미국 트럼프 행정부의 석탄 정책 변화 영향
해외정보분석실 김은진([email protected])
▶ 미국의 석탄생산은 서부(Power River Basin), 내륙(Illinois Basin), 애팔래치안 지역 등에서 이어지고 있으며, 2012년 10억 톤 규모에서 지속적인 감소 추세를 기록하고 있음.
▶ 2016년 석탄생산 수준은 1978년 이래 최저를 기록하였으며, 이는 오바마 前행정부의 발전부문 석탄의존도 감축 정책과 국제 저유가로 인한 석탄수출 수요 감소에 따른 결과임.
▶ 2016년 미국의 전력 생산에 차지하는 에너지원 별 비중은 천연가스가 33.8%로 가장 큰 비중을 차지하였으며, 그 뒤를 석탄 30.4%, 원자력 19.7%, 신재생에너지 14.9%를 차지하였음.
▶ 미국의 오바마 前행정부는 미국 內의 석탄 화력발전소의 온실가스 배출량을 감축하기 위해 환경보호청(EPA)을 통해 ‘청정전력계획(Clean Power Plan, CPP)’을 2014년 6월에 제안한 바 있음.
▶ 트럼프 대통령은 선거 과정에서 제기한 에너지･기후변화 부문 정책공약을 이행하는 시도로서 행정명령(2017.3.28)을 발표하고, 미국의 에너지･기후변화 정책기조를 전환토록 하는 변화를 단행하고 있으며. 청정전력계획(CPP)을 폐지하는 단계를 밟고 있는 것으로 판단되고 있음.
▶ 트럼프 대통령의 CPP 폐지의 미국 석탄산업 영향력은 제한적일 것으로 전망되고 있으며, CPP가 최종적으로 폐지된다 하더라도, ▲석탄 산업의 쇠퇴, ▲채굴 비용 증가, ▲가스가격 하락으로 인한 석탄의 가격경쟁력 상실, ▲수출용 석탄 수요 감소 등으로 석탄 산업이 부활되기에는 어렵다는 판단임.
▶ CPP 폐지 시, 2025년 미국의 석탄소비는 CPP 추진 시 대비 1억 1,100만 톤(16%↑), 2030년에는 2억 2,600만 톤(37%↑) 증가할 것으로 전망되나, CPP 폐지 여부의 최종 결정에 따라 미국의 석탄 산업은 부분적으로 회복할 가능성을 가지고 있음.
1. 미국 석탄 수급 현황
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미국 석탄 생산･소비 현황 미국의 석탄생산은 서부(Power River Basin), 내륙(Illinois Basin), 애팔래치안 지역 등에서 이어지고 있으며, 2012년 10억 톤1)규모에서 지속적인 감소추세를 기록하고 있음.
‒ 미국의 석탄 생산은 2016년에 7억 2,800만 톤을 기록하였으며, 2015년 생산량 (8억 9,600만 톤) 대비 약 17%(1억 6,800만 톤↓) 하락하였음.
‒ 2016년 생산수준은 1978년 이래 최저 수준을 기록하였으며, 이는 오바마 전 행 정부의 발전부문 석탄의존도 감축 정책과 국제 저유가로 인한 석탄수출 수요 감 소에 따른 결과임(EIA).2)
1) 톤 단위는 쇼트톤(Short Ton, 901kg)기준으로 美톤으로 불리기도 하며 본 원고에서는 기준 단위로 사용되고 있음.
2)EIA(2016.1.9),Coal production declines in 2016, with average coal prices below their 2015 level
“미국의 석탄생산은 2012년 10억 톤 규모에서 지속적인 감소세”
･ 특히 2015년과 2016년 미국 내에 석탄 생산량과 수요의 감소 주원인은 ① 예년보다 따뜻한 기온, ② 저렴한 천연가스 가격으로 인한 전원믹스 중 석탄 비중 감소, ③ 자국 내 노후화력 발전소 폐기, ④ 세계 석탄시장 수요 감소 등임.
‒ 하지만 EIA의 2017년 9월 단기에너지전망보고서(STEO)는 2017년 미국 내에 석탄 생산이 다소 증가 추세로 반전할 것으로 전망함. 최근 8월 생산량은 7,400 만 톤으로 전년 동년 대비 600만 톤(8%↑) 증가하였음.3)
･ 2017년 1월~8월까지 총 생산량은 5억 2,800만 톤으로 전년 동기 대비 6,400 만 톤(14%↑) 증가하였음. 또한 2017년과 2018년의 생산량이 각각 8%와 2%
정도 증가할 것으로 전망하고 있음.
자료 : EIA, STEO
< 미국 석탄 생산량 변화 추이(2015~2018년) >
(단위 : 백만 톤)
미국內 석탄소비의 92.5%가 발전용으로 이용되고 나머지는 제철용으로 소비되고 있으나, 최근 천연가스 및 신재생에너지 전원 확대에 따라 발전부분에서 석탄화력 비중이 감소하고 있음.
‒ EIA의 2017년 9월 단기에너지전망보고서(STEO) 따르면, 2016년 미국의 전력 생산에 차지하는 에너지원 별 비중은 천연가스가 33.8%로 가장 큰 비중을 차지 하였으며, 그 뒤를 석탄 30.4%, 원자력 19.7%, 신재생에너지 14.9%를 차지하 였음.4)
3) EIA(2017.9),Short-Term Energy Outlook September 2017
4) EIA (2017.4) What is U.S. electricity generation by energy source?
“EIA는 미국의 2017년 석탄 생산량이 다소 증가할 것으로 전망”
“에너지원 별 전력 생산 비중은 천연가스 33.8%, 석탄 30.4% 임”
자료 : EIA, STEO
< 미국의 에너지원 별 전원구성 변화 >
(단위 : 천 MW)
‒ 또한 미국의 석탄 소비는 2007년 약 12억 톤으로 최고치를 기록한 이후 꾸준히 감소세를 보여 오고 있음.
･ 2015년에는 7억 9,800만 톤을 기록하면서 2014년의 9억 1,700만 톤 대비 13%
하락하였으며, 2016년에는 7억 2,900만 톤을 기록하였음.
※ 2011년과 2012년 석탄소비가 10억 톤 수준을 회복하면서 일시적으로 증가 한 바 있으나, 여전히 2000년대 수준으로 회복되지 못하고 있음.
자료 : EIA, STEO
< 미국 석탄 소비 현황 (2015~2018년) >
(단위 : 백만 톤)
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석탄 수출 규모 변화미국의 2017년 1분기 석탄 수출량은 전년 동기 대비 58% 증가하였으나,5) 세계 석탄 수요 증가 둔화, 석탄 가격 하락과 공급자간의 경쟁심화 등의 원인으로 향 후 석탄 수출 성장이 둔화될 것으로 전망되고 있음.
‒ 2016년 미국의 석탄 수출량(coal export)은 수출용량(coal export capacity) 대비 현저히 낮은 수준을 기록하였음. 2016년 수출용량은 2억 5,700만 톤을 기록하 였으나, 수출량은 2015년 대비 23%나 감소한 6,100만 톤에 그쳤음.
‒ 반면, 2017년 1분기 석탄 수출량은 2,300만 톤으로 전년 동기 1,400만 톤 대비 58% 증가하였으며, 연료탄(steam coal) 수출은 600만 톤, 제철용 석탄 (metallurgical coal)은 200만 톤 증가하였음.
･ 2017년 총 수출량은 2016년 대비 21% 증가한 7,300만 톤을 기록할 것으로 전망하고 있음.
자료 : EIA
< 미국 분기별 석탄 수출 현황 (2001.6월~2017.5월) >
(단위 : 백만 톤)
EIA의 전망에 따르면, 2017년 미국의 석탄 수출이 전년 대비 다소 증가 추세를
보이고 있으나 여전히 2012년(1억 2,570만 톤) 수출규모의 절반 수준에 머물 것 으로 판단되고 있음.
5) EIA(2017.7.18), U.S. coal exports have increased over the past six months
“미국의 석탄 수출량은 2017년 전년 동기 대비 58% 증가”
“하지만 여전히 2012년 수출량의 절반 수준에 미치지 못함”
수출량 수입량 순수출입
2012년 125,746 9,159 -116,586
2013년 117,659 8,906 -108,753
2014년 97,257 11,350 -85,907
2015년 73,958 11,318 -62,640
2016년 60,271 9,850 -50,421
2017년 1월 7,385 743 -6,642
2017년 2월 6,908 613 -6,296
2017년 3월 8,013 560 -7,453
2017년 4월 7,236 493 -6,744
2017년 5월 7,243 1,053 -6,190
2017년 6월 7,317 651 -6,666
2017년 7월 7,177 956 -6,221
자료 : EIA
< 미국의 석탄 수출입 현황 (2012년~2017.7월) >
(단위 : 천 톤)
2. 미 오바마 前행정부의 CPP정책 방향
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청정전력계획(Clean Power Plan, CPP) 추진 목표6) 미 전임 오바마 행정부는 미국 內의 석탄 화력발전소의 온실가스 배출량을 감축 하기 위해 환경보호청(EPA)을 통해 ‘청정전력계획(Clean Power Plan, CPP)’을 2014년 6월에 제안하였음.
‒ CPP는 2013년 6월 전임 오바마 대통령이 발표한 ‘기후변화 대응 행동계획
(CAP)’의 후속작업으로서, 자국 내 탄소감축을 위해 신규 및 기존 화력발전소
의 탄소배출을 규제하기 위해 마련되었음.
･ 미국 내에 발전부문의 온실가스 감축목표를 2030년까지 2005년 대비 32%
감축으로 설정하고, 핵심 감축정책으로 제시한 기존 화력발전소에 대한 이산 화탄소 배출규제에 대한 내용을 골자로 하고 있음.
※ 오바마 정부는 2013년 6월에 기후변화 대응 계획(CAP)을 발표하였으며 온실 가스 배출량 감축, 기후변화 영향에 대한 준비 강화, 국제사회에서 기후변화 대응 주도 등의 주요 방침을 수립함.
‒ CPP는 ‘청정대기법(Clean Air Act)’에 근거하여, 각 州의 감축 목표와 해당 목 표를 달성하기 위한 2개의 가이드라인을 제시하였으며, ①州별로 전체 전력생 산량 대비 화력발전 비중과 ②州내에서 자체적으로 시행하고 있는 에너지효율 프로그램 등을 감안하여 원 단위 감축 목표를 설정하였음.
6) 인사이트 제15-22호(2016.6.12 일자) p.29
“2014년 전임 오바마 행정부 2030년까지 2005년 대비 온실가스 32%
감축 목표의 청전전력계획 (CPP) 발표”
･ 州정부는 감축안 수립 시 감축조치 이행 여건에 따라 EPA가 제시한 감축조 치 여부를 자율적으로 결정할 수 있으며, 해당 州에서 이미 시행 중인 대책 등 다양한 감축조치를 포함할 수 있음.
･ 州의 이행계획이 제출되지 않았거나 제출된 이행계획이 EPA의 승인을 받지 못한 경우에 EPA가 제시하는 연방이행계획(Federal Implementation Plan)을 준 수해야 함.
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청정전력계획(CPP)의 석탄 수요 영향7)EIA는 2015년 4월 발표한 ‘2015년 연간에너지장기전망(Annual Energy Outlook 2015)’의 자료를 기준으로, CPP 도입 여부에 따라 2020년~2040년에 미국 내에 에너지원 별 전원구성 변화를 분석한 ‘청정전력계획의 영향분석(Analysis of the Impacts of the Clean Power Plan)’을 발표하였음(2015.5.22).
‒ 전원구성 중 석탄 화력발전이 차지하는 비중은 2010년 45%에서 2020년에 39%로 감소하고, CPP 도입 시 31%로 감소할 것으로 전망됨. 석탄 화력발전이 감소한 비중만큼 가스 화력발전이나 재생에너지 발전의 비중이 증가할 것으로 전망함.
자료: EIA
< 청전전력계획 적용 여부에 따른 전원구성 변화(1990~2040년) >
(단위 : 1조 kWh)
･ CPP 도입 시, 2020년경에 가스 화력발전량이 석탄 화력발전량을 상회하지만
2040년까지 가스 화력발전량 증가 폭이 감소할 뿐만 아니라 전원구성 중 가 스 화력발전이 차지하는 비중이 점차 감소할 것이라고 전망함.
･ 화석연료 사용을 줄이려는 미 에너지 정책에 따라, 재생에너지와 에너지 효율 기술 및 정책이 증가할 것으로 예상되어, CPP 도입 시 재생에너지 발전 비중이 2020년 17%, 2040년 27%로 증가할 것으로 전망하고, 2040
7) 인사이트 제15-21호(2016.6.5.일자) pp.51~52
“CPP 도입 시 2020년 경, 전원구성 중 석탄 화력발전 비중 31%로 감소”
“CPP 도입 시 2020년 경 천연가스 비중 32%, 재생에너지 비중 17% 전망”
년경에 재생에너지 발전량이 석탄 화력발전량을 상회할 것으로 전망되었음.
CPP 도입 시, 2040년까지 90GW의 석탄 화력발전소가 폐쇄될 것이며, 미도입 시 40GW정도의 석탄 화력발전소가 폐쇄될 것으로 전망함.
3. 트럼프 행정부의 석탄 정책 방향
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미 트럼프 행정부의 석탄산업 규제 완화 조치8) 트럼프 대통령은 선거 과정에서 제기한 에너지･기후변화 부문 정책공약을 이행 하는 시도로서 행정명령(2017.3.28)9)을 발표하고, 미국의 에너지･기후변화 정책 기조를 전환토록 하는 변화를 단행하고 있음.
‒ 트럼프 대통령의 행정명령은 ① 미국 모든 부처와 행정기관이 에너지(석유, 가스, 석탄, 원자력) 개발에 대한 규제를 재검토하여 완화･폐지토록 요구하며, ② 기후 행동계획(CAP) 폐지, ③ 청정전력계획(CPP) 재검토, ④ 온실가스의 사회적비용에 대한 기존 작업반 폐지, ⑤ 연방공유지 석탄리스 중단 완화 및 해제, ⑥ 석유가스 개발 규제(수압파쇄법, 온실가스 규제 등) 재검토 등을 주요 내용으로 하고 있음.
트럼프 대통령은 행정명령 발표 이후 청정전력계획(CPP)을 폐지하는 단계를 밟 고 있는 것으로 판단되고 있음.
‒ 미 환경보호청(EPA)은 전임 오마바 행정부의 ‘청정전력계획(CPP)’ 폐지을 위 한 제안서에 서명할 것을 공식 발표하고(2017.10.9), 10월 10일 EPA의 Scott Pruitt 청장은 同 제안서에 서명하였음.10)
･ Pruitt 청장은 10일 ‘청정전력계획(CPP)’ 폐지를 위한 제안서에 서명을 시작 으로 “석탄과의 전쟁(war on coal)”은 종료되었다고 밝힘.
･ CPP 폐지를 위한 同 제안서는 연방관보(Federal Register)에 게재되어 60일간 의 공청회 과정에서 다양한 의견을 수렴한 후 폐지 여부를 결정할 예정임.11)
‒ CPP가 폐지되면 정책적으로 축소일로에 있던 석탄화력 발전비중은 제한적으로
반등할 가능성이 제기되고 있음.
･ 그러나 장기적으로 미국의 발전설비 증설은 신재생과 가스화력 중심으로 이루 어질 것으로 전망되고 있으며, 천연가스 가격 안정세 하에서는 석탄 개발･생 산의 본격적 회복 및 석탄산업 부활 가능성은 불투명한 것으로 분석되고 있음.
8) 인사이트 제17-13호(4.17일자) pp.3~17
9) Presidential Executive Order on Promoting Energy Independence and Economic Growth(3.28) 10) Financial Times(2017.10.11), Trump faces court battle over scrapping of coal curbs 11) Powermag(2017.10.9), EPA Head Pruitt Ready to Repeal Clean Power Plan
“미 트럼프 대통령
에너지･기후변화 정책 기조 전환을 위한 행정명령 발표(2017.3.28)”
“CPP 폐지 진행 중, 폐지 시 석탄화력 발전비중에 제한적 반등 가능성 제기”
주 : 발전량은 Net electricity generation 기준임
자료 : EIA(2017), Annual Energy Outlook; 인사이트 제17-13호(4.17일자)에서 재인용
< 미국 에너지원별 전력 생산량 변화 추이 및 전망(~2040년) >
(단위 : 십억kWh)
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청정전력계획 폐지에 따른 석탄생산 및 발전믹스 변화효과(석탄산업 영향) 트럼프 대통령의 CPP 폐지의 미국 석탄산업 영향력은 제한적일
것으로 전망되고 있음.
‒ CPP가 최종적으로 폐지된다 하더라도, ▲석탄 산업의 쇠퇴, ▲채굴 비용 증가, ▲ 가스가격 하락으로 인한 석탄의 가격경쟁력 상실, ▲수출용 석탄 수요 감소 등으 로 석탄 산업이 부활되기에는 어렵다는 판단임.
장애 요인 내역
석탄 산업 쇠퇴 석탄 산업 종사자 수는 1985년 17.7만 명에 달하였으 나, 2008년 말 기준 5.6만 명으로 축소됨.
석탄채굴 비용 증가 주요 석탄 생산지(동부 애팔래치아 석탄광)의 채굴비용 이 증가
셰일가스 개발 활성화* 對셰일가스(천연가스) 가격경쟁력 하락
對중국 석탄수출 감소
2016년 미국의 석탄 수출은 4년 연속 감소한 6,030만 톤 을 기록하였으며, 이는 2012년 석탄 수출량의 1/2에도 미치지 못하는 규모임.
- 2012년을 기점으로 중국의 발전용･제철용 석탄 수요가 지속적으로 감소. 중국의 2016년 석탄 소비량은 전년
대비 4.7% 감소하였으며, 석탄의 에너지믹스 비중은
전년 대비 2%p 감소한 62%를 기록하였음.
자료 : The Huffington Post(2017.3.28); *The Washington Post(2017.3.17);
인사이트 제17-13호(4.17일자)에서 재인용
< 미국 석탄산업 발전 장애 요인 >
“CPP가 폐지된다고 할지라도, 미국의 석탄 산업 부활은 어려울 것으로 판단 됨”
자료 : EIA(2017.2), Quarterly coal report; 인사이트 제17-13호(4.17일자) 에서 재인용
< 미국의 석탄 수출입 변화 추이 >
(단위 : 백만 톤)
‒ 한편, 미국의 석탄 산업에 종사하는 근로자의 수는 2020년 70,000~90,000명, 2025년~2030년 기간 중에는 64,000~94,000명이 될 것으로 전망되어, 1985년 도의 수준으로 회복하기는 어려울 것으로 예상됨.
주 : 석탄 산업관련 사업 계약자 수가 포함된 수치 * EO : Executive Order
자료 : Columbia SIPA
< 미국 석탄 산업 근로자 수 변화 추이 >
(단위 : 천 명)
(석탄화력 발전믹스 영향) 청정전력계획(CPP) 폐지의 발전믹스 영향은 석탄의 對셰일가스 경쟁력 등 다양한 요소에 의해 결정될 것으로 분석되고 있음.
‒ 미국의 석탄 화력발전량(CPP 추진)12)은 2016년 1조 1,970억kWh에서 2050년 8,525억kWh로 감소할 전망이나, CPP 폐지 시에는 2050년 1조 3,747억kWh 로 증가(연평균 0.4%↑)할 것으로 전망되었음(EIA).
12) EIA(2017), Annual Energy Outlook 2017, ‘기준시나리오’
‒ 전원구성 중 석탄비중(CPP 추진)은 2016년 32.0%에서 2050년 18.8%로 13.2%p 감소할 것이나, CPP 폐지 시에는 동기간 2.8%p 감소하는 데에 그칠 전망임.
‒ 2050년 전원구성에서 천연가스 및 재생에너지가 차지하는 비중(CPP 추진)은 각각 38.4%, 29.1%일 것으로 전망되나, CPP 폐지 시에는 각각 4.8%p, 5.1%p 가 더 낮은 33.6%, 24.0%를 기록할 전망임.
2016 2020 2030 2040 2050 △%
(’16~20)
발전량 CPP유지 3,740.2 3,821.6 3,967.2 4,236.1 4,528.6 0.6
CPP폐지 3,740.1 3,836.8 4,138.1 4,422.2 4,709.7 0.7
석탄 유지
%
32.0 35.0 25.0 21.6 18.8 -1.0
폐지 32.0 35.2 33.6 30.7 29.2 0.4
석유 유지 0.5 0.3 0.2 0.2 0.1 -3.5
폐지 0.5 0.3 0.3 0.2 0.2 -2.6 천연가스 유지 31.2 25.7 30.4 34.8 38.4 1.2 폐지 31.2 25.7 25.6 30.5 33.6 0.9 원자력 유지 21.3 19.9 19.4 16.6 13.4 -0.8 폐지 21.3 19.9 18.6 15.9 12.9 -0.8 재생에너지 유지 14.8 18.9 24.9 26.8 29.1 2.6 폐지 14.8 18.8 21.9 22.5 24.0 2.1
분산형발전 유지 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 -
폐지 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 -
양수식발전 /기타
유지 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
폐지 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1
주 : *열병합발전 제외
자료 : EIA(2017), Annual Energy Outlook 2017; 인사이트 제17-13호(4.17일자)에서 재인용
< 미국의 에너지원별 발전량 구성 전망(~2050년)* >
(단위 : 십억kWh, %)
(석탄 소비 영향) 청정전력계획(CPP) 폐지의 미국 내 석탄 소비 영향은 석탄의 對천연가스 가격 경쟁력 등 다양한 요소에 의해 결정될 것으로 분석되고 있음.13)
‒ (CPP 추진 시) 석탄소비는 2016년부터 증가세를 보이다가, 2020년부터 천연가스 와 신재생에너지의 비중 확대로 다시 감소할 것으로 전망됨.
※ 미국의 천연가스 가격은 2018년 MMBtu 당 3.40달러에서 2030년 MMBtu 당 5달 러로 상승할 것으로 예상됨.
･ 또한 미국의 석탄 수요도 줄어들어 2025년 7억4천만 톤, 2030년에는 6억 8천 만 톤을 기록할 것으로 전망됨.
13) Columbia SIPA(2017.4), Can coal make a comeback
“CPP 폐지 여부에 따라, 미국의 석탄 산업 회복은
對천연가스 가격 경쟁력 등 다양한 요소에 의해 결정 될 것으로 분석”
자료 : EIA, RHG estimates
< CPP 존치 여부에 따른 미국의 석탄 소비 전망 >
(단위 : 백만 숏톤 )
‒ CPP 폐지 시, 석탄 소비는 2025년 8억 1,500만 톤으로 증가하고 2030년에는 8 억 3,400만 톤에 달한 것으로 전망됨.
･ 이는 1987년과 2014년의 미국의 석탄소비 대비 여전히 낮은 수치며, 2007년 (11억 톤 수준) 최고치 대비 26% 낮은 수준임.
･ 하지만 2025년의 석탄소비(CPP 추진 시) 대비 1억 1,100만 톤(16%↑) 증가한 수치이며, 또한 2030년 대비 2억 2,600만 톤(37%↑) 높은 수준이기에 CPP 폐지 여부의 최종 결정에 따라, 석탄 산업은 부분적으로 회복할 가능성을 가지고 있음.
“CPP 폐지시, 2025년 미국의 석탄 소비는 CPP 추진 시 대비 16% 증가할 것으로 전망”
참고문헌
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