리포트 브리핑 03
재정적자가 확대된 상황에서 균형재정 달성을 위해 서는 우선 세출을 줄이는 조치가 필요한데, 이를 위해 서는 재정운영에 관한 일정한 법적 규율, 즉 ‘재정규 율’이 필요하다. 이와 관련하여 우리나라도 급속한 인 구고령화로 중장기적으로 재정지출 규모가 급속히 증 가할 것으로 전망되고 있는 가운데, 최근 장기재정건전 성 확보를 위해 감세 및 복지 등 의무적 지출에 대해 이 른바 “PAYGO 준칙”에 관한 도입 필요성이 제기되고 있다. 여기서 의무지출이란 정부의 의지와 별개로 법률 에 의해 지출의무와 규모가 정해지는 경직성 지출로서, 의무지출은 일단 인정되면 그에 따른 재정지출 규모를 재정당국이 조정하기가 어려운 특성을 지니기 때문에 재정건전성이라는 측면에서는 요주의 대상이 된다.
PAYGO(Pay As You GO) 준칙은 “의무지출의 증 가 또는 세입감소를 내용으로 하는 새로운 입법을 할 때, 반드시 이에 대응되는 다른 의무지출 감소나 세입 증가 등 재원조달 방안이 동시에 입법되도록 의무화함 으로써 재정수지에 미치는 영향이 상쇄되도록 하는 것”을 말한다. 이는 미국이 1990년 예산집행법에서 지 출상한(spending caps)과 함께 도입하여 적자와 흑자 를 숨 가쁘게 넘나들었던 1980년대 후반부터 미국 재 정규율의 일환으로 핵심적 역할을 하였던 제도로 알려 져 있다.
미국의 PAYGO 준칙은 예산집행법을 근거로 한 PAYGO와 의회규칙에 따른 PAYGO로 구분된다. 먼 저 예산집행법에 따른 PAYGO 준칙은 이에 위반된 입 법에 대해서는 대통령의 강제조정(sequestration) 절 차를 통해 지출을 삭감하여 신규 입법에 따른 재정적
미국 재정법상 PAYGO 준칙에 관한 연구
김 도 승 _ 한국법제연구원 산업경제법제연구실 부연구위원 [email protected]
자의 영향이 없도록 하였다. 즉, 관리예산처(OMB)는 의회의 예산심의가 종료된 14일 이내에 PAYGO 보고 서를 작성하고, 그 결과 의회가 PAYGO 준칙을 지키 지 못하여 재정수지가 영향을 받게 되면 대통령은 영 향을 받은 만큼 직접지출을 감소시키는 강제조정명령 (Sequestration)을 내리도록 하였다. 그런데 1998년 부터 4년여 동안 재정흑자의 시대를 경험하면서 의회 와 대통령은 6회에 걸쳐 이 같은 예산집행법상 PAYGO 준칙의 정상적 작동을 금지하는 실정법 조항 을 특별법 형태로 제정하여 PAYGO를 무력화하였다.
더욱이 이후 2002년 9월 한시법이었던 예산집행법의 해당 조항이 기한만료로 폐지되었고, 재정수지는 2001년 9.11 테러 사태와 더불어 다시 적자로 반전되 어 2003년부터 2004년에는 재정적자폭이 다시 GDP 대비 3%를 넘어서는 등 악화되었다. 이후 재정을 통한 경기부양, 이라크 전쟁, 자연재해(허리케인 카트리나), 금융위기 극복 등을 위한 재정지출 확대로 재정적자는 급증하여 2009년에는 GDP 대비 11.0%에 이르게 되 었다. 이에 오바마 대통령은 재정적자 대응을 위해 PAYGO 입법을 추진하였으며, 최근 2010년 2월 영구 법 형태로 부활하였다.
한편 연방 상·하원도 의회규칙에 근거한 PAYGO 준칙을 별도로 운용하였는데, 위반 시 의원의 이의제기 절차를 두고 가중된 정족수하에서만 의결토록 하였다.
이의제기 시 하원의 경우 과반수 찬성, 상원의 경우에 는 3분의 2 이상 찬성으로 의결된 경우에만 예외를 인 정하였다. 이처럼 예산집행법상 PAYGO 조항의 실효 이후에도 의회규칙으로서의 PAYGO 준칙은 의사진행
규칙상 이의제기라는 힘 있는 관행을 통해서 그 효력을 유지해왔다.
한편 PAYGO 준칙의 한계도 노출되었는데, 무엇보 다 새로운 의무지출만을 통제대상으로 한다는 점이다.
즉, 비록 PAYGO 준칙이 적자상쇄적(적자중립적) 입 법을 요구함으로써 새로운 의무지출 법안의 형성을 억 제하는 것은 맞지만, 현존하는 지출계획에 대한 위축 효과는 전무하였다. 또한 비용추계 시 복잡한 메커니 즘을 활용한 회피, ‘긴급지출’의 경우에 대한 예외 등 으로 운용상 탈법을 배제할 수 없다는 점도 한계로 지 적된다.
그럼에도 우리의 국회 예산과정에 있어 재량지출의 상한과 의무지출에 대한 PAYGO 준칙의 도입 필요성 은 여전히 제기된다. 미국의 경우, 법률상의 PAYGO 준칙은 그 효력을 발생하고 있는 기간 동안 의회의 행 동과 세입입법 양자에 영향을 미쳤는바, 조세입법에 있 어서 상원이 갖고 있던 조항수정 권한을 크게 감소시켜 매 단계마다 상원은 어떤 제안이 세입을 감소시킬지 여 부를 염두에 두게 되었다. PAYGO 적용 입법을 도모 하는 경우 재정소요만큼 다른 지출을 줄이거나 수입을 증가시켜야 하는데, 이것은 매우 어려운 일이기 때문에 자연스럽게 의원입법에 의한 재정포퓰리즘 방지에 기 여하였던 것이다. 이처럼 미국의 경험에 비추어 보면 PAYGO 준칙은 재정수지 개선에 긍정적 영향을 줄 것 으로 기대되며, 다만 PAYGO 준칙의 도입이 새로운 복지지출 입법에 대한 무분별한 제한요소가 되지 않도 록 예외조치를 마련하는 등 세심한 검토가 수반되어야 할 것이다.
