6. Prinsip Kehati-hatian ( The Precautionary Principle ) 37
6.2. Berbagai Dimensi dari Prinsip Kehati-hatian 44
Salah satu kritik yang sering dilontarkan terhadap asas kehati-hatian adalah terdapatnya rumusan yang berbeda-beda dari asas kehati-hatian.168 Atas dasar ini, beberapa pengarang meragukan bahwa asas kehati-hatian telah berfungsi sebagai sebuah asas hukum.169 Karena alasan ini, penting kiranya apabila pada bagian ini diperlihatkan elemen-elemen apa saja yang biasanya terdapat dalam perumusan asas kehati-hatian.
Untuk maksud tersebut, kita bisa merujuk kepada tulisan dari Sandin, yang telah menjelaskan berbagai versi dari asas kehati-hatian, dan kemudian menguraikan
167
D. Freestone dan E. Hey, “Origin and Development of the Precautionary Principle”, dalam: D. Freestone dan E. Hey (eds.), The Precautionary Principle and International Law: The Challenge of
Implementation (The Hague: Kluwer Law International, 1996), hal. 3-4.
168
Wiener misalnya mengelompokkan rumusan asas kehati-hatian ke dalam tiga kelompok, yaitu
“Uncertainty Does Not Justify Inaction”, “Uncertain Risk Justifies Action”, dan “Shifting the Burden of
Proof”. Menurut Wiener, rumusan “Uncertainty Does Not Justify Action” merupakan versi yang paling
lunak, sedangkan “Shifting the Burden of Proof” merupakan versi yang paling keras dari asas kehati- hatian. Lihat penjelasan Wiener terhadap ketiga jenis versi ini dalam: J.B. Wiener, op cit. note Error! Bookmark not defined., hal. 1514-1518.
Contoh lain dikemukakan pula, misalnya, oleh Munthe yang membedakan rumusan asas kehati- hatian ke dalam ketegori: Pertama, “The Requirement of Precaution”, yang memuat rumusan bahwa kegiatan yang dapat menimbulkan bahaya tidak boleh dilakukan kecuali dapat dibuktikan bahwa kegiatan ini tidak akan menghasilkan resiko yang sangat serius (“Activities, which may bring great harm, should not be (or be allowed to be) undertaken unless they have been shown not to impose too
serious risks”). Kedua, “The Proof Requirement of Justifiable Policy Claim”, yang menyatakan bahwa
tindakan terhadap kegiatan yang dapat menghasilkan bahaya yang besar dapat dibenarkan meskipun tidak ada bukti ilmiah bahwa kegiatan ini (akan) menimbulkan bahaya tersebut (“Policy measures against some activity that may bring great harm may be justified even if there is no scientific proof that
this activity imposes (or would impose) this harm”). Prinsip ke-15 Dekralrasi Rio, menurut Munthe,
adalah contoh dari versi kedua ini. Ketiga, “The Burden of Proof Requirement”, menyatakan bahwa pemrakarsa kegiatan memilkul beban untuk menunjukkan bahwa kegiatannya memenuhi syarat untuk diizinkannya kegiatan tersebut (“Showing that some condition for the permissibility of activities is met
is the responsibility of those who propose to undertake the activity in question”). Lihat: C. Munthe,
The Price of Precaution and the Ethics of Risk (Dordrecht: Springer, 2011), hal. 11-12.
169
Misalnya saja, Bodansky, sebagai dikutip oleh Boehmer-Christiansen, menyatakan bahwa asas kehati-hatian terlalu tidak jelas (vague) untuk berfungsi sebagai standard bagi pembuatan regulasi, sebab asas ini tidak menjelaskan sampai sejauh mana tindakan kehati-hatian harus dilakukan. S. Boehmer-Christiansen, “The Precautionary Principle in Germany—Enabling Government”, dalam: T. O’Riordan dan J. Cameron (eds.), Interpreting Precautionary Principle (London: Earthscan Publication, 1994), hal. 52.
Untuk alasan yang sama, Birnie dan Boyle secara skeptis menulis:
“Despite its attraction, the great variety of interpretations given to the
precautionary principle, and the novel and far-reaching effects of some applications suggest that it is not yet a principle of international law. Difficult questions concerning the point at which it becomes applicable to any given activity remain unanswered and seriously undermine its normative character and practical utility, although support for it does indicate a policy of greater prudence
on the part of those states willing to accept it.”—[garis bawah dari penulis].”
Lihat: P. Birnie dan A. Boyle, International Law and the Environment (Oxford: Clarendon Press, 1995), hal.98.
versi tersebut ke dalam empat elemen pembentuk asas kehati-hatian.170 Keempat elemen ini akan dijabarkan dalam penjelasan berikut ini.
Elemen yang pertama adalah batas minimum (“threshold”) yang dijadikan ukuran untuk memicu tindakan kehati-hatian.171 Sebelum tindakan pencegahan terhadap resiko tertentu dilakukan, terlebih dahulu harus terdapat batas minimum yang merujuk pada potensi bahaya yang ingin dicegah. Begitu batas minimum ini dilampaui, maka tindakan pencegahan menjadi dapat dibenarkan. Semakin mudah batasan minimum ini dianggap terlampaui, maka asas kehati-hatian akan menjadi semakin kuat (semakin tinggi tingkat kehati-hatiannya). Meski demikian, perlu lah diingat bahwa asas kehati-hatian ini merupakan asas yang eksepsional dan hanya berlaku untuk kasus-kasus tertentu, sehingga perumusan yang sangat longgar atas batasan minimum ini justru akan bertentangan dengan niat awal dari dibuatnya asas kehati-hatian.172 Beberapa dokumen hukum yang berhasil dikumpulkan memperlihatkan adanya perbedaan penggunaan istilah yang dipakai untuk menentukan batas minimum ini. Meskipun demikian, istilah yang paling sering digunakan adalah “serious or irreversible damage”, yaitu kerusakan yang serius dan tidak bisa dipulihkan. Batasan ini dapat dikatakan cukup tinggi, dalam arti cukup susah untuk dilampaui.173
De Sadeleer beranggapan bahwa asas kehati-hatian seharusnya hanya diterapkan pada kerusakan kolektif dan bersifat katastropik (“collective damage which is catastrophic in nature”).174 Dengan demikian, bahaya yang akan dicegah tidaklah sekedar bersifat tidak bisa dipulihkan (irreversible), tetapi lebih dari itu haruslah merupakan bahaya serius yang akan berdampak secara luas.
Elemen kedua dari asas kehati-hatian adalah ketidakpastian (uncertainty). Sandin menyimpulkan bahwa asas kehati-hatian akan semakin keras apabila unsur ketidakpastian ini dirumuskan secara luas. Semakin luas unsur ketidakpastian dirumuskan, semakin mudah pula bahaya dibuktikan, dan semakin sering tindakan
170
Berdasarkan terminologi yang digunakan untuk mengekrpresikan masing-masing elemen yang oleh Sandin disebut sebagai dimensi (dimention) ini, Sandin kemudian menjelaskan setiap versi asas kehati-hatian berdasarkan kepresisian dan kekuatannya (strength). Yang dimaksud dengan kekuatan di sini adalah tingkat kehati-hatian (“degree of cautiousness”), yaitu sejumlah kasus yang akan kemudian akan terkena oleh asas kehati-hatian ini. Semakin banyak kasus/kegiatan yang akan terkena, maka semakin tinggi tingkat kahati-hatian yang ingin dicapai. Lihat: P. Sandin, “Dimensions of the Precautionary Principle”, Human and Ecological Risk Assessment,Vol. 5(5), 1999: hal. 890.
171
Sandin menggunakan istilah ancaman (“threat”) untuk merujuk pada patokan ini. Meski demikian, penulis akan menggunakan istilah batas minimum (threshold) karena hal ini merujuk pada ukuran minimum yang seharusnya ada sebelum tindakan kehati-hatian dilakukan.
172
Nollkaemper menyatakan bahwa pada dasarnya batas inimum ini dapat mengesampingkan pertimbangan mengenai biaya dari upaya pencegahan. Meski demikian, di dalam prakteknya, penentuan batasan minimum ini seringkali memberikan ruang bagi diskresi dan masuknya pertimbangan biaya, sebab pada kenyataannya biasanya sangat sulit untuk secara ilmiah menunjukkan apakah batasan minimum tersebut telah dilampaui atau tidak. A. Nollkaemper, “What You Risk Reveals What You Value and Other Dilemmas Encountered in the Legal Assault on Risks”, dalam: D. Freestone dan E. Hey (eds.), The Precautionary Principle and International Law: The Challenge of
Implementation (The Hague: Kluwer Law International, 1996), hal. 81-82.
173
Bandingkan misalnya dengan batasan berupa “possible or potentially damaging effects” atau
“harm or hazards to humans or the environment”, yang menurut penulis sangat mudah untuk
dilampaui.
Biasanya para pengamat mengkategorikan istilah “irreversible”, “serious”, dan “catastrophic” ke dalam satu kelompok, sebagai lawan dari kerugian yang “reversible”, “non catastrophic”, dan “well
behaved”. Lihat: D. Flemming, “The Economics of Taking Care: an Evaluation of the Precautionary
Principle”, dalam: D. Freestone dan E. Hey (eds.), The Precautionary Principle and International Law:
The Challenge of Implementation (The Hague: Kluwer Law International, 1996), hal. 157-158.
174
kehati-hatian diambil.175 Secara umum, berbagai dokumen hukum biasanya menginterpretasikan ketidakpastian sebagai ketidakpastian ilmiah, yaitu “lack of scientific certainty”. Meski demikian, beberapa dokumen secara spesifik merumuskan ketidakpastian dalam kaitannya dengan hubungan kausalitas antara input dan efek. Lebih jauh lagi, fakta bahwa sebagian besar dokumen menggunakan istilah “lack of scientific certainty” secara implisit menunjukkan bahwa asas kehati-hatian digunakan tidak hanya untuk situasi uncertainty (yang ditandai dengan tidak adanya informasi mengenai probabilitas), tetapi juga berlaku untuk situasi ambiguity dan
ignorance.176
Elemen ketiga adalah elemen yang terkait dengan tindakan yang akan diambil (precautionary measures). Sebagian besar dokumen mengartikan elemen ini sebagai tindakan untuk menghindari (avoid) atau mencegah (prevent) ancaman. Hal ini memperlihatkan bahwa asas kehati-hatian sangat terkait erat dengan asas pencegahan, karena kedua asas ini sama-sama bertujuan untuk menghindar/mencegah terjadi bahaya. Perbedaannya terletak pada kapan upaya pencegahan tersebut akan dilakukan. Dalam asas kehati-hatian, tindakan pencegahan dilakukan terhadap bahaya besar tetapi belum pasti (uncertain threats), sedangkan dalam asas pencegahan tindakan pencegahan ditujukan pada bahaya yang lebih pasti (certain threats). Dengan demikian, asas kehati-hatian tidak lain dari pada perluasan asas pencegahan, yang akan dikenakan pada situasi incertitude serta hanya diperuntukkan bagi bahaya yang serius dan tidak bisa dipulihkan.177
175
P. Sandin, op cit. note 170, hal. 892-893.
Pengarang lain justru menyatukan elemen “uncertainty” dengan elemen “threshold”. Puder misalnya, menggabungkan elemen “uncertainty” dan “threshold” di dalam elemen “if” (if-criteria) yang menunjukkan kapan tindakan kehati-hatian ini akan dilakukan. Lihat: M.G. Puder, “The Rise of Regional Integration Law (RIL): Good News for International Environmental Law (IEL)?”,
Georgetown International Environmental Law Review, Vol. 23, 2011: hal. 190-191. Pembagian
Puder ini dapat dimengerti apabila kita melihat bahwa adalam konteks asas kehati-hatian, baik
“uncertainty” dan “threshold” sebenarnya merupakan kesatuan yang akan menjadi pemicu (trigger)
dari upaya kehati-hatian. Dalam hal ini, tindakan kehati-hatian tidak hanya dipicu oleh keseriusan tingkat ancaman, tetapi juga oleh informasi ilmiah untuk membuktikan ancaman tersebut.
176
Dengan demikian, dapat dinyatakan bahwa sebagian besar dokumen telah menginterpretasikan ketidakpastian secara luas, yaitu sebagai ketidakmenentuan (incertitude). Lihat diskusi tentang hal ini pada pembahasan jawaban atas kritik terhadap asas kehati-hatian di atas.
177
Marr dan Schwemer mendiskusikan bagaiman asas kehati-hatian diterapkan dalam hukum lingkungan Jerman. Menurut mereka, asas kehati-hatian di Jerman “implies the adverse effects to the environment or human health on the basis of potential risks (Risikovorsorge), rather than classical
hazard prevention (Gefahrenabwehr) under the preventive principle.” Perbedaan antara penghindaran
resiko (risk avoidance) dalam konteks asas pencegahan dan upaya kehati-hatian terletak pada kemungkinan untuk mengidentifikasi sebuah resiko. Dalam hal ini, asas pencegahan merujuk pada adanya kemampuan untuk mengidentifikasi resiko secara ilmiah, sedangkan asas kehati-hatian merujuk pada pengakuan atas luasnya ketidakpastian ilmiah (the pervasiveness of uncertainty). Lihat: S. Marr dan A. Schwemer, “The Precautionary Principle in German Environmental Law”, dalam: H. Somsen, et al. (eds.), The Yearbook of European Environmental Law Vol. 3 (Oxford: Oxford University Press, 2003), hal. 134. Lihat pula: K. von Moltke, “The Relationship between Policy, Science, Technology, Economics and Law in the Implementation of the Precautionary Principle”, dalam: D. Freestone dan E. Hey (eds.), The Precautionary Principle and International Law: The Challenge of Implementation (The Hague: Kluwer Law International, 1996), hal. 102.
Pendapat serupa juga dikemukakan oleh Cameron dan Abouchar yang menyatakan bahwa asas kehati-hatian merupakan pengimplementasian asas pencegahan menurut Prinsip ke-21 Dekralarsi Stockhom, yaitu tentang kewajiban untuk tidak menyebabkan bahaya, kepada situasi yang diliputi ketidakpastian ilmiah. Lihat: J. Cameron dan J. Abouchar, The Status of the Precautionary Principle
in International Law, in: dalam: D. Freestone dan E. Hey (eds.), The Precautionary Principle and
International Law: The Challenge of Implementation (The Hague: Kluwer Law International, 1996),
Dalam hal ini penting pula untuk menjelaskan di sini bahwa beberapa dokumen juga mengaitkan upaya pencegahan tersebut di atas dengan beberapa batasan atau pertimbangan. Secara umum, pertimbangan kepada hal-hal di luar persoalan keselamatan (safety) ternyata juga mendapat perhatian. Pembatasan atau pertimbangan ini merupakan hal yang dapat pula menentukan kekuatan dari asas kehati-hatian yang dirumuskan.178 Di dalam asas kehati-hatian versi Deklarasi Rio pembatasan ini dilakukan dengan menyatakan bawha tindakan pencegahan haruslah merupakan tindakan yang “cost-effective”. Sementara itu, the 2002 Stockholm Convention on POPs, secara eksplisit meminta agar asas kehati-hatian diterapkan sesuai dengan cost-benefit analysis (CBA).179 Lebih jauh lagi, Piagam Lingkungan Hidup Perancis menyatakan bahwa asas kehati-hatian justru dilaksanakan dalam bentuk risk assessment dan tindakan yang provisional dan proporsional.
Elemen keempat dari asas kehati-hatian adalah elemen perintah (command). Dalam hal ini, kekuatan asas kehati-hatian akan ditentukan oleh status dari tindakan kehati-hatian.180 Status tindakan yang wajib (mandatory) biasanya diekspresikan dalam rumusan “shall strive to adopt” atau “must not wait.” Meskipun demikian, sebagian besar dokumen merumuskan tindakan kehati-hatian dalam status yang tidak jelas (vague), yaitu bahwa ketidakpastian ilmiah tidak bisa dijadikan alasan untuk menunda tindakan kehati-hatian (shall not be used as a reason for postponing). Dalam rumusan seperti ini, tidak jelas apakah tindakan kehati-hatian tersebut diharuskan atau tidak, sebab rumusan yang seperti ini hanya menyatakan bahwa, meminjam istilah Wiener, Uncertainty Does Not Justify Inaction.181
Meskipun Piagam Lingkungan Dunia (World Charter of Nature) tahun 1982 adalah satu-satunya dokumen yang secara eksplisit merumuskan adanya pembalikan beban pembuktian (shifting the burden of proof), persoalan beban pembuktian ini bukanlah sesuatu yang tidak bisa dikesampingkan. Tickner dan Raffensperger menyatakan bahwa dalam asas kehati-hatian pemrakarsa kegiatan memikul beban untuk membuktikan bahwa kegiatan tidak akan menimbulkan bahaya yang tidak perlu (undue harm) bagi kesehatan manusia dan lingkungan. Menurut pengarang ini, mereka yang memiliki kekuasaan, kontrol, dan sumber daya, memikul tanggung jawab pembuktian ini, yang dapat meliputi tanggung jawab finansial, tanggung jawab untuk mengawasi, memahami, menginformasikan kepada masyarakat dan pejabat, serta untuk melakukan tindakan atas potensi dampak. Dalam hal ini, ketidakpastian ilmiah tidak lagi dapat digunakan sebagai alasan untuk menunda upaya pencegahan
178
Sandin sayangnya tidak memberikan perhatian pada persoalan pembatasan ini. Sebaliknya, beberapa pengarang justru menyatakan bahwa pembatasan/pertimbangan ini merupakan elemen yang penting karena dapat berguna untuk mencegah penerapan asas kehati-hatian secara absolute. Beberapa pengarang menyatakan bahwa ketika melaksanakan tindakan kehati-hatian penting untuk selalu menimbang manfaat dan resiko dari sebuah kegiatan (yang ingin dicegah), atau menimbang antara resiko (yang ingin dicegah) dengan resiko (dari tindakan pencegahan). Pendeknya, faktor manfaat dan biaya dari tindakan kehati-hatian harus tetap diperhatikan secara serius. Lihat: A. Nollkaemper, op cit.
note 172, hal. 87-93. Lihat pula: T. Christoforou, “The Precautionary Principle in European Community Law and Science”, dalam: J.A. Tickner (ed.), Precaution, Environmental Science, and
Preventive Public Policy (Washington, DC: Island Press, 2003), hal. 249-250.
179
Limitasi lain yang juga digunakan di dalam beberapa dokumen adalah rujukan kepada “the Best
Available Technology” (BAT), “The developments in scientific knowledge” atau “Technical and
economic considerations”.
180
P. Sandin, op cit. note 170, at 895. 181
Meski demikian, Wiener menginterpretasikan rumusan demikian memiliki status non- mandatory, sebab rumusan ini hanya memperbolehkan untuk dilakukannya tindakan kehati-hatian. Lihat: J.B. Wiener, op cit. note Error! Bookmark not defined., hal. 1515.
bahaya tersebut.182. Dalam hal ini, maka dapat disimpulkan pula bahwa persoalan pembalikan beban pembuktian merupakan hal yang secara otomotis termaktub di dalam asas kehati-hatian, bahkan di dalam versi terlemah dari asas kehati-hatian ini.
Beberapa pengarang, meski demikian, telah mengajukan kritik pedas terhadap pembalikan beban pembuktian ini. Mereka menyatakan bahwa pembalikan beban pembuktian telah memberikan beban yang sangat berat dan tidak mungkin teratasi kepada para pemrakarsa kegiatan, karena dengan pembalikan beban ini para pemrakarsa harus menunjukkan bahwa kegiatannya sama sekali tidak akan menimbulkan bahaya atau seringkali diistilahkan sebagai bukti tidak adanya resiko (the zero risk proof).183 Menurut penulis, kritik tersebut telah salah alamat, karena telah mencampuradukkan antara pengertian “the standard of proof” yang berfungsi menentukan bukti apa yang harus diajukan, dengan “the burden of proof” yang berfungsi menentukan siapa yang memiliki beban pembuktian. Bukti zero risk
merupakan bagian dari “standard of proof”, dan bukan bagian dari “shifting the burden of proof”, sehingga bukti ini juga bukan merupakan bagian dari asas kehati- hatian. Lebih jauh lagi, pembalikan beban pembuktian ini bukanlah merupakan ciri khas yang dimiliki hanya oleh asas kehati-hatian, sebab asas pencegahan pun sesungguhnya memiliki ciri ini, terutama apabila diterapkan di dalam instrumen analisa dampak, seperti Amdal. Penulis pun sependapat dengan Munthe yang menyatakan bahwa dalam asas kehati-hatian, pemrakarsa tidaklah sepenuhnya memegang beban pembuktian. Pada tahap awal, masyarakat atau pejabat negara lah yang harus membuktian bahwa batas minimum (threshold) telah terlampaui, yaitu bahwa kegiatan yang akan dilakukan dapat menimbulkan bahaya yang serius.184 Pembalikan beban pembuktian karenanya hanya terjadi apabila kegiatan/ancaman bahaya yang dianalisa telah terbukti melewati batasan minimum ini.