연결하는 대중교통수단도 부족한 실정이다. 도심, 영등포 영동 등의 중심지는 지속적인 업무기능의 강화로 직주비율이 꾸준히 증가하는 반면, 청량리․왕십리 상암․수색

,

미아, 망우 등 강북의 중심지는 오히려 주거기능 강화로 직주비 율이 하락하는 현상이 나타나고 있다

.

새로운 선진도시들의 공간구조 전략

일본 도쿄의 경우에는 환상철도로 연계되는 역세권 중심의

1도심, 7부도심의 다핵구조의 중

심지체계를 갖고 있다

.

또한, 개성있고 활력있는 부도심을 육성하기 위하여 각각의 부도심을 특성화하고 이에 따른 육성용도의 지정 및 도시개발 인센티브제를 운영하고 있다. 최근에는 국제경쟁력을 제고하기 위해 기존의 중심지를 통합･확대한

10개의 새로운 중점정비지역을

선정하고 거점개발을 추진하고 있다.

연계 복합개발이 필요한 서울의 다핵화 전략

급변하는 동북아 대도시권 내에서 서울의 중심지가 경쟁력을 갖추기 위해서는 첫째, 중심지 별로 기능을 특화하고

,

국제적 거점, 광역거점, 지역중심 등 거점개발을 통해 미래지향적인 공간을 육성할 필요가 있다. 도심과 용산은

‘보존과 개발’이라는 통합전략을 수립하여 21세

기 서울의 신중심지로 위상을 강화한다. 둘째, 서울의 중심지와 수도권의 성장거점도시를 상 호･연계할 수 있도록 다핵연계형 광역공간구조를 구축한다. 셋째, 중심지 활성화를 위해서는 광역교통망 연결, 중심지별 성격에 따른 도시개발 용적률 인센티브 제공, 지식창조특구 지정

요 약

Ⅰ. 서울의 중심지체계 위상 변화

인구 감소 및 서울대도시권의 확대

□

서울의 인구 및 종사자 수 감소

:

서울의 중심성 약화

-

서울의 인구는

1990년 1,061만 명으로 정점을 이룬 후 지속적으로 감소

· 전국 인구도

2018년 약 4,934만 명을 정점으로 감소할 것으로 전망

· 반면, 경기･인천의 인구는 지속적으로 증가할 전망

자료 : 통계청

[그림 1]

서울 및 수도권의 인구추이 및 전망

-

주간인구의 감소로 서울의 활력 저하

· 야간상주인구의 감소와 더불어 주간인구도 감소

· 주간인구(야간상주인구

+

유입통근인구

-

유출통근인구)는

1990년 약

1,093만 명에서 2005년 약 1,019만 명으로 약 6.8%

감소

자료 : 통계청

[그림 2]

서울시 주간인구의 추이

-

종사자 수의 감소로 경쟁력 약화

· 서울의 종사자 수는

1995년 약 387만 명에서 2005년 약 384만 명으로 10년간 약 3만 명 감소

· 반면, 인천･경기지역은

10년간 종사자 수가 약 99만 명 증가

· 특히, 경기지역은

10년간 약 95만 명이 증가해 성장세가 두드러짐(10년간

약

45%

증가).

구 분 1995년 2000년 2005년 증감률(1995~2005)

수도권 6,186,063 6,657,802 7,637,127 23.46

서울시 3,874,597

(54.7)

3,574,824 (53.7)

3,843,010

(50.3) -0.82

인천시･경기도 2,801,466

(45.3)

3,082,978 (46.3)

3,794,117

(49.7) 35.43

인천시 681,840

(11.0)

666,896 (10.0)

728,042

(9.5) 6.78

2,119,626 2,416,082 3,066,075

<표 1> 서울 및 수도권의 종사자수 추이(자료 : 통계청)

불균형 성장하는 서울의 중심지

□ 1960년대 이후 급격한 인구 증가,

산업화, 공공서비스에 대한 수요 증가 등

으로 단핵도시구조에서 다핵공간구조로 변화

- 1966년

「도시기본계획」에서 다핵공간구조의 기틀을 마련

· 현재까지 주요 중심지(도심, 영동, 영등포)는 큰 변화가 없으나, 시대적 상황에 따라 부도심 및 지역중심의 수와 위치가 변화

-

현재는

1도심, 5부도심, 11지역중심, 53지구중심의 중심지체계

·

1도심 :

도심

·

5부도심 :

영동, 영등포, 용산, 청량리･왕십리, 상암･수색

·

11지역중심 :

연신내, 신촌, 공덕, 상계, 미아, 망우, 목동, 대림, 사당･남현, 잠실, 천호

[그림 3]

서울시 중심지체계의 변천

□

한강 이남 중심지의 위상 강화, 한강 이북 중심지의 위상 약화

-

영동부도심에 광범위한 중심(업무) 기능이 발달한 반면, 청량리･왕십리, 상 암･수색 부도심의 중심(업무) 기능은 미약

·

2000년에서 2005년 사이 도심권(3.24→3.89),

동남권(동남1권

2.38→2.71),

서남2권(1.36→1.39) 등은 직장 기능 강화로 직주비율 증가

· 반면, 동북권(동북2권

0.63→0.58),

서북권(0.89→0.83), 서남권(서남3권

0.77

→0.70)

일대는 직장 기능이 미약한 대신 주거 기능의 강화로 직주비율 하락

[그림 4]

서울시 생활권별 직주비율

-

영동, 잠실, 목동, 대림 등 한강 이남 중심지의 위상은 강화된 반면, 용산, 청량리･왕십리, 상암･수색, 미아, 망우 등 강북 중심지의 위상은 약화

[그림 5]

서울시 중심지의 위상 변화(1996-2006년)

□

일체적으로 작동하는 서울대도시권

:

서울대도시권의 확대

-

수도권 시가지의 확산

· 기존의 경인축, 경부축 중심에서 일산-파주축, 성남축, 광명-안산축, 의정 부축, 하남축, 구리-남양주축 등으로 시가화 진전

[그림 6]

수도권의 시가지 확산(LANDSAT 자료)

-

서울을 중심으로 하는 장거리통근 및 교차통근의 심화

· 서울

3핵(도심,

강남, 영등포)으로 분산되었던 통근패턴에서 강남으로의

통근통행 집중 증가

[그림 7]

수도권 통근통행의 패턴 변화

중심지 간 연계성 및 정합성 부족

□

도심과 부도심 간의 대중교통(지하철) 직결체계 부족

-

도심-영동은

3호선으로 연계되나 테헤란로는 환승 필요 -

용산-영동, 청량리-영동은 직결노선 없음.

-

도심-상암･수색, 용산-여의도, 상암･수색-영등포는 환승을 통해 연결

[그림 8]

중심지 간의 대중교통(지하철) 연계성

□

도심과 영동, 영동과 여의도로 집중되는 업무통행량

-

중심지 간 업무연계는 도심-영동부도심, 영동부도심-영등포부도심에 집중

-

기타 중심지 간의 업무통행량이 매우 미약하여 업무연계성 부족

[그림 9]

서울시 주요 중심지간 업무통행량

□

중심지체계 강화를 위해 주요 개발계획과의 연계 필요

-

중심지체계에서 벗어난 중심지형 뉴타운

· 중심지형 뉴타운 중에서 홍제, 합정, 구의, 가리봉은 중심지체계(도심, 부도심, 지역중심)에서 벗어난 곳에 지정

-

상계, 연신내는 전략육성중심지임에도 불구하고 중심지 육성을 위한 개발 전략 부재

-

중심지의 기능 강화를 위해서는 중심지형 뉴타운을 비롯한 주요 개발사업 및 대규모 전략사업과의 연계가 필수

[그림 10]

주요 개발계획과 기존 중심지체계와의 정합성

Ⅱ. 일본 도쿄의 다핵공간구조

야마노테선(山手線)의 환상철도로 연결되는 다핵공간구조

□ 1도심, 7부도심의 다핵공간구조

-

세계 대도시로서의 중추기능을 담당하기 위해 기능의 분산화를 도모

-

환상철도인 야마노테선(山手線)을 중심으로 도심과 부도심들을 연계

-

철도역이 교차하는 크로스포인트에 중심지를 지정하여 공간구조와 철도망 의 정합성 유지

[그림 11]

일본 도쿄의 도시공간구조

중심지별 특성화 전략 추진

□

개성있고 활력있는 부도심을 육성하기 위하여 부도심별 성격을 특성화하고, 특성에 따른 육성용도 지정 및 용적률 인센티브제도 운용

-

신주쿠

: ‘도쿄의 발전을 선도하는 도시 활력이 넘치는 도시’로 정비하기

위해, 업무를 비롯하여 문화･교류시설, 상업시설, 생활지원시설을 육성용도 로 지정하고 용적률 인센티브 부여

-

오사카

: ‘연구개발형 산업을 핵으로 발전하는 도시’로 정비하기 위해,

신

주쿠와 같은 육성용도 이외에 산업지원시설을 추가하여 육성용도로 지정하 고 용적률 인센티브 부여

□

중심부와 주변부를 구분한 육성용도 및 용적률 인센티브의 차등 적용

-

도심, 부도심을 중심부와 주변부로 구분하여 중심부는 업무･상업시가지존 으로, 주변부는 주택시설을 육성용도에 추가하여 복합시가지로 정비

-

중심부는 최대

300%까지 용적률 인센티브를 부여하고,

주변부는 최대

200%까지 용적률 인센티브 부여

[그림 13]

도쿄의 중심지별 육성용도와 그에 따른 용적률 인센티브의 개념

향후 10년 후를 위한 도쿄개조계획

□

중심지의 통합･확대를 통해 새로운 중점정비지역

10개 선정

-

도심부는 여러 노선의

JR

철도가 운행되는 하마마츠역과 도쿄역을 중심으

로

‘도쿄･긴자･신바시지역’이 선정

-

신주쿠부도심은

‘신주쿠･진구지역’으로 되어 센다가야까지 포함하여 확대 -

시부야부도심은

‘시부야･하라주쿠지역’의 명칭으로 지역을 확대

- ‘아카자카･록본기지역’은 아카자카･록본기의 대규모 개발이 진행되어 하나

의 콘셉트로 통합

-

오사키부도심은 개발이 대부분 완료되어 가기 때문에

10개 지역에서 빠지

고, ‘시나가와지역’이 새롭게 선정

-

츠쿠바익스프레스 개통으로도 주목받고 있는

‘아키하바라지역’은 외국인

방문율도 높기 때문에 새롭게 선정

-

우에노･아사쿠사부도심은

‘우에노･아사쿠사지역’으로 존속 - ‘오차노미즈･이이다바시지역’이 새롭게 추가 선정

-

이케부쿠로부도심은

‘이케부쿠로지역’으로 존속 -

린카이부도심은

‘린카이지역’으로 존속

-

킨시초･카메이도부도심은 개발이 거의 완료되어

10개의 지역에서 누락

자료: ‘10년 후의 도쿄’

[그림 14]

도쿄의

10년 후를 위한 10개의 중점정비지역

Ⅲ. 서울시 중심지체계의 개편방향

광역차원의 다핵연계형 공간구조로 개편

□

미래지향적 도시경쟁력 제고를 위해 중심지별로 기능을 특성화하고, 중심지 간 연계성을 강화하여 서울대도시권의 경쟁력 제고

-

국제적 거점, 광역거점, 지역중심 등 중심지별로 기능을 지정하여 미래지향 적인 공간으로 육성

-

중심지 활성화를 위하여 광역교통망 연결, 용적률 인센티브, 지식창조특구 지정 등 실효성 있는 정책 지원

-

서울의 중심지, 광역거점, 경기도 및 인천의 성장거점도시를 기능과 장래 개발 잠재력을 반영하여 상호･연계할 수 있도록 광역공간구조 구축

[그림 15]

서울메가시티 중심지 구상

□

주요 추진전략

주요정책 추진전략

중심지의 특성화 및 기능 강화 ∙ 중심지별 특성화와 이에 따른 도시개발의 용적률 인센티브 부여 ∙ 부도심 및 지역중심의 거점적 정비를 통한 중심기능 강화

중심지 간 연계성 강화 ∙ 대중교통 중심의 다핵공간구조 추진

∙ 신분당선과 신안산선을 통한 중심지간 및 중심지 내 연계성 강화

수도권과 연계한 다핵연계형 광역공간구조 구축

∙ 수도권으로부터의 유입통행을 흡수하는 중심지 육성

∙ 서울의 중심지와 수도권의 성장거점도시가 상호･연계하는 광역공간구조

중심지의 특성화 및 기능 강화

□

중심지의 위치와 성격에 따라 지역별로 특성화 전략 추진

-

도심과 용산은

‘보존과 개발’이라는 목표 아래 통합전략을 수립함으로써,

서울뿐 아니라

21세기 대한민국을 이끌어가는 신중심지로 위상을 강화

· 도심

:

역사도시의 품격과 경제활력을 지닌 국제교류의 중심지

· 용산

:

도심과 연계한 국제업무기능의 워터프론트타운

-

영동

:

글로별 경쟁력을 갖춘 국제업무 중심지

-

영등포

:

금융 및 신 성장산업 중심의 복합도시

-

상암

:

디지털 미디어 중심의 미래형 테마도시

-

청량리

:

수도권의 동북부와 연계한 다채로운 생활･교류의 거점

[그림 16]

도심 및 부도심의 특성화 예시

□

중심지별 특성에 따른 도시개발의 용적률 인센티브 부여

-

중심지별 특성에 따른 육성용도 지정 및 용적률 인센티브 부여로 중심지의 개성있는 발전 유도

-

주변부의 용적률 인센티브를 중심부보다 낮게 차등 적용

[그림 17]

중심지별 도시개발 용적률 인센티브 이미지

□

부도심 및 지역 중심의 거점적 정비를 통한 중심기능 강화

-

용산, 상암･수색, 청량리 등의 전략적 정비 추진

-

대림과 가리봉은 중심지형 뉴타운 등 주요개발사업과 연계한 거점정비를 통해 면(面)적인 확대･통합

-

연신내와 불광은 공공기관 이전적지를 활용한 확대･통합 및 면적 정비

-

상계는 대규모 공공용지를 활용한 거점적 개발

중심지 간 연계성 강화

□

대중교통 중심의 다핵공간구조 추진

-

효율적인 다핵공간구조는 핵이 되는 중심지가 여러 개 존재할 뿐 아니라, 각기 독자적인 특성을 갖고 체계적인 네트워크로 연계되어 상호간 적절한 기능분담 및 보완관계를 형성하는 도시구조를 의미

-

중심지 간의 연계성 강화를 위하여 대중교통(지하철)의 역세권을 중심으로 한 중심지 지정

-

역세권 중심의 집약적 토지이용을 통한 콤팩트 시티의 실현

[그림 19]

대중교통 중심 다핵공간구조의 이미지

□

신분당선과 신안산선을 통한 중심지 간 및 중심지 내 연계성 강화

-

신분당선을 한남에서 분기, 도심과 용산으로 연결하여 도심-강남, 용산-강 남 간의 연계성 강화

-

신안산선을 영등포역과 여의도역을 경유하여 용산, 도심으로 연결하도록 노선 수정

· 영등포-여의도 연결로 중심지 내 연계성 강화

· 영등포-여의도-용산-도심 연결로 중심지 간 연계성 강화

[그림 20]

신분당선과 신안산선을 통한 중심지 간 및 중심지 내 연계성 강화

수도권과 연계한 다핵연계형 광역공간구조 구축

□

수도권으로부터의 유입통행을 흡수하는 중심지 육성

-

수도권 주요 통행축 상에 중심지를 설정하여 서울로의 유입통행 흡수

· 수도권 서북권에서의 유입통행은 연신내･불광의 통합정비로 흡수

· 동북권에서의 유입통행은 상계의 거점적 정비로 흡수

· 서부권 및 서남권에서의 유입통행은 마곡의 전략적 개발과 대림･가리봉 의 통합정비를 통하여 흡수

[그림 21]

수도권 유입통행의 흡수 개념도

□

서울의 중심지와 수도권의 성장거점도시가 상호･연계하는 다핵연계형 서울 대도시권 공간구조 구축

-

도심-영동-분당으로 이어지는 기존의 경부축은 서울대도시권의 성장을 지 속적으로 주도할 수 있도록

‘성장동력축’의 기능을 강화

- 21세기 서해안시대를 준비하고 경부축에 편중되어 있는 공간구조를 개선

하기 위하여 한강중심의

‘미래 신성장동력축’을 조성하여 집중개발

- 1호선 구간을 따라 형성되어 있는 낙후지역을 활성화하기 위하여 ‘균형발

전축’을 조성하고 이를 중심으로 전략적인 개발사업을 서남권․동북권 르 네상스와 연계하여 적극 추진

-

남북관계의 긴장 완화를 위한 공간적 기반을 마련하면서 미래의 통일을 준 비하기 위하여 도심에서 일산-파주로 연결되는

‘통합소통축’을 조성

[그림 22]

서울대도시권 공간구조 구상

이주일 | 서울시정개발연구원 연구위원

02-2149-1085

leejay@sdi.re.kr

김인희 | 서울시정개발연구원 연구위원

02-2149-1044

ihkim@sdi.re.kr