5.5 Diskusi Hasil Penggunaan MPS-KPS
5.5.2 Aspek-Aspek Pertimbangan Pemilihan Skema Konsesi
Cara konsesi telah banyak digunakan baik tingkat kota maupun tingkat nasional. Beberapa aspek yang perlu dipertimbangkan dalam perjanjian konsesi adalah :
a) Pemberian subsidi oleh pihak pemerintah
Pemberian subsidi oleh pemerintah terhadap proyek kerjasama pelayanan air minum yang dibiayai oleh swasta hampir lebih sering dianggap bertentangan dengan kepentingan publik, karena pada awalnya tujuan kerjasama dengan pihak swasta adalah untuk mencari investasi. Oleh sebab itu jika ada, keputusan pemerintah daerah untuk memberikan subsidi kepada pihak swasta perlu disosialisasikan terlebih dahulu dengan masyarakat atau diajukan pada DPRD. Hal ini perlu dilakukan agar pelaksanaan konsesi memperoleh dukungan dari masyarakat dan DPRD.
Subsidi hendaknya dilaksanakan secara terbuka dan adil. Subsidi terhadap suatu proyek kerjasama pelayanan publik hendaknya ditetapkan dan diumumkan secara terbuka terhadap peserta tender sehingga setiap penawar memiliki kesempatan yang sama. Pemberian subsidi setelah pemenang tender ditentukan harus dihindari
114
karena dapat menjadi sarana kolusi antara oknum pemerintah daerah dengan pemenang tender. Besarnya subsidi yang dapat diberikan oleh setiap daerah dapat berbeda satu sama lain tergantung pada banyak faktor, diantaranya kemampuan keuangan Pemerintah Daerah, kemampuan dan keinginan membayar dari masyarakat serta permintaan terhadap pelayanan yang terkait. Sebagai contoh, pelayanan air minum yang disatukan dengan pelayanan pengolahan air limbah mungkin memerlukan subsidi yang lebih besar dibandingkan dengan pelayanan air minum saja.
b) Jaminan Mengenai Kualitas Dan Kuantitas Air Baku
Perjanjian konsesi dibuat dengan harapan agar pihak swasta dapat memberikan pelayanan yang lebih baik dari yang telah diberikan oleh PDAM, baik dari segi kualitas maupun kuantitas. Hal ini berhubungan dengan tanggung jawab terhadap konsumen dan kesetaraan akses pelayanan. Termasuk dalam perbaikan pelayanan adalah dipenuhinya standar minimum kualitas dan kuantitas air minum yang diproduksi oleh pihak swasta.
Namun pada kenyataannya pemenuhan kualitas dan kuantitas air yang diproduksi oleh swasta akan sangat bergantung pada kualitas dan kuantitas air baku. Oleh sebab itu, persiapan dari pemerintah daerah berupa tindakan-tindakan sebagai berikut:
Mengadakan perkiraan atau penilaian terhadap mutu dan kuantitas air baku yang berada di wilayahnya.
Berdasarkan hasil perkiraan atau penilaian, pemerintah daerah menetapkan kebijakan perencanaan dan strategi untuk mempertahankan dan memelihara kualitas serta kuantitas air baku.
Pemerintah daerah melaksanakan kebijakan yang telah ditetapkan olehnya, dan apabila perlu menyediakan unit pelaksana dan kebijakan tersebut.
115
c) Kesetaraan Akses dan Standar Pelayanan Air Minum
Dengan partisipasi swasta dalam pelayanan air minum, peningkatan kualitas pelayanan dan kesetaraan akses terhadap konsumen harus menjadi prioritas utama. Untuk menjamin agar pelayanan kepada masyarakat memenuhi kualitas yang diharapkan, maka dalam perjanjian konsesi perlu diatur hal-hal sebagai berikut:
Standar kualitas minimum yang harus dipenuhi oleh mitra swasta dalam mengoperasikan pelayanan air minum, yang dapat mencakup ketentuan minimum standar bahan baku kimia, tekanan air, gangguan pelayanan, penanganan keluhan pelanggan dan persentasi tingkat kehilangan air yang diijinkan (Non Revenued Water atau NRW).
Mekanisme pengawasan terhadap pemenuhan standar kualitas minimum. Agar memudahkan dalam pengawasan, standar kualitas sebaiknya dapat diukur dan dilengkapi dengan manual yang diperlukan oleh unit pelaksanaan dan kebijakan KPS untuk melaksanakan tugasnya dikemudian hari.
Mekanisme penegakan hukum apabila tidak dipenuhinya standar kualitas minimum. Dalam perjanjian dapat diatur mengenai sanksi yang dapat diberikan apabila standar kualitas minimum yang ditetapkan tidak dipenuhi
d) Tarif
Melalui proses tender yang adil dan terbuka, diharapkan pihak swasta yang terpilih adalah yang pihak yang dapat memberikan tarif paling efisien, sehingga menawarkan tarif terendah. Namun demikian, pada kenyataannya dapat dipastikan tarif yang ditawarkan jauh melebihi tarif yang diberlakukan oleh PDAM. Hal ini disebabkan oleh beberapa faktor, diantaranya sebagai berikut:
Tarif yang diberlakukan PDAM sering merupakan keputusan politik, sehingga tidak menutupi biaya operasional.
116
Pada beberapa daerah PDAM masih disubsidi atau masih beroperasi walaupun mengalami kerugian karena tidak terpenuhinya biaya operasional oleh kurangnya tarif.
Karena dianggap sebagai pelayanan publik atau karena alasan lainnya, sering PDAM tidak menetapkan prosentasi keuntungan dalam penghitungan tarif.
Besarnya tarif dan mekanisme penyesuaian tarif sebaiknya diatur secara terperinci dalam perjanjian konsesi, sehingga akan mengikat para pihak. Namun demikian sebagian besar daerah mengharuskan kenaikan tarif ditetapkan oleh kepala daerah, atas persetujuan dari DPRD. Hal tersebut telah membuat iklim investasi menjadi kurang menarik bagi pihak swasta karena dikhawatirkan keputusan DPRD akan dipengaruhi faktor politik dan non ekonomi lainnya. Tidak terpenuhinya penyesuaian tarif sesuai perjanjian konsesi dapat menimbulkan kerugian dipihak swasta. Dalam hal demikian, maka dukungan pemerintah daerah/PDAM terhadap penyesuaian tarif sesuai perjanjian konsesi sangat diperlukan. Umumnya dukungan yang diminta oleh penerima konsesi adalah jaminan atau kerugian yang diderita oleh penerima konsesi apabila tarif tidak boleh dinaikkan, sebagaimana diperjanjikan dalam kontrak. Pembayaran ganti kerugian oleh pemerintah daerah/PDAM terhadap kerugian yang diderita oleh pihak swasta yang diakibatkan oleh tidak naiknya tarif sebetulnya merupakan hal yang dapat diterima, namun sebelumnya pemerintah daerah perlu mempertimbangkan hal-hal sebagai berikut:
Ganti rugi yang merupakan kewajiban pemerintah daerah harus dapat dikompensasikan dengan dipenuhinya standar kinerja minimum sebagaimana ditetapkan dalam kontrak.
Kerugian bukan merupakan akibat dari tidak efisiennya pelayanan yang dilakukan oleh swasta (contohnya melambungnya biaya operasional dan pemeliharaan, kebocoran melebihi yang diperbolehkan).
117
e) Perangkat Hukum dan Unit Pelaksana Kebijakan KPS
Pendirian unit pelaksana dan perangkat hukum berupa Badan Pengatur kerap didiskusikan di daerah yang berniat mengundang partisipasi swasta, oleh karenanya timbul anggapan umum bahwa Badan Pengatur hanya diperlukan jika suatu daerah akan mengundang partisipasi swasta. Pendapat tersebut diperkuat dengan kenyataan bahwa hampir semua pihak swasta yang akan berpartisipasi di daerah mensyaratkan adanya pendirian Badan Pengatur.
Anggapan tersebut di atas kurang tepat, karena partisipasi swasta hanya merupakan salah satu tugas dari Badan Pengatur. Berdasarkan hasil kajian yang dilakukan oleh Departemen Kimpraswil baru-baru ini, Badan Pengatur bukanlah merupakan lembaga yang hanya semata-mata mengatur partisipasi swasta, akan tetapi juga diperlukan untuk mengatur pelayanan air minum yang diberikan oleh sektor publik, seperti dinas dan PDAM. Pengaturan bagi pelayanan air minum mutlak diperlukan mengingat sifat pelayanan air minum yang bersifat monopoli karena berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku maupun secara ekonomis, tidak dimungkinkan ada lebih dari satu pipa penyedia pelayanan dalam suatu daerah yang sama. Dalam pasar yang bersifat monopoli, konsumen tidak dapat memilih pelayanan yang terbaik dan harga yang paling kompetitif sebagaimana layaknya mekanisme pasar biasa. Oleh karenanya, pengaturan sangat diperlukan untuk melindungi kepentingan konsumen dan penyedia jasa secara seimbang. Disamping itu, Badan Pengatur juga didirikan untuk melindungi kepentingan penyedia jasa secara seimbang dengan kepentingan konsumen. Kewenangan Badan Pengatur sebagaimana diusulkan akan mencakup berbagai aspek diantaranya kualitas pelayanan, tarif, pengumpulan dan penyebaran informasi serta partisipasi sektor swasta dalam pelayanan air minum.