최근 주요국의 탄소세 관련 현황 및 시사점
해외정보분석실 유동헌 연구위원([email protected]) 에너지국제협력본부 박아현 ([email protected])
▶ 1990년 핀란드를 시작으로 1991년 스웨덴, 노르웨이, 1992년 덴마크가 도입한 이래 현재 독일, 스위스, 아일랜드, 이탈리아, 영국 등 12개국 이상이 탄소세를 도입하여 시행 중임. 반면, 탄소세의 경우에 최종 배출량에 대한 불확실성, 조세 저항, 역진적인 소득분배 가능성 등의 단점이 존재함.
▶ 2011년 호주 정부는 탄소가격결정메커니즘(CPM) 도입을 통해 탄소세를 시행 중 이지만, 2013년 9월 총선에서 집권한 자유-국민당 연합이 첫 입법안으로 탄소 세 폐지 법안을 하원에 상정함.
▶ 프랑스 Nicolas Sarkozy 前대통령은 EU-ETS 하에서 2010년 1월 탄소세 도입 을 시도했으나 실패했음. 이후 2013년 11월 의회는 2014년 예산안 제1독회에서 탄소세 도입 안건을 통과시켰음.
▶ 일본은 2010년 FIT, 탄소세, ETS 등의 내용을 담은 ‘지구온난화대책기본법 (Basic Act on Global Warming Countermeasures)’을 제정했으며, 이에 근거해 서 ‘지구온난화대책세(환경세)’를 도입하였음.
▶ 북유럽 국가들은 20여년 이상 탄소세를 운영 중이며, 탄소세율은 국가마다 상이 하게 적용되고 있음.
▶ 탄소세 도입국가들은 산업부문에 대한 탄소세 부과에 대해서는 경쟁력 저하를 방지하기 위하여 에너지･산업부문의 특성에 따라 다양한 조세특례 조치를 마련･
운영하고 있음.
1. 탄소세 도입 효과 및 단점
ㅇ 온실가스 감축을 위한 주요 정책수단은 크게 규제와 표준, 그리고 배출권거래 제, 탄소세 등과 같은 경제적 수단이 있음.
- 그 중 탄소세는 지구 온난화 방지를 위해 석유, 석탄 등 각종 화석에너지에 함유된 탄소량에 기초하여 부과하는 세금으로 이산화탄소 배출로 인한 사회 적 비용을 내재화하여 온실가스 배출량을 감축함과 동시에 경제적 효율을 증 진하기 위한 방안으로 평가됨.
- 또한, 탄소세는 화석연료의 소비억제 내지는 효율적 사용을 유도하고, 대체 에너지 개발을 통한 온실가스 배출 감축을 지원함.
ㅇ 1990년 핀란드를 시작으로 1991년 스웨덴, 노르웨이, 1992년 덴마크가 도입한
이래 현재 독일, 스위스, 아일랜드, 이탈리아, 영국 등 12개국 이상이 탄소세를 도입하여 시행 중임.
ㅇ 탄소세는 비용효과적인 수단으로 평가됨.
“탄소세는 온실가스 배출에 대한 환경세로서 화석에너지의 효율적 사용을 권고하고 각종 대체에너지에 대한 투자 활성화를 목적으로 함”
- 청정기술에 대한 R&D 인센티브를 제공함으로써 탄소절약적인 산업이나 공 정채택을 유도하고 탄소저감 기술개발을 촉진하여 CO2 배출저감 효과를 유 도함.
- 또한 적용대상이 광범위하여 형평성의 문제를 초래하지 않으며 정책의 투명 성과 예측가능성이 높다는 장점을 지님.
ㅇ 그러나 탄소세의 경우에는 배출량이 에너지수요 및 연료가격에 민감하기 때문 에 최종배출량에 대한 불확실성이 존재하며, 이와 더불어 조세저항이 있고 역 진적인 소득분배를 초래하기 때문에 정치적 부담을 작용할 수 있다는 단점도 갖고 있음.
- 탄소세의 부과는 전반적인 환경질을 개선시키는 환경적 효과(혹은, Pigouvian effect)와 더불어 상품가격의 상승을 야기하고, 소비자의 여가와 소비간의 선택을 교란시키는 부정적인 효과(조세상호작용(tax interaction effect))를 수반함.1)
- 탄소세는 이산화탄소 배출 총량을 결정하기는 불가능하지만, 모든 에너지 소 비자들에게 적용 가능함. 반면, ETS(Emissions Trading System)는 대상이 되는 부문의 이산화탄소 배출 상한을 사전적으로 결정할 수 있지만, 적용대 상에서 제외되는 부문(가정, 상업 등)의 배출량 조정은 어려움.
※ ETS는 사전 결정된 배출허용량을 유·무상 할당을 통해 기업에 분배하고, 기업 은 할당된 배출권을 자유롭게 거래함으로써 온실가스 감축의 사회적 비용을 최 소화시킬 수 있는 효과적인 시장제도임.
- 또한, 탄소세율은 기본적으로 국가의 에너지 공급구조의 영향을 받음.
ㅇ EU-ETS에 참여하고 있는 31개 국가 중에 현재 탄소세를 병행 실시하고 있는
나라는 북유럽 4개국(핀란드, 스웨덴, 덴마크, 노르웨이)과 영국, 아일랜드 등 6 개국임.
- EU는 교토의정서에서 규정한 1990년 대비 온실가스 배출량 8% 감축 목표
를 달성하기 위하여 2005년도에 EU차원의 ETS를 도입함.
- 2010년 프랑스 정부가 탄소세 도입을 시도한 바 있었지만, ETS 시행 이후 유럽에서 탄소세를 도입한 회원국은 아직 없음.
ㅇ OECD는 온실가스 감축 참여에 따른 비용을 최소화하기 위하여 탄소세 또는 ETS 도입에 따른 이산화탄소 배출 효과와 경제에 미치는 영향을 분석하고 있음. - 한편, 유럽의 경기침체로 인한 생산활동 위축과 이에 따른 배출권 수요 감소
및 UN 오프셋의 지속적인 유입으로 인한 공급과잉 때문에 EU-ETS 가격은 폭락했음.
1) 배정환(2005), “탄소세 부과가 소규모 지역경제에 미치는 영향에 관한 연구: 연산가능 일반균
“탄소세의 경우, 최종 배출량에 대한 불확실성, 조세저항, 역진적인 소득분배 가능성 등의 단점 존재”
- EU 집행위원회는 배출권 가격 폭락에 따른 시장붕괴를 우려하여 2011년 온 실가스 배출권 경매연기안(backloading)을 제안하였음. 그러나 경매연기안은 2013년 4월 16일 유럽의회(European Parliament) 본회의에서 부결처리 되었음.
※ 경매연기안의 주요 내용은 EU가 2013~2015년 동안 경매를 통해 판매하기로 계획된 배출권 중 9억 톤의 경매를 2018~2020년으로 연기하는 것임(인사이트 제13-21호(6.7일자) p.3 참조).
- EU 집행위원회는 EU-ETS의 근본적인 구조개혁 방안을 내용으로 하는 법안 을 2014년 1월에 제안할 계획임.
2. 최근 주요국의 탄소세 도입 및 현황
□ 호주
ㅇ 현재 호주는 전 세계 15위의 온실가스 배출국이며, 온실가스 배출량은 매년 증 가하고 있음. 호주는 이탈리아, 프랑스, 한국, 영국 등과 비슷한 양의 온실가스 를 배출하고 있음.
- 또한, 호주는 세계 1위의 석탄수출국이며, 발전량의 90% 이상을 화석연료로 충당하고 있음. 이 중 석탄이 약 70%, 천연가스가 20%를 차지함.
- 호주는 1인당 온실가스 배출규모에서 세계 1위이며, 이는 중국의 5배, 인도
의 16배에 달함. 호주에 이어서 미국, 캐나다, 뉴질랜드, 러시아 순으로 온실 가스 배출량이 많음.
ㅇ 2011년 7월 호주 정부는 종합적인 기후 전략으로서 탄소가격결정메커니즘
(Carbon Pricing Mechanism, CPM)을 발표하였음.
- CPM은 호주 정부의 ‘Clean Energy Future Policy Package’의 일환으로 도 입되었음.
※ Clean Energy Future Policy Package는 탄소세 도입, 재생에너지 보급확대, 에너지효율 개선 등을 통해 온실가스 배출량 감소를 목적으로 함.
- CPM은 고정가격 결정방식(2012.7.1.~2015.6.30.)에서 변동가격 결정방식 (2015.7.1)으로 전환됨. 이에 따라 탄소세는 2012년 7월 1일부터 도입되고, 처음에 호주달러 A$23/tCO2e로 설정되었고, 매년 2.5%씩 인상됨. 이후 2015년 7월부터 탄소세는 시장가격으로 결정됨. 즉, 호주 정부는 이때부터 ETS제도로의 전환을 계획했음.
- 2013년 7월, 케빈 러드 총리(노동당 당수)는 당초 2015년 7월부터 시행하 려고 했던 ETS를 1년 앞당겨 2014년 7월 1일부터 시행하겠다고 발표함.
- 한편, 호주 정부는 탄소세 도입에 따른 산업계의 세부담을 완화시키기 위
해 2단계에 걸친 탄소세 감세 방안을 발표하였음.
“2011년 호주 정부가 탄소 가격결정
메커니즘(CPM)의 도입을 결정함에 따라 2012년 7월부터 탄소세 부과”
ㅇ 호주 정부는 탄소세 도입을 통해 2020년까지 2000년 대비 이산화탄소 배출량 을 5~15% 감축하려고 했음.
※ 호주 뉴사우스웨일스州 정부는 州 부의 정책이 연방정부와 중복되지 않도록 하 고, 전력소비자의 비용을 최소화하기 위하여 CPM시행 일자에 맞추어 2012년 7월 1일 Greenhouse Gas Reduction Scheme(GGAS)을 종료했음.
- 탄소세 적용 대상은 이산화탄소 배출량이 연간 25,000tCO2e를 초과하는 기 업, 대규모 가스소비 시설, 그리고 연간 25,000tCO2e 이상을 배출하는 매립 시설 등임.
- 탄소세 도입 효과를 평가하기에는 아직 이르지만, 노후화된 저효율 석탄화력 발전부문을 중심으로 이산화탄소 절감효과가 나타나고 있는 것으로 알려짐.
ㅇ 2012년에 호주 정부와 EU는 호주의 CPM과 EU-ETS를 연계하기로 결정한 바
있었음.
- 변동가격 결정방식이 시작되는 2015년 7월부터 EU-ETS와 단방향 연결 (one-way link)이 이루어지는 것으로 결정했음.
- CPM과 EU-ETS 간 양방향 연결(two-way link)은 호주 정부와 EU 집행위 원회의 합의에 기초해서 2018년 7월 이전에 시행되는 것으로 했음.
- 이에 따라 CPM 적용 호주 기업들은 감축 의무를 이행하기 위해 EUAs (European Union Allowances) 적용대상이 되며, 이에 따라 할당된 의무의 최대 50%을 달성하기 위해 non-Australian allowances를 사용할 수 있게 됨.
ㅇ 그러나 지난 2013년 9월 7일 실시된 총선에서 보수 및 친기업 성향의 자유･국 민 연합이 노동당에 압승하여 정권을 잡았음. 집권당이 된 자유-국민당 연합은 첫번째 회기의 첫 입법안으로 탄소세 폐지 법안을 연방하원에 상정하였음.
- 호주 총리는 의회의 반대가 있더라도 현재 시행되고 있는 탄소세를 2014년 6 월 30일까지 유지할 것이라고 언급하며, 탄소세 폐지에 강한 의지를 보였음.
- 해당 법안의 통과는 하원에서는 무난할 것으로 보이지만, 상원에서는 진통이 예상됨.
※ 야당인 노동당은 “여당인 자유･국민연합이 직접행동정책(direct-action policy) 을 버리고 ETS를 채택하는 수정안을 수용한다면, 탄소세 폐지안을 지지할 것이 지만, 그렇지 않을 경우에는 탄소세를 고수할 것”이라고 11월 1일 발표
□ 프랑스
ㅇ Nicolas Sarkozy 前대통령(2007~2012년)은 개인과 기업의 친환경적인 에너지 소비생활을 촉진하기 위해 2010년 1월부터 탄소세를 도입할 계획이라고 2009 년 9월 10일에 발표하였음. 그러나 동 법안은 2009년 12월 헌법위원회(French Constitutional Council)의 판결에 따라 발효되지 못하고 취소되었음.
“2012년 호주 정부와 EU는 호주의 CPM과 EU ETS의 연계를 결정”
“그러나 호주 현 집권당인
자유-국민당 연합이 하원에 탄소세 폐지 법안 상정”
- 당시 탄소세의 적용대상은 화석연료를 소비하는 모든 일반 가정과 기업이며, EU-ETS에서 이미 이산화탄소 배출량을 할당받고 있는 철강, 시멘트, 화학, 전력 등은 제외됨.
- 탄소세는 17유로/tCO2e로 책정되었으며, 에너지원별, 부문별, 소비지역 등에 따라 다르게 적용됨.
- 프랑스 정부는 탄소세 수입의 100%를 가정과 기업에 재분배할 것이라고 밝 혔음.
ㅇ EU-ETS를 시행 중인 프랑스는 EU의 ‘Climate Energy Package 20-20-20’에 근거해서 자체적으로 정책목표를 설정하고 이를 추진하고 있음.
- EU는 2020년까지 1990년 대비 온실가스 배출량 20% 감축, 신재생에너지 사용비중 20%로 증대, 에너지 효율 20% 향상을 목표로 설정(‘20-20-20’).
- 이에 따라, 프랑스는 EU-ETS 배출권에 포함되는 부문의 온실가스를 2020년 까지 2005년 기준으로 21%, 그 외 부문의 온실가스를 14% 각각 감축하는 목표를 설정했음.
※ 2010년에 프랑스 정부는 EU의 ETS 배출권에 포함되는 부문에서 23%, 그 외 부문에서 6.9% 감축했다고 발표함.
ㅇ 한편, 2012년 5월 취임한 François Hollande 대통령은 현재 75% 수준인 원자 력발전의 의존도를 2025년까지 50%로 감축하고 재생에너지 발전비중을 확대 해 저탄소 경제성장을 이룩하겠다는 공약을 에너지정책의 주요 전략으로 삼고 있음.
- 상기와 같은 대선 공약을 이행하고자 ‘에너지전환법(Energy Transition Law)’ 제정을 추진 중임.
- Jean-Marc Ayrault 총리는 2013년 9월 20~21일 파리에서 열린 환경컨퍼런 스에서 에너지전환 정책을 이행하기 위해 연간 200억 유로의 비용이 소요될 것이라고 언급하였으며, 9월 21일 새로운 Climate Energy Contribution(CEC)를 도입했음.
ㅇ 당시 Ayrault 총리는 에너지전환법 도입･추진에 필요한 비용을 원자력 발전기
업들의 운영 수익금과 탄소세 도입을 통해 충당할 계획이라고 발표하면서 2014년부터 탄소세 도입 계획을 밝혔음.
- 총리는 국민들의 조세부담을 경감시키고자 가정용 난방연료와 개인용 자동 차 연료를 제외한 모든 화석연료에 탄소세를 적용할 방침이라고 발표
ㅇ 2013년 11월 19일 프랑스 국회는 2014년 예산안 제1독회에서 탄소세 도입안
건을 통과시켰음.
- 이에 따르면, 2014년 예산안에서 탄소세는 CO2 1톤당 2014년에 7유로에서 2015년 14.5유로, 2016년 22유로로 점차 인상될 것임.
“최근 2013년 11월 19일, 프랑스 의회는 2014년 예산안
제1독회에서 탄소세를 포함한 안건을 통과”
- 정부는 탄소세 도입을 통해 2014년에 3억4,000만 유로, 2015년 25억 유로,
2016년 40억 유로의 세수를 확보하려고 하며, 이러한 재원을 에너지전환에
필요한 비용으로 사용할 계획임.
□ 일본
ㅇ 일본 하원은 2010년에 발전차액지원제도(feed-in tariff, FIT)와 탄소세, 국내 ETS에 대한 내용을 담고 있는 ‘지구온난화대책기본법(Basic Act on Global Warming Countermeasures)’을 통과시켰음. 이에 따라 일본 정부는 ‘지구온난 화대책세’(환경세)를 도입하였음.
- 2011년부터 모든 화석연료를 세원으로 하는 현행 석유·석탄세에 CO2 배출 량에 따른 세율을 추가하였음.
※ 석유·석탄세에 추가되는 세금은 2012년 10월, 2014년 4월, 2016년 4월에 인상 하기로 정했으며, 3년에 걸쳐 추가되는 세금총액은 각각 석유는 kl당 760엔, LNG는 톤당 780엔 그리고 석탄은 톤당 670엔임.
- 환경세는 289엔/tCO2로서 2012년 10월부터 적용되며, 3년 6개월에 걸쳐 점 차 인상됨.
- 환경세 적용 대상은 화석연료의 모든 소비자로서 농업, 교통과 일부 산업에 세금 감면이나 납세 신고로 적용됨.
ㅇ 일본 정부는 ‘넓고 가벼운’ 조세 부담을 기본원칙으로, 특정 분야 및 산업에 대 한 과중한 조세부담을 피하면서도 과세의 공평성을 확보하고자 함.
- 또한 일본 정부는 세율의 단계적 인상, 각종 면세 및 환급 조치 마련, 물류·
유통의 에너지절약 시책 지원, 한랭지 배려 등의 각종 지원책도 병행 실시하 려고 함.
ㅇ ‘지구온난화대책기본법’에 따라 FIT와 환경세가 함께 시행되었지만, 그
동안 산업부문에서 거센 반발이 있어 왔고, 또한 2011년 일본대지진이 발생함에 따라 ETS는 2012년 11월 폐지됨. 현재 ETS의 향후 방향에 대 하여 논의 중임.
- 2005년부터 환경성에서 CO2 배출량 감축 목표를 자발적으로 설정한 기업들
을 대상으로 정부 보조금 지원과 연계한 자발적 배출권거래제(Voluntary Emission Trading Scheme)을 실시했으며, 2008년 10월 21일부터는 ‘통합형 국내 배출권 거래시장(Integrated Domestic Market of Emission Trading)’을 실시했음.
- 일본 정부는 지난 11월 15일 기존 이산화탄소 감축목표인 2020년까지 1990 년 대비 25% 감축을 포기하고, 2020년까지 2005년 대비 3.8% 수준에서 감 축하기로 정했음을 발표했음.
-
“일본 정부는 2010년에
‘지구온난화대책세’(
환경세)를 도입”
□ 북유럽국가
ㅇ 환경보호 의식이 높았던 북유럽국가들은 1990년대 초 탄소세를 중심으로 하는 친환경세제개편(Environmental Tax Reform, ETR)을 단행하였음. 이들 북유럽
4개국(핀란드, 스웨덴, 덴마크, 노르웨이)은 교토의정서의 온실가스 의무감축국
으로서 모두 EU-ETS에 참여하고 있음.
- 탄소세 도입년도: 핀란드(’90), 노르웨이(’91), 스웨덴(’91), 덴마크(’92)
- ETS 이전에 도입된 탄소세는 ETS 적용부문이 확대되면 온실가스 감축역할 은 점차 축소될 것으로 예상됨.
- 북유럽 국가는 탄소세와 ETS의 중복규제 문제를 해결하기 위한 보완 장치를 운영 중임.
･ 덴마크·노르웨이: ETS 참여기업 탄소세 면제
･ 스웨덴: ETS 참여기업의 탄소세 인하
･ 핀란드: 산업용 전기의 탄소세 인하
ㅇ 북유럽 4개국은 화석연료에 대하여 특별세 형태의 탄소세를 부과하고 있으나
세율은 국가별로 매우 상이함.
- 탄소세는 화석연료에 대해 부과되며, 세율의 적용방식은 자국의 경제상황 및 에너지 소비구조에 따라 상이하게 결정됨.
- 친기업적 정책을 구사하는 덴마크에서는 탄소세율이 상대적으로 낮게 책정됨.
- 스웨덴의 경우에는 산업부문에는 탄소세율 US$23, 일반에는 US$104.8을 부 과함.
- 노르웨이는 부문별, 에너지원별, 소비지역 등에 따라 세율이 다르게 적용됨.
< 북유럽 4개국의 탄소세율 비교 >
(단위 : US$/tCO2)
핀란드 스웨덴 덴마크 노르웨이
30 104.8(일반) 16.4 15.9~61.6
주 : 해외사례는 2009년 명목가격 기준(NREL, 2009)
자료: NREL(2009), Carbon Tax : A Review of Experience and Policy Design Considerations.
ㅇ 탄소세 도입 국가들은 공통적으로 세부담에 따른 산업부문의 경쟁력 약화를 방지하기 위해 탄소세 감세 및 환급 제도를 도입･운영함.
- EU는 세금부담 증가로 인한 산업경쟁력 약화를 방지하기 위해 산업부문에
대한 세금감세제도를 개발하여 왔으며, 이에 근거해서 각국이 산업부문에 대 한 탄소세 감세 및 환급 정책을 추진함.
“북유럽 국가는 탄소세와 ETS의 중복규제 문제를 해결하기 위한 보완 장치를 운영 중임”
- 일반적으로 산업부문의 원료용 에너지소비에 대해서는 탄소세가 면제되고 있으며, 에너지집약산업의 경우 상당부분을 감세시켜 주고 있음.
- 핀란드, 스웨덴, 덴마크는 상한(ceiling)을 설정하여 에너지/탄소세 부담이 총 매출/총부가가치 대비 일정수준을 넘지 않도록 운영함.
※ 특히 덴마크는 상한제도 운영과 함께 용도별, 업종별, 정부와의 감축협약체결 여부 등을 고려하여 다양하게 차등화
- 노르웨이는 산업업종 및 에너지사용 용도에 따라 일률적인 할인 혹은 면세 혜택을 제공함.
3. 정책적 시사점
ㅇ 탄소세 도입국가들은 가정용, 건물용, 수송용 연료에 높은 탄소세율을 적용하 는 반면, 산업부문에 대해서는 경쟁력 저하를 방지하기 위하여 각 국가별 산업 특성을 반영하여 다양한 종류의 조세특례 조치를 마련･운영하고 있음.
- 탄소세로부터 거둬들인 세수입을 사회보장기금 부담, 소득세 법인세 경감 등 에 재활용함.
- 또한, 저소득층이 탄소세 부과에 따른 파급효과를 더 많이 부담하게 되는 역 진적 특성이 존재하기 때문에 에너지 빈곤층 지원과 소득 보조 등에 탄소세 수입을 활용함.
- 탄소세를 도입한 유럽국가 중에는 탄소세로 인한 조세수입을 기후변화 대응 정책의 재원으로 활용하기도 함.
ㅇ 탄소세 도입은 에너지수급특성, 국민의 담세능력 등을 고려하여 에너지 세제개 편 차원에서 종합적으로 검토･결정되어야 함. 특히, 화석연료 소비 비중이 국가 의 경우에는 탄소세 도입이 에너지수급에 미치는 영향을 신중히 고려해야 함.
ㅇ 배출권거래제의 적용대상이 되는 산업부문에 탄소세가 도입되었을 경우에 이 중규제 문제를 해결해야 함. 앞서 살펴보았듯이, 탄소세와 ETS를 함께 운영하 고 있는 북유럽국가들은 산업부문에 대한 이중규제 문제 해결을 위해 탄소세 의 감세 및 환급정책을 다양하게 운영하고 있음.
참고문헌
김태현, 『에너지세제의 탄소세 도입비용 영향 연구』, 에너지경제연구원, 2012 배정환, “탄소세 부과가 소규모 지역경제에 미치는 영향에 관한 연구: 연산가능
일반균형모형의 적용”, ｢에너지경제연구｣ 제4권 제2호, 2005, pp.11-41 에너지경제연구원, 「세계 에너지시장 인사이트」, 각 호
에너지경제연구원, 「세계 기후변화정책 동향」, 각 호
Climate Commission, The Critical Decade: International Action on Climate
“ETS 적용대상이 되는 산업부문에 탄소세 도입 시, 이중규제 문제 해결 필요”