Dalam penelitian Koentjaraningrat, dkk (1963) lembaga Desa sampai dengan tahun 1960-an masih sebagai self governing community meskipun sudah dibuat UU yang mengatur Desa sebagai daerah otonom kecil. Sebagai
self governing community Desa mempunyai model kelembagaan yang beragam sesuai dengan usul dan adat istiadatnya. Di Sumatera Barat ia masih berupa Nagari, di Aceh berupa Gampong, di Jawa berupa Desa, di Sumatera Utara berupa Huta, di Maluku berupa Negerij, di Palembang berupa Marga, dan seterusnya yang semuanya masih berdasarkan asal usul dan adat istiadat aslinya.
Pada awalnya Desa memang sebuah komunitas yang menyeleng- garakan kepentingan anggota komunitas secara mandiri tanpa campur tangan
91 Bab IV Kebijakan Pemerintahan dalam Pembangunan Desa kekuasaan di luar dirinya (self governing community). Hadirnya kerajaan- kerajaan besar dan lebih kuat di luar dirinya, kemudian menundukkan Desa. Kerajaan hanya minta Desa megakui kedaulatannya tanpa melakukan campur tangan urusan internalnya. Dengan demikian, Desa tetap berdiri sebagai entitas komunitas yang otonom. Desa tetap bebas mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri berdasarkan adat istiadat yang telah dikembangkan sendiri.
VOC datang dan menaklukkan Raja-Raja Nusantara. Konsekuen sinya Desa juga masuk dalam kekuasaannya. Akan tetapi, VOC tidak membuat kebijakan baru terhadap Desa. Pemerintah Hindia Belanda yang menggantikan VOC hanya memberikan pengakuan atas keberadaan Desa yang disebut sebagai persekutuan masyarakat pribumi (inlandsche gemeenten/volksgeme enschappen). Dalam Inlandsche Staatregeling 1854 (semacam UUD Hindia Belanda), Belanda mengakui keberadaan volksgemeenschappen tersebut. Dengan diundangkannya Inlandsche Gemeente Ordonantie 1906 Peme rintah Hindia Belanda mengakui volksgemeenschappen sebagai badan hukum,
rechpersoon, yang berarti ia dapat melakukan tindakan hukum baik di dalam maupun di luar pengadilan dan dapat memiliki kekayaan sendiri.
Dalam Sidang-Sidang BPUPKI 1945 Mochammad Yamin mengusulkan agar di alam Indonesia merdeka Desa tidak diper tahankan sebagai
volksgemeenschappen tapi dirasionalisasi dan diperbaharui kemudian di- jadikan pemerintahan kaki, tidak ditaruh di luar pemerintahan formal sebagaimana kebijakan Belanda. Soepomo mengusulkan agar volksgemeenschappen
dijadikan daerah istimewa kecil, artinya daerah otonom formal kecil yang bersifat istimewa karena memiliki susunan asli, hasil temuan bangsa Indonesia sendiri sebagai mana kesultanan-kesultanan/kerajaan-kerajaan Nusantara (daerah swapraja atau zelfbestuurendelanschappen di bawah taklukan Belanda). Gagasan Yamin dan Soepomo dituangkan dalam UUD 1945 pasal 18 (sebelum amandemen). Pada pasal tersebut Desa masuk di bawah pengaturan Daerah Kecil. Berdasarkan pasal 18 UUD 1945 tersebut lahirlah UU No. 22/1948, dan UU No. 19/1965. Kedua UU tersebut mendudukkan Desa sebagai daerah otonom kecil, tidak lagi sebagai inlandsche gemeente/volksgemeenschappen
atau komunitas mandiri di bawah kontrol pemerintah.
UU No. 19 Tahun 1965 tentang Desapraja dibatalkan oleh regim Orde Baru. Sejak 1966 sampai dengan 1979 Desa kembali ke status quo: diselenggarakan berdasarkan IGO 1906 dan IGOB 1938. Dengan demikian, Desa batal menjadi
92 Desa Dinas: Unit Pemerintahan Semu dalam Sistem Pemerintahan NKRI
daerah otonom tingkat ketiga (daerah otonom kecil). Desa kembali sebagai komunitas rakyat atau persekutuan rakyat pribumi (inlandsche gemeente atau
volksgemeenschappen). Penyelenggaraan pemerintahan desa ber dasarkan asal usul dan adat istiadatnya dengan menambahkan organisasi baru bentukan Jepang: RT (Tonarigumi) dan RK/RW (Aza).
C. DESA MENJADI LEMBAGA MASYARAKAT BENTUKAN
PEMERINTAH DAN DIBERI TUGAS MENYELENG GARA-
KAN URUSAN PEMERINTAHAN
Selama 13 tahun (1966-1979) kedudukan desa tidak jelas: sebagai daerah otonom, wilayah administrasi, atau persekutuan rakyat pribumi. Pada 1979 Regim Orde Baru mengundangkan UU No. 5/1979 tentang Pemerintahan Desa. UU No. 5/1979 sama dengan pengaturan Desa di bawah pemerintahan militer Jepang. Perlu diketahui bahwa Jepang mengganti lembaga desa lama dengan lembaga baru. Hal ini berbeda dengan kebijakan Belanda yang mempertahankan lembaga Desa apa adanya. Masa jabatan kepala desa yang pada zaman Belanda seumur hidup, Jepang merubah menjadi 4 tahun. Struktur organisasinya yang pada zaman Belanda diserahkan kepada adat istiadat masing-masing, Jepang merubah dan menyeragamkan. Jepang mengatur struktur organisasi desa atau ku sebagai berikut. Pemerintahan desa terdiri atas kepala desa, juru tulis, amir, polisi desa, dan lima mandor. Di samping itu, Jepang juga membentuk organisasi baru di bawah kepala desa berbasis rumah tangga1 yaitu aza (RW) dan tonarigumi (RT). Perhatikan Gambar 1.
Sebagaimana Jepang, regim Orde Baru juga merubah total kelem bagaan Desa. Pemerintahan desa terdiri atas kepala desa dan lembaga musyawarah desa (LMD). Kepala desa dibantu oleh perangat desa yang terdiri atas sekretaris desa, kepala-kepala urusan, dan staf urusan. Lembaga bentukan Jepang yaitu RW (Aza) dan RT (Tonarigumi) dilegalkan sebagai bagian dari pemerintahan desa. Berdasarkan UU ini, regim Orde Baru menghapus lembaga asli desa,
volksgemeenschappen. Di Jawa, organisasi Desa yang terdiri atas lurah, carik, kamituwa, ulu-ulu, modin, kebayan, kepetengan, bekel, dan lembaga permusyawartan (kumpulan warga) dihapus. Demikian halnya mekanisme kerjanya. Perhatikan Gambar 2.
1 Tikson Dedy T. Indonesia towards Decentralizaton and Democracy, in Saito, Fumiko (Editor), Foundation for Local Government Decentralization in Comparative Perspective, Heidelberg: Physica- Verlag, 2008, hlm.38
93 Bab IV Kebijakan Pemerintahan dalam Pembangunan Desa
Gambar 2
Struktur Organisasi Pemerintah Menurut UU No. 5/1979
KEPALA DESA L M D Kadus Kadus Kadus Kadus RW RT SEKDES Kaur Pemer Kaur Pemb. Kaur Umum Kaur Kesra Kaur Keu.
Sumber: UU No. 5/1979 dan Peraturan Pelaksanaanya Gambar 1
Struktur Organisasi Ku
Sumber: Diolah dari Osamu Seirei No.27/1942, No. 28/1942 dan Peraturan Pelaksanaanya
Kuchoo Juru Tulis Mandor I Mandor II Mandor III Mandor IV Mandor V Azachoo Tonarogumichoo Polisi Desa Amir
94 Desa Dinas: Unit Pemerintahan Semu dalam Sistem Pemerintahan NKRI
Sebagaimana pada masa pendudukan Jepang, Desa diletakkan di bawah pengawasan pejabat pusat (camat) dan aparat teritorial militer/ABRI. Desa tidak dijadikan daerah otonom sebagaimana di bawah UU No. 22/1948, dan UU No. 19/1965 tapi dijadikan lembaga rakyat model baru yang tidak ada hubungannya dengan lembaga adat lama. Jadi, pengaturan desa di bawah UU No. 5/1979 adalah menghapus Desa sebagai inlandsche gemeente atau
volksgemeenschappen lalu membentuk lembaga masyarakat yang benar- benar baru: struktur organisasi, fungsi dan tugasnya, dan mekanisme kerjanya. Unsur-unsur lama yang masih dipertahankan adalah pemilihan kepala desa secara langsung, pengurus desa tetap menjadi pengurus komunitas (bukan unsur aparatur negara), pendapatan desa utamanya berasal dari tanah komunal dan kerja rodi desa (heerendiesnten) yang diperhalus dengan kerja bakti atau gotong royong rakyat mengerjakan pekerjaan umum desa. Perlu diketahui gotong royong sejatinya adalah kerja paksa/rodi rakyat desa sebagai bagian dari upeti rakyat kepada kepala desa sebagai tangan panjang Raja dan atau Pemerintah Hindia Belanda (herrendiensten).
UU No. 22/1999 yang menggantikan UU No. 5/1979 lalu diganti dengan UU No. 32/2004 sejiwa dengan UU No. 5/1979, dalam arti mendudukan Desa sebagai kesatuan masyarakat baru bentukan pemerintah dan tidak memasukkannya dalam struktur formal pemerintahan NKRI sebagaimana UU No. 22/1948, dan UU No. 19/1965. UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 konsepnya sama dengan UU No. 5/1979 yang meniru/replikasi Ku zaman Jepang. Hal yang membedakan dengan UU No. 5/1979 adalah UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 memberi kebebasan kepada Desa untuk menggunakan nomenklatur lamanya dan mengadopsi lembaga lamanya sesuai dengan asal- usul dan adat istiadatnya.
Kedudukan Desa di bawah UU No. 5/1979 juncto UU No. 22/1999 dan UU No. 32/2004 sangat membingungkan dalam tinjauan hukum tata negara dan ilmu administrasi negara. Ia bukan volksgemeenschappen (istilah Belanda) atau kesatuan masyarakat hukum adat (istilah pasal 18 B ayat 2 UUD 1945) karena lembaganya merupakan lembaga baru yang dibentuk pemerintah dan fungsi-tugasnya juga ditentukan pemerintah, bukan bentukan dan ciptaan masyarakat adat itu sendiri. Ia juga bukan satuan pemerintahan formal karena pengurusnya bukan aparatur sipil negara atau PNS dan biaya penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunannya tidak berasal dari APBN/APBD tapi dari tanah komunal miliknya. Akan tetapi, anehnya ia diberi tugas menyelenggarakan urusan pemerintahan formal tanpa ikatan kontrak atau perjanjian lainnya.
95 Bab IV Kebijakan Pemerintahan dalam Pembangunan Desa