지방자치단체는 2009년 지자체 전체적으로 국세감 세로 인한 지방재정 수입이 감소하였고, 경기침체로 인 한 지방세입이 감소하는 등의 세입여건이 악화된 반면, 세출은 경제위기 대응과 사회복지 분야 지출증가에 따 른 재정부담이 가중되었으며, 국고보조금의 증가로 대 응지방비 지출증가, SOC 분야의 지출증가 등이 재정 난의 주된 원인이 되었다.
지방재정의 건전성 악화문제가 제기되는 등 지방재 정에 대한 사회적 관심이 제고되고 있다. 이는 지방재 정을 포함한 국가 전체 차원의 기획·관리체계 부재 때 문인 것으로 볼 수 있으며, 중앙·지방 간 통합·연계 체계가 미미함에 따라 지방재정을 포함한 국가재정제 도에 대한 종합적인 제도개선의 모색이 곤란하기 때문 이기도 하다.
본 연구는 이러한 현안에서 출발하여 외국의 지방재
정을 포함한 국가 전체 차원에서 재정건전화 조치 및 재정전략 수립 등을 살펴봄으로써 지방재정도 중앙재 정과 마찬가지로 재정의 건전성과 투명성을 확보할 수 있는 방안을 찾고자 한다.
물론, 영국, 프랑스, 독일의 법제는 국가마다 상이한 체제와 정치제도를 기반으로 하고 있지만 연방과 주, 또는 중앙과 지방의 재정운용체계, 지방재정에 관한 건 전성 및 책임성 제고에 관한 법제연구는 우리에게도 시 사점이 있을 것이며, 향후의 현안연구에 있어서도 기초 연구자료로 기여할 수 있을 것이다.
영국의 중앙·지방 간 재원배분 중에서 지방세제도는 다른 국가에서 찾아보기 어려운 중요한 특징이다. 영국 의 지방세 세율은 법률로 고정시켜 놓지 않고 매년 예산 결정 과정에서 세출예산과 국가의 보조금을 포함하여
중앙과 지방재정의 관계에 대한 법 연구
김 세 진 _ 한국법제연구원 산업경제법제연구실 부연구위원 [email protected]
리포트 브리핑 3
다른 방법으로 조달할 수 있는 재원의 규모를 모두 결 정한 후 부족한 재원을 조달할 수 있는 만큼의 세금을 징수하도록 세율을 결정한다. 영국에서 단일 지방세로 는 카운슬세가 있는데, 카운슬세가 총 지방지출에서 차 지하는 부분은 5% 내외로 나타난다. 그럼에도 불구하 고 지방자치가 비교적 일찍 시작하였고 정착이 잘 된 것은 중앙정부가 적극적인 개혁과 더불어 시대별로 지 방자치단체에 필요한 정책을 수행하였기 때문이다. 지 방자치의 실질화를 위해 반드시 지방재정의 확보가 필 수요소가 아니라는 것은 영국의 예를 보면 알 수 있다.
즉, 중앙정부가 사업 레이트와 각종 보조금을 지방에 배분할 때 공정하고 투명한 절차를 통해 지방자치단체 와 협의하고 배분공식을 정하여 배분하기에 오히려 지 방세의 비율이 높았다면 가난할 수밖에 없는 지방자치 단체의 경우 더 유리한 구조가 되었다. 지방세 배분의 공정하고 투명한 절차 그리고 예측가능성 확보가 지방 자치의 강화와 책임성 확보에는 더 중요한 요소이다.
또한 개별 지방자치단체에 배분될 배분액이 미리 결정 되어 있으므로 지방자치단체가 재원배분액의 증대를 위한 전략적 행위에 자원을 낭비하지 않고 주민의 만족 도를 제고하는 데 전념할 수 있다는 장점이 있다. 또한 지방자치단체의 책임성과 재정의 투명성을 위한 여러 고려들을 가지고 있었다.
프랑스 지방재정조정제도의 특징은 첫째, 다수의 교 부금에 역할분담을 시키며 각 지방자치단체의 다양성 을 존중하듯이 차별화·최적화해서 조정을 행하고 있 다는 점이다. 재정조정 상태에 따라 분담을 하며 지방 자치단체에 종류별 분담을 한다. 둘째, 재정조정 기능 이 징세협력이라는 지표를 이용하여 지방세 부담의 격 차 시정을 꾀하고 있다는 점과 재정수요의 전부가 아닌 일부를 중시하고 있다는 점이다. 셋째, 재정조정의 강
화가 요구되고 있는 한편, 지방재원의 안정성도 필요로 하고 있어 그 어느 쪽을 중시할 것인가를 둘러싸고 ‘줄 다리기’가 계속되고 있다.
프랑스의 중앙정부는 교부금 및 보조금의 분배체계 에 있어 중립적인 기관이라 할 수 있는 지방재정위원회 의 의견을 사전에 반영하여 지방자치단체와의 갈등을 최소화하고 있다.
독일의 중앙과 지방의 재정고권의 분배는 비록 연방 국가에서의 고권의 분배에 관한 것이기는 하지만 우리 에게 일정한 시사점을 주고 있다. 우리와 달리 독일의 경우 주와 지방자치단체의 수입고권이 헌법에 보장되 어 있어 지방의 재정자율성이 어느 정도 확보되고 있 다. 이에 따라 주의 재정이나 주에 소속된 지방자치단 체는 자기책임하에 각자의 사무를 독립적으로 처리할 여지가 주어진다. 특히 공동세제도와 주들 간의 수평적 재정조정제도는 독일의 중앙과 지방의 재정관계에 있 어서 중요한 특징이라고 할 수 있는데, 비록 수평적 재 정조정제도를 둘러싼 갈등이 있기는 하지만 나름대로 축적된 경험과 상호 타협에 의해 그러한 갈등을 적절히 해결해나가고 있다.
특히 2000년 이래 두 번이나 행해진 연방주의 개혁 을 통해서 독일이 그러한 갈등구조를 해소하려는 노력 을 했던 것도 우리에게는 일정한 시사점을 줄 수 있을 것으로 보인다.
외국법제는 국가마다 상이한 체제와 정치제도를 기 반으로 하고 있지만 연방과 주, 또는 중앙과 지방의 재 정운용체계, 지방재정에 관한 건전성 및 책임성 제고 를 위한 여러 요소들은 우리에게도 시사점이 있으며, 향후의 현안연구를 통해 정책적 개선방안을 모색하고 자 한다.
