DENGAN PRINSIP-PRINSIP DEMOKRASI
3.2 DPR Sebagai Wakil Rakyat Dalam Penyusunan dan Penetapan APBN
mempercayakan kepentingan pada wakil-wakil yang duduk di dalam lembaga perwakilan tersebut (DRP/MPR) yang dipilih melalui Pemilu yang diajukan oleh partai-partai peserta pemilu.
Miriam Budiardjo, menyebutkan perwakilan politik (political representation) yaitu bahwa seseorang atau suatu kelompok mempunyai kewajiban atau kemampuan untuk berbicara dan bertindak atas nama suatu kelompok yang lebih besar. Dewasa ini anggota badan legislatif pada umumnya mewakili rakyat melalui partai politik.64
Pengertian perwakilan yaitu hubungan antara si wakil dengan yang terwakili tidak hanya sekedar mewakili si wakil karena si terwakili tidak bisa hadir atau tidak mempunyai kemampuan, akan tetapi ada keharusan bagi si wakil memiliki kemampuan untuk berbicara dan bertindak demi kepentingan si wakil.
Dalam konteks perwakilan politik, lembaga perwakilan rakyat atau DPR adalah lembaga (DPR/MPR), yang mana orang-orang yang duduk didalamnya memiliki kewajiban dan kemampuan untuk mewakili kepentingan masyarakat pemiliknya atau kelompok lain dalam hal ini partai politik yang mencalonkan sebagai wakil dalam rangka menyampaikan aspirasi dan tuntutan dari masyarakat atau kelompok/partai politik tersebut yang lebih besar disamping melaksanakan tugas dan
64 Miriam Budiardjo, 2000, Dasar-Dasar Politik, Edisi Revisi, Ikrar Mandiri Abadi, Jakarta, hal. 39.
kewajiban yang dibebankan oleh peraturan perundang-undangan.
Jimly Asshiddiqie, membedakan tipe perwakilan dengan 2 (dua) macam tipe perwakila yaitu :65
1. Perwakilan fisik (representation in presence) yaitu keterwakilan rakyat diwujudkan secara fisik yaitu denga terpilihnya seorang wakil menjadi dalam keanggotaan parlemen, akan tetapi dalam praktek, sistem perwakilan fisik ini terbukti tidak atau belum tentu sungguh-sungguh menjamin tersalurnya aspirasi rakyat sebagaimana yang diharapkan. Banyak kemungkinan yang dapat terjadi dalam kenyataan, baik karena faktor pribadi (subyektif) para wakil rakyat sendiri ataupun karena faktor pilihan sistem yang dipraktekkan. Sistem yang dianut, baik berkenaan dengan sitem pemilihan umum maupun sistem kepartaian, sangat maupun elektronika, media tradisional dan media konvensional lainnya yang secara konsitusional juga dijamin dalam rangka hak asasi manusia.
Miriam Budiardjo66 menyebutkan perwakilan politik (Political representation) yaitu bahwa seseorang atau suatu kelompok mempunyai Kekuasaan dalam UUD 1945, FH UII Press, Yogyakarta, hal 43
66 Opcit. Hlm. 317.
Dalam konteks perwakilan politik. Lembaga perwakilan rakyat atau Dewan Perwakilan Rakyat adalah suatu lembaga (Dewan /Majelis) yang mana orang-orang yang duduk didalam nya memiliki kewajiban dan kemampuan untuk mewakili kepentingan masyarakat pemilihnya atau kelompok lain dalam hal ini partai politik yang mencalonkan sebagai wakil dalam rangka menyampaikan aspirasi dan tuntutan dari masyakat atau kelompok /partai politik tersebut yang lebih besar disamping melaksanakan tugas dan kewajiban yang dibebankan oleh peraturan perundang –undangan.
Tipe perwakilan yang cocok untuk Indonesia adalah tipe perwakilan fisik dan pemikiran. Artinya Wakil-wakil rakyat yang duduk di Lembaga Perwakilan Rakyat/DPR harus bertindak disamping sesuai dengan kemauan rakyat di daerah pemilihannya karena dia yang menerima dari rakyat. Dia juga harus bertindak bebas sesuai dengan kemauan rakyat banyak (diluar daerah pemilihannya) dan sesuai dengan program-program partai yang sudah digariskan disampig melaksanakan apa yang diwajibkan oleh peraturan perundang-undangan (dalam persepektif negara hukum), wakil-wakil tersebut mempertanggungjawabkan apa yang sudah dilakukan kepada pemberi mandat. Mengingat wakil yang duduk di lembaga perwakilan rakyat tersebut tidak berangkat dengan sendirinya akan tetapi dicalonkan oleh partai politik, yang penting apa yang dilakukan oleh wakil
tersebut semata-mata untuk kepentingan kesejahteraan dan keadilan rakyat banyak dan biasanya hal ini sesuai dengan program-program partainya.
Disamping itu pers yang bebas dalam menyuarakan aspirasi masyarakat juga Penting, hal ini untuk mengontrol juga bagi kebijakan eksekutif maupun legislatif.
Jimly Asshiddiqie67, menyebutkan macam-macam bentuk pengawasan atau kontrol oleh parlemen sebagai lembaga perwakilan rakyat, secara teoritis dibedakan sebagai berikut :
1) Pengawasan terhadap penentuan kebijakan (Control of policy making )
2) Pengawasan terhadap pelaksanaan kebijakan (Control of policy executing)
3) Pengawasan terhadap penganggaran dan belanja Negara (Control of budgeting)
4) Pengawasan terhadap pelaksanaan anggaran dan belanja Negara (Control of budget implementation)
5) Pengawasan terhadap kenerja pemerintahan (Control of government performances)
6) Pengawasan terhadap pengangkatan pejabat publik (Control of political appointment of public officials)
Setiap lembaga umumnya memiliki fungsi. Fungsi yang dalam
67 Jimly Asshiddiqie, 2006, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Konstitusi Press Jakarta, Hlm. 36.
Sedang menurut terminologi hukum Fungsi asal katanya Function artinya tugas khusus dari suatu jabatan, atau lingkungan kegiatan yang dilakukan oleh badan/ lembaga dalam rangka seluruh kegiatan negara. Oleh karena itu fungsi mengandung wewenang dan tugas. Menurut Hukum Fungsi adalah perwujudan tugas kepemerintahan dibidang tertentu yang dilaksanakan dalam rangka mencapai tujuan pembangunan nasional.
Fungsi perwakilan dalam konteks ini adalah fungsi lembaga perwakilan.
Agar fungsi suatu badan atau lembaga dapat teriaksana dengan baik maka diberikan wewenang dan tugas tertentu, dengan catatan bahwa tugas wajib dilaksanakan sedangkan wewenang tidak selalu.68
Koentjoro Poerbopranoto, 69 menyebutkan bahwa :
Maksud membentuk perwakilan ialah menentukan satu jalan yang mudah dalam rangka kenegaraan untuk membentuk dan menyatakan kehendak rakyat (volehte general), yang diperlukan sebagai dasar kekuasaan dalam sistim demokrasi itu untuk melakukan pemerintahan. Dan bentuk pemyataan kehendak rakyat oleh badan-badan perwakilan rakyat itu lazim disebut undang-undang. Badan perwakilan itu sendiri didalam ilmu kenegaraan pada umumya disebut "parlement" berdasarkan satu istilah Perancis (dari perkataan : " parter " ialah bicara).
Lembaga perwakilan dibuat dalam rangka pendemokrasian kehendak rakyat, artinya apa yang menjadi kebutuhan dan kemauan rakyat maka lembaga perwakilan / Parlemen inilah yang berkewajiban untuk
68 Paimin Napitupulu, 1989, Peran dan Pertanggungjawaban DPR, Kajian di DPRD Propinsi DKI Jakarta.Op.Cit. hal. 37.
69 Koentjoro Poerbopranoto, 1987, Sistim Pemerintahan Demokrasi. Eresco.
Bandung, hal. 38-39.
mewujudkannya.
Ada dua peran utama dari Lembaga Perwakilan Rakyat yaitu di satu sisi sebaga lembaga atau dewan yang bertugas membuat undang-undang (a law making institution), mau tidak mau lembaga ini dituntut untuk merumusukan dan membuat Undang-Undang dalam menetapkan kebijakan suatu bangsa, di sisi yang lain lembaga Perwakilan Rakyat adalah sebuah badan perwakilan (a representative assembly) yang dipilih untuk membantu dan memperjuangkan aspirasi rakyat pemilihnya. Fungsi Lembaga Perwakilan Rakyat di masing-masing negara tidak selalu sama, tergantung sistem pemerintahan yang diberlakukan atau demokrasi yang dianutnya.
Toni Andrianus Pitu, menyebutkan ada enam fungsi penting yang dilaksanakan oleh lembaga perwakilan rakyat, yaitu :
1. Perwakilan (representation ). Mengungkapkan keragaman dan par.dangan-pandangar. yang bertentangan dalam hat kepentingan regional, ekonomi, sosial, ras, agama dan lainnya yang ada dalam suatu negara.
2. Pembuatan undang-undang (law making) Pembuatan undang-undang ialah menentukan ukuran-ukuran untuk membantu memecahkan permasalahan yang substantif.
3. Pembangunan Konsensus (consensus building).
Merupakan proses perundingan, dimana kepentingan-kepentingan disesuaikan.
4. Mengawasi (overseeing). Mengawasi birokrasi berarti bahwa undang-undang dan kebijakan yang telah dibuat dewan harus secara tepat dilaksanakan dan mencapai apa yang dimaksudkan.
5. Klarifikasi Kebijakan (policy clarification), Yaitu
melekat pada lembaga, yang mana anggota DPR mempunyai kewajiban untuk memperjuangkan aspirasi yang diwakili, fungsi legislasi dan pengawasan dalam pelaksanaan kebijakan-kebijakan pemerintah baik yang ditetapkan bersama dengan DPR maupun karena kebebasan bertindak, termasuk kebijakan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara sudah ada namun pelaksanaannya belum maksimal. Fungsi penetapan APBN yang akan diterima atau ditolak sangatlah penting mengingat bisa diterima dan tidaknya kebijakan pemerintah tergantung kebijakan DPR dalam memahami akan program-program pemerintah dan kegiatan yang direncanakan dan dilaksanakan oleh pemerintah dan masyarakat akan turut serta mendukung dijalankannya program dan kegiatan tersebut, utamanya yang berorientasi pada kesejahteraan dan keadilan masyarakat. Bahkan masyarakat akan ikut pula untuk mengawasi jalannya program dan kegiatan itu.
Jika DPR dalam rangka penyusunan peraturan perundang-undangan sangatlah penting, mengingat kebutuhan akan aturan hukum yang dapat diterima dan didukung oleh masyarakat tidak aka mudah dibuat dengan sempurna jikalau tanpa adanya naskah akademiknya serta sosialisasi kepada masyarakat.
Apabila suatu peraturan yang akan disusun oleh DPR didahului
70 Toni Andrianus Pitu, 2006, Mengenai Teori Politik dari Sistem Politik Sampai Korupsi, Penerbit Nusa, Bandung, hal. 133-134.
dengan disusunnya naskah akademik, maka kemungkinan ditolaknya suatu peraturan perundang-undangan yang sudah disahkan sangatlah kecil. Pasal Undang-Undang Dasar Negara RI Tahun 1945 menegaskan bahwa dalam hal penetapan APBN kedudukan DPR adalah lebih kuat dari pada pemerintah, ini tanda kedaulatan rakyat. Sejak tahun 1945 hingga tahun 1967 akan dapat diketahui bahwa hak anggaran ini termasuk kekuasaan dibidang legislasi, baru DPRGR tahun 1967 – 1968 dan kemudian DPR hasil pemilu tahun 1971 yang memisahkannya dan mendahulukan dari kekuasaan legislasi DPR, tetapipada waktu yang bersamaan hak anggaran itu dimasukkan juga ke dalam kekuasaan DPR dibidang pengawasan, sejak DPR hasil pemilu tahun 1987 hingga DPR sekarang hak legislatif didahulukan dari pada hak anggarannya.
Sekarang ini banyak melihat hak budget DPR dalam rangka hak legislatifnya. Hak ini disebabkan APBN ditetapkan dalam bentuk undang-undang, sehingga terjadi pendapat bahwa hukum anggaran merupakan salah satu aspek dari hukum konstitusi, dilihat dari banyak segi, hukum konstitusi bermula dari hukum anggaran.
Anggaran adalah suatu ringkasan dalam bentuk tabel-tabel yang merupakan perkiraan untuk suatu jangka waktu tertentu yang meliputi seluruh kebutuhan finansial negara dan seluruh sumber keuangan yang perlu untuk meliputi :
– Kebutuhan, jadi anggaran adalah suatu koreksi data-data
– Memungkinkan mengadakan pengklasifikasian pengeluaran serta pengevaluasian kepentingan dan skala prioritasnya.
– Memungkinkan penentuan dampaknya kepada situasi ekonomi dan kepada rencana nasionalnya.
– Mempermudah pengawasan pelaksanaannya.71
Oleh karenanya dapatlah dipahami kalau ada yang menempatkan hak anggaran ini sebagai kekuasaan DPR dibidang pemerintah, sebab bukanlah menentukan alokasi anggaran badan-badan pemerintahan juga berarti menentukan ruang lingkup dan intensitas program-programnya.
Memang membahas rancangan APBN berarti membahas rancangan kebijakan pemerintah secara keseluruhan, ada juga yang memasukkannya ke dalam kekuasaan DPR dibidang legislatif, mungkin karena APBN bukanlah suatu undang-undang dalam arti biasa yang memuat atau menciptakan hak dan kewajiban, tetapi merupakan suatu undang-undang pendelegasian kekuasaan (machtegingswet) untuk menggunakan uang. Hal ini termasuk kekuasaan DPR dibidang pengawasan. Ada kemungkinan bahwa DPR memasukkan dalam rangka kekuasaan pembentukan undang-undang karena hanya melihat dari segi praktis saja, sebab dibidang legislatif berlaku hak amandemen dan hak inisiatif sedangkan dibidang anggaran DPR tidak pernah dapat mengutak-atik Rancangan
Undang-71 ASS. Tambunan, 1998, lot cit hal 89
Undang APBN.
Memang harus diakui bahwa DPR (khususnya komisi APBN) telah terlibat dalam pembahasan Rancangan APBN mulai dari tahap penyusunan konsepnya tetapi karena kekurangan data tandingan, maka keterlibatannya secara praktis hanya terbatas pada pembahasan tata bahasa saja. DPR kita belum memiliki Bank data yang lengkap menandingi Bank data Pemerintah, sehingga sangat mengecewakan DPR kita.
Namun demikian bukanlah berarti bahwa DPR tidak tinggal diam, kalau dipelajari pemandangan-pemandangan umum para anggota DPR atas nota keuangan dan rancangan APBN, akan terlihat bahwa pemandangan umum itu pada hakekatnya merupakan statemen politik yang tidak jarang mengandung kritik atau rasa kurang puas terhadap kebijakan pemerintah.
Proses penyusunan dan penetapan APBN oleh DPR merupakan suatu Wewenang DPR berdasarkan hak anggaran yang dimiliki berhak mengelola anggaran sendiri yang ditetapkan dalam suatu Undang-Undang tersendiri, hal ini sah menurut hukum dan dapat dibenarkan dari teori kedaulatan rakyat yang diikuti oleh Immanuel Kant yang menyatakan bahwa tujuan Negara adalah untuk menegakkan hukum dan menjamin kebebasan dari pada para warga negaranya. Dalam pengertian bahwa kebebasan disini adalah kebebasan dalam batas-batas perundang-undangan Terkait dengan teori kedaulatan rakyat biasanya dianut oleh Negara-negara yang demokratis dimana kekuasaan dari orang yang memegang
Dasar dari pada Negara.
Apabila dikaitkan dengan anggota DPR terpilih dan yang terpilih oleh rakyat melalui pemilu mempunyai peran menampung dan menyalurkan aspirasi rakyat untuk dijadikan kebijaksanaan pemerintah yang dapat meningkatkan pertanggung jawaban kepada rakyat
Usul rancangan undang-undang yang berasal dari inisiatif DPR dalam mengajukan APBN. Usul rancangan undang-undang yang diajukan oleh para anggota DPR berdasarkan Pasal 21 UUD NRI 1945. Rancangan undang-undang inisiatif DPR ini disertai penjelasan tertulis dengan ditandatangani sekurang-kurangnya 30 anggota yang tidak hanya satu fraksi. Tiap-tiap rancangan undang-undang ini diajukan kepada pimpinan DPR dengan surat pengantar dan tanda tangan para pengusul dari masing-masing fraksi. Kemudian diadakan sidang paripurna dan dalam siding pimpinan DPR memberithaukan kepada anggotanya tentang adanya usul rancangan undang-undang inisiatif serta membagikan kepada para anggotanya, kemudian dalam rapat para pengusul diberikan kesempatan untuk menerangkan tentang maksud dan tujuan dari rancangan undang-undang dan anggota badaan musyawarah diberi kesempatan Tanya jawab kepada pengusul. Setelah rancangan undang-undang inisiatif dapat diterima sebagai rancangan undang-undang usul inisiatif maka DPR menjelaskan kepada komisi ataau panitia khusus, yang khusus dibentuk
untuk membahas dan menyelesaikan rancangan undang-undang inisiatif DPR. Kemudian disampaikan kepada pimpinan DPR untuk disampaikan kepada Presiden dengan permintaan agar Presiden menunjuk Menteri yang mewakili pemerintah dalam rangka pembahasan rancangan undang-undang usul inisiatif DPR bersama-sama dengan DPR.
Dalam proses penyusunan rancangan undang-undang dari inisiatif DPR. Moh. Kusnardi, Bintan.R. Saragih berpendapat bahwa72 ; dalam ketentuan tata tertib DPR RI disebutkan bahwa tiap-tiap rancangan undang-undang yang diajukan oleh para anggota DPR harus disertai dengan memori penjelasan dan ditandatangani oleh sekurang-kurangnya 30 orang anggota DPR yang tidak terdiri dari satu fraksi. Rancangan undang-undang yang berasal dari inisiatif diiajukan kepada pimpinan DPR dengan surat pengantar dan daftar tanda tangan para pengusul serta nama fraksinya.
Selama usul rancangan undang-undang inisiatif belum diputuskan menjadi rancangan undang-undang. Usul inisiatif DPR, para pengusul berhak menarik usulannya kembali dengan syarat ditanda tangani oleh semua pengusul dan disampaikan dengan tertulis kepada pimpinan DPR yang kemudian membagikan kepada para anggota. Dalam hal ini menurut Moh.Kusnardi dan Bintan.R. Saragih mengatakan bahwa para pengusul selalu dapat mengubah atau menarik kembali rancangan unadang-undang
72 Moh. Kusnardi dan Bintan.R. Saragih, 1998, Susunan Pembagian Kekuasaan Menurut Sistem UUD 1945, Gramedia, Jakarta, hal.30.
undang usul inisiatif DPR para pengusul berhak menarik kembali usulnya tentunya daalam hal ini sebelum dibacarakan dalam badan musyawarah.
Proses pengesahan dan pengundangan suatu undang-undang. Semua rancangan undang-undang baik yang datang dari pemerintah atau dari inisiatif DPR pada hakikatnya diproses dan dibahas dalam 4 tingkatan pembicaraan yaitu :
− Tingkat pertama rapat pleno terbuka
− Tingkat kedua rapat pleno terbuka
− Tingkat ketiga rapat komisi
− Tingkat keempat rapat pleno terbuka
Sehubungan dengan tahap pengesahan ini menurut C.S.T Kansil berpendapat bahwa ; pembahasan rancangan undang-undang dilakukan melalui empat tingkatan pembicaraan, kecuali apabila badan musyawarah menentukan pembahasan dengan prosedur singkat, empat tingkat pembicaraan sebagaimana dimaksud diatas :
− Tingkat pertama rapat paripurna
− Tingkat kedua rapat paripurna
− Tingkat ketiga rapat paripurna
− Tingkat keempat rapat paripurna74
73 Ibid, hal. 31.
74 C.S.T Kansil, lot cit, hal. 44.
Pembicaraan tingkat pertama merupakan penjelasan dalam rapat pleno terbuka atas rancangan undang-undang baik dari pemerintah maupun dari pengusul. Dalam pembicaraan tingkat kedua merupakan pandangan umum dalam rapat pleno terbuka oleh anggota DPR tergantung dari prakarsa pembuatan rancangan undang-undang, jawaban tanggapan dapat diberikan kepada pemerintah atau kepada wakil para pengusul. Dalam pembicaraan tingkat ketiga merupakan pembahasan dalam komisi/gabungan komisi/panitia khusus, pembahasan dalam tingkat ini dilakukan bersama-sama dengan pemerintah apabila rancangan undang-undang diajukan oleh pemerintah kemudian bersama-sama dengan para pengusul dan pemerintah apabila membahas undang-undang usul inisiatif dan usul-usul lain di kalangan sendiri apabila dipandang perlu tanpa mengurangi yang telah dikemukakan diatas. Dalam pembicaraan tingkat ketiga ini akan menentukan apakah suatu rancangan undang-undang tiu akan disetujui oleh DPR atau tidak. Dalam pembicaraan tingkat keempat pengambil keputusan dengan rapat pleno terbuka dengan didahului pendapat terakhir fraksi-fraksi yang sering ditambah dengan catatan-catatan yang mengandung pendirian fraksinya dan apabila pada kesempatan tersebut pemerintah memandang perlu memberikan sambutan maka pemerintah dapat memberikan sambutannya. Dalam pembicaraan tingkat keempat ini merupakan pengesahan rancangan undang-undang dari pemerintah maupun dari usul inisiatif yang telah disetujui pada
pimpinan DPR dengan suatu surat pengantar disampaikan kepada Presiden.
Sekretaris kabinet/Negara menyiapkan undang-undang tersebut diatas kertas Presiden untuk dimohon tanda tangan Presiden. Setelah di tanda tangani Presiden berarti rancangan undang-undang itu telah disahkan menjadi undang-undang dan sekretaris Negara mengundangkan rancangan undang-undang tersebut. Bila kita lihat kedudukan DPR dalam menjalankan fungsi legislatif bersama-sama dengan Presiden maka akan tampak bahwa dalam hal pengajuan rancangan undang-undang, kedudukan Presiden sebanding dengan kedudukan DPR. Jadi usul rancangan undang-undang APBN dari DPR yang diajukan kepada Presiden harus mendapat persetujuan dari Presiden karena rancangan undang-undang APBN itu telah mendapatkan aspirasi dari rakyat Indonesia sehingga DPR sebagai wakil rakyat akan membawakan aspirasi perubahan yang sangat besar untuk kepentingan pembangunan dan mensejahterakan masyarakat Indonesia secara keseluruhan agar APBN tersebut akan membawa dampak yang sangat positif untuk Negara Indonesia.