Pasal 27
(Sesi kelima puluh, 1994), Kompilasi Komentar Umum dan Rekomendasi Umum yang
Diadopsi oleh Badan-badan Perjanjian Hak Asasi Manusia
U.N. Doc. HRI\GEN\1\Rev.1 at 38 (1994)
1. Pasal 27 Kovenan menentukan bahwa, di Negara-negara yang memiliki minoritas etnis, agama, atau bahasa, orang-orang yang berasal dari kelompok minoritas tersebut harus dapat menikmati hak-haknya, baik dalam masyarakat maupun bersama anggota-anggota lain dalam kelompoknya, untuk menikmati budayanya sendiri, untuk menyatakan dan menerapkan agamanya sendiri, atau untuk menggunakan bahasanya sendiri. Komite mengamati bahwa pasal ini membentuk dan mengakui suatu hak yang diberikan pada individu-individu yang berasal dari kelompok-kelompok minoritas dan yang berbeda dari, dan sebagai tambahan pada, semua hak-hak lain yang menjadi haknya berdasarkan Kovenan, sebagai individu yang sama dengan orang-orang lainnya.
2. Dalam beberapa komunikasi yang diserahkan pada Komite berdasarkan Protokol Opsional, hak yang dilindungi dalam pasal 27 telah menjadi rancu dengan hak orang-orang untuk menentukan nasibnya sendiri berdasarkan pasal 1 dari Kovenan. Kemudian, dalam laporan-laporan yang diserahkan oleh Negara-negara Pihak berdasarkan pasal 40 dari Kovenan, kewajiban-kewajiban Negara-negara Pihak berdasrakan pasal 27 seringkali menjadi rancu dengan kewajiban mereka berdasarkan pasal 2 ayat 1 untuk menjamin penikmatan hak-hak yang diakui oleh Kovenan tanpa diskriminasi dan juga atas dasar kesetaraan di hadapan hukum serta perlindungan hukum yang yang setara berdasarkan pasal 26.
3.1. Kovenan membedakan antara hak untuk menentukan nasib sendiri dan hak-hak yang dilindungi oleh pasal 27. Hak untuk menentukan nasib sendiri dinyatakan sebagai suatu hak yang dimiliki oleh orang-orang dan ditangani dalam bagian terpisah (Bagian I) dari Kovenan. Penentuan nasib sendiri bukan merupakan hak yang diakui secara hukum (cognizable) dalam Protokol Opsional. Namun, pasal 27 berkaitan dengan hak-hak yang diberikan kepada individu-individu, seperti halnya pasal-pasal yang berkaitan dengan hak-hak lain yang diberikan pada individu-individu, diatur di Bagian III dari Kovenan dan diakui secara hukum (cognizable) dalam Protokol Opsional.
3.2. Penikmatan atas hak-hak yang berhubungan dengan pasal 27 tidak berprasangka pada kedaulatan dan integritas teritorial suatu Negara Pihak. Pada saat yang bersamaan, salah satu aspek dari hak-hak individu yang dilindungi oleh pasal ini – misalnya, hak untuk menikmati budaya tertentu – mungkin saja terdapat dalam suatu tata kehidupan yang berhubungan erat dengan wilayah dan penggunaan sumber-sumber dayanya. Hal ini dapat saja terjadi pada anggota-anggota masyarakat adat yang merupakan minoritas di suatu negara.
Komentar Umum 23 Pasal 27
(Sesi kelima puluh, 1994), Kompilasi Komentar Umum dan Rekomendasi Umum yang Diadopsi oleh Badan-badan Perjanjian Hak Asasi Manusia
U.N. Doc. HRI\GEN\1\Rev.1 at 38 (1994)
4. Kovenan juga membedakan antara hak-hak yang dilindungi oleh pasal 27 dari jaminan-jaminan berdasarkan pasal 2 ayat 1 dan pasal 26. Hak berdasarkan pasal 2 ayat 1, yaitu hak untuk menikmati hak-hak dalam Kovenan tanpa diskriminasi berlaku bagi semua individu dalam suatu wilayah atau yurisdiksi Negara tanpa melihat apakah individu tersebut berasal dari kelompok minoritas atau bukan. Kemudian, terdapat hak lain yang berbeda yang diatur oleh pasal 26 yaitu kedudukan yang sama di depan hukum, perlindungan hukum yang sama, dan nondiskriminasi berkaitan dengan hak-hak yang diberikan serta kewajiban-kewajiban yang dibebankan kepada Negara-negara. Hal ini mengatur tentang pelaksanaan semua hak, baik yang dilindungi oleh Kovenan maupun yang tidak, yang diberikan oleh Negara Pihak kepada individu-individu yang berada di wilayahnya atau yang berada dalam yurisdiksinya, baik apakah mereka berasal dari kelompok minoritas yang disebutkan di pasal 27 atau pun tidak. Beberapa Negara Pihak yang menyatakan bahwa mereka tidak melakukan diskriminasi atas dasar etnisitas, bahasa atau agama, memberikan argumentasi yang salah, hanya dengan berdasarkan pernyataan tersebut, bahwa mereka tidak memiliki kelompok-kelompok minoritas.
5.1. Istilah-istilah yang digunakan di pasal 27 menunjukkan bahwa orang-orang yang seharusnya dilindungi adalah mereka yang berasal dari suatu kelompok dan yang memiliki budaya, agama, dan/atau bahasa yang sama. Istilah-istilah ini juga menunjukkan bahwa individu-individu yang seharusnya dilindungi tidak perlu merupakan warga dari Negara Pihak yang bersangkutan. Dalam hal ini, kewajiban-kewajiban berdasarkan pasal 2 ayat 1 juga berlaku, karena berdasarkan pasal tersebut, Negara Pihak diwajibkan untuk menjamin bahwa hak-hak yang dilindungi oleh Kovenan harus tersedia bagi semua individu dalam wilayahnya dan yang menjadi subyek yurisdiksinya, kecuali hak-hak yang secara tegas dinyatakan hanya berlaku bagi warga negara, misalnya hak-hak politik berdasarkan pasal 26. Oleh karenanya, Negara Pihak tidak boleh membatasi hak-hak dalam pasal 27 hanya bagi warga negaranya semata.
5.2. Pasal 27 memberikan hak-hak pada orang-orang yang berasal dari kelompok-kelompok minoritas yang “terdapat” di suatu Negara Pihak. Mengingat sifat dan ruang lingkup hak-hak yang dicerminkan oleh pasal tersebut, adalah tidak relevan untuk menentukan tingkat permanen yang dikonotasikan oleh istilah “terdapat” tersebut. Hak-hak ini secara sederhana adalah bahwa individu-individu yang berasal dari kelompok-kelompok minoritas tidak boleh disangkal haknya, dalam masyarakat dengan anggota-anggota dari kelompoknya, untuk menikmati budayanya sendiri, untuk mempraktikkan agama mereka, dan untuk berbicara dalam bahasa mereka. Karena mereka tidak perlu menjadi warga dari negara yang bersangkutan, maka mereka juga tidak perlu merupakan penduduk tetap di negara yang bersangkutan. Dengan demikian, pekerja migran atau bahkan pengunjung di suatu Negara Pihak yang merupakan kelompok minoritas tidak boleh disangkal pelaksanaan hak-haknya. Sebagaimana halnya individu lain di wilayah suatu Negara Pihak, maka, untuk tujuan ini, mereka juga memiliki hak-hak umum, misalnya, kebebasan berorganisasi, berkumpul, dan berekspresi. Keberadaan suatu kelompok minoritas etnis, agama, atau bahasa di suatu Negara Pihak tidak tergantung pada keputusan oleh Negara Pihak yang bersangkutan, tetapi tergantung pada kriteria-kriteria yang dibuat secara obyektif.
5.3. Hak individu-individu yang berasal dari suatu kelompok minoritas bahasa untuk menggunakan bahasa mereka di antara mereka sendiri, baik di tempat privat maupun publik, berbeda dengan hak atas bahasa yang dilindungi oleh Kovenan. Khususnya, hal ini harus dibedakan dari hak atas
kebebasan berekspresi yang bersifat umum yang dilindungi oleh pasal 19. Hak atas kebebasan berekspresi berlaku bagi semua orang, baik mereka berasal dari kelompok minoritas maupun yang tidak. Kemudian, hak yang dilindungi oleh pasal 27 harus dibedakan dari hak khusus dalam pasal 14 ayat 3 point (f) dari Kovenan yang memberikan hak bagi orang-orang yang dituduh untuk mendapatkan bantuan penerjemah ketika mereka tidak dapat memahami atau berbicara dalam bahasa yang digunakan di pengadilan. Dalam kondisi apa pun, pasal 14 ayat 3 poin (f) tidak memberikan hak bagi orang-orang tertuduh untuk menggunakan atau berbicara dalam bahasa mereka sendiri dalam proses peradilan.
6.1. Walaupun pasal 27 dinyatakan secara negatif, namun pasal ini diakui sebagai keberadaan suatu “hak” dan oleh karenanya tidak boleh diabaikan. Sebagai akibatnya, Negara Pihak memiliki kewajiban untuk menjamin bahwa keberadaan dan pelaksanaan hak ini dilindungi dari penyangkalan atau pelanggaran. Oleh karena itu, dibutuhkan adanya langkah-langkah perlindungan yang positif tidak hanya dari tindakan-tindakan oleh Negara Pihak itu sendiri, baik melalui kewenangan legislatif, yudisial, maupun administratifnya, tetapi juga dari tindakan orang-orang lain di dalam wilayah Negara Pihak yang bersangkutan.
6.2. Walaupun hak-hak yang dilindungi oleh pasal 27 adalah hak-hak individual, namun hak-hak ini tergantung pada kemampuan kelompok minoritas yang bersangkutan untuk mempertahankan budaya, bahasa, atau agamanya sendiri. Dengan demikian, mungkin diperlukan juga langkah-langkah positif oleh Negara-negara guna melindungi identitas suatu kelompok minoritas dan hak-hak yang dimiliki oleh anggota kelompok minoritas tersebut untuk menikmati dan mengembangkan budaya dan bahasa mereka, serta untuk mempraktikkan agamanya, dalam masyarakat bersama-bersama dengan anggota-anggota lain dalam kelompoknya. Berkaitan dengan hal ini, harus diamati bahwa langkah-langkah positif semacam itu harus menghormati ketentuan-ketentuan dalam pasal 2 ayat 1 dan pasal 26 dari Kovenan, baik dalam hal perlakuan antara kelompok-kelompok minoritas yang berbeda-beda dan perlakuan antara orang-orang yang berasal dari kelompok-kelompok minoritas dengan mereka yang berasal dari kelompok penduduk yang umum. Namun, sejauh langkah-langkah tersebut ditujukan untuk memperbaiki kondisi yang mencegah atau memperburuk penikmatan atas hak-hak yang dijamin oleh pasal 27, maka langkah-langkah tersebut mencerminkan sikap pembedaan yang sah berasarkan Kovenan, dengan syarat bahwa langkah-langkah tersebut dilakukan atas dasar kriteria-kriteria yang beralasan dan dibuat secara obyektif.
7. Berkaitan dengan pelaksanaan hak atas budaya yang dilindungi oleh pasal 27, Komite mengamati bahwa budaya terlihat dalam berbagai bentuk, termasuk suatu cara hidup tersendiri yang berkaitan dengan penggunaan sumber daya tanah, khususnya dalam hal masyarakat hukum adat. Termasuk dalam hak ini, antara lain, kegiatan-kegiatan tradisional seperti mencari ikan dan berburu, serta hak untuk hidup dalam reservasi-reservasi yang dilindungi oleh hukum. Penikmatan atas hak-hak ini membutuhkan langkah-langkah perlindungan hukum yang bersifat positif serta langkah-langkah untuk menjamin partisipasi anggota-anggota kelompok masyarakat minoritas yang efektif dalam pengambilan keputusan yang mempengaruhi mereka.
8. Komite mengamati bahwa tidak satu pun dari hak yang dilindungi oleh pasal 27 dari Kovenan dapat dilaksanakan secara sah dalam suatu cara yang tidak konsisten dengan ketentuan-ketentuan lain dalam Kovenan.
9. Komite menyimpulkan bahwa pasal 27 berkaitan dengan hak-hak di mana perlindungan mewajibkan tugas-tugas khusus bagi Negara-negara Pihak. Perlindungan atas hak-hak ini ditujukan pada upaya untuk menjamin keberlangsungan hidup dan keberlanjutan pengembangan identitas budaya, agama, dan sosial kelompok minoritas yang bersangkutan, yang oleh karenanya memperkaya komposisi masyarakat secara keseluruhan. Dengan demikian, Komite mengamati bahwa hak-hak ini harus dilindungi dengan berbagai cara dan tidak boleh dibingungkan dengan hak-hak individu lainnya yang termuat dalam Kovenan. Oleh karena itu, Negara-negara Pihak memiliki suatu kewajiban untuk menjamin bahwa pelaksanaan hak-hak ini sepenuhnya dilindungi dan Negara-negara Pihak harus menunjukkan dalam laporan-laporan mereka tentang langkah-langkah yang telah mereka adopsi untuk mencapai hal tersebut.
Komentar Umum 23 Pasal 27
(Sesi kelima puluh, 1994), Kompilasi Komentar Umum dan Rekomendasi Umum yang Diadopsi oleh Badan-badan Perjanjian Hak Asasi Manusia