Капсалямова С.С. – к.ю.н., доцент кафедры теории истории государства и права и конституционного права ЕНУ им.Л.В. Гумилева
ПРАВОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СЧЕТНОГО КОМИТЕТА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩЕГО ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И КОНТРОЛЬ В
ФИНАНСОВОМ АСПЕКТЕ
Мақалада автор қаржылық аспект тұрғысындағы мемлекеттік басқару мен қадағалауды жүзеге асыратын Қазақстан Республикасы Есеп комитетінің құқықтық қызметі туралы қарастырған.
Кілтті сөздер: Қазақстан Республикасы Есеп комитеті, мемлекеттік басқару.
The article is devoted to the legal activities of the Accounts Committee of the Republic of Kazakhstan, carrying out state management and control in the financial aspect.
Keynotes: Accounts Committee of the Republic of Kazakhstan, governance, financial control.
Нелегкий путь экономических реформ, проводимых в стране, свидетельствует о необходимости синхронности, слаженности в перестройке не только государственных приоритетов в области той или иной политики, но и управленческих функций государства, в числе которых значительное место отводится контрольным.
Управление в области финансов - это институт общей части финансового права, который определяет систему финансовых органов государства и устанавливает их компетенцию. Данный институт можно рассматривать в широком значении, если речь дет обо всех видах государственных органов, а также в узком значении, охватывающем лишь специализированные финансовые органы государства.
Государственный контроль как один из обязательных элементов государственного управления осуществляется в различных направлениях, но от имени и в интересах самого государства. Государственное управление рассматривают в самых различных аспектах:
административном, экологическом финансовом и т.д. Каждой из областей управления соответствует своя функция контроля: административный, экологический, финансовый и т.д.
Финансовый контроль представляет собой практическое воплощение одной из функций финансов. В то же время финансовый
контроль является составной частью государственного контроля, элементом всей системы экономического управления и планирования.
Государство всегда старалось сформировать эффективную систему управления финансами, и соответственно, эффективную систему финансового контроля, так как от этого зависит само его благополучие.
Любое государство заинтересовано в том, чтобы все его предписания, которые касаются организации и осуществления финансовой деятельности, были в точном объеме и неукоснительно выполнены. Также государство заинтересовано в том, чтобы государственные денежные средства тратились бережливо, целесообразно и эффективно.
Благодаря этому наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам присуще не только распределительная, но и контрольная функция. Вследствие этого использование государством для решения своих как экономических, так и социальных задач финансов обязательно предполагает проведение с их помощью контроля за ходом выполнения этих задач.
По мнению Е.Ю. Грачевой: «финансовый контроль осуществляется на всех стадиях финансовой деятельности, то есть в процессе собирания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств. Он направлен на проверку соблюдения финансового законодательства и целесообразности деятельности всех государственных и муниципальных органов власти. В рыночных условиях происходит не упрощение, а усложнение финансовой деятельности, как следствие – усложнение и финансового контроля, который объективно присущ всем типам экономики, в том числе рыночной экономике.
Финансовый контроль охватывает не только финансовую деятельность государственных, муниципальных, но и иных организаций, физических лиц, граждан-предпринимателей в целях поддержания законности и правопорядка в сфере финансов»1.
Финансовый контроль является сложной, многоаспектной категорией. Это функция государственного управления, по отношению к которому выступает средством, инструментом реализации политики государства. Финансовый контроль можно рассматривать как управленческую деятельность, которая имеет свои методы, способы и формы реализации.
С точки зрения С.О. Шохина: «Под финансовым контролем следует понимать многоаспектную межотраслевую систему наблюдения наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, установления законности и
1 Финансовый контроль: Учебное пособие /Под ред. Е.Ю. Грачевой и Г.П. Толстопятенко. – М., 2004. – С.121.
целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета»2.
Государственный финансовый контроль (внешний и внутренний) - проверка соответствия законодательству Республики Казахстан деятельности объектов государственного финансового контроля в части исполнения, ведения учета и отчетности по исполнению республиканского и местных бюджетов, оценки их исполнения, использования связанных грантов, активов государства, гарантированных государством займов, денег от реализации государственными учреждениями товаров (работ, услуг), остающихся в их распоряжении (ст.131 БК РК).
Единые требования к государственному финансовому контролю определяются стандартами государственного финансового контроля.
Стандарты государственного финансового контроля разрабатываются Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета совместно с центральным уполномоченным органом по внутреннему контролю и утверждаются Счетным комитетом по контролю за исполнением республиканского бюджета3.
Данные Стандарты являются обязательными для исполнения органами государственного финансового контроля, ревизионными комиссиями маслихатов, службами внутреннего контроля, их работниками и членами.
Актуальной задачей государства на сегодняшний день является формирование действенной системы государственного финансового контроля путем решения существующих проблем и определения перспективных направлений ее развития. Данная актуальность продиктована рядом факторов, а именно: увеличиваются объемы республиканского и местных бюджетов; растет число бюджетных, в том числе и инвестиционных программ; существенные объемы бюджетных средств выделяются на развитие реального сектора экономики и решение социальных задач государства. Но тем не менее эффект обозначенных положительных тенденций в бюджетной сфере республики уменьшается в результате допускаемых нарушений требований бюджетного и налогового законодательства, а именно: сокрытия и занижения доходной части, несвоевременных перечислений налогов, сборов и других обязательных платежей в бюджет, применения средств бюджета не по целевому назначению, неэффективно и нерационально.
Система государственного финансового контроля Республики Казахстана прошла большой путь реформирования - от смены командно- административных методов рыночными методами контроля до построения новой организационно-функциональной структуры, которая соответствует
2 Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. – М.:
Финансы и статистика, 1999. – С.6
3 Бюджетный кодекс РК. – Алматы: Юрист, 2004.
рыночным отношениям в сфере финансов. Установлены конституционные нормы государственного финансового контроля, образован Счетный комитет как конституционный орган, осуществляющий независимый от исполнительной власти контроль за исполнением республиканского бюджета, разработана Концепция реформирования органов государственного финансового контроля, принят Закон Республики Казахстан «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов» и т.д.
В первые годы независимости и до 1993 года государственный финансовый контроль осуществлялся Главным контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов Республики Казахстан и Государственным комитетом финансового контроля Республики Казахстан (до 1996 года).
Счетный комитет, который был создан в соответствии с Конституцией Республики Казахстан в 1996 году, является высшим органом финансового контроля непосредственно подотчетным и подчиненным Президенту Республики Казахстан. Формирование и функционирование данного института является положительным моментом, так как высшие органы финансового контроля обладают уникальной возможностью предоставления независимой точки зрения о качестве управления государственным сектором и степени забюрократизированности государственных органов.
На сегодняшний день, данный орган играет жизненно важную роль в расширении подотчетности и прозрачности, повышении эффективности использования ресурсов государства.
Основными задачами Счетного комитета являются:
- контроль за соблюдением требований бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы исполнения республиканского бюджета;
- выполнение поручений Президента Республики Казахстан по вопросам, связанным с исполнением республиканского бюджета;
- контроль за полнотой и своевременностью поступлений в республиканский бюджет, а также за возвратом сумм поступлений из республиканского бюджета;
- контроль за целевым и эффективным использованием средств республиканского бюджета, а также гарантированных государством займов, средств, выданных из республиканского бюджета на погашение обязательств государства, связанных грантов, активов государства4.
Во многих отношениях высший орган финансового контроля Казахстана достаточно независим. Но существует тот факт, что
4 Положение «О Счетном комитете по контролю за исполнением республиканского бюджета».
Утверждено Указом Президента Республики Казахстан № 917 от 5 августа 2002 года.
деятельность Счетного комитета подлежит аудиторской проверке со стороны Комитета финансового контроля и государственных закупок Министерства финансов Республики Казахстан (далее - КФК). В данном случае независимость Счетного комитета серьезно компрометируется, так как противоречит основным положениям Декларации.
Аудиторская проверка деятельности Счетного комитета должна проводиться только лишь частными аудиторами, выбираемыми Президентом транспарентным путем, исходя из соответствующих критериев.
Другой фактор, серьезно компрометирующий независимость, является то, что зачастую Счетный комитет вынужден заимствовать штат у КФК с целью проведения аудиторской деятельности.
Данный уполномоченный орган должен располагать достаточным собственным штатом сотрудников с тем, чтобы не заимствовать сотрудников из других органов финансового контроля для выполнения своей работы.
Некоторые вопросы независимости Счетного комитета рассматриваются в бюджетном законодательстве, тем не менее многие необходимые аспекты не нашли должного отражения в законодательстве:
установление необходимой степени независимости. В частности, не нашло правового закрепления упоминание о том, что «будет гарантирована адекватная юридическая защита против любого вмешательства на независимость высшего органа финансового контроля и его аудиторский мандат (контрольные полномочия)», как то рекомендовано Лимской декларацией.
Говорить о полной независимости можно в том случае если мандат (контрольные полномочия), организация и работа Счетного комитета были закреплены в отдельном законодательстве, а не в Бюджетном кодексе РК.
Рекомендуется, чтобы со временем независимость Счетного комитета как высшего органа финансового контроля Республики Казахстан была закреплена в Конституции и была гарантирована в соответствующем отдельном законодательстве.
Счетный комитет сможет достичь «очень высокого уровня инициативности и автономности», предусмотренного Лимской декларацией, если бы он разрабатывал и исполнял свои ежегодные планы по аудиту, принимая во внимание до определенной степени предложения других органов, т.е. Президента, Парламента и других заинтересованных сторон, но не в обязательном порядке должен следовать данным рекомендациям.
Отсутствие целостности и системности контрольной деятельности государства является основной проблемой концептуального характера в сфере государственного финансового контроля нашей республики. К примеру, на сегодняшний день полномочия Счетного комитета
ограничиваются контролем за исполнением республиканского бюджета.
Вместе с тем во многих странах независимо от государственного устройства органы высшего финансового контроля наделены полномочиями осуществления внешнего контроля и на местном уровне. В Республике Казахстан данную функцию выполняют ревизионные комиссии маслихатов, которые не реализовывают полноценный внешний контроль, так как не сформированы условия для абсолютной реализации их полномочий, а именно отсутствует аппарат ревизионных комиссий маслихатов, не определен статус документов, которые принимаются ревизионными комиссиями маслихатов по результатам проведения контрольных мероприятий, и т.д. Кроме того, полномочия и функции ревизионных комиссий дублируются с полномочиями и функциями уполномоченного Правительством органа (Комитет финансового контроля). Существенные проблемы имеются в осуществлении внешнего контроля исполнения доходной части государственного бюджета, что обусловлено противоречиями в законодательстве. Однако, институты внешнего контроля, выступающие от имени народа должны контролировать деятельность исполнительной власти в финансовой, налоговой, бюджетной и других сферах. Лишь в данном случае мы можем констатировать, что в республике осуществляется полноценный,
целостный внешний финансовый контроль.
Остаются спорными вопросы, возникающие относительно оптимальности имеющейся системы внутреннего контроля, которая характеризуется разрозненностью, параллелизмом и дублированием
функций контролирующих органов.
Вследствие отсутствия целостного подхода к системе государственного финансового контроля некоторые элементы экономической системы подвергаются контролю неоднократно, остальные – остаются вне контроля. В частности, речь идет о большинстве финансовых институтов, а именно акционерных обществ, крупных компаний и др.
На сегодняшний день многие аспекты осуществления контроля за использованием бюджетных средств не находят должного отражения в нормативных правовых документах. Контроль за исполнением республиканского и местных бюджетов разделен на внешний и внутренний контроль. Однако все еще нет отчетливого законодательного разграничения функций и полномочий государственных органов, осуществляющих как внешний, так и внутренний контроль, что непосредственно приводит к усилению элементов дублирования данных органов и понижает эффективность всей системы государственного финансового контроля. В законодательстве не закреплены конкретные виды нарушений бюджетного законодательства, отсутствует радикальный механизм реализации решений, принятых по результатам контрольных
мероприятий, законодательно не определены сроки реализации данных решений, отсутствуют эффективные правовые механизмы по установлению ответственности за данные нарушения. Например, за нецелевое использование бюджетных средств подвергаются наказанию учреждения и организации, а не конкретные лица, допустившие нарушение. Поэтому необходимо внести изменения и дополнения в административный и уголовный кодексы по установлению ответственности за нарушения бюджетного законодательства.
На современном этапе существуют проблемы методологического обеспечения контрольной деятельности. Контрольная деятельность - это сложная и многогранная функция государства, которая не может осуществляться качественно без соответствующего методологического обеспечения. В частности, нет четкого определения таких понятий как:
контроль, ревизия, проверка, объект контроля и др.
Особа актуальной остается на сегодня проблема методологического обеспечения контроля эффективности – нового направления деятельности контролирующих органов. Вместе с тем, сегодня значение контроля эффективности, определяющего экономический и социальный эффект от расходования средств государства, все больше возрастает.
Существует и посей день проблема, которая связанна с недооценкой многими контролирующими органами аналитической функции. Большинством контролирующих органов полно не анализируются результаты контрольных мероприятий, не изучаются причинно-следственные вопросы обнаруживаемых нарушений.
Особенного внимания требует проблема отсутствия координации в работе различных органов контроля, которая приводит к дублированию и параллелизму контрольных мероприятий. Остается не проработанный вопрос обмена сведений о планах контрольных мероприятий и отчетности по поводу проведенных контрольных мероприятиях, устранении обнаруженных нарушений. Низкая эффективность взаимодействия органов финансового контроля обусловлена именно отсутствием координации государственной контрольной деятельности.
Важнейшей проблемой остается несовершенство бухгалтерского учета и финансовой отчетности, что отрицательно сказывается на налоговом администрировании и не обеспечивает полную мобилизацию налогов, сборов и других платежей в бюджет. Сегодня в республике актуальна задача создания целостной системы нормативного, методологического и информационного обеспечения бухгалтерского учета.
Говоря о международных связях, то существует проблема низкой активности государственных органов финансового контроля в налаживании и расширении международного сотрудничества. Органы
финансового контроля большинства стран мира в настоящее время активно и продуктивно сотрудничают. Международное сотрудничество в сфере финансового контроля на сегодня не ограничивается обменом информацией, проведением семинаров и конференций. Увеличивается число совместных и параллельных проверок, которые решают проблемы межгосударственного масштаба.
Таким образом, только профессионально развиваясь, мы сможем содействовать прозрачному и эффективному использованию ресурсов и активов государства, а значит содействовать реализации, обозначенной Главой нашего государства стратегии вхождения Казахстана в число пятидесяти наиболее конкурентоспособных стран мира.