BAB II. TINJAUAN UMUM TENTANG NEGARA HUKUM, DEMOKRASI,
A. Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan
2. Bentuk Pemerintahan Daerah
Dalam khasanah teori Hukum Tata Negara dikenal pula adanya dua bentuk penyelenggaraan pemerintahan di tingkat lokal. Kedua bentuk pemerintahan tersebut adalah:257
1. Pemerintahan Lokal Administratif, yakni satuan satuan pemerintahan lokal dibawah pemerintahan pusat yang semata mata hanya menyelenggarakan aktifitas pemerintahan pusat di wilayah-wilayah negara. Satuan pemerintahan lokal seperti ini pada hakikatnya hanya merupakan perpanjangan tangan dari pemerintahan pusat. Adapun ciri ciri pemerintahan lokal administratif, yaitu:258
a. Kedudukanya merupakan wakil dari pemerintah pusat yang ada di daerah.
b. Urusan urusan pemerintahan yang diselenggarakan pada hakekatnya merupakan urusan pemerintah pusat.
c. Penyelenggaraan urusan-urusan pemerintahan hanya bersifat administratif belaka.
d. Pelaksana urusan-urusan pemerintahan dijalankan oleh pejabat-pejabat pemerintah pusat yang ditempatkan di daerah.
e. Hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah lokal adalah hubungan antara atasan dan bawahan dalam rangka menjalankan perintah.
f. Seluruh penyelenggaraan urusan pemerintahan dibiayai dan mempergunakan sarana dan prasarana pemerintah pusat.
Berdasarkan ciri-ciri tersebut, maka dapat dikatakan bahwa pemerintahan lokal administratif pada hakikatnya hanyalah merupakan kegiatan-kegiatan atau
256 Masyhuri, Dr, Dkk, Pusat Penelitian Ekonomi Lembaga Ilmu Penelitian Indonesia : Kebijakan Pengembangan Daerah Dalam Era Otonomi, Kajian Potensi dan Kendala Pengembangan Ekonomi Daerah (P2E-LIPI), dikutip dalam B. Hestu Cipto Handoyo Op.Cit.
257Ibid.
258 Ibid., hlm. 288
aktifitas pemerintahan yang dilakukan oleh organ-organ pemerintah pusat yang ditempatkan di wilayah-wilayah negara.
2. Pemerintahan Lokal Otonom, yaakni satuan-satuan pemerintahan lokal yang berada dibawah pemerintahan pusat yang berhak atau berwenang menyelenggarakan pemerintahan sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat setempat. Ciri ciri dan pemerintahan lokal seperti ini adalah:259
a. Urusan-urusan pemerintahan atau wewenang pemerintahan yang diselenggarakan oleh pemerintahan lokal otonom adalah urusan atau wewenang yang telah menjadi urusan rumah tangganya sendiri.
b. Penyelenggaraan pemerintahan lokal otonom diljalankan oleh pejabat-pejabat yang merupakan pegawai pemerintahan lokal itu sendiri. Atau dengan kata lain pejabat-pejabat tersebut diangkat dan diberhentikan oleh pemerintahan lokal otonom itu sendiri.
c. Penyelenggaraan urusan-urusan pemerintahan dijalankan atas dasar inisiatif atau prakarsa sendiri.
d. Hubungan antara pemerintahan pusat dan pemerintahan lokal otonom adalah hubungannya yang sifatnya pengendalian dan pengawasan. Bahkan boleh mengatakan adalah hubungan kemitraan (partnership).
Kedua bentuk penyelenggaraan pemerintah lokal tersebut diatas (administratif dan otonom) pernah dilakukan secara bersama-sama dalam satu wilayah. Hal itu nampak jelas ketika politik perundang-undangan tentang pemerintahan daerah indonesia mempergunakan Undang-Undang Noomor 5 Tahun 1974 tentang pokok-pokok pemerintahan daerah. Di dalam undang-undang ini dinyatakan bahwa dalam satu wilayah akan terdapat pemerintahan daerah otonom dan wilayah administratif.260 Menurut undang-undang yang mengatur tentang pemerintahan daerah setelah reformasi 1998 dua bentuk penyelenggaraan lokal tersebut telah dipisahkan secara tegas. Baik Undang-Undang Nomor 22
259 Ibid.
260 Lihat Penjelasan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah.
tahun 1999 maupun Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 menegaskan bahwa pemerintahan lokal otonom hanya dilaksanakan di kabupaten dan kota, sedangkan untuk penyelenggaraan pemerintahan lokal administratif dan otonom dilaksanakan secara bersama-sama di provinsi yang dalam hal ini dilakukan oleh gubernur sebagai wakil pemerintah pusat di daerah. Hal ini nampak dari ketentuan pasal 9 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang menyatakan :261
1. Kewenangan Provinsi sebagai Daerah Otonom mencakup kewenangan dalam bidang pemerintahan yang bersifat lintas Kabupaten dan Kota, serta kewenangan dalam bidang pemerintahan tertentu lainnya.
2. Kewenangan Propinsi sebagai Daerah Otonom termasuk juga kewenangan yang tidak atau belum dapat dilaksanakan Daerah Kabupaten dan Daerah Kota.
3. Kewenangan Provinsi sebagai Wilayah Administrasi mencakup kewenangan dalam bidang pemerintahan yang dilimpahkan kepada Gubernur selaku wakil Pemerintah.
Sedangkan menurut Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004 nampak dari ketentuan pasal 37 ayat 1 yang menyatakan bahwa gubernur yang karena jabatannya berkedudukan juga sebagai wakil pemerintah di wilayah provinsi yang bersangkutan.262
Asas-asas penyelenggaraan pemerintahan Daerah. Dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan lokal dikenal adanya 4 (asas) penyelenggaraan , yaitu:263
1. Asas Sentralisasi yaitu sistem pemerintahan di mana segala kekuasaan dipusatkan di pemerintah pusat.
Adapun kebaikan dalam asas sentralisasi adalah sebagai berikut : a. Menjadi landasan kesatuan kebijakan lembaga atau masyarakat.
261 Lihat Pasal 9 UU Nomor.22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah.
262 B. Hestu Cipto Handoyo, Op.Cit., hlm 288
263 Ibid., hlm. 289
b. Dapat mencegah nafsu memisahkan diri dari negara dan dapat meningkatkan rasa persatuan.
c. Meningkatkan rasa persamaan dalam perundang-undangan, pemerintahan dan pengadilan sepanjang meliputi kepentingan seluruh wilayah dan bersifat serupa.
d. Terdapat hasrat lebih mengutamakan umum daripada kepentingan daerah, golongan atau perorangan, masalah keperluan umum menjadi beban merata dari seluruh pihak.
e. Tenaga yang lemah dapat dihimpun menjadi suatu kekuatan yang besar.
f. Meningkatkan daya guna dan hasil guna dalam penyelenggaraan pemerintahan meskipun hal tersebut belum merupakan suatu kepastian.
Sedangkan kelemahan asas sentralisasi adalah :
a. Mengakibatkan terbengkelainya urusan-urusan pemerintahan yang jauh dari pusat.
b. Menyuburkan tumbuhnya birokrasi (dalam arti negatif) dalam pemerintahan.
c. Memberatkan tugas dan tanggungjawab pemerintah pusat.
2. Asas Desentralisasi yaitu:264 penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Adapun kelebihan asas desentralisasi adalah sebagai berikut : a. Mengurangi bertumpuknya pekerjaan di pusat pemerintahan.
b. Dalam menghadapi masalah yang mendesak yang membutuhkan tindakan yang cepat, daerah tidak perlu menunggu instruksi lagi dari pemerintah pusat.
c. Dapat mengurangi birokrasi dalam arti buruk karena setiap kebutusan dapat segera dilaksanakan.
d. Mengurangi kemungkinan kesewenang-wenangan dari pemerintah pusat.
e. Dapat memberikan kepuasan bagi daerah karena sifatnya lebih langsung.
Sedangkan kelemahan asas desentralisasi adalah :
a. Karena besarnya organ-organ pemerintah, maka struktur pemerintahan bertambah kompleks yang mempersulit koordinasi.
b. Keseimbangan dan keserasian antara bermacam-macam kepentingan dan daerah dapat lebih mudah terganggu.
c. Dapat mendorong timbulnya fanatisme daerah
264 Ibid., hlm. 291-292
d. keputusan yang diambil memerlukan waktu yang lama.
e. diperlukan biaya yang lebih banyak.
3. Asas Dekonsentrasi yaitu pelimpahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada gubernur sebagai wakil pemerintah dan/atau kepada instansi vertikal di wilayah tertentu. E. Utrecht menyebut Dekonsentrasi sebagai penyerahan kekuasaan membuat peraturan kepada alat-alat administrasi Negara pusat yang lebih dibawah daripada pemerintahan.265 Hakikat Asas Dekonsentrasi adalah:266
a. Merupakan manifestasi dari penyelenggaraan pemerintahan negara yang mempergunakan asas sentralisasi yang dipersempit atau diperhalus.
b. Merupakan manifestasi pelimpahan wewenang pemerintahan dari pemerintah kepada pejabat-pejabatnya di daerah.
c. Merupakan manifestasi penyelenggaraan tata laksana pemerintahan umum pusat di daerah.
d. Dalam pelaksanaanya, asas dekonsentrasi tidak mengakibatkan adanya kewenangan dari suatu daerah atau organ pemerintahan untuk menentukan sendiri kebijaksanaan, atau dengan kata lain tidak memiliki otonomi.
4. Asas Madebewind yaitu penugasan dari pemerintah kepada daerah dan/atau desa, dari pemerintah propinsi kepada kabupaten/kota dan/atau desa, dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksanakan tugas tertentu.267 Dalam hal tersebut sebagaimana telah di atur dalam Pasal 17 PP No. 38 Tahun 2007 tentang pembagian Urusan pemerintahan antara, pemrintah daerah provinsi, dan pemerintah daerah kabupaten/kota. Pasal ini menyatakan:268
1) Urusan pemerintahan sebagaimana yang dimaksud dalam pasal 2 ayat 2 yang peyelenggaraannya ditugaskan oleh pemerintah ditugaskanya
265 E. Utrecht, Pertumbuhan Pemerintah Daerah di Negara Republik Indonesia, liberty,Yogyakarta 1993, hlm. 120 dikutip dalam Ibid.
266 B. Hestu Cipto Handoyo, Ibid., hlm. 302-304
267 Ibid., hlm. 306
268 Ibid., hlm. 307-308
peneyelenggaraan kepada pemerintah daerah berdasarkan asas tugas pembantuan, secara bertahap dapat diserahkan untuk urusan pemerintahan daerah yang bersangkutan apabila pemerintah daerah telah menunjukkan kemampuan untuk memenuhi norma, standar, prosedur, dan kriteria yang dipersyaratkan.
2) Urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan provinsi yang penyelenggaraanya ditugaskan kepada pemerintah daerah kabupaten/kota berdasarkan asas tugas pembantuan, secara bertahap dapat diserahkan untuk menjadi urusan pemerintahan kabupaten/kota yang bersangkutan apabila pemerintah daerah kabupaten/kota telah menunjukkan kemampuan untuk memenuhi norma, standar, prosedur, dan kriteria yang dipersyaratkan.
3) Penyerahan pemerintahan sebagaimana diatur dalam ayat (1) dan ayat (2) disertai dengan perangkat daerah, pembiayaan, sarana atau prasarana yang diperlukan.
4) Penyerahan urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) diprioritaskan bagi urusan pemerintahan yang berdampak lokal dan/atau lebih berhasil guna dan berdayaguna apabila penyelenggaraanya diserahkan kepada pemerintah daerah yang bersangkutan.
5) Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara penyerahan urusan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) diatur dengan peraturan Presiden.
Ketentuan tersebut di atas menunjukkan sekali lagi bahwa asas medebewind (tugas pembantuan) merupakan bentuk desentraslisasi atau otonomi tidak penuh. Asas ini perlukan untuk sarana uji coba kesiapan bagi pemerintah daerah dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan sendiri. Oleh sebab itu sebenarnya kebijaksanaan pemekaraan daerah sering menimbulkan konflik di tingkat masyarakat dapat dilakukan dengan mempergunakan asas ini terlebih dahulu. Namun dalam praktek sekarang ini, justru pemekaran daerah tidak dilalui dengan langkah uji coba melalui asas medebewind, sehingga secara empiris daerah daerah hasil pemekaran itu tidak menjunjukkan kesiapan untuk
melaksanakan otonomi penuh, pemekaran daerah lebih kental nuansa kepentingan politiknya.269