BPTH BANJARBARU
IV. HASIL DAN PEMBAHASAN
B. Efektivitas Kelembagaan Sertifikasi Sumber Benih
2. Analisis implementasi kebijakan sertifikasi sumber benih
Dalam penelitian ini, analisis terhadap implementasi kebijakan terdiri dari analisis terhadap hasil penilaian sertifikasi, dan analisis terhadap implementasi mekanisme sertifikasi, dan analisis peran para pemangku kepentingan (stakeholder) terkait. Hasil dan pembahasan masing-masing analisis disajikan dalam uraian berikut ini.
a. Analisis terhadap hasil penilaian sertifikasi
Analisis terhadap hasil penilaian sertifikasi dilakukan untuk mengetahui efektivitas penilaian sertifikasi sumber benih yang dilakukan oleh BPTH Banjarbaru. Analisis ini dilakukan dengan membandingkan mutu tanaman yang benihnya berasal dari sumber benih bersertifikat dengan non sertifikat.
Sertifikasi sumber benih dilakukan untuk menjamin kebenaran klasifikasi sumber benih berdasarkan kualitas genetik.Mutu genetis benih berkaitan dengan kegiatan pemuliaan pohon dan menunjukkan tingkat kemurnian varietas benih atau tingkat keterwakilan keragaman genetik suatu sumber benih (Leksono, et al, 2007). Oleh karena itu analisis perbandingan mutu sumber benih dilakukan dengan membandingkan hasil-hasil pengujian mutu genetis benih dari sumber benih bersertifikat dengan non sertifikat.
Data diperoleh dari hasil uji perolehan genetik riil (realized genetic gain) pada benih Acacia mangium yang dilakukan oleh peneliti dari Badan Litbang Kehutanan (Leksono, et al., 2007) di Wonogiri (Jawa Tengah), Benakat (Sumatera Selatan), dan Riam Kiwa (Kalimantan Selatan). Pada ketiga lokasi tersebut diperbandingkan perolehan genetik antara lain dari Kebun Benih Semai (KBS) Pelaihari yang dikelola PT Inhutani III (bersertifikat Tegakan Benih Provenans atau TBP), dengan Areal Produksi Benih (APB) Riam Kiwa yang belum disertifikasi BPTH.
Perolehan genetik (genetic gains) merupakan respon dari adanya seleksi, sedangkan seleksi didasarkan pada prinsip bahwa nilai genetik rata-rata dari individu yang terseleksi akan lebih baik dibandingkan dengan nilai rata-rata seluruh individu dalam populasi. Uji perolehan genetik (genetic gain trial) diperlukan agar dapat diketahui perbaikan produktivitas yang dihasilkan dari benih unggul dibandingkan dengan benih yang berasal dari sumber benih yang belum termuliakan (unimproved seed). Pada uji tersebut, tanaman diukur pada
umur dua tahun, yang meliputi sifat pertumbuhan pohon (tinggi pohon, diameter batang, dan bentuk batang). Data hasil pengujian perolehan genetik dalam penelitian Leksono et l (2007) tersebut disajikan dalam Tabel 5.
Tabel 5. Rata-rata pertumbuhan dan bentuk batang, serta tingkat perolehan perbaikan genetik berdasarkan kelompok sumber benih pada uji genetik A.mangium umur 2 tahun di tiga lokasi
No Kelompok sumber benih
Rata-rata pertumbuhan dan tingkat perolehan perbaikan genetik
Jawa Tengah Sumatera Selatan Kalimantan Selatan 1. Tinggi pohon (m) : KBS APB 5,1 (22,5%) 4,2 6,2 (21,8%) 5,1 7,7 (14,7%) 6,7 2. Diameter batang (cm) KBS APB 5,1 (19,6%) 4,2 5,6 (23,9%) 4,5 6,6 (10,4%) 6,0 3. Bentuk batang KBS APB 2,9 (21,9%) 2,4 3,2 (18,7%) 2,7 2,4 (21,0%) 2,0
(sumber : Leksono, et al., 2007).
Keterangan : nilai dalam kurung pada Tabel 5 adalah tingkat perolehan perbaikan genetik.
Tabel 5 menunjukkan bahwa pertumbuhan pohon dan bentuk batang tanaman yang berasal dari KBS lebih baik daripada APB, dengan tingkat perolehan genetik berkisar antara 14% – 22% untuk tinggi tanaman, 10%-24% untuk diameter batang, dan 18%-22% untuk bentuk batang. Kualitas benih yang dihasilkan oleh KBS bergantung pada basis genetik dari materi yang digunakan dan ketepatan sistem seleksi yang diterapkan pada kebun benih tersebut. Hasil penelitian Leksono et al. (2007) tersebut menunjukkan bahwa KBS yang telah disertifikasi sudah berada pada jalur strategi pengelolaan yang tepat sehingga menghasilkan produktivitas yang lebih tinggi daripada APB non sertifikat. Selain itu KBS tersebut juga dibangun menggunakan materi genetik yang berasal dari dua provenans (Papua Nugini dan Queensland Utara), dibanding APB Riam Kiwa yang dibangun menggunakan materi genetik dari APB Subanjeriji (Sumatera Selatan), yang provenansinya hanya berasal dari Queensland Selatan (basis genetik lebih sempit).
Hasil pengujian mutu genetis benih Acacia mangium di atas memperlihatkan dua hal : 1) tanaman yang benihnya berasal dari sumber benih bersertifikat lebih tinggi mutu genetisnya dibanding sumber benih non sertifikat; 2) bahwa secara umum tanaman yang menggunakan benih unggul dari KBS mempunyai pertumbuhan pohon yang jauh lebih baik dibanding APB.
Data hasil pengujian mutu sumber benih TBT, TBS, dan APB belum berhasil diperoleh, baik di BPTH Banjarbaru, Balitbanghut, internet, Universitas Mulawarman, maupun HTI. Pengujian mutu benih produk sumber benih bersertifikat tidak dapat dilakukan karena pada waktu pengambilan data, benih tidak berhasil diperoleh (bukan musim panen benih). Di sisi lain, belum tentu benih yang berasal dari sumber benih bersertifikat TBT lebih baik mutunya daripada sumber benih non sertifikat yang berasal dari hutan alam. Beberapa areal hutan alam yang berpotensi sebagai sumber benih namun belum diajukan permohonan sertifikasi karena pengelola sumber benih : a). belum pernah melakukan inventarisasi potensi sumber benih; b) belum mengetahui manfaat sertifikasi; dan c) belum mengetahui mekanisme dan biaya sertifikasi. Hasil wawancara dengan Dinas Kehutanan Kutai Kartanegara yang mempunyai potensi sumber benih nyamplung (Calophylum inophylum) yang belum disertifikasi, serta staf PT Inhutani I yang memiliki sumber benih Acacia mangium dan Shorea laevis (keduanya belum disertifikasi) dapat dilihat pada Lampiran 5.
b. Analisis terhadap implementasi mekanisme sertifikasi sumber benih Meskipun dari hasil analisis isi dapat disimpulkan bahwa kebijakan yang berlaku maish perlu disempurnakan agar dapat benar-benar menjamin kebenaran kelas sumber benih dan mutu produknya, namun ketentuan yang ada sudah terarah pada upaya menjamin kebenaran kelas sumber benih. Namun apakah kebijakan tersebut dapat mencapai tujuan atau tidak tergantung pada implementasinya. Untuk mengetahui implementasi kebijakan dalam mekanisme penilaian sertifikasi oleh BPTH Banjarbaru, dilakukan telaah pangkalan data (database) hasil penilaian sertifikasi sumber benih. Hasil analisis dibagi menjadi dua kategori, yaitu untuk kategori sumber benih TBP, KBS, KBK, dan KP, dan untuk kategori sumber benih kelas TBT, TBS, dan APB.
1). Sumber benih kelas TBP, KBS, KBK, dan KP
Di wilayah Kalimantan terdapat 5 TB Provenans, 5 Kebun Benih (dalam pangkalan data BPTH disebutkan 1 KB Provenans, sedang empat yang lain tidak menyebutkan Kebun Benih Klon atau Kebun Benih Semai), dan 1 Kebun Pangkas (KP). Penulis melakukan telaah pada. Hasil telaah disajikan pada Tabel 6. Sementara jenis uji yang dilakukan BPTH pada sumber benih dapat dilihat pada Lampiran 1.
Tabel 6. Hasil telaah pangkalan data penilaian sertifikasi sumber benih kelas TBP, KB, dan KP yang dilakukan oleh BPTH Banjarbaru
No Aspek Uraian
TB Provenans Kebun Benih Kebun Pangkas 1. Pengelola PT Inhutani III PT Inhutani II dan
PT Inhutani III PT ITCI Kartika Utama 2. Tim penilai sertifikasi BPTH Banjarbaru dan Balitbanghut BPTH Banjarbaru BPTH Banjarbaru 3. Tahun terbit sertifikasi 2003 2003 2005
4. Uji yang dilakukan dalam penilaian sertifikasi
Uji provenans Tanpa uji Tanpa uji
5. Dasar penilaian
sertifikasi SK Menhut No 085/Kpts-II/2001 9. Status sertifikat
pada tahun 2009 Diperpanjang pada tahun 2008 Tidak diperpanjang Masih berlaku hingga 2010
Karena sertifikasi sumber benih TBP, KB, dan KP di atas dilakukan berdasar SK Menhut No 085/Kpts-II/2001 yang tidak menjelaskan secara rinci prosedur seleksi materi genetik/vegetatif dalam pembangunan sumber benih, sehingga dapat disimpulkan bahwa BPTH Banjarbaru tidak melakukan penyimpangan prosedur. Kelemahan penilaian sertifikasi terjadi karena kelemahan peraturan perundangan yang berlaku. Permenhut P.10/2007 dimaksudkan sebagai perbaikan dari SK Menhut No 085/Kpts-II/2001, namun ternyata pedoman teknis penilaian SB TBP, KBS, KBK, dan KP sebagai penjabaran Permenhut P.10/2007 belum diterbitkan hingga muncul Permenhut P.1/2009.
2). Sumber benih kelas TBT, TBS, dan APB
Telaah terhadap hasil penilaian BPTH Banjarbaru untuk sertifikasi TB Teridentifikasi TB Terseleksi, dan APB menunjukkan bahwa BPTH Banjarbaru melakukan penilaian sesuai standar dan kriteria yang ditetapkan dalam SK Menhut No 085/Kpts-II/2001 maupun Peraturan Dirjen RLPS No P.03/PTH/2007 mengenai Sertifikasi Sumber Benih. Meskipun jumlah pohon induk tidak dicantumkan dalam database hasil penilaian, tersedia peta pohon induk dan hasil observasi di lapangan juga menemukan pohon induk yang telah ditandai BPTH. Namun khusus untuk TB Teridentifikasi meranti, meskipun memenuhi kriteria jumlah 25 pohon induk meranti namun jenis meranti yang dijumpai berbeda-beda (Atmoko et al., 2008). Padahal dalam sertifikat disebutkan sumber benih meranti secara umum (Shorea spp), bukan salah satu jenis. Hal ini disebabkan keterbatasan kemampuan pengenalan jenis tenaga penilai dari BPTH.
Hasil telaah pangkalan data sertifikasi sumber benih di atas menunjukkan adanya kelemahan BPTH Banjarbaru dalam hal penilaian sertifikasi sumber benih kelas TBP, KBS, KBK, dan KP. Kelemahan tersebut antara lain disebabkan ketiadaan tenaga penilai serta sarana penilai yang mampu/layak untuk melakukan uji genetis. Di BPTH Banjarbaru, hingga tahun 2008 terdapat 19 tenaga fungsional yang bertugas melakukan sertifikasi sumber benih. Tenaga fungsional tersebut berstatus Pengelola Ekosistem Hutan (PEH), bukan tenaga fungsional perbenihan secara khusus (BPTH Banjarbaru, 2008). Hingga tahun 2008 belum ada staf yang memiliki kemampuan untuk melakukan uji genetis atau pelacakan dokumen asal usul benih. BPTH Banjarbaru memiliki sarana penilaian sertifikasi sumber benih dan mutu benih sesuai standar yang ditetapkan dalam Permenhut P.1/2009, namun belum memiliki sumber daya manusia dan sarana untuk melakukan uji genetis. Uji genetis diperlukan apabila asal usul benih atau pohon plus tidak dapat terlacak dari dokumen yang ada. Standar sarana penilaian menurut Permenhut P.1/2009 dapat dilihat pada Lampiran 6.
Faktor lain penyebab kelemahan penilaian sertifikasi adalah kelemahan kriteria dan juknis penilaian pada kebijakan yang berlaku, seperti pada SK Menhut No 085/Kpts-II/2001 yang tidak merinci prosedur uji keturunan, serta Permenhut P.10/2007 yang belum memiliki penjabaran teknis sertifikasi sumber benih TBP, KBS, KBK, dan KP.
c. Analisis Peran
Parapihak yang berperan dalam kegiatan sertifikasi sumber benih tanaman hutan di Kalimantan adalah : a) Departemen Kehutanan (Dephut) dan instansi-instansi dalam lingkup Dephut, yaitu Direktorat Jenderal Rehabilitasi Lahan dan Perhutanan Sosial (Ditjen RLPS), Direktorat Perbenihan Tanaman Hutan (Dit. PTH), BPTH Banjarbaru dan Balai Pengelolaan Daerah Aliran Sungai (BPDAS) di wilayah Kalimantan Timur dan Kalimantan Selatan, serta Balitbanghut; b) para pengelola sumber benih, pengada dan pengedar benih dan/atau bibit, serta c) Dinas dalam Pemerintah Daerah Propinsi dan Kabupten/Kota yang terkait dengan perbenihan tanaman hutan (Dinas). Masyarakat umum sebenarnya merupakan salah satu pihak yang terkait, namun perannya lebih sebagai konsumen yang berhak menikmati hasil penanaman bibit dalam rehabilitasi lahan di Indonesia.
Hasil analisis peran para pemangku kepentingan (stakeholders’ roles analysis) dengan terbitnya Pemenhut P.1/2009 disajikan pada Tabel 7.
Tabel 7. Matrik analisis peran parapihak dalam kegiatan sertifikasi sumber benih tanaman hutan di Kalimantan
No Kelompok Aktor Legitimasi (terbaru) Fungsi Kepentingan (interest) Realisasi 1 Departemen Kehutanan : a. Menhut Permenhut No P.1 Tahun 2009 Penetapan kebijakan nasional
perbenihan Keberhasilan rehabilitasi hutan dan lahan di Indonesia • Belum ada penjabaran Permenhut P.1/2009 • Belum ada diklat
sertifikasi • Pemantauan dan evaluasi perbenihan belum optimal (Falah, 2009) b. Ditjen RLPS Permenhut No P.1 Tahun 2009 Pedoman teknis perbenihan, peningkatan kualitas SDM, pemantauan, evaluasi c. BPTH Banjarbaru Permenhut No P.1 Tahun 2009 Sertifikasi, pengelolaan informasi perbenihan Keberhasilan pengelolaan perbenihan di wilayah Kalimantan • Sertifikasi sejak 2003 • Distribusi informasi belum menjangkau seluruh pihak terkait
Tabel 7 (lanjutan) No Kelompok Aktor Legitimasi (terbaru) Fungsi Kepentingan (interest) Realisasi d. BPDAS Mahakam-Berau dan BPDAS Barito Permenhut No.P.22 Tahun 2007 Koordinator RHL di wilayahnya (sebagai konsumen bibit) Keberhasilan rehabilitasi hutan dan lahan di wilayahnya • Muncul ketidakpuasan konsumen terhadap hasil pengadaan bibit Gerhan 2 Pemerintah Daerah : - Pemerintah Propinsi - Pemerintah Kabupaten/ Kota Permenhut No P.1/2009, Permenhut No P.22/2007 • Pembina, pengawas, penerbit sertifikasi perbenihan • Konsumen bibit RHL Keberhasilan rehabilitasi hutan dan lahan di wilayahnya • Pembinaan dan pengawasan belum optimal • Belum ada anggaran, SDM, dan sarana sertifikasi 3 Swasta : Pengada dan pengedar benih dan/atau bibit Permenhut No P.1/2009 Produksi, distribusi benih /bibit, tata usaha dan pelaporannya Mendapat keuntungan ekonomi Belum melakukan pelaporan produksi dan distribusi benih dan bibit
Skema hubungan antar aktor dalam kegiatan sertifikasi sumber benih tanaman hutan di Kalimantan disajikan dalam Gambar 11.
Keterangan :
garis komando, pemantauan, dan evaluasi
garis penyediaan informasi
hubungan pembinaan dan pengawasan
Hubungan pemasaran
Garis pemantauan dan evaluasi
Gambar 11. Hubungan/relasi antar aktor dalam kegiatan sertifikasi sumber benih
Ditjen RLPS
Dinas
pengada dan pengedar benih
dan atau bibit BPTH
Banjarbaru
BPDAS
Menhut Konsumen benih/bibit non pemerintah (HTI/tambang/swasta)
Bila menilik distribusi peran pada Tabel 7, serta hubungan antar aktor pada Gambar 11, nampak bahwa semua aktor memegang peranan yang penting dan saling terkait. Karena pihak Ditjen RLPS belum menetapkan kebijakan nasional mengenai mengenai pedoman teknis sertifikasi sumber benih, pelaksana kebijakan di daerah (BPTH Banjarbaru dan Dinas) belum bisa mengimplementasikan kebijakan nasional perbenihan di daerah. Demikian pula peran BPTH Banjarbaru sebagai pengelola informasi menjadi penting agar pihak Dinas dan swasta mengetahui mekanisme sertifikasi, peran/kewajiban masing-masing pihak, serta teknologi dan informasi pemasaran yang diperlukan untuk mengembangkan kegiatan perbenihan di daerah.
Dinas sebagai ujung tombak pelaksana kebijakan perbenihan di daerah memegang peran penting dalam perijinan, pembinaan, dan pengawasan operasional perbenihan di daerah. Tugas Dinas dalam pembinaan dan pengawasan memerlukan kerja sama dan komitmen dari pihak swasta (praktisi perbenihan) untuk memberikan pelaporan hasil produksi dan distribusi benih dan atau bibit, sehingga kuantitas dan kualitas benih/bibit yang beredar di pasaran dapat diketahui.
Secara fisik, benih atau bibit dari SB bersertifikat dan non sertifikat sulit dibedakan. Tanda bukti sertifikasi sumber benih hanya berupa selembar sertifikat, sehingga cara untuk mengetahui apakah benih benar-benar berasal dari sumber benih bersertifikat adalah dengan melakukan uji genetis (yang memerlukan SDM dan sarana tertentu), atau dengan melakukan pemantauan produksi dan distribusi benih dan atau bibit. Karena itu komitmen pengada dan pengedar benih/bibit untuk melaporkan produksi dan distribusinya menjadi penting. Produksi dan distribusi yang tidak terpantau menyebabkan keaslian asal benih/bibit sukar dibuktikan. Pihak yang berwenang belum pernah menerapkan sanksi bagi pengada dan pengedar benih/bibit yang tidak melaporkan produksi dan distribusi benih/bibitnya.
d. Prospek implementasi Permenhut No P.1/2009
Menurut Edward III (1980), implementasi kebijakan dipengaruhi oleh beberapa faktor yaitu : 1) komunikasi; 2) sumber daya; 3) sikap; dan 4) struktur birokrasi. Implementasi akan berjalan efektif apabila ukuran-ukuran dan
tujuan-tujuan kebijakan dipahami oleh individu-individu yang bertanggungjawab dalam pencapaian tujuan kebijakan. Kejelasan ukuran dan tujuan kebijakan dengan demikian perlu dikomunikasikan secara tepat kepada para pelaksana kebijakan. Hasil wawancara dengan responden dari Dinas dan BPDAS di daerah memperlihatkan bahwa hingga bulan Juni 2009 belum ada komunikasi atau sosialisasi kepada pelaksana kebijakan di daerah mengenai isi Permenhut No P.1/2009, terutama yang berkaitan dengan pelimpahan wewenang sertifikasi sumber benih kepada Dinas. Pihak Dinas menyatakan belum mengetahui secara tepat manfaat bagi Dinas untuk melakukan sertifikasi. Juga masih diperlukan pedoman teknis penjabaran dari Permenhut P.1/2009 mengenai sertifikasi sumber benih, mutu benih, dan mutu bibit, serta penetapan besaran pungutan jasa penerbitan sertifikasi yang diperkenankan
Sedangkan faktor komponen sumberdaya meliputi jumlah staf, keahlian dari para pelaksana, informasi yang relevan dan cukup untuk mengimplementasikan kebijakan, adanya kewenangan yang menjamin bahwa program dapat diarahkan kepada sebagaimana yamg diharapkan (termasuk kewenangan pembelanjaan anggaran), serta adanya fasilitas-fasilitas pendukung yang dapat dipakai untuk melakukan kegiatan program seperti dana dan sarana prasarana. Dalam hal sertifikasi sumber benih, kompetensi staf penilai mempengaruhi jaminan kebenaran klasifikasi sumber benih. Pihak Dinas sebagai penerima wewenang sertifikasi menurut Permenhut P.1/2009 belum memiliki sumberdaya manusia, sarana, dan anggaran yang memenuhi standar Permenhut P.1/2009. Secara umum Dinas Kehutanan di tingkat propinsi Kaltim dan Kalsel, serta Dinas Kehutanan Kabupaten/Kota menyatakan belum siap dari segi anggaran, kualitas tenaga penilai, dan sarana penilaian perbenihan yang diperlukan. Berdasarkan ketersediaan anggaran, sumberdaya manusia (SDM), dan sarana, diperkirakan Dinas paling cepat baru dapat melakukan sertifikasi pada tahun 2011, itupun dengan syarat tersedia dana dari APBD untuk pelaksanaan sertifikasi, peningkatan kualitas SDM, dan penyediaan sarana yang diperlukan. Sehingga sampai tahun 2011 diperkirakan sertifikasi tetap akan dilakukan oleh BPTH (hasil wawancara dengan Dinas bisa dilihat pada Lampiran 4).
Faktor ketiga yang mempengaruhi efektivitas implementasi kebijakan adalah sikap pelaksana kebijakan. Jika pelaksana kebijakan setuju dengan
bagian-bagian isi dari kebijakan maka mereka akan melaksanakan dengan senang hati tetapi jika pandangan mereka berbeda dengan pembuat kebijakan maka proses implementasi akan mengalami banyak masalah. Ada tiga bentuk sikap/respon pelaksana terhadap kebijakan, kesadaran pelaksana, petunjuk/arahan pelaksana untuk merespon program ke arah penerimaan atau penolakan, dan intensitas dari respon tersebut. Dari hasil wawancara terhadap Dinas mengenai persepsi Dinas terhadap desentralisasi wewenang sertifikasi, dapat diketahui bahwa Dinas masih belum mengambil sikap menerima atau menolak wewenang desentralisasi tersebut karena belum jelasnya informasi mengenai manfaat, pedoman teknis sertifikasi, proporsi pembagian anggaran sertifikasi, besarnya pungutan jasa sertifikasi, serta belum tersedianya sumber daya yang layak untuk sertifikasi.
Faktor keempat adalah struktur birokrasi yang meliputi karakteristik, norma-norma, dan pola-pola hubungan yang terjadi dalam badan-badan eksekutif yang mempunyai hubungan baik potensial maupun nyata dengan pelaksanaan kebijakan. Merujuk pada Tabel 7 mengenai dinamika mekanisme sertifikasi, nampak bahwa implementasi Permenhut P.1/2009 akan lebih menyingkat tahapan prosedur dan mengurangi jumlah instansi yang terlibat. Sehingga apabila diimplementasikan secara benar, Permenhut P.1/2009 mungkin akan lebih menghemat waktu dan biaya bagi pengada benih/bibit.
Sementara menurut persepsi para pengada benih dan atau bibit terhadap desentralisasi wewenang penerbitan sertifikas ke Dinas, dari segi biaya dan prosedur akan lebih efisien, namun dari segi efektivitas atau mutu penilaian, Dinas dianggap belum mampu dari segi kualitas SDM dan sarana. Di sisi lain yang patut menjadi perhatian adalah belum adanya ketentuan mengenai akreditasi terhadap Dinas yang dianggap kompeten melakukan penilaian sertifikasi sumber benih (hasil wawancara dengan pengada benih/bibit dapat dilihat pada Lampiran 9).