Góp ỷ Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi)

NGHIÊN cúv- TRAO DỔI

Góp ỷ Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi):

MỘT

SỐ

Ý KIÊN GÓP Ý DỤ THỎO

LUẬT

ĐỔT MI Isủn

ĐỔI)

UÊN QUAN ĐEN

QUY HOẠCH,

KÊ

HOẠCH

sủ DỤNG

ĐỔT

TS. KHÚC THỊ PHƯƠNG NHUNG * ---■ ---

* Phó Trưởng khoa Pháp luật quốc tế, TrườngĐạihọcKiểm sát Hà Nội.

Từ khóa: Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Dựthảo Luật đấtđai (sửa đổi).

Nhận bài : 16/3/2023.

Biên tậpxong : 23/3/2023.

Duyệt bài : 24/3/2023.

ZZ

w • Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong số những nội dung trọng tâm trong Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi).

Nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật đất đai, bài viết tập trung góp ý một số quy định của Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) về nguyên tắc lập quy hoạch, thòi kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất...

99

T

^{rong Dự lần thứngày} 03/01/2023 đến ^{tư, thảolấy Luật ý kiến nhânđất đai}15/3/2023^{(sửa đổi)dân từ}

(sauđây gọi tắt là Dựthảo), các quyđịnh vềquy hoạch, kế hoạch sửdụng đất được

quy định ở Chưong V, từ Điều 60 đến Điều 76. So với Luật đất đai năm 2013, Dự thảo đã có những thay đổi nhất định theo hướng quy định cụ thể, rõ ràng hon, đồng thời bô sungquy định mới nhằmđảm bảotính khả thi, hiệu quả của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, như: Bổ sung quy định liên quan đến nội dung quyhoạch sử dụng đấtquốc gia, nội dung quy hoạch sử dụngđấtcấp tỉnh (điểm c, d khoản 2 Điều 63 và điểm d khoản 2 Điều 64); bổ sung căn cứ “khả năngsử dụng đất”khi lập quy

hoạch sử dụng đất quốc gia, quốc phòng, an ninh, cấp huyện; bổ sung tầm nhìn quy hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh và tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; quy định cụ thể về trách nhiệm, phưomg thức thực hiện, thời hạn thựchiện việc lấy ý kiến về quyhoạch, kế hoạch sử dụng đất.

1. về nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (Điều 60 Dự thảo)

Dự thảo sửa đổi, bổ sung theo hướng:

(i) Gộp nguyên tắc lập quy hoạch và nguyên tắc lập kế hoạch sửdụngđất thành

__________ Tạp chí Số 07/2023\_KIÊM SÁT 41

NGHIÊN CỨU- TRAO ĐỔI

một nhóm nguyên tắc chung1. Trước đó, Luật đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm2018 (sauđây gọi tắt là Luật đất đai năm 2013) chia ra thành 02 nhóm gồm nguyên tắc lập quy hoạch sử dụng đất và nguyên tắc lập kế hoạch sử dụng đất;

(ii) Bổ sung nguyên tắc lập quy hoạch, theo hướng: Quyhoạch sử dụngđất quốc gia, các quy hoạch quốc gia và các quy hoạch ngành lĩnh vực có sửdụng đấtphải đảm bảo phù hợp, thống nhất, đồng bộ, gắn kết chặt chẽ, thúc đẩy lẫn nhau phát triển; đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội nhanh, bền vững; bảo đảm quốc phòng an ninh, bảo vệ môi trường, thích ứng với biếnđổikhí hậu;bảo đảmkết hợp giữachỉ tiêu sử dụng các loại đất gắn với không gian, phân vùng sử dụng đất, hệ sinh thái tự nhiên, thể hiệnđược thôngtin đến từng thửa đất; bảo đảm tính liên tục, kế thừa, ổn định; phân bổ nguồn lực đảm bảo cân đối hài hòa quyền, nghĩa vụ, lợi ích, trách nhiệm giữa Nhà nước, xã hội và người sửdụng đất; đảmbảo sự cân đối nhu cầu sử dụng đất giữa các ngành, lĩnh vực, địaphương, giữa các thếhệ, phù hợp với điềukiện, tiềm năng đất đai.

1. Các khoản 1,2,3,4, 5,6,7,8 Điều 60 Dự thảo.

2. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đàng khóa XIII về “Tiếp tục đồi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất tạo động lực đưa nước ta ưở thành nước phát triển có thu nhập cao”.

Có thể thấy, các nguyên tắc được đưa ra trong Dự thảo đã thể chế hóa Nghị quyết số 18-NQ/TW, đó là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được thực hiện theo hướng tiếp cận tổng hợp, liên ngành và trở thành công cụ quan trọng để Nhà nước thống nhất quản lý, phân bổ và sử dụng

đấtđai2. Đồng thời, khắc phục cơ bản hạn chế của Luật đấtđai năm2013 là sựlặp lại của một số nguyên tắctrong lập quy hoạch vàlập kế hoạch sử dụng đất. Ngoài ra, việc sắp xếp thứ tự các nguyên tắc cũng đảm bảo tính logic,khoa học hơn.

Tuy nhiên, về kỳ thuật lập pháp, các nguyên tắc quy định tại khoản 2, khoản 6 và khoản 7 Điều 60 Dự thảo đang cóphần bị lặp lại, trùng lặp với nhau như: “Bảo đảm tính đặc thù, liên kết vùng; bảo đảm sự cânbằng giữa nhu cầu sửdụng đất của các ngành, lĩnhvực, địaphương”;“sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả”. Do vậy, cần rà soát theo hướng viết gọn và tránh trùng lặp giữa các khoản.

Ngoài ra,về nội dung, tại khoản 1 Điều 60 Dự thảo có đề cập tới nguyêntắc: “Quy hoạch sửdụngđấtvà các quy hoạch ngành, lĩnh vực có sử dụng đất phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất quốc gia và quy hoạch sử dụng đất cùng cấp đã được phê duyệt”, nhưng Dự thảo lại chưa quy định hay giải thích thế nào làquy hoạch ngành, lĩnh vực có sử dụng đất. Các quy hoạch ngành, lĩnh vựccó sửdụng đất gồm ngành nào, lĩnhvực nào, căn cứ/cơ sởpháp lý để phân định các ngành, lĩnh vực đó. Chínhvì thế, cần có quy định cụ thể về vấn đề này để có sự phân biệt, nhận diện với các loại quy hoạch khác đã được giải thích trong Luật quy hoạch hiện hành.

Tạpchí __________

KIẾMSÁT SỐ 07/2023 42

NGHIÊNCỬU - TRAO ĐỔI

2. về hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (Điều 61 Dự thảo)

Dự thảo sửa đổi quyđịnh hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là hệ thống đong bộ, thống nhất được thiết lập ở cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện (cấphuyện làm cụ thểtới cấp xã), quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, quy hoạch, kế hoạch sửdụngđất anninh.

Tác giả nhận thấy, hướng sửa đổi của Dự thảo là phù hợp, bởi lẽ hiện nay theo Luật đất đai năm 2013 thì hệ thống quy hoạch và kế hoạch được tách riêngvà chưa có sự thống nhất3. Thêm vào đó, việc sửa đổi, bổsung “quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấptỉnh” thay cho thuật ngữ hiệnhành

“quy hoạch tỉnh” đã khắc phục được hạn chế của pháp luật hiện hành tạo nên sựphù họp với các đon vị hành chính ở nước ta hiện nay (đon vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xãcó nhiều tên gọi khác nhau, ví dụthành phố trực thuộc trung ưongđược hiểu là cấp tỉnh chứ khôngthể hiểu là tỉnh).

3. Điều 36 Luật đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2018 quy định hệ thống quy hoạch sử dụng đất bao gồm: 1. Quy hoạch sử dụng đất bao gồm: a) Quy hoạch sử dụng đất quốc gia; b) Quy hoạch sử dụng đất cấp huyện; c) Quy hoạch sử dụng đất quốc phòng; d) Quy hoạch sử dụng đất an ninh. Đối với cấp tỉnh, phương án phân bổ và khoanh vùng đất đai theo khu chức năng và theo loại đất đến từng đơn vị hành chính cấp huyện là một nội dung của quy hoạch tỉnh. 2. Kế hoạch sử dụng đất bao gồm: a) Kế hoạch sử dụng đất quốc gia; b) Kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; c) Kế hoạch sử dụng đất cấp huyện; d) Kế hoạch sử dụng đất quốc phòng; đ) Kế hoạch sử dụng đất an ninh.

4. Khoản 2 Điều 3 Luật quy hoạch năm 2017 quy định: Quy hoạch tổng thể quốc gia là quy hoạch cấp quốc gia, mang tính chiến lược theo hướng phân vùng và liên kết vùng của lãnh thổ bao gồm đất liền, các đảo, quần đảo, vùng biển và vùng trời; hệ thống đô thị và nông thôn; kết cấu hạ tầng; sử dụng tài nguyên và bảo vệ môi trường; phòng, chống thiên tai, ứng phó với biến đổi khí hậu, bảo đảm quốc phòng, an ninh và hội nhập quốc tế.

Tuy nhiên, liên quan đến quy định này cần làm rõ vấn đề là, tại khoản 1 Điều 60

Dự thảo đưa ra nguyên tắc: “Quy hoạch sử dụng đấtvà các quy hoạchngành, lĩnh vực có sử dụng đấtphải phù hợp với quy hoạch sử dụngđất quốc gia và quy hoạch sừ dụng đất cùng cấp đã được phê duyệt”, nhưng chưa chỉ rõ “quy hoạch sử dụngđất” được đề cập ở đây là quy hoạch nào trong 05 quy hoạch nêu tại Điều 61 Dự thảo. Nếu trên tinh thần làcả 05 loại quy hoạch sử dụng đất đó thì tác giả cho rằng việc đưa ranguyên tắc “quy hoạch sử dụng đất quốc gia phù hợp với quy hoạch sử dụng đất quốc gia” là không cần thiết. Hom nữa, ngay tại khoản 3 Điều 60 của Dự thảo cũng đã quy định:

“Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được lập ở cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện phải đáp ứng yêucầuthực hiện chiến lược pháttriểnkinhtế- xãhộinhanh, bền vững;

bảo đảm quốc phòng, an ninh” mà không đề cập đếnquy hoạch tổng thể quốc gia4.

3. về thời kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (Điều 62 Dự thảo)

Dự thảođã quyđịnh rõthờikì quyhoạch sửdụng đất “các cấp” là 10 năm.Đồng thời bổ sung “tầm nhìn củaquy hoạch sử dụng đất quốc phòng, tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất an ninh” và “tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất cấptỉnh”.

Hướngbổ sung nêutrên của Dựthảo sẽ

_________ Tạpchí Số 07/2023V—KIỂMSÁT 43

NGHIÊNcứv- TRAO DỔI

đảm bảo được tínhthống nhất với quy định về hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Điều 61 Dự thảo này. Đặc biệt là đã có sự “giao thoa” về mặt thời gian trong địnhhướng tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đấtquốcgia (30 - 50 năm) với quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện (20 - 30 năm).

Tuy nhiên, mộtvấn đề còn đặt ra trong Dự thảo là định hướng tầm nhìn không rõ ràng về mặt thời gian. Cụ thể, quy định

“tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện là từ 20 năm đến 30 năm”. Như vậy, vấn đề đặt ra là nếu mồi tỉnh, mồi huyện xây dựngtầm nhìn với nhữngkhoảngthời gian khác nhau thì hệ thống quy hoạch của Việt Nam không thể đảm bảo tính thống nhất.

Có địaphương xây dựngtầm nhìn 20 năm, có địa phương 25 năm; có địa phương là 30 năm... Sự chênh lệch hay không thống nhất vềmặt thời gian sẽ gâykhó khăn cho công tác quản lý quy hoạch. Do vậy, tác giả cho rằngcần quy định thời gian cụ thể là30 năm đối với tầm nhìn củaquy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện.

4. về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, quỵ hoạch, kế hoạch sử dụng đất an ninh (từ Điều 63 đến Điều 66 Dự thảo)

về căn cứ, Dự thảo đãchỉ rõ căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện; quy hoạch sừ dụng đất quốc phòng, an ninh. Như vậy, Dự thảo đã hủy bỏ cách quyđịnh dẫn chiếusang Điều 20 về căn cứ lập quy hoạch của Luật quy hoạch năm 2017. Điều nàysẽ tạođiều kiện thuận

lợivàtính thốngnhất trong quá trình thực hiện phápluật.

về

^{nội dung, Dự} thảo đã làm rõ hơn nội dung quy hoạch sử dụng đất ở cả cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện; đổi mới nội dung quy hoạch sử dụng đất theo các khu vực: Khu vực sử dụng đất cần bảo vệ nghiêm ngặt, khu vực cần giữ ổn định, khu vực phát triển.

Tuy nhiên, Dự thảo vẫn giữnguyêncách xây dựng căn cứ lập quy hoạch của mồi cấp ở từng điều luật riêng5 như Luật đất đai năm 20136. Điều này dẫn đến tình trạng quy định lặp đi lặp lại nhiều lần. Do vậy, tác giả đề xuất với cách thức là từ những điểm chung về căn cứ lập quy hoạch của các cấp thì Dự thảo nên khái quát lạivà xây dựng thành một điều luậtvề căn cứlập quy hoạch sử dụng đất.

5. Khoản 1 Điều 63; khoản 1 Điều 64; khoản 1 Điều 65; khoản 1 Điều 66 Dự thảo Luật đất đai sửa đổi.

6. Khoản 1 Điều 38; khoản 1 Điều 39; khoản 1 Điều 40; khoản 1 Điều 41 Luật đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2018.

Ngoài ra, đối với quy định về căn cứlập quy hoạchsử dụng đất cấp tỉnh tại khoản 1 Điều 64 Dự thảo, đề nghị bổ sung căn cứ

“khả năng sửdụng đất” củacấp tỉnh.Bởi lẽ, nếu căn cứ lập quy hoạch sử dụngđất cấp tỉnhchỉ dựa vàonhu cầu sử dụng đấtthì sẽ dễ dẫn đến tình trạng quy hoạch sử dụng đất kém hiệu quả, không khả thi, quy hoạch heo tồn tại gây lãngphí nguồn tài nguyên đất do các địaphương thường mong muốn có được quỹ đấtphi nông nghiệp nhiều hơn trong khi các nguồn lực để thực hiện (tài chính, nhân lực...) chưa đảm bảo.

Tạp chí _________

KIEM SÁT. Số07/2023 44

NGHIÊN CỬU - TRAO ĐỐI

- Tên Điều 66 của Dự thảo - “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất an ninh”

đổi thành “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, đấtanninh”, để tạonên sự thống nhất về cách sử dụngthuật ngừ giữa tênđiều luật với nội dung của điềuluật.

5. Quy định về rà soát, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất (Điều 71 Dự thảo)

Tại khoản 2 Điều 71 Dự thảo quy định 07 căn cứ điều chỉnh quy hoạch sử dụngđất.

Tuy nhiên,có 02vấn đề cần đặtra như sau:

Một là, việc điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất được thực hiện khi nào, khi có đầy đủ 07 căn cứđó hay chỉ cần 01 trong 07 căn cứ. Vì vậy,tác giả đề xuất quy định rõ khoản 2 Điều 71 Dự thảo nhưsau:

“2 . Căn cứ điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất

Việc điều chỉnh quy hoạchsử dụng đất được thực hiệnkhi có một trong các căn cứ sau đây:

99

Hai là, trong 07 căn cứ nêu tại khoản 2 Điều 71 Dự thảo thì căn cứ quy định tại điểm e “Do sự phát triển của khoa học, công nghệ làm thay đổi cơ bản việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất” còn chưa rõ ràng, khó xác định như thế nào, mức độ nào được coi là “thay đổi cơ bản” để thực hiện việc điều chỉnh quy hoạch trước sự phát triển nhanh, mạnh của khoahọc công nghệ như hiện nay. Do vậy, tác giả cho rằng cầnphải có sự nghiên cứu đế sửa đổi chophù hợp.n

MỘT SỐ VẤN ĐỀ ...

(Tiếp theo trang 21)

Thứ tư, từnhững vấn đề nhận thức như trên, khi thực hành quyền công tố và kiểm sát xét xử vụ án hình sự, việc Tòa án áp dụng hay không áp dụng án lệ khi xét xử không phải là cơ sở và căn cứpháp lý để Viện kiểm sát kháng nghị (phúc thấm, giám đốc thẩm) mà quan trọng là việc áp dụng hay không áp dụng án lệ khi giải quyết vụ án hình sự cóảnh hưởng tới việc giải quyết đúng đắn vụ án hình sự hay không. Nói cách khác, khi giải quyết vụ án hình sự cụ thể, Tòa án có thể áp dụng

haykhông áp dụng án lệ và Viện kiểm sát không lấy đó là cơ sở để kháng nghị phúc thẩm hoặc giám đốc thẩm mà quan trọng là phán quyết của Tòa án (cả khi áp dụng hoặckhông áp dụng án lệ)cóphù hợp bản chất khách quan của tội phạm hay không?

Neu việc phán quyết của Tòa án không khách quan, không họp pháp, không phù họp với tính chất và mức độ nguy hiểm cho xã hội của hành vi phạm tội và người phạm tội (ngay cả khi áp dụng án lệ hoặc không áp dụng án lệ) thì cần xem xét việc kháng nghị; và khi kháng nghị, Viện kiểm sát không lấy án lệ làm cơ sở pháp lý để kháng nghị, vì án lệ không phải là nguồn của pháp luật.n

__________ Tạpchí Số 07/2023\_KIÉM SÁT 45