Нургалиева Е. Н., доктор юридических наук, профессор, заместитель директора Института государственно-правовых исследований, разработки
и экспертизы законопроектов ЕНУ им. Л.Н.Гумилева НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ЗАЩИТЫ
ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ ГРАЖДАН
Конституция РК провозглашает право каждого на благоприятную для жизни и здоровья окружающую среду, что вытекает из п.1 ст.31, в которой закреплено принципиально важное положение о том, что «государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека».
Эта формулировка может быть понята двояко: во-первых, государство намерено охранять всю окружающую среду; во-вторых, государство заботится охранять ту часть окружающей среды, которая не пострадала от разрушительного антропогенного воздействия.
Конституция 1995 года не упоминает о праве граждан на
«благоприятную для жизни и здоровья окружающую природную среду», основанном на провозглашенном Венской декларацией и Программой действий 1993 года принципе «универсальности и неделимости прав человека».
Статья 38 Конституции РК 1995 года обязывает граждан «сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам», значительно расширяя круг обязанностей граждан по сравнению с обязанностями государства.
Под благоприятной окружающей средой понимается среда, не наносящая человеку вреда, не вызывающая болезней и физических дефектов, психологического и социального неблагополучия.1
В соответствии с отмененным ныне Законом «Об охране здоровья граждан Республики Казахстан» от 19 июля 1997 года граждане имели право на экологическое, санитарно-эпидемиологическое благополучие и радиационную безопасность, на обеспечение лекарственной, ортопедической и протезной помощью, на санаторно-курортное лечение, пользование услугами организаций оздоровительного профиля, на информацию о состоянии своего здоровья и факторах, влияющих на нее, на возмещение вреда, причиненного их здоровью.2 Следовательно, этим законом впервые в суверенном Казахстане было установлено право казахстанских граждан на окружающую среду. В законах ряда стран особо выделяется государственная охрана здоровья и жизни людей от отрицательного воздействия неблагоприятной экологической обстановки (см., например, ст.5 Закона «Об охране окружающей природной среды» Украины).
1 Конституция Республики Казахстан. Комментарий / Под ред. Г. Сапаргалиева. – Алматы, 1998. – С. 182.
2 Закон РК «Об охране здоровья граждан Республики Казахстан» от 19 июля 1997 г. // СПС, Юрист, 2009.
Экологический кодекс РК от 9 января 2007 года в ст.13 провозглашает право физических лиц на благоприятную для их жизни и здоровья окружающую среду; получать от государственных органов и организаций своевременную, полную и достоверную экологическую информацию;
предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного их здоровью и имуществу вследствие нарушения экологического законодательства РК.
Значительные возможности в защите прав граждан представляли отмененные ныне законы: «Об экологической экспертизе» и «Об особо охраняемых природных территориях». Однако в них не содержались конкретные механизмы реализации прав человека на благоприятную для его жизни и здоровья окружающую природную среду. Этих положений также нет в соответствующих разделах Экологического кодекса РК.
Юридической гарантией, обеспечивающей реализацию экологических прав граждан, является право на возмещение экологического вреда.
Отрицательное воздействие окружающей природной среды является основанием для подачи гражданами исков в суд к организациям, государственным органам о возмещении вреда, причиненного их здоровью.
Правовой механизм, обеспечивающий возмещение гражданам такого вида вреда содержится в гражданском законодательстве, поскольку экологический вред является разновидностью имущественного вреда, наступившего от экологических причин.
Специального механизма реализации прав граждан на возмещение экологического вреда в настоящее время не существует, поэтому считаем, что на данном этапе действующего гражданско-правового механизма вполне достаточно для возмещения нанесенного гражданам экологического вреда.
Право граждан на благоприятную окружающую среду, хотя и не закреплено в Конституции РК, из ее ст. 38, закрепляющей обязанность граждан сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам, вытекает корреспондирующая ей право на благоприятную для жизни и здоровья граждан окружающую среду, что и было впоследствии отражено в ст.5 Закона РК «Об охране окружающей среды».
Каждый гражданин Республики Казахстан имеет право на предъявление в суд исков к исполнительным органам государства в области охраны окружающей среды, а также право на судебную защиту от действий экологических правонарушителей. Правом на такие иски обладают и общественные экологические организации.
Судебная практика практически не сталкивается с исками о возмещении вреда, причиненного неблагоприятным воздействием природной среды на здоровье и жизнь граждан, поэтому приходится ограничиться анализом действующего законодательства. Такая ситуация, по мнению большинства ученых, большей частью является следствием низкого уровня эколого- правового сознания населения, нигилистического отношения к праву граждан на получение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и ее влиянии на здоровье населения со
стороны органов, обязанных представлять такую информацию, а также отказа от предоставления такой информации и др.3
В Республике Казахстан также гражданами не инициируются иски в защиту своих экологических прав, несмотря на то, что в законодательстве имеются нормы, направленные на защиту этих прав граждан, что объясняется, главным образом, тем, что граждане не располагают никакими исходными данными для возбуждения судебного преследования в отношении природопользователей, посягающих на их безопасность. О влиянии тех или иных промышленных объектов граждане узнают тогда, когда начинают на их здоровье проявляться отрицательные последствия.4 И это положение сохраняется до сих пор.
Одной из важнейших форм реализации прав граждан является предотвращение и возмещение ущерба здоровью человека, его имуществу и окружающей среде. Государственная и общественная экологическая экспертиза являются механизмом предотвращения ущерба или сведения его к минимуму. Заключение экспертизы носит информационный характер, а общественная экспертиза не является юридически обязательной, в случае утверждения ее центральным исполнительным органом в области охраны окружающей среды, что допускалось ранее в законе 1991 года. В связи с этим именно государство обязано обеспечить право граждан на возмещение ущерба, причиненного их здоровью и имуществу.
Права и обязанности общественных экологических объединений в области охраны окружающей среды перечислены в ст.14 Экологического кодекса РК. Им представлено право защищать разнообразными способами здоровье и имущество граждан, включая предъявление исков в суды о возмещении вреда здоровью и ущерба имуществу граждан. Например, в различные инстанции продолжают поступать обращения о невыплаченных компенсациях, льготах и лечении, т.е. по вопросам социальной защиты граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском ядерном полигоне.
В социальной сфере в целом сформировано законодательство, соответствующее задачам социального государства, но в настоящее время реализуется оно очень слабо. В области охраны окружающей среды в Республике Казахстан принято немало хороших законов, действует Экологический кодекс. Но от реалии сегодняшнего дня они отстают, поскольку многие правовые нормы этих законов бездействуют, не имеют прямого действия.
Недооценка курса на последовательную реализацию законов в их системной связи усиливает деструктивные тенденции и может, к сожалению, привести к снижению уровня законности в сфере охраны окружающей
3 Васильев С.В. Доказывание и доказательства в делах о возмещении вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием природной среды в гражданском процессе Украины // Государство и право. – 2000. №10. – С. 79.
4 Кудабаева К.С. Судебная форма охраны окружающей среды в РК. Экологические и правовые проблемы гармонизации законодательства в области защиты прав и обеспечения интересов личности в условиях глобализации: теория и практика стран СНГ. – Алматы, 2005. – 120 с.
среды. Принятие Экологического кодекса еще не означает автоматического повышения эффективности его норм, повышения его роли как базового закона, обеспечивающего в стране устойчивое экономическое, социально- экологическое развитие. Его потенциал как фундамента такого развития еще не оценен ни с теоретической, ни с практической точки зрения. Нужны обобщения практики применения этого Кодекса, изучение и анализ его норм с точки зрения отражения в них основополагающих принципов и методов регламентации общественных отношений в сфере охраны окружающей природной среды.
При возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан неблагоприятным воздействием природной среды, как отмечалось, применяются нормы Гражданского кодекса Республики Казахстан.
Причинение вреда либо реальная угроза его наступления, причинная связь между поведением причинителя и наступившим результатом при отсутствии стихийных природных явлений или преднамеренных действий пострадавшего входит в предмет доказывания. А материальные и моральные потери в связи с расстройством здоровья, частичной или полной утратой трудоспособности, смертью кормильца и другие, вызванные неблагоприятными изменениями в окружающей природной среде, подлежат возмещению ответчиком.
Основными причинами экологического вреда жизни и здоровью гражданина в юридической литературе называются вредно влияющие на окружающую среду производственно-хозяйственная, рекреционная и иная деятельность человека на источники повышенной опасности.
О возмещении материального вреда в виде денежных средств прямо говорится в Законе Российской Федерации «Об охране окружающей среды», в ст.89 которого предусматривается возмещение денежных сумм за причиненный вред здоровью граждан с причинителя вреда, а при невозможности его установления – за счет соответствующих фондов. И это, на наш взгляд, правильное решение, поскольку дает право гражданам взыскать определенные денежные суммы для восстановления здоровья в любом случае причинения вреда независимо от того, установлен виновный природопользователь или нет; имеются у природопользователя достаточные денежные средства на возмещение или нет.
К случаям причинения вреда жизни и здоровью граждан применяются правила гл.47 ГК, если иными законами или договором не предусмотрена иная ответственность. Как правило, при возмещении вреда здоровью граждан, причиненного загрязнением и иными экологически вредными воздействиями окружающей природной среды, возмещаются материальные потери в связи с: утратой трудоспособности (утраченный заработок (доход)), который он имел либо определенно мог иметь; повреждением здоровья (на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход, санаторно-курортное лечение, приобретение специальных транспортных средств, подготовку к другой профессии и др.),
если признано, что потерпевший нуждается в этих видах помощи и ухода и не получает их бесплатно (п.1ст.937 ГК РК).
Отрицательное воздействие окружающей природной среды на организм человека не всегда происходит длительно, как это наблюдается в экологически неблагоприятных местностях (например, Семипалатинский ядерный полигон). Поэтому возмещению подлежит также вред здоровью, нанесенный разовым либо повторяющимся событием (радиация, электромагнитные, ионовые и т.п. излучения; потребление загрязненной воды, воздуха, продуктов питания и др.).
Порядок возмещения вреда: судебный или внесудебный зависит от характера влияния окружающей среды на человеческий организм (длительность, внезапность, системность и т.п.). Например, факт постоянного проживания на экологически загрязненной территории является основанием для проведения комплекса мер, направленных на оздоровление граждан без решения судебных органов при соблюдении автономности возмещения вреда. Так, п.2 ст.937 ГК особо акцентирует внимание на то, что разные виды пособий, назначенные как до, так и после причинения вреда здоровью, а также пенсионные выплаты в счет возмещения не засчитываются.
Экологическое законодательство, регулирующее возмещение материального вреда гражданам, преследует такие цели как сохранение и восстановление здоровья граждан, которым причинен вред; воспитание бережного отношения к окружающей среде; охрану заработной платы (дохода) как единственного источника существования гражданина.
Эти цели нацелены не только на обеспечение возмещения экологического вреда, но и на бережное отношение к окружающей природе.
Имущественная ответственность в экологическом праве является важным элементом механизма ответственности в этой отрасли права и наступает на основе экологических и гражданско-правовых норм, устанавливающих, в свою очередь, пределы, санкции, в целом механизм ответственности. При возмещении экологического вреда реализуются такие функции гражданско- правовой ответственности как восстановительная и воспитательная.
Возникшие в результате нарушения эколого-правовых норм отношения регулируются, безусловно, экологическим правом, запрещающим правонарушения и самостоятельно регулирующим возникшие отношения. В то же время применение санкций гражданского права к экологическим правонарушениям вполне происходит в рамках классификации правонарушений, поскольку категории правонарушения и ответственности, носят межотраслевой характер и они используются во всех отраслях права.5
Эффективную правовую защиту экологических прав граждан можно достичь посредством создания эколого-правового пространства. В целях совместной защиты экологических прав граждан, охраны окружающей природной среды, создания эколого-правового пространства страны СНГ,
5 Нарикбаева Ж.М. Проблемы материальной ответственности наемных работников в современных условиях. – Алматы, 2005. – С. 35.
страны, входящие в ЕврАзЭС договорились проводить согласованное правовое регулирование общественных отношений в области охраны окружающей среды для решения экологических проблем стран-участников.
И это, главным образом, достигается с помощью гармонизации и унификации экологического законодательства этих государств.
Существует несколько уровней гармонизации: первый – в пределах правовой нормы; второй – в пределах пакета актов, так называемое горизонтальное согласование нормативных правовых актов, связанных одним предметом регулирования; согласование норм в пределах разных отраслей права по одному предмету регулирования; третий – вертикальное, направленное на согласование всех его уровней; четвертый – межгосударственный.
Цели правового регулирования определяются, как правило, в качестве обеспечения «единой политики», «согласованной политики» и т.п., поэтому хотелось бы, чтобы во главе цели также ставились бы вопросы обеспечения защиты жизни и здоровья граждан стран, объединяющих свои усилия в гармонизации и унификации законодательства.
Договор о создании ЕврАзЭС является новым этапом в единении народов стран-участников и создает основу для развития правовых механизмов взаимодействия в рамках единого правового пространства.
Создание единой системы законодательства в рамках ЕврАзЭС – путь сложный и требует значительных сил и средств для сближения действующих систем законодательства. Первые итоги такого сближения представлены такими нормативными правовыми актами в области защиты экологических прав граждан как Основы земельного законодательства и др.
Гармонизация законодательства предполагает наличие объективных условий сближения отношений в той или иной сфере - наличие оснований для гармонизации.
Мы полностью согласны с мнениями ученых о необходимости пользования тезаурусом в работе по унификации законодательства в национальном и международном масштабе. Тезаурус – это свод данных в виде словаря, охватывающий термины и понятия законодательства, разработанный в интересах Европейского Союза, в целях не только получения необходимой информации, но и применения его в правотворческом процессе. Необходимо усилить значение гармонизации законодательства по признаку полноты регулирования предметной отрасли реальных общественных отношений и целостности массива нормативного материала по методам и приемам правового регулирования.6
Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ принято около полсотни законодательных актов, в том числе такие важнейшие как «О принципах экологической безопасности», Модельные кодексы: «Лесной
6 Бачило И.Л. Методика гармонизации законодательства // Журнал теории и практики евразийства, №9 //
www.e– journal.ru/soyz– st1– 9.html
кодекс», «Земельный кодекс», «Водный кодекс», «Экологический кодекс» и др.
Мы полностью согласны с учеными в вопросе о том, что процесс гармонизации экологического законодательства должен осуществляться на основе научной концепции с определением: целей и задач этого процесса;
комплекса условий и факторов, влияющих на фиксирование границ гармонизации; особенностей системы экологического законодательства стран-участниц и других условий, которые необходимо учитывать в данном процессе; способов и приемов гармонизации, которые должны соответствовать реальной степени сближения государств и конкретному этапу развития экологического законодательства стран; критериев отбора гармонизируемых нормативных правовых актов.
Конечным результатом гармонизации экологического законодательства должно быть создание эколого-правового пространства государств, основными признаками которого являются: 1) единое правовое регулирование общественных отношений в отдельной области и смежных с ней областях; 2) совместная деятельность в области экологической безопасности; 3) совместное правовое регулирование общественных отношений в области охраны окружающей среды согласно Основам законодательства в данной области, директивам и резолюциям государств.
В процессе гармонизации следует решить ряд задач: а) отбор нормативных правовых актов стран, регулирующих общественные отношения в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, по определенным критериям; б) осуществление сравнительно - правового анализа, в целях выявления различий, противоречий и пробелов; в) оценка преимуществ законодательства каждой из стран с учетом положительного опыта его реализации, в том числе в судебной практике; г) определение степени экологизации других отраслей законодательства.
На основе полученных выводов вырабатываются рекомендации по устранению различий и пробелов в правовом регулировании отношений в области охраны окружающей среды и создание проектов модельных нормативных правовых актов.
Процесс гармонизации экологического законодательства является способом совершенствования экологического законодательства стран- участниц посредством заимствования эффективных правовых норм, имеющих положительный опыт реализации.
Процесс гармонизации экологического законодательства должен быть основан на научных исследованиях по: а) выявлению условий и факторов, определяющих границы гармонизации; б) определению уровня развития и особенностей системы экологического законодательства стран; в) установлению критериев отбора нормативных правовых актов экологического законодательства стран, подлежащих гармонизации в соответствии с Договорами «О создании ЕврАзЭС», «О создании СНГ» и др.; г) решению вопроса о целесообразности включения в данный процесс
экологизированных правовых норм других отраслей законодательства; д) обоснованию наиболее приемлемых способов гармонизации.
Для фиксирования границ гармонизации имеют значение членство стран-участниц в ООН, СНГ, ЕврАзЭС в международных договорах и межгосударственных соглашениях в области охраны окружающей среды.
Следует иметь в виду, что границы гармонизации законодательства стран в области охраны окружающей среды с нормами международного права в данной области в рамках обязательств по СНГ, ЕврАзЭС по международным договорам не всегда совпадают. Это обусловлено тем, что в природоохранных международных конвенциях и межгосударственных соглашениях СНГ не всегда участвуют все страны-участницы отдельных договоров и обязательств, и обязательства, вытекающие из них не всегда одинаково на всех распространяются.
Следует учитывать также различия во внутригосударственных механизмах исполнения обязательств по международным договорам в области охраны окружающей среды.
Различный уровень эффективности внутригосударственных механизмов стран в части сроков и полноты исполнения обязательств по природоохранным международным договорам, отражается на результатах гармонизации экологического законодательства в соответствии с нормами международного права в области охраны окружающей среды в рамках принятых обязательств.
