Л.Н. Гумилев атындағы ЕҰУ Хабаршысы
Н.Н. КАБИЖАН
ВОПРОСЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ОТБОРА НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ:
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД http://www.enu.kz
The article deals with major issues in the current system of selection in the civil service in terms of the institutional approach, and to develop appropriate measures to improve the legislation in line with the new model of public service. In this context, to explore issues of competitive procedures, personnel reserve and appointment of a civil servant in order to transfer.
В первую очередь государственная служба это человеческие отношения, которые создают продукт, влияющий на все сферы общественной жизнедеятельности страны. В данном случае важен отбор на государственную службу, процесс выявления и развития наиболее перспективных кадров. Качество
кадров, их профессионализм, умение самосовершенствоваться, высокая культура, быстро реагировать и адаптироваться на изменения являются отправной точкой успеха всех экономических реформ на-правленных на повышение имиджа государственных служащих как внутреннею оболочку и качества жизни населения как внешнею.
В этом смысле, чем наполнится и как питается государственная служба такой и быть государствен-ной службе Казахстана, а в системе наполнения государственной службы качественным материалом, из которого, будет лепиться образцовый государственный служащий, основополагающую роль играет отбор на государственную службу.
В данной статье будут рассмотрены действующие и предлагаемые (в соответствии с новой мо-делью государственной службы) подходы совершенствования процесса отбора на государственную службу с учетом их эффективности с точки зрения институционального подхода. Основной целью анализа является выявление недостатков в действующей системе отбора с применением институцио-нального анализа и разработка практических рекомендации по совершенствованию данной системы.
Институциональный анализ более объективно оценивает объективную реальность. Он исходит из того, что современное общество – отнюдь не венец совершенства: люди, как правило, нерациональны,
а экономика далека от состояния равновесия [1, 3].
В контексте институционального подхода объяснения тех или иных социальных явлений в общест-ве целесообразным будет рассмотреть разработки известного ученого, лауреата премии памяти Нобе-ля Д.Норта, который, во-первых, исходит из очень широкого определения термина институт, понимая под ним вообще любые правила поведения, которые существуют в обществе, а не только способы контракты и фирмы. Институты – это «правила игры» в обществе, или, выражаясь более формально, созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми.
Такие правила поведения наблюдаются во всех областях деятельности людей без исключения.
Они организуют взаимоотношения между людьми, так что когда мы хотим поздороваться с друзьями на улице, поехать на автомобиле, купить апельсины, занять деньги, организовать свой бизнес, похоро-нить близких и совершить любые другие действия, с которыми сталкиваемся в обычной жизни, мы знаем (или можем легко научиться), как это сделать.
Далее Д. Норт использует разделение институтов на формальные и неформальные. Формальные
– правила поведения, которые закреплены законом и за выполнением которых следит государство. Неформальные – правила поведения, которые существуют в виде традиций или привычек и воспроиз-водятся без вмешательства третьей силы [2, 17].
Д. Норт на вопрос «Откуда берутся неформальные ограничения?» отвечает, что они возникают из информации, передаваемой посредством социальных механизмов, и являются частью того наследия, которое мы называем культурой. Вместе с тем, он отвечает на вопрос «Каким образом культурный фильтр обеспечивает непрерывность, благодаря которой неформальные решения проблем обмена, найденные в прошлом, переносятся в настоящее и делают прежние неформальные ограничения важ-ным источником непрерывности в ходе длительных социальных изменений».
Д. Норт приходит к заключению, что:
– неформальные ограничения, возникающие в процессе обмена (за исключением тех, которые име-ют самоподдерживающийся характер), более сложны, потому что они должны иметь такие свойства, которые придают процессам обмена жизнеспособность благодаря снижению издержек оценки и обес-печения соблюдения условий обмена;
– формальные правила меняются, а неформальные ограничения – нет. Вследствие этого развивает-ся устойчивый конфликт между неформальными ограничениями и новыми формальными правилами, поскольку те и другие часто несовместимы друг с другом. Неформальные ограничения постепенно складываются в предыдущий период как продолжение прежних формальных правил;
– неформальные ограничения являются средством избегания конфликтов внутри одной сферы;
– неформальные ограничения, максимизируют личную выгоду;
– неформальные ограничения, берущие начало в культуре, не могут сразу измениться в виде реак-ции на изменения формальных правил [2, 56-67].
В следующей части, рассмотрим, как данные заключения Д.Норта проявляются в национальной системе государственной службы, в частности в вопросах отбора на государственную службу.
Уточним, что неформальными ограничениями являются ограничения, которые не позволяют от- казывать субъектам принимающие решения в вопросах отбора на государственную службу в обходе формальных ограничений (Рисунок 1), используя их пробелы и недостатки (законодательства).
117
Л.Н. Гумилев атындағы ЕҰУ Хабаршысы
Рисунок 1.
Неформальные и формальные ограничения в системе отбора на государственную службу.
Примечание: составлено автором.
Кроме того, отсутствие данных по качеству назначаемых кадров на государственные должности на основе конкурсных процедур затруднило проведение институционального анализа. Отсутствуют данные по стажу работы квалификации, источникам полученных знаний, возрасту и других харак- теристик кандидатов получивших положительное заключение конкурсной комиссии. Более того, для проведения институционального анализа в официальной статистике и открытых источниках отсут- ствует информация прошлых лет в динамике, что не позволило произвести комплексный анализ с учетом внедряемых изменений в систему государственной службы.
В целом данные по кадровой политике в государственных органах очень скудны, что также явля-ется барьером для выявления основных проблемных вопросов на государственной службе и поиска путей их решения.
Если рассматривать действующую систему отбора государственных административных служащих,
в соответствии с Конституцией Республики Казахстан «Граждане Республики имеют равное право на доступ к государственной службе. Требования, предъявляемые к кандидату на должность государст-венного служащего, обусловливаются только характером должностных обязанностей и устанавлива-ются законом» [3, 10].
В настоящее время занятие вакантной административной государственной должности в Республи-ке Казахстан осуществляется на конкурсной основе и регулируется такими нормативными правовыми документами как: Закон Республики Казахстан «О государственной службе» от 23 июля 1999 года № 453;
Правила проведения конкурса на занятие вакантной административной государственной должно-сти, утвержденные приказом Председателя Агентства по делам государственной службы Республики Казахстан от 24 ноября 1999 года № А-202; Правила проведения тестирования, Программ тестирова-ния и пороговых значений результатов тестирования, утвержденные Приказом Председателя Агент-ства по делам государственной службы Республики Казахстан от 21 января 2008 года № 02-01-02/11.
Кроме того, занятие административной государственной должности государственным служащим может осуществляться без конкурсного отбора, в случае соответствия квалификационным требовани-ям с определенными ограничениями установленные законом (Рисунок 2).
Рисунок 2. Схема занятия административной государственной должности.
Примечание: составлено автором по источнику [4, 9].
В настоящее время в обход конкурсных процедур ежегодно назначается более 39%
государствен-ных служащих. Более половины государственных служащих зачисленных в кадровый резерв адми-нистративной государственной службы (далее – кадровый резерв) назначаются на государственную должность (Таблица 1).
Таблица 1.
Состояние кадрового резерва с учетом основания поступления на государственную службу.
Год Число граждан Число граждан Доля граждан
состоявших в кадровом зачисленных в поступивших на резерве кадровый резерв государственную службу
из числа зачисленных в кадровый резерв Центр
Регион Центр Регион Центр Регион
2010 794 2 530 820 4 931 35% 58%
2011 1 078
1 892 999 3 193 13% 59%
Примечание: составлено автором по источнику [5, 2].
Данные показатели свидетельствуют, что кадровый резерв призванный формировать лучшие ка-дры для государственной службы, фактический стал схемой обхода конкурсных процедур, особенно актуальной это проблема стоит в регионах. На следующем рисунке можно наблюдать данную схему (Рисунок-2). Об этом также отмечал Президент Республики Казахстан Н.Назарбаев: «Существующая система кадрового резерва, не оправдала себя, и, более того, стала механизмом «обхода» законного порядка назначения на государственную службу» [6, 9].
В данном случае пользуясь неформальными ограничениями, граждане желающие поступить на государственную должность:
– проходят тестирование на знание законодательства;
– зачисляются в кадровый резерв;
119
Л.Н. Гумилев атындағы ЕҰУ Хабаршысы
– занимаются поиском свободной административной государственной должности;
– назначаются на административную государственную должность из кадрового резерва.
Здесь принципиальным вопросом является зачисление в кадровый резерв путем использования неформальных ограничений (Рисунок 3).
Рисунок 3.
Схема назначения на административную государственную должность из кадрового резерва.
Примечание: составлено автором.
В данном контексте государственный орган, получивший данный кадр по данной схеме не загру-жены организацией конкурсных процедур, а государственный орган, рекомендовавший гражданина в кадровый резерв, не несет никакой ответственности за качество указанного кадра. Данная схема удоб-на для государственных органов, так как в настоящее время конкурс на занятие административной государственной должности очень высокий, в среднем 10 человек на место [7, 2], что обуславливает долгую и большую нагрузку на кадровые службы и комиссию. Кадровые службы не заинтересованы в проведении конкурсных процедур. Зависимость от неформальных ограничений объясняется также избеганием субъектом принимающее решение по отбору на государственную службу конфликта с вышестоящими, контролирующими государственными органами, взаимообменом государственных органов одного уровня по вопросам рабочей деятельности и другие.
Данные выводы соответствуют заключению Д.Норта, что сложные неформальные ограничения придают процессам обмена жизнеспособность благодаря снижению издержек оценки и обеспечения соблюдения условий обмена.
В данном случае кадровый резерв государственных служащих играет роль неформальных ограни-чений, на основе которых осуществляется отбор на государственную службу.
Следующий вопрос в рассматриваемом аспекте, это высокая степень назначения в порядке перево- да. Это приводит к вымыванию профессиональных кадров, как в своем государственном органе, так и
в целом на государственной службе.
Одним из основных показателей сменяемости является средний стаж работы государственных слу-жащих, в том числе соответствующем государственном органе. По итогам 2011 года, установлено, что средний стаж работы сотрудников в соответствующем государственном органе составляет 4,2 года, как в центральных органах, так и в акиматах.
В 33,3% государственных органах средний стаж работы в государственном органе составляет ниже 4-х лет, что может свидетельствовать о высокой текучести кадров в данных государственных органах
[8, 2]. При этом более 39% принятых в государственные органы принимаются в порядке перевода (Таблица 2).
Таблица 2. Количество принятых государственных служащих в 2011 году, в том числе по различным основаниям.
Всего принято Принято на основании Принято в порядке Принято обучившихся конкурсного отбора перевода по государственным
программам подготовки и переподготовки
государственных служащих
4392 39,12% 39,6% 2,5%
Примечание: составлено автором по источнику [8, 2].
Данные факты также свидетельствуют о низкой эффективности использования кадров обучивших-ся по государственному заказу.
Таким образом, принятие на государственную службу в порядке перевода допускает возможность руководителя произвести утечку кадров с предыдущего места работы на основании перевода государ- ственного служащего путем увольнения действующего сотрудника (или вынуждения). Данная схема дает еще одну возможность восполнения мест государственных служащих перешедших в другие го- сударственные органы в обход конкурсных процедур с использованием неформальных ограничений.
Здесь неформальные ограничения неформальные ограничения, максимизируют личную выгоду, полученную в процессе перевода государственного служащего в виде ценного кадра (на основе дове-рия ему). Однако в теории ротация является одним из условий повышения профессионализма госу-дарственных служащих. В новой модели государственной службы согласно Стратегическому плану развития Республики Казахстан до 2020 года будет четко прослеживаться корпусная вертикаль: по-литические государственные служащие, управленческий корпус «А» и исполнительный корпус «Б» административной государственной службы [9, 9].
В новой модели порядок поступления на государственную службу будет принципиально усовер-шенствован путем внедрения двухэтапного конкурсного отбора, отличительными характеристиками которого станет расширение содержательной части конкурсных процедур и обязательное нахождение кандидата на вакантную должность в кадровом резерве административной государственной службы (Рисунок 4).
Рисунок 4.
Схема поступления и продвижения кадров в новой модели государственной службы.
Примечание: составлено автором по источнику [12, 16].
121
Л.Н. Гумилев атындағы ЕҰУ Хабаршысы
В новой модели государственной службы 1 этап отбора предполагает дифференцированные про- граммы тестирования кандидатов. Кандидату, успешно прошедшему конкурсное тестирование, будет выдаваться сертификат о зачислении в кадровый резерв, дающий ему право участия во втором эта-пе конкурсного отбора. Для формирования эффективного механизма, обеспечивающего при смене руководителя государственного органа, занимающего политическую должность, стабильность рабо-ты административных государственных служащих и внутриведомственную преемственность, будет устанавливаться срок пребывания государственного служащего в должности корпуса «А».
В соответствии с Концепцией новая модель государственной службы ориентирована на признание важности человеческого фактора и проведение эффективной кадровой работы, что является ключе-вым фактором ее профессионализации [9, 9].
Однако внедрение новой модели государственной службы как новые формальные правила не по-влекут изменение неформальных правил в виде реакции на изменения.
В связи с этим в целях ускорения процесса изменения неформальных правил необходимо ответить следующие вопросы в процессе новой модели:
1. На каких условиях государственные служащие корпусов «А» и «В» будут состоять в кадровом резерве?
В данной системе отбора каждый государственный служащий корпусов «А» и «В» будет стре-миться состоять в своем кадровом резерве для дальнейшего перевода в случае смены политического государственного служащего. Также необходимо четко определить целевые установки зачисления в кадровый резерв и перевода в другой государственный орган в целях недопущения обхода конкур-сных процедур.
2. Каковы будут целевые установки или условия назначения на государственную должность в по-рядке перевода? Измениться ли порядок и условия перевода исключающее внеконкурсное назначение на государственную должность?
3. Какой уровень ответственности возлагается на конкурсную комиссию по принятию решения о назначении на государственную должность?
4. Как будут преодолеваться субъективизм, основанный на неформальных ограничениях в процес-се конкурсного отбора? Профессиональные качества государственного служащего будут оцениваться субъективно или на основе объективных данных.
В заключении хотелось бы отметить, что:
– в действующей системе отбора на государственную службу преобладают неформальные ограни-чения;
– внедрение новой модели должна осуществляться с учетом снижения влияния неформальных пра-вил в процесс принятия решения при отборе кадров на государственную службу;
– нормативная детализация всех действий субъекта (ов) принимающего решение при отборе на государственную службу путем исключения существующих пробелов ускорят процесс преодоления конфликта формальных правил над неформальными;
– система отбора на государственную службу должна учитывать предполагаемые конфликты инте-ресов и не допустить получение личной выгоды.
Институциональные особенности взаимоотношений людей в казахстанском обществе как любая другая развивающиеся азиатское общество основывается в первую очередь на истории, традициях и обычаях. Исследование данных отношений при отборе на государственную службу путем институци-онального подхода дало полную картину реальных взаимоотношений, не оторванных от формально написанных правил поведения на государственной службе.
Ответить на вопросы, на которые мы задались, рассматривая систему отбора на государственную службу, еще предстоит в рамках создания и развития новой модели государственной службы.
ЛИТЕРАТУРА
1. Нуреев Р.М. Проблемы модернизации экономики: концепции, цели, средства// Научные труды Донецкого национального технического университета. Серия: экономическая. Выпуск 103-1. -Донецк, 2006.
2. Норт Дуглас: Институты, институциональные изменения и функционирование экономики\ Пер. с англ. А.Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б.З. Мильнера. - М.: Фонд экономической книги
«Начала», 1997. – 180 с. – (Современная институционально-эволюционная теория).
3. Конституция Республики Казахстан принята на республиканском референдуме 30 августа 1995 год (элек- трон. ресурс). – Режим доступа: http://kyzmet.kz/?lang=ru&id_1=2&id_2=1&id_3=2&month=10.
4. Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 453 «О государственной службе» (электрон. ресурс).
– Режим доступа: http://kyzmet.kz/?lang=ru&id_1=2&id_2=1&id_3=3&month=10.
5. Работа с кадровым резервом административной государственной службы (электрон. ресурс). – Режим до- ступа: http://www.kyzmet.kz/?lang=ru&id_1=62&id_2=275&month=10.
6. Выступление Президента Н.А. Назарбаева на Международной конференции по вопросам государствен- ной службы, г.Астана, 17 июня 2008 г. (электрон. ресурс). – Режим доступа: http://pa- academy.kz/ru/homepage / DokladOfPresident.aspx.
7. Отчет о деятельности Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы по итогам 2010 года (электрон. ресурс). – Режим доступа: http://www.kyzmet.kz/?lang=ru&id_1=3&id_2=251&month=10.
8. Аналитический отчет Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы о результатах оценки деятельности государственных органов по управлению персоналом по итогам 2011 года.
9. Концепция новой модели государственной службы Республики Казахстан утвержденная Указом Прези-дента Республики Казахстан от 21 июля 2011 года № 119. (электрон. ресурс). – Режим доступа: http://kyzmet.kz/ ?lang=ru&id_1=2&id_2=2&month=3.
Поступила в редакцию 28.10.2012.
123
