DESKRIPSI TEORI DAN HIPOTESIS PENELITIAN
2.1 Deskripsi Teori
2.1.4 Evaluasi Kebijakan Publik
Sebuah kebijakan publik tidak bisa dilepas begitu saja. Kebijakan harus diawasi, dan salah satu mekanisme pengawasan tersebut disebut dengan “evaluasi kebijakan”. Evaluasi biasanya ditujukan untuk menilai sejauh mana keefektifan kebijakan publik guna dipertanggungjawabkan kepada konstituennya. Sejauh mana tujuan dicapai. Evaluasi diperlukan untuk melihat kesenjangan antara
“harapan” dengan “kenyataan”. Tujuan pokok dari evaluasi bukanlah untuk menyalah-nyalahkan melainkan untuk melihat seberapa besar kesenjangan antara pencapaian dan harapan dari suatu kebijakan publik. Evaluasi bertujuan untuk mencari kekurangan dan menutup kekurangan. Winarni (dalam Nugroho 2003: 184) berpendapat bahwa:
“Evaluasi kebijakan publik acapkali hanya dipahami sebagai evaluasi atas implementasi kebijakan saja. Sesungguhnya evaluasi kebijakan publik mempunyai tiga lingkup makna, yaitu evaluasi perumusan kebijakan, evaluasi implementasi kebijakan, dan evaluasi lingkungan kebijakan. Oleh karena ketiga komponen tersebutlah yang menentukan apakah kebijakan akan berhasilguna atau tidak.”
Adapun definisi evaluasi kebijakan menurut Anderson (dalam Soenarko 2003: 212) yaitu:
“Evaluasi kebijakan, sebagai suatu kegiatan fungsional adalah suatu kebijakan itu sendiri. pengambil-pengambil kebijakan dan administrator-administrator senantiasa membuat penilaian terhadap keberhasilan atau terhadap dampak-dampak kebijakan-kebijakan khusus, program-program dan proyek-proyek yang dilaksanakan itu.”
Evaluasi kebijakan menurut Mustopadidjaja (2002: 45) yaitu:
“Kegiatan untuk menilai atau melihat keberhasilan dan kegagalan pelaksanaan dari suatu kebijakam poblik. Oleh karena itu, evaluasi merupakan kegiatan pemberian nilai atau suatu “fenomena” yang didalamnya terkandung pertimbangan nilai (value judgement) tertentu. Fenomena yang dinilai tergantung kepada konteksnya. Manakala konteksnya kebijakan publik, maka fenomena yang dinilai adalah berkaitan dengan “tujuan, sasaran kebijakan, kinerja yang dicapai, dampak yang terjadi, dan sebagainya.”
Selain itu, definisi evaluasi kebijakan lainnya menurut Muhajir (dalam Widodo 2007: 112) yaitu:
“Evaluasi kebijakan publik merupakan suatu proses untuk menilai seberapa jauh suatu kebijakan dapat “membuahkan hasil”, yaitu dengan membandingkan antara hasil yang diperoleh dengan tujuan dan/atau target kebijakan publik yang ditentukan.”
Dunn (dalam Nugroho 2003: 185) istilah evaluasi dapat disamakan dengan penaksiran (appraisal), pemberian angka (rating), dan penilaian (assessment). Berdasarkan beberapa pengertian dan definisi-definisi mengenai evaluasi kebijakan publik diatas dapat disimpulkan bahwa, evaluasi kebijakan publik yaitu salah satu tingkatan di dalam proses kebijakan publik, evaluasi adalah suatu cara untuk menilai apakah suatu kebijakan atau program itu berjalan dengan baik atau tidak. Evaluasi kebijakan merupakan hasil kebijakan dimana pada kenyataannya mempunyai nilai dari hasil tujuan atau sasaran kebijakan dan merupakan bagian akhir dari suatu proses kebijakan adalah evaluasi kebijakan.
Selain itu Daryanto (1999: 4-6) menjelaskan bahwa dalam mengadakan evaluasi meliputi kegiatan mengukur dan menilai. Kegiatan pengukuran dilakukan terlebih dahulu sebelum mengadakan penilaian. Perbedaan antara pengukuran dan penilaian selanjutnya didefinisikan sebagai berikut:
2. Menilai adalah mengambil suatu keputusan terhadap sesuatu dengan ukuran baik buruk.
Dunn (2000: 608-609), evaluasi mempunyai sejumlah karakteristik yang membedakan dari metode-metode analisis kebijakan lainnya:
1. Fokus nilai. Evaluasi berbeda dengan pemantauan, dipustkan pada penilaian menyangkut keperluan atau nilai dari sesuatu kebijakan dan program. Evaluasi terutama merupakan usaha untuk menentukan manfaat atau kegunaan sosial kebijakan atau program, dan bukan sekedar usaha untuk mengumpulkan informasi mengenai hasil aksi kebijakan yang terantisipasi dan tidak terantisipasi. Karena ketepatan tujuan dan sasaran kebijakan dapat selalu dipertanyakan, evaluasi mencakup prosedur untuk mengevaluasi tujuan-tujuan dan sasaran itu sendiri.
2. Interpendensi fakta-nilai. Tuntutan evaluasi tergantung baik “fakta” maupun “nilai”. Untuk menyatakan bahwa kebijakan atau program tertentu telah mencapai tingkat kinerja yang tertinggi (atau rendah) diperlukan tidak hanya bahwa hasil-hasil kebijakan berharga bagi sejumlah individu, kelompok atau seluruh masyarakat; untuk menyatakan demikian, harus didukung oleh bukti bahwa hasil-hasil kebijakan secara aktual merupakan konsekuensi dari aksi-aksi yang dilakukan untuk memecahkan masalah tertentu. Oleh karena itu, pemantauan merupakan prasyarat bagi evaluasi.
3. Orientasi masa kini dan masa lampau. Tuntutan evaluatif, berbeda dengan tuntutan-tuntutan advokatif, diarahkan pada hasil sekarang dan masa lalu, ketimbang hasil di masa depan. Evaluasi bersifat retrospektif dan setelah aksi-aksi dilakukan (ex post). Rekomendasi yang juga mencakup premis-premis nilai, bersifat prospektif dan dibuat sebelum aksi-aksi dilakukan (ex ante)
4. Dualitas nilai. Nilai-nilai yang mendasari tuntutan evaluasi mempunyai kualitas ganda, karena mereka dipandang sebagai tujuan dan sekaligus cara. Evaluasi sama dengan rekomendasi sejauh berkenaan dengan nilai yang ada (misalnya, kesehatan) dapat dianggap sebagai intrinsik (diperlukan bagi dirinya) ataupun ekstrinsik (diperlukan karena hal itu mempengaruhi pencapaian tujuan-tujuan lain). Nilai-nilai sering ditata di dalam suatu hirarki yang merefleksikan kepentingan relatif dan saling ketergantungan antar tujuan dan sasaran.
Wibawa (dalam Nugroho 2003: 187), evaluasi kebijakan publik memiliki empat fungsi, yaitu:
1. Eksplanasi. Melalui evaluasi dapat dipotret realitas pelaksanaan program dan dapat dibuat suatu generalisasi tentang pola-pola hubungan antar berbagai dimensi realitas yang diamatinya. Dari evaluasi ini evaluator dapat mengidentifikasi masalah, kondisi, dan actor yang mendukung keberhasilan atau kegagalan kebijakan.
2. Kepatuhan. Melalui evaluasi dapat diketahui apakah tindakan yang dilakukan oleh para pelaku, baik birokrasi maupun pelaku lainnya sesuai dengan standar dan prosedur yang ditetapkan oleh kebijakan. 3. Audit. Melalui evaluasi dapat diketahui, apakah output benar-benar
sampai ke tangan kelompok sasaran kebijakan, atau justru ada kebocoran atau penyimpangan.
4. Akunting. Dengan evaluasi dapat diketahui apa akibat sosial-ekonomi dari kebijakan tersebut.
Menurut Finance (dalam Nurcholis 2007: 276) terdapat empat tipe evaluasi yaitu:
1. Evaluasi kecocokan, yaitu menilai apakah kebijakan yang ditetapkan memang cocok untuk di pertahankan, perlukah diganti dengan kebijakan lain, dan apakah kebijakan ini cocok dilakukan oleh pemerintah daerah dan bukan oleh swasta.
2. Evaluasi efektivitas, yaitu melakukan penilaian apakah kebijakan yang dilaksanakan tersebut telah menghasilkan hasil dan dampak sesuai dengan tujuan yang diharapkan.
3. Evaluasi efisiensi, yaitu melakukan penilaian berdasarkan tolok ukur ekonomis yaitu seberapa jauh tingkat manfaat dibandingkan dengan biaya dan sumber daya yang dikeluarkan. Dengan kata lain apakah input yang digunakan sebanding dengan output yang diharpkan, apakah cukup efisien penggunaan keuangan politik dalam mencapai dampak kebijakan.
4. Evaluasi meta, yaitu melakukan penilaian terhadap proses evaluasi itu sendiri. Apakah evaluasi yang dilakukan oleh pihak yang berwenang sudah professional? Apakah evaluasi yang dilakukan tersebut sensiif terhadap kondisi sosial, kultural, dan lingkungan? Apakah evaluasi tersebut menghasilkan laporan yang memperngaruhi pilihan-pilihan manajerial.
Adapun beberapa pendekatan-pendekatan mengenai Evaluasi Kebijakan versi Dunn (2000: 612) yang dibagi menjadi tiga pendekatan evaluasi sebagai berikut:
Tabel 2.1 Dunn (2000: 612) Tiga Pendekatan Evaluasi
Pendeka-tan
Tujuan Asumsi Bentuk-Bentuk
Utama Evaluasi Semu Menggunakan metode deksriptif untuk menghasilkan informasi valid tentang hasil kebijakan
Ukuran menfaat atau nilai terbukti dengan sendirinya atau tidak controversial Eksperimentasi sosial Akuntansi sistem sosial Pemeriksaan sosial
Sintesis riset dan praktek Evaluasi Formal Menggunakan metode desktiptif untuk menghasilkan informasi yang terpercaya dan valid mengenai hasil kebijakan secara formal diumumkan sebagai tujuan program-kebijakan
Tujuan dan sasaran dari pengambil kebijakan dan administrator yang secara resmi diumumkan merupakan ukuran yang tepat dari manfaat suatu nilai
Evaluasi perkembangan Evaluasi Eksperimental Evaluasi proses retrospektif (ex post) Evaluasi hasil retrospektif Evaluasi Keputusan Teoritis Menggunakan metode deskriptif untuk menghasilkan informasi yang terpercaya dan valid menganai hasil kebijakan yang secara eksplisit diinginkan oleh berbagai pelaku
Tujuan dan sasaran dari bergbagai pelaku yang diumumkan secara formal ataupun diam-diam merupakan ukuran yang tepat dari manfaat atau nilai
Penilaian tentang dapat-tidaknya dievaluasi
Analisis utilitas multi-atribut
kebijakan
Kaufman dan Thomas (dalam Subarsono 2006: 189) membedakan model evaluasi menjadi beberapa model yaitu:
1. Goal Oriental Evaluation Model
Merupakan model yang muncul paling awal. Yang menjadi objek pengamatan pada model ini adalah tujuan dari program yang sudah ditentukan jauh sebelum program dimulai. Evaluasi dilakukan secara berkesinambungan, terus-menerus mencek sejauh mana tujuan tersebut sudah terlaksanan di dalam proses pelaksanaan program. 2. Goal Free Evaluation Model
Model ini dapat dikatakan berbeda dengan Goal Oriental Evaluation Model karena dalam melakukan evaluasi, evaluator tidak perlu memperhatikan apa yang menjadi tujuan program akan tetapi bagaimana kerjanya orogram dengan jalan mengidentifikasi penampilan-penampilan yang terjadi, baik hal-hal yang positif (yaitu hal yang diharapkan) maupun hal-hal yang negatif (yang sebetulnya tidak diharapkan). Alasan mengapa tujuan program tidak perlu diperhatikan karena ada kemungkinan evaluator terlalu rinci mengamati tiap-tiap tujuan khusus. Jika masing-masing tujuan khusus tercapai, artinya terpenuhi dengan penampilan, tetapi evaluator lupa memperhatikan sejauh mana masing-masing penampilan tersebut mendukung penampilan akhir yang diharapkan oleh tujuan umum, maka akibatnya jumlah penampilan khusus itu tidak banyak manfaatnya.
3. Formatif-Sumatif Evaluation Model
Model ini menunjuk pada adanya tahapan dan lingkup objek yang dievaluasi, yaitu evaluasi yang dilakukan pada waktu program masih berjalan (evaluasi formatif) dan ketika program sudah selesai tau ebrakhir (evaluasi sumatif)
House (dalam Nugroho 2003: 197) membuat taksonomi evaluasi cukup berbeda, yang membagi model evaluasi menjadi:
1. Model sistem, dengan indikator utama adalah efesiensi,
2. Model perilaku, dengan indikator utama adalah produktifikas dan akuntabilitas,
3. Model formulasi keputusan, dengan indikator utama adalah keefektifan dan keterjagaan kualitas,
4. Model tujuan-bebas (goal free), dengan indikator utama adalah pilihan pengguna dan manfaat sosial,
5. Model kekritisan seni (art criticism), dengan indikator utama adalah standar yang semakin baik dan kesadaran yang semakin meningkat, 6. Model review professional, dengan indikator utama adalah
penerimaan professional,
7. Model kuasi-legal (quasi-legal), dengan indikator utama adalah resolusi, dan,
8. Model studi kasus, dengan indikator utama adalah pemahaman atas diversitas.
Anderson (dalam Nugroho 2003: 198) membagi evaluasi (implementasi) kebijakan publik menjadi tiga yaitu:
“Tipe pertama, evaluasi kebijakan publik yang dipahami sebagai kegiatan fungsional. Kedua, evaluasi yang memfokuskan kepada bekerjanya kebijakan. Ketiga, evaluasi kebijakan sistematis yang melihat secara obyektif program-program kebijakan yang ditujukan untuk mengukur dampaknya bagi masyarakat dan sejauh mana tujuan-tujuan yang ada telah dinyatakan telah dicapai.”
Suchman (dalam Nugroho 2003: 199) di sisi lain lebih masuk ke sisi praktis dengan mengemukakan enam langkah dalam evaluasi kebijakan, yaitu:
1. Mengidentifikasi tujuan program yang akan dievaluasi, 2. Analisis terhadap masalah,
3. Deskripsi dan standarisasi kegiatan,
4. Pengukuran terhadap tingkatan perubahan yang terjadi,
5. Menentukan apakah perubahan yang diamati merupakan akibat dari kegiatan tersebut atau karena penyebab yang lain.
Adapun kendala dalam melakukan evaluasi kebijakam menurut Subarsono (2012 :130) yaitu:
1. Kendala psikologis. Banyak aparat pemerintah masih alergi terhadap kegiatan evaluasi, karena dipandang berkaitan dengan prestasi kerja. Apabila hasil evaluasi menunjukkan kurang baik, bisa jadi akan menghambat karier mereka.
2. Kendala ekonomis. Kegiatan evaluasi membutuhkan biaya yang tidak sedikit seperti biaya untuk pengumpulan dan pengolahan data, biaya untuk para staff administrasi, dan biaya untuk para evaluator.
3. Kendala teknis. Evaluator sering dihadapkan pada masalah tidak tersedianya cukup data dan informasi yang up to date.
4. Kendala politis. Masing-masing kelompok bisa jadi saling menutupi kelemahan dari implementasi suatu program dikarenakan deal atau bargaining politik tertentu.
5. Kurang tersedianya evaluator. Pada berbagai lembaga pemerintah, kurang tersedianya sumberdaya menusia yang memiliki kompetensi melakukan evaluasi.
Untuk dapat menilai suatu kebijakan publik dapat berhasil atau tidak dalam pelaksanaannya, terdapat para ahli yang mengemukakan pendapatnya dengan sudut pandang yang berbeda-beda. Dalam hal itu untuk menghasilkan informasi mengenai pelaksanaan kebijakan, maka digunakan beberapa indikator-indikator yang berbeda-beda untuk mengevaluasi pelaksanaan kebijakan tersebut. Menurut Dunn (dalam Nugroho 2003: 186) terdapat enam kriteria yang dapat digunakan untuk menilai sebuah kinerja berhasil atau tidak berhasil, yaitu:
1. Effectiveness atau keefektifan
Yaitu berkenaan dengan apakah suatu alternatif mencapai hasil (akibat) yang diharapkan, atau mencapai tujuan dari diadakanya tindakan. Efektifitas selalu diukur dari kualitas hasil sebuah kebijakan. 2. Efficiency atau efisiensi
Yaitu berkenaan dengan jumlah usaha yang diperlukan untuk menghasilkan tingkat efektivitas dan usaha, dan pada akhirnya diukur berdasarkan biaya yang dikeluarkan per-unit kebijakan. Kebijakan yang mencapai efektivitas tertinggi dengan biaya terkecil dinamakan efisien.
Yaitu yang berkenaan dengan seberapa jauh suatu tingkat efektivitas memuaskan kebutuhan, nilai, atau kesempatan yang menumbuhkan adanya masalah atau dengan kata lain apakah tingkat pencapaian hasil tepat menyelesaikan masalah yang dimaksud.
4. Equity atau kesamaan
Yaitu erat berhubungan dengan rasinoalitas legal dan sosial dan menunjukan pada distribusi akibat dan usaha antara kelompok-kelompok yang berbeda dalam masyarakat. Kebijakan yang dirancang untuk mendistribusikan pendapatan, kesejahteraan, kesempatan pendidikan, atau pelayanan publik kadan-kadang direkomendasikan atas dasar kriteria ini.
5. Responsiveness atau ketanggapan
Yaitu berkenaan dengan seberapa jauh suatu kebijakan dapat memuaskan kebutuhan, preferensi, atau nilai masyarakat. Pentingnya kriteria ini adalah karena analisis yang dapat memuaskan semua kriteria lainnya masih gagal jika belum menanggapi kebutuhan aktual dari kelompok yang semestinya diuntungkan dari adanya suatu kebijakan.
6. Appropriatness atau ketepatgunaan.
Yaitu yang berhubungan dengan rasionalitas substantif, karena pertanyaan tentang hal ini tidak berkenaan dengan satuan kriteria individu tetapi dua atau lebih kriteria secara bersama-sama. Kriteria ini merujuk pada nilai atau harga dari tujuan program dan kepada kuatnya asumsi yang melandasi tujuan-tujuan tersebut atau dengan kata lain adalah apakah hasil yang diinginkan benar-benar layak atau berharga.
Tabel 2.2 Dunn (2000: 610)
Kriteria-Kriteria Evaluasi Kebijakan Publik
Tipe kriteria Pertanyaan Ilustrasi
Efektifitas Apakah hasil yang di inginkan telah dicapai
Unit pelayanan
Efisiensi Seberapa banyak usaha yang diperlukan untuk mencapai hasil yang diinginkan
Unit biaya,
Manfaat bersih, Rasio cost-benefit
Kecukupan Seberapa jauh pencapaian hasil yang diinginkan memecahkan masalah
Biaya tetap Efektifitas tetap Perataan Apakah biaya manfaat didistribusikan
dengan merata kepada kelompok-kelompok yang berbeda
Kriteria Pareto, Kriteria Kaldor-Hicks, Kriteria Rawls Responsivita s
Apakah hasil kebijakan memuaskan kebutuhan, preferensi, atau nilai kelompok-kelompok tertentu
Kensistensi dengan survei warganegara
Ketepatan Apakah hasil (tujuan) yang diinginkan benar-benar berguna atau bernilai
Program publik harus merata dan efisien
Berbeda dengan pernyataan yang dikemukakan oleh Dunn. Suchman (dalam Wholey et al 1975: 94) mengusulkan lima kriteria evaluasi yang dapat menilai kegagalan ataupun kesuksesan dari suatu program. Teori ini lah yang akan dipakai peneliti dalam penelitian ini. Lima kriteria evaluasi menurut Suchman (dalam Wholey et al 1975: 94) yaitu:
1. Effort
Kriteria yang diukur adalah kualitas dan kuantitas aktivitas dari program, berkaitan dengan penilaian input (workload) tanpa melihat output.
2. Effectiveness
Kriteria ini digunakan untuk mengukur hasil dari proses tanpa memandang proses itu sendiri.
3. Impact
Kriteria kesuksesan berdasarkan derajat keefektifan yang sebanding dengan jumlah kebutuhan yang ada (apakah program dapat memenuhi kebutuhan).
4. Cost Effectivenes
Kriteria ini berkaitan dengan evaluasi dari metode alternatif yang berhubungan dengan biaya yang mewakili rasio antara proses dan dampak.
Kriteria ini bukan merupakan bagian yang melekat dari penelitian evaluasi, tetapi lebih kepada sebuah analisis bagaimana proses menghasilkan hasil yang diinginkan.