BAB II Landasan Teori Lembaga Perwakilan di Indonesia
D. Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia
Perwujudan demokrasi perwakilan Indonesia di simbolkan dengan adanya Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), DPR yang berisikan orang-orang yang dipilih secara demokratis dan mewakili partainya dari beberapa daerah pemilihan kemudian duduk dalam kursi dewan untuk mewakili rakyat. DPR dianggap sebagai penyambung lidah rakyat, melalui dirinya diharapkan aspirasi-aspirasi rakyat dapat tersampaikan.
1. Sejarah Dewan Perwakilan Rakyat (DPR).
Berkembangnya gagasan kedaulatan ada di tangan rakyat, maka badan legislatif menjadi badan yang berhak menyelenggarakan kedaulatan itu dengan jalan menentukan kebijakan umum dan menuangkanya dalam undang-undang. Menurut teori yang berlaku, rakyatlah yang berdaulat, rakyat yang berdaulat memiliki suatu “kehendak” yang oleh JJ Rosseau disebut volente generale atau
general will.14 Artinya bahwa keputusan yang diambil oleh badan legislatif ini merupaka volente general atau general will itu, karena keputusanya itu baik yang bersifat kebijakan ataupun undang-undang mengikat terhadap seluruh masyarakat.
Lembaga legislatif di Indonesia lebih dikenal dengan DPR memiliki sejarah panjang dalam mewakili representasi masyarakat di Indonesia mulai dari masa Volskraad sampai dengan DPR hari ini. Dalam keterwakilanya di Indonesia, DPR merupakan perwujudan dari representasi rakyat yang
14 Miriam Budiarjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2015) h.315-316
terwakilkan melalui calon-calon dari partai politik yang kemudian dipilih melalui sebuah mekanisme yang disebut Pemilihan Umum (Pemilu). Di dalam sejarah paling tidak ada periode-periode penting sebelum mencapai pada eksistensi DPR hari ini, periode tersebut diantaranya:
1) Volksraad (1918-1942)
Pada masa penjajahan Belanda, terdapat lembaga semacam parlemen bentukan pemerintahan kolonial Belanda yang dinamakan
Volksraad. Dibentuknya lembaga ini merupakan dampak gerakan nasional serta perubahan yang mendasar di seluruh dunia dengan selesainya Perang Dunia I (1914-1918). Pada permulaan berdirinya Volsksraad partisipasi dari organisasi politik di indonesia sangat terbatas. Dari 38 orang anggota, 4 orang mewakili organisasi Indonesia diantaranya Budi Oetomo dan Serikat Dagang Islam (SDI).15
Volksraad sebagai sebuah lembaga dalam konteks Indonesia sebagai wilayah jajahan pada saat itu memang hanya merupakan basa basi politik pemerintahan kolonial. Lewat pemilihan yang bertingkat-tingkat dan berbelit, komposisi keanggotaan Volksraad pada mulanya tidak begitu simpatik. 16 Dibentuknya Volsksraad kala itu hanya dirancang sebagai
15 A.K. Pringgodigdo, Sejarah Pergerakan Rakyat Indonesia, dalam Miriam Budiarjo,
Dasar-dasar Ilmu Politik, (Jakarta, Gramedia Pustaka Utama, 2015) h.330
16 T.A. Legowo, Lembaga Perwakilan Rakyat di Indonesia; Studi Analisis sebelum dan setelah perubahan UUD 1945, (Jakarta: FORMAPPI, 2005) h.16
konsesi untuk dukungan populer dari rakyat di tanah jajahan terhadap keberadaan Pemerintah Hindia-Belanda.
2) DPR Pada Masa Orde Lama
Pada masa ini, lembaga-lembaga negara yang diamanatkan Undang-Undang Dasar 1945 (UUD 1945) belum dibentuk. Dengan demikian, sesuai dengan Pasal 4 Aturan Peralihan dalam UUD 1945, dibentuklah Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP). Komite ini merupakan cikal bakal badan legislatif di Indonesia. KNIP merupakan badan pembantu presiden yang pembentukannya didasarkan pada keputusan sidang Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI). Pada masa ini bangsa Indonesia masih di hadapkan kepada persoalan pengakuan kemerdekaan dari negara lain.17
Pada tanggal 15 Agustus 1950, DPR dan Senat RIS menyetujui Undang-Undang Dasar Sementara Negara Kesatuan Republik Indonesia (UUDS NKRI, UU No. 7/1850, LN No. 56/1950). UUDS ini merupakan adopsi dari UUD RIS yang mengalami sedikit perubahan, terutama yang berkaitan dengan perubahan bentuk negara dari negara serikat ke negara kesatuan. Pada tanggal yang sama, DPR dan Senat RIS mengadakan rapat di mana dibacakan piagam pernyataan terbentuknya NKRI yang bertujuan: 1). Pembubaran secara resmi negara RIS yang berbentuk federasi; 2).
Pembentukan NKRI yang meliputi seluruh daerah Indonesia dengan UUDS yang mulai berlaku pada tanggal 17 Agustus 1950.18
Pada masa Konstitusi Republik Indonesia Serikat (RIS) kewenangan yang dimiliki DPR terus berkembang. Hal ini ditandai dengan hak yang dimiliki DPR antara lain: hak budget, hak inisiatif, dan hak amandemen, menyusun Rancangan Undang-Undang (RUU) bersama-sama dengan pemerintah, hak bertanya, hak interpelasi, dan hak angket.
Pada tahun 1959 Presiden mengeluarkan dekrit yang salah satu isinya menyatakan meberlakukan kembali Undang-Undang Dasar 1945. Dengan berlakunya Undang-Undang Dasar 1945, maka keterwakilan yang dimiliki DPR menjadi terbatas. DPR bekerja dalam suatu rangka yang lebih sempit, dalam arti hak-haknya kurang luas dalam Undang-Undang Dasar 1945 jika dibandingkan dengan UUD RIS 1945 dan UUD 1945.19
3) Masa Orde Baru
Suasana penegakkan Orde Baru sesudah terjadinya G 30 S/PKI, DPR-GR mengalami perubahan, baik mengenai keanggotaan maupun wewenangnya. Selain itu juga diusahakan agar tata kerja DPR-GR lebih sesuai dengan ketentuan-ketentuan Undang-Undang Dasar 1945. Berdasarkan Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966, yang kemudian
18 Soehino, Hukum Tata Negara; Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, (Yogyakarta: Liberty Yogyakarta, 1992). h.92-93
19 B.N. Marbun, DPR-RI Pertumbuhan dan Cara Kerjanya, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama) h.118
dikukuhkan dalam UU No. 10/1966, DPR-GR masa Orde Baru memulai kerjanya dengan menyesuaikan diri dari Orde Lama ke Orde Baru.20
Rezim Orde Baru yang dipimpin oleh Presiden Soeharto mampu berkuasa selama 32 tahun di Republik Indonesia. Melalui proses yang cukup panjang, pemerintah Orde Baru berusaha menciptakan stabilitas politik dan keamanan nasional pasca peristiwa 1965. Seperti halnya yang ditegaskan oleh Ali Moertopo, bahwa stabilitas politik dan keamanan nasional merupakan syarat utama bagi kelangsungan pembangunan.21
Suatu yang khas dalam periode ini adalah Soeharto dengan alat politiknya saat itu berkuasa dan berhasil memimpin negara termasuk dalam ranah politik. Periode ini DPR dan MPR berada dibawah pengawasanya. Hak-hak yang dimiliki Soeharto sebagai kepalanegara diantaranya adalah menunjuk seperlima anggota DPR dan tiga per lima anggota MPR. Tata tertib yang mengenai pembagian kursi DPR dan MPR tersebut sangat membatasi peran politik dari PDI dan PPP, serta hanya menguntungkan Golkar yang tentu saja menjamin berlanjutnya dominasi pemerintahan Orde Baru yang mengabaikan pandangan mayoritas publik.
Setiap Pemilu selama periode ini, Golkar selalu keluar sebagai pemenang dengan pemegang suara terbanyak dan DPR berada di bawah
20 Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta: Dian Rakyat, 1998) h. 336
21 Dwi Wahyono Hadi, “Jurnal Propaganda”, Jurnal Verleden,Vol.1, No.1, Desember 2012, h.41
kontrol eksekutif. Kekuasaan presiden yang terlalu besar dianggap telah mematikan proses demokratisasi dalam bernegara. DPR sebagai lembaga legislatif yang diharapkan mampu menjalankan fungsi penyeimbang dalam prakteknya hanya sebagai pelengkap dan penghias struktur ketatanegaraan yang ditujukan hanya untuk memperkuat posisi presiden yang saat itu dipegang oleh Soeharto. 22
4) Masa Reformasi
Hal menarik dalam periode ini adalah dilakukanya amandemen terhadap Undang-Undang Dasar 1945 sebanyak 4 kali. Setelah amandemen, DPR mengalami perubahahan, fungsi legislasi yang sebelumnya berada di tangan presiden, maka setelah amandemen UUD 1945 fungsi legislasi berpindah ke DPR. Pergeseran itu dapat dibaca dengan adanya perubahan radikal Pasal 5 Ayat (1) UUD 1945 dari presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan DPR, menjadi presiden berhak mengajukan rancangan kepada DPR. Akibat dari pergeseran itu, hilangnya dominasi presiden dalam proses pembentukan undang-undang.23 Perubahan ini penting artinya karena undang-undang adalah produk hukum yang paling dominan untuk menerjemahkan rumusan-rumusan normatif yang terdapat
22 Dwi Wahyono Hadi, “Jurnal Propaganda”, Jurnal Verleden,Vol.1, No.1, Desember 2012, h.41
23 Saldi Isra, “Penataan Lembaga Perwakilan Rakyat”: Sistem Trikameral di Tengah Supremasi Dewan Perwakilan Rakyat”, Jurnal Konstitusi, Vol. 1 Nomor 1, (Juli 2004)
dalam UUD 1945.
Hasil amandemen ini menunjukan beberapa perubahan di dalam pengaturan DPR, diantaranya perubahan Pasal 20 Ayat (1) UUD 1945 dari tiap undang-undang menghendaki persetujuan DPR menjadi DPR mempunyai kekuasaan membentuk undang-undang dan penambahan Pasal 20A Ayat (1) bahwa DPR memiliki fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan pengawasan tidak saja berakibat pada melemahkan fungsi legislasi presiden tetapi memunculkan superioritas fungsi legislasi DPR terhadap DPD. Kemudian dalam fungsi anggaran. Pasal 22D Ayat (2) UUD 1945 menyatakan, memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara.24
2. Keanggotaan, Susunan dan Waktu Sidang DPR Menurut UUD 1945
Upaya mempertegas pembagian kekuasaan dan menerapkan prinsip saling mengawasi dan mengimbangi yang kebih ketat dan transparant, ketentuan mengenai DPR di lakukan perubahan. Sebelum di ubah ketentuan DPR terdiri atas 4 pasal, yaitu pasal 19, pasal 20, pasal 21, dan pasal 22. Setelah perubahan ketentuan ini menjadi 7 pasal, yaitu pasal 19, pasal 20, pasal 20 A, dan pasal 22 B. Ketentuan mengenai keanggotaan, susunan, dan waktu sidang DPR semula di atur dalam pasal 19 dengan ayat 2. Setelah perubahan UUD 1945, ketentuan tersebut di atur dalam pasal 19 dengan ayat 3. Perhatikan rumusan naskah asli dan rumusan perubahannya berikut ini:
24 Saldi Isra, “Penataan Lembaga Perwakilan Rakyat”: Sistem Trikameral di Tengah Supremasi Dewan Perwakilan Rakyat”, Jurnal Konstitusi, Vol. 1 Nomor 1, (Juli 2004)
Rumusan Asli
Pasal 19
(1) Susunan Dewan Perwakilan Rakyat di tetapkan dengan undang-undang. (2) Dewan perwakilan Rakyat bersidang sedikitnya sekali dalam setahun.
Rumusan perubahan
Pasal 19
(1) Anggota Dewan Perwakilan Rakyat di pilih melalui pemilihan umum. (2) Susunan Dewan Perwakilan Rakyat di atur dengan undang-undang. (3) Dewan Perwakilan Rakyat bersidang sedikitnya sekali dalam setahun.
Berdasarkan uraian di atas, terdapat perubahan dari ketentuan tersebut yaitu pada penambahan ketentuan mengenai pemilihan anggota DPR. Dua ketentuan lainnya, yakni susunan dan masa sidang DPR tetap tidak berubah. Penjabaran dari pasal 19 ayat UUD 1945 hasil amandemen sebagai berikut : 25
a. Anggota DPR Dipilih Melalui Pemilu
Adanya ketentuan bahwa anggota DPR dipilih melalui pemilihan umum dimaksudkan untuk mewujudkan asas kedaulatan rakyat. Dengan adanya ketentuan ini pasa masa dating tidak ada lagi anggota DPR yang diangkat. Hal ini sesuai dengan paham demokrasi perwakilan yang mendasarkan keberadaannya pada prinsip perwakilan atas dasar pemilihan (representation by election). Dengan adanya seluruh anggota DPR di pilih melalui pemilu, tentu saja menimbulkan pengaruh yang positif, di antaranya adalah :
1) Kehidupan demokrasi semakin berkembang.
25 Dasim Budimansyah, Mengenal Konstitusi UUD 1945 dan Perubahannya, (Jakarta, Pusat Perbukuan Depdiknas, 2007 ) h.76
2) Legitimasi DPR pun menjadi semakin kuat. b. Susunan dan Keanggotaan DPR
DPR terdiri atas anggota partai politik peserta pemilihan umum yang dipilih berdasarkan hasil pemilihan umum. Hal-hal yang berkenaan dengan keanggotaan, adalah sebagai berikut :
1) Anggota DPR berjumlah 650 orang,
2) Keanggotaan DPR diresmikan dengan keputusan presiden,
3) Anggota DPR berdomisili di ibukota Negara republik Indonesia
4) Masa jabatan anggota DPR adalah lima tahun dan berakhir pada saat
anggota DPR yang baru mengucapkn sumpah/janji. c. Waktu sidang DPR
Dewan Perwakilan Rakyat bersidang sedikitnya sekali dalam setahun sesuai dengan pasal 19 ayat (3) UUD 1945. Tahun sidang DPR dimulai pada 16 Agustus dan di akhiri pada 15 Agustus tahun berikutnya. Apabila pada 16 Agustus jatuh pada hari libur, pembukaan tahun sidang dilakukan pada hari kerja sebelumnya. Tahun sidang dibagi dalam empat masa persidangan. Masa persidangan meliputi masa sidang dan masa reses.
1) Masa sidang
adalah masa pada saat DPR malakukan kegiatan, terutama didalam gedung
adalah masa DPR melakukan kegiatan diluar masa sidang, terutama diluar gedung DPR. Misalnya, malaksanakan kunjungan kerja, baik yang dilakukan oleh anggota secara perseorangan maupun secara berkelompok, ketempat daerah pemilihan (dapil) masing-masing.
Sidang pada hari permulaan tahun sidang yang merupakan rapat paripura, acara pokoknya adalah pidato kenegaraan Presiden. Apabila pada sidang tersebut presiden berhalangan hadir, pidato kenegaraan akan disampaikan oleh wakil presiden.26
3. Fungsi dan Wewenang Dewan Perwakilan Rakyat
DPR yang merupakan suatu representasi dari suatu demokrasi dari kedaulatan rakyat di Indonesia dalam menjalankan peranya telah diamanatkan fungsi dan kewenanganya oleh Undang-Undang Dasar yang antara lain:
a. Fungsi Dewan Perwakilan Rakyat
Menurut ketentuan pasal 25 ayat UUD NRI 1945 fungsi DPR ada tiga, yaitu fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan, ketiga fungsi tersebut antara lain:
1) Fungsi legislasi adalah fungsi membentuk undang-undang yang membahas dengan presiden untuk mendapat persetujuan bersama. 2) Fungsi anggaran adalah fungsi menyusun dan menetapkan anggaran
pendapatan dan belanja Negara bersama presiden dengan memerhatikan pertimbangan DPD.
3) Fungsi pengawasan adalah fungsi melakukan pengawasan terhadap pelaksaan undang-undang dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945. Undang-undang dan peraturan pelaksanaannya
26 Dasim Budimasyah, Mengenal Konstitusi UUD 1945 dan Perubahannya, (Jakarta, Pusat Perbukuan Depdiknas, 2007) h.79-98
Selain ketiga fungsi tersebut, menurut Miriam Budiarjo dikutip dari Jurnal Politik Universitas Brawijaya oleh Hana Hariani, fungsi dari badan legislatif diantaranya adalah sebagai berikut:
1) Menentukan policy (kebijaksanaan) dan membuat undang-undang. Untuk itu dewan perwakilan rakyat diberi hak inisiatif, hak untuk mengadakan amandemen terhadap rancangan undang-undang yang disusun oleh pemerintah, dan hak angket.
2) Mengontrol badan eksekutif dalam arti menjaga supaya semua tindakan badan eksekutif sesuai dengan kebijaksanaan-kebijaksanaan yang telah ditetapkan. Untuk menyelenggarakan tugas ini, badan perwakilan rakyat diberi hak-hak control khusus.
b. Wewenang Dewan Perwakilan Rakyat
Selain memiliki fungsi DPR pun dibekali kewenangan yang diamanatkan dalam undang-undang no 17 tahun 2014 tentang MD3 sebagai berikut:
1) Membentuk undang-undang yang di bahas dengan presiden untuk medapat persetujuan bersama.
2) Membahas dan memberikan persetujuan peraturan pemerintah pengganti undang-undang.
3) Menerima dan membahas usulan rancangan undang-undang yang di ajukan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) yang berkaitan dengan bidang tertentu dan mengikutsertakannya dalam pembahasan.
4) Memerhatikan pertimbangan DPD atas rancangan undang-undang Anggaran Penerimaan Belanja Negara (APBN) dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan , dan agama.
5) Menetapkan APBN bersama presiden dengan memerhatikan pertimbangan DPD.
6) Melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang, anggaran pendapatan dan belanja Negara, serta kebijakan pemerintah. 7) Membahas dan menindaklanjuti hasil pengawasan yang diajukan oleh
pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya. Pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama.
8) Memilih anggota Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dengan memerhatikan pertimbangan DPD.
9) Membahas dan menindaklanjuti hasil pemeriksaan atas pertanggungjawaban keuangan Negara yang disampaikan oleh Badan Pemeriksa Keuangan.
10) Memberikan persetujuan kepada presiden atas pengangkatan dan pemberhentian anggota Komisi Yudisial (KY).
11) Memberikan persetujuan calon hakim agung yang diusulkan Komisi Yudisial untuk di tetapkan sebagai hakim agung oleh presiden.
12) Memilih tiga orang calon anggota hakim konstitusi dan mengajukannya kepada presiden untuk ditetapkan.
13) Memberikan pertimbangan kepada presiden untuk mengangkat duta, menerima penempatan duta negara lain, dan memberikan pertimbangan dalam pemberian amnesty dan abolisi.
14) Memberikan persetujuan kepada presiden untuk menyatakan perang, membuat perdamaian, dan perjanjian internasional lainnya yang menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait dengan beban keuangan negara dan /atau pembentukan undang-undang.
15) Menyerap, menghimpun, menampung, dan menindaklanjuti aspirasi masyarakat.
16) Melaksanakan tugas dan wewenang lainnya yang di tentukan dalam undang-undang
Untuk menjalankan kewenangannya tersebut, DPR dianugerahi hak kelembagaan dan hak individu anggota DPR. Jimly menulis bahwa Hak-hak parlemen sebagai lembaga perwakilan rakyat dijalankan oleh alat perlengkapan parlemen, sedangkan hak-hak anggota parlemen dilakukan sendiri oleh anggota parlemen sebagai pejabat negara. Artinya, secara sendiri-sendiri setiap anggota MPR, DPR dan DPD dalam menjalankan tugas konstitusionalnya sebagai wakil rakyat atau sebagai anggota parlemen adalah pejabat yang menjalankan tugas jabatan, dan kepadanya diberikan hak-hak tertentu yang melekat pada
jabatannya itu, Hak-hak jabatan tersebut terkait dengan pelaksanaan tugasnya sebagai anggota parlemen.27
27 Fitria, ” Penguatan Fungsi Pengawasan Dpr Melalui Perubahan Undang-Undang No. 10 Tahun 1954 Tentang Hak Angket”, Jurnal Cita Hukum, Vol. I No. 1 Juni 2014, h.83
39