STRUKTUR BADAN INTELIJEN NEGARA
BADAN INTELIJEN STRATEGIS (BAIS) Rizal Darmaputra1
Latar Belakang
Dinas intelijen resmi pemerintah Indonesia saat ini yang cakupan tugasnya meliputi berbagai aspek dan lintas sektoral serta bertanggungjawab langsung secara hierarkis kepada Presiden sebagai user adalah Badan Intelijen Negara (BIN). Keberadaan BIN sampai tulisan ini dibuat belum berlandaskan pada undang-undang, namun masih berdasarkan pada Keputusan Presiden Republik Indonesia Nomor 30 Tahun 2003 tentang Perubahan Keputusan Presiden Nomor 103 Tahun 2001 tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan Susunan Organisasi dan Tata Kerja Lembaga Pemerintahan Non Departemen. Sebagaimana telah beberapa kali diubah dengan Keputusan Presiden No.46 Tahun 2002, Badan Koordinasi Intelijen Negara berubah menjadi Badan Intelijen Negara (BIN). Tugas pokok dan fungsi BIN adalah pengembangan tugas intelijen
nasional dan berperan menyelenggarakan intelijen community2. Sehingga
hubungan BIN dengan lembaga intelijen lainnya merupakan hubungan antar dinas intelijen dalam suatu intelijen community. Artinya tidak ada hierarki komando antara BIN dengan dinas-dinas intelijen non-BIN.
Selain BIN terdapat institusi negara yang juga menjalankan tugas-tugas intelijen seperti unit intelijen Kejaksaan Agung, Imigrasi, Bea Cukai, Badan Intelijen Keamanan Kepolisian Republik Indonesia, dan tentunya dinas intelijen yang menonjol pada masa pemerintahan mantan presiden Soeharto adalah dinas intelijen militer atau Tentara Nasional Indonesia (TNI), yang saat ini dikenal dengan nama Badan Intelijen Strategis (BAIS).
Dapat dikatakan bahwa dari sejumlah lembaga intelijen yang disebutkan diatas, secara hierarki hanya BIN sebagai dinas intelijen yang usernya secara langsung adalah presiden. Sementara itu dinas intelijen militer seperti BAIS dan intelijen kepolisian – Baintelkam, masing-masing dalam hierarkinya (Kepala BAIS dan Kepala Baintelkam) bertanggungjawab terhadap pimpinan puncak masing-masing institusi sebagai user, yakni dimana Panglima TNI sebagai user langsung dari BAIS yang dipimpin oleh seorang Kepala BAIS berpangkat Mayor Jenderal, lantas untuk Baintelkam dipimpin oleh seorang Inspektur Jenderal Polisi yang setara dengan Mayor Jenderal dalam kepangkatan militer, dengan user pada level puncaknya adalah Kepala Kepolisian Republik Indonesia (Kapolri). Kemudian pimpinan kedua lembaga tersebut (Panglima TNI dan Kapolri) menyajikan laporan intelijen dari institusinya masing-masing kepada Presiden.
1
Rizal Darmaputra adalah Direktur Eksekutif Lesperssi, Jakarta. 2
Walaupun dalam hal ini BIN merupakan dinas intelijen yang bertanggungjawab langsung terhadap Presiden, namun BIN tidak memiliki kewenangan operasional terhadap dinas intelijen militer dan kepolisian, yang nota bene memiliki sumber daya dan dukungan struktur sampai ke tatanan masyarakat paling bawah yakni pedesaan. Bahkan BAIS juga memiliki jangkauan akses sumber daya yang dapat memberikan kontribusi informasi di luar negeri, yakni melalui para Atase Pertahanan dan perangkatnya di tiap-tiap Kedutaan Besar Republik Indonesia. Dengan demikian dapat dikatakan bahwa BAIS merupakan organisasi intelijen militer yang jangkauan operasinya cukup luas (khususnya di lingkup domestik) dengan didukung oleh struktur intelijen yang relatif tidak mengalami perubahan, baik pada masa sebelum dan sesudah reformasi.
Isu dan Persepsi Ancaman
Dinas intelijen seyogyanya dalam melakukan ’’penilaian’’ terhadap ancaman nasional (threat assessment) hendaknya berlandaskan pada suatu konsensus dari otoritas politik, yakni dimana partai politik yang duduk di parlemen (dapat melalui komisi intelijen) membuat suatu rumusan umum mengenai suatu isu yang dikategorikan sebagai ’’ancaman nasional’’. Atau dinas intelijen memaparkan kepada parlemen tentang sejumlah isu yang dikategorikan sebagai ancaman nasional, sehingga parlemen dapat menyepakatinya sebagai suatu persepsi bersama atas ancaman nasional, lantas dinas intelijen merumuskan kerangka teknisnya dari sisi langkah operasional dan tindakan apa saja yang kiranya dapat dilakukan. Dengan demikian kebijakan di bidang intelijen sedikit banyak akan memperoleh ”payung” hukum dan politik, karena dinas intelijen dalam memulai roda perputaran intelijen (intelligence cycle) yang biasanya dimulai dari perencanaan atau pengarahan, telah mendapatkan legitimasinya dari parlemen. Jadi, diharapkan pada saat ”persepsi ancaman” telah disepakati oleh parlemen, maka dinas intelijen menjalankan kegiatannya dengan tidak menyimpang dari garis kebijakan yang disepakati bersama. Maka hal ini diharapkan dapat meminimalkan penyalahgunaan kekuasaan (abuse of power) berupa digunakannya dinas intelijen untuk kepentingan politik rezim berkuasa, atau kelompok kepentingan tertentu, atau bahkan dengan ditunggangi oleh kepentingan negara atau dinas intelijen asing.
Gambar dibawah merupakan roda perputaran intelijen yang lazim digunakan sebagai mekanisme umum yang berlaku dalam dinas intelijen. Guna meminimalkan penyalahgunaan kekuasaan dalam dinas intelijen, maka penetapan persepsi ancaman nasional yang dalam roda perputaran intelijen tersebut dimulai dari ”lingkaran” perencanaan atau pengarahan, ditetapkan berdasarkan pada konsensus atau kesepakatan di parlemen.
Roda Perputaran Intelijen (Intelligence Cycle)
Selama tidak ada penetapan persepsi ancaman nasional dari parlemen dan otoritas politik sipil, maka dinas intelijen akan cenderung membuat penafsiran sendiri atas kriteria ancaman nasional sebagaimana yang mereka persepsikan. Seperti halnya dengan yang ditafsirkan oleh Badan Intelijen Strategis (BAIS) yang nota bene merupakan intelijen militer, salah satunya menafsirkan faktor ancaman internal (domestik) antara lain adalah dengan masih menempatkan kelompok yang kritis di masyarakat, misalnya dengan menyebutkan sebagai kelompok radikal kiri, radikal kanan, dan kelompok radikal lain. Penafsiran ancaman seperti ini mengingatkan kembali kepada sebutan atau stigma yang dilakukan oleh aparat intelijen pada masa rezim Soeharto dalam memberangus dan memberikan legitimasi untuk ”menindak” kelompok-kelompok kritis yang dianggap membangkang terhadap pemerintah pada waktu itu. Berikut sebagian kutipan uraian dari Kepala Badan Intelijen Strategis Mayjen TNI Syafnil Armen dalam seminar di Departemen Pertahanan tanggal 26 Agustus 2006:
Pemahaman dan penghayatan sebagian masyarakat terhadap ideologi Pancasila saat ini mulai mengalami degradasi karena adanya upaya kelompok-kelompok tertentu yang ingin memaksakan ideologi selain Pancasila. Hal ini dapat dilihat dari semakin meningkatnya aktivitas kelompok radikal seiring dengan bergulirnya era reformasi:
• Kelompok radikal kiri. Saat ini Raki terbagi dalam dua kelompok orientasi politik yaitu kelompok sosial demokratik dan komunis/marxist. Aktivitas yang mereka lakukan diantaranya pemutarbalikan fakta tentang komunis di
Analisis & Evaluasi Bahan Keterangan (Baket) Sumber, Sarana, Pengumpul, Alat Pendukung Penggunaan atau Distribusi Perencanaan atau Pengarahan Pengolahan Pengumpulan Keterangan
Indonesia, rekonsiliasi dan konsolidasi organisasi, pembentukan opini dalam bentuk penerbitan buku-buku, pembuatan dan pemutaran film, serta penyusupan kader, simpatisan maupun pendukungnya ke legislatif. Hal ini akan semakin memperkuat pergerakan kelompok Raki. Salah satu tujuan utama kelompok mereka adalah dicabutnya TAP XXV/MPRS/1966 sebagai kondisi awal untuk merubah ideologi negara Pancasila dan membangkitkan kembali komunis di Indonesia.
• Kelompok radikal kanan. Radikal kanan aktif melakukan penyusupan ke berbagai organisasi politik dalam upayanya menerapkan syariat Islam dengan melaksanakan dakwah dan jihad. Mereka juga melakukan aksi unjuk rasa untuk mendapatkan simpati/dukungan umat muslim. Organisasi yang digunakan bersifat tertutup dan link up dengan Jemaah Islamiyah dan organisasi Negara Islam Berdaulat (NIB). Terpilihnya beberapa tokoh yang mempunyai kedekatan dan latar belakang radikal kanan pada jabatan eksekutif, legislatif, dan yudikatif, merupakan strategi untuk mempengaruhi dan menekan berbagai kebijakan pemerintah pada masa mendatang.
• Kelompok radikal lain. Terdiri dari LSM dan kelompok yang tidak puas serta kecewa terhadap pemerintah seperti Imparsial, Kontras, dan Elsham. Mereka mendapat bantuan dari pihak asing dan aktif memberikan dukungan secara politik, finansial serta advokasi kepada gerakan separatis di tanah air. Selain itu, mereka senantiasa menyerang setiap kebijakan Pemerintah secara
tidak proporsional, dengan mengangkat isu-isu global.3
Uraian yang disampaikan oleh Kepala BAIS tersebut merupakan suatu contoh, atas penafsiran ancaman nasional yang berasal dari lingkungan domestik, dengan menempatkan sejumlah anggota masyarakat yang bersikap kritis terhadap pemerintah sebagai suatu ancaman nasional, sehingga dikategorikan sebagai kelompok-kelompok radikal. Dimana dalam hal ini ”kelompok-kelompok radilkal” tersebut dianggap membahayakan ideologi negara Pancasila. Bahkan dalam peryataannya tersebut, Ka BAIS juga mengindikasikan adanya sejumlah anggota legislatif, eksekutif, dan yudikatif yang dikategorikannya sebagai kelompok radikal yang ”menyerang” pemerintah. Persepsi ancaman yang demikian merupakan suatu bentuk penafsiran ancaman yang biasanya dimiliki oleh rezim otoriter, karena memandang pihak yang berada diluar pemerintah sebagai potensi ancaman yang dapat mengganggu kelangsungan pemerintah. Sehingga sikap kritis terhadap pemerintah ditafsirkan sebagai, dapat mengganggu jalannya suatu pemerintahan yang dianggapnya identik dengan ancaman atas keberlangsungan keamanan nasional.
Hal seperti ini masih saja terjadi karena selain tidak terlibatnya otoritas politik di lembaga perwakilan rakyat dalam penetapan ”threat assessment”, juga dikarenakan belum berubahnya pola operasi dan ruang lingkup dari dinas intelijen seperti BAIS yang seharusnya lebih fokus pada aspek intelijen militer. Ternyata sejak digunakannya intelijen militer di Indonesia bagi keperluan operasi politik
3
Kepala Badan Intelijen Strategis TNI Mayjen TNI Syafnil Armen, makalah Persepsi Ancaman Internal dan Transnasional pada Seminar di Departemen Pertahanan RI, 26 Agustus 2006, hal.14- 15.
domestik terutama pada masa rezim Soeharto, sampai saat ini masih melakukan kegiatan intelijen yang tetap memantau dinamika politik domestik, dan menafsirkan kelompok-kelompok non-kombatan di dalam masyarakat sebagai suatu ancaman. Hal ini terjadi karena ruang lingkup tugas dan struktur organisasinya hampir tidak berubah sejak lembaga ini dibentuk.
Badan Intelijen Strategis (BAIS)
Walaupun BAIS bukan merupakan satu-satunya organisasi intelijen di dalam organisasi TNI, namun BAIS adalah organisasi intelijen TNI yang paling diandalkan dan diberi tanggungjawab utama oleh Mabes TNI dalam menjalankan fungsi intelijen yang tidak hanya melakukan kegiatan intelijen militer, namun struktur organisasi BAIS juga menyelenggarakan kegiatan intelijen yang cakupannya kepada permasalahan domestik non-militer.
Evolusi BAIS
BAIS berasal dari Pusat Psikologi Angkatan Darat (disingkat PsiAD) milik Markas Besar TNI Angkatan Darat (MBAD) untuk mengimbangi Biro Pusat Intelijen (BPI) di bawah pimpinan Subandrio yang pada saat itu banyak menyerap anggota Partai Komunis Indonesia (PKI).
Di awal Orde Baru, Departemen Pertahanan dan Keamanan (Dephankam) mendirikan Pusat Intelijen Strategis (disingkat Pusintelstrat) dengan anggota-anggota PsiAD sebagian besar dilikuidasi ke dalamnya. Pusintelstrat dipimpin oleh Ketua G-I Hankam Brigjen L.B. Moerdani. Jabatan tersebut terus dipegang sampai L.B. Moerdani menjadi Panglima Angkatan Bersenjata Republik Indonesia. Pada era ini, intelijen militer memiliki badan intelijen operasional yang bernama Satgas Intelijen Kopkamtib. Badan inilah yang di era Kopkamtib berperan penuh sebagai Satuan Intelijen Operasional yang kewenangannya sangat superior.
Pada tahun 1980, Pusintelstrat dan Satgas Intel Kopkamtib dilebur menjadi Badan Intelijen ABRI (disingkat BIA). Jabatan Kepala BIA dipegang oleh Panglima ABRI, sedangkan kegiatan operasional BIA dipimpin oleh Wakil Kepala. Tahun 1986 untuk menjawab tantangan keadaan BIA diubah menjadi BAIS. Perubahan ini berdampak kepada restrukturisasi organisasi yang harus mencakup dan menganalisis semua aspek Strategis Pertahanan Keamanan dan Pembangunan Nasional.
Belum lagi restrukturisasi dilaksanakan, terjadi lagi perubahan dimana BAIS dikembalikan menjadi BIA, yang artinya secara formal lembaga ini hanya melakukan operasi intelijen militer. Jabatan Kepala BIA kemudian tidak lagi dirangkap oleh Panglima ABRI. Lantas pada tahun 1999, BIA kembali menjadi BAIS
TNI.4 Bahkan hingga era-reformasi atau pasca Soeharto badan intelijen militer ini
masih menggunakan nama BAIS sampai tulisan ini dibuat.
Dalam struktur organisasinya BAIS dipimpin oleh seorang Kepala yang berpangkat Mayor Jenderal dan Wakil Kepala Berpangkat Brigadir Jenderal, yang membawahi
4
para Direktur yang masing-masing memimpin 7 direktorat yang menggerakkan organisasi intelijen militer tersebut yakni;
− Direktorat A : menangani permasalahan dalam negeri; − Direktorat B : menangani permasalahan luar negeri; − Direktorat C : menangani bidang pertahanan;
− Direktorat D : menangani masalah keamanan;
− Direktorat E : menangani atau melakukan operasi psikologi; − Direktorat F : melakukan tugas administrasi dan keuangan;
− Direktorat G : mengolah dan menyajikan produk-produk intelijen kepada
kepala BAIS dan Panglima TNI.5
Pelaksana Tugas di Lapangan
BAIS dalam mengumpulkan informasi serta melakukan berbagai kegiatan intelijen dapat dikatakan efektif secara operasional, antara lain karena didukung oleh ruang lingkup kerja dari BAIS yang cukup luas baik dari luar negeri maupun dalam negeri, seperti misalnya dalam memperoleh pasokan informasi dari luar negeri, biasanya suplai informasi dilakukan melalui jaringan para atase pertahanan atau militer, yang penempatannya atas dasar penunjukkan dari BAIS. Kemudian untuk pasokan informasi dalam negeri, pengumpulan informasi selain melalui jalur struktur Komando teritorial dari berbagai Komando Daerah Militer (Kodam). BAIS juga memiliki satuan intel atau yang disebut dengan satintel yang bekerja secara rutin, terutama di berbagai daerah yang dikategorikan sebagai daerah ”rawan konflik”. Adapun komando pengendaliannya secara hierarkis berada dibawah tanggungjawab organisasi BAIS. Lantas sebagai pelaksana operasi, terutama untuk melakukan tugas-tugas ”khusus” operasi intelijen, selain dari aparat BAIS yang ditugaskan dari Markas Satuan Intel BAIS, biasanya tugas di lapangan juga dilakukan oleh personel Komando Pasukan Khusus (Kopassus), yakni dari Detasemen 81 Penanggulangan Teror (Gultor).
Pada era 1995-2001 Detasemen 81 sempat dimekarkan jadi Grup 5 Anti Teror. Lantas tahun 2001, satuan ini mengalami reorganisasi menjadi Sat-81 Gultor. Sat-81 terdiri dari dua batalion, Batalion pertama dikenal sebagai Batalion Aksi Khusus (Yon Aksus) 811 dan yang kedua adalah Batalion Bantuan (Ban) 812. Setiap batalion terdiri dari dua detasemen sebagai pelaksana.
Dalam penugasan, Sat-81 bergerak dalam unit kecil Seksi berkekuatan 10 orang atau Unit 4-5 orang. Diperkirakan Sat-81 saat ini berkekuatan 800-an
personel.6 Unit kecil Seksi yang berkekuatan 10 orang seperti ini yang biasanya
digunakan oleh BAIS dalam operasi tugas-tugas rutin satuan intel di daerah-daerah yang dikategorikan sebagai ”rawan” konflik, misalnya seperti di Papua.
5
Angel Rabasa – John Haseman, The Military and Democracy in Indonesia – Challenges, Politics, and Power, RAND, Santa Monica, 2002, hal.32.
6
BAIS dan Unsur Pendukung Intelijen Militer
Dilain pihak intelijen militer juga melakukan kegiatannya melalui struktur komando teritorial, yakni dimana tiap-tiap Komando Daerah Militer (Kodam) terdapat Detasemen Intel (Den-Intel) yang melakukan tugas-tugas pokok intelijen (penyelidikan, pengamanan dan penggalangan) di tiap-tiap wilayah yang menjadi tanggungjawab dari Kodam tersebut. Namun demikian aparat intelijen yang ditempatkan oleh BAIS dalam Sat-Intel di suatu wilayah Komando Daerah Militer