BAB V HASIL DAN PEMBAHASAN
5.2. Format Ideal Kerjasama Pembangunan Antar Daerah Di Indonesia
Tujuan utama penyelenggaraan pemerintahan daerah, sesungguhnya adalah pengembangan semangat demokrasi, peningkatan peran serta dan pemberdayaan masyarakat, dan pemerataan keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia. Demikian andasan filosofi yang melatarbelakangi lahirnya UU 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah. Namun harus diakui bahwa penyusunan UU tersebut dipengaruhi euforia demokrasi yang tidak terkendali dan dipacu perubahan kondisi politik yang begitu cepat. Akibatnya, upaya mengatur kebijakan desentralisasi dan otonomi daerah kurang sempurna, baik dalam menafsirkan isi dan substansi UU tersebut, maupun pada implementasinya di lapangan.
Dari pelaksanaan di lapangan, muncul berbagai persoalan yang cenderung kompleks dan multidimensional. Berbagai kalangan telah memprediksi akan terjadi kesimpangsiuran pemahaman dan pengkotak-kotakan dalam
penyelenggaraan otonomi daerah. Hal ini dikhawatirkan akan menimbulkan inefisiensi pengelolaan pemerintahan daerah, kemudian hubungan serasi antara Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Kabupaten/Kota tidak terpelihara. Akhirnya persatuan dan kesatuan bangsa melemah dan menimbulkan disintegrasi bangsa.
Fenomena-fenomena tersebut menjadi isu penting yang pantas mendapat perhatian serius. Masih banyak isu strategis dalam konteks kerjasama sektoral dan daerah. Karena itu isu-isu tersebut mesti diletakkan dalam kerangka kerjasama pembangunan sektoral dan daerah dan dikaji secara mendalam. Pertimbangannya adalah, pertama, pembangunan di masa lalu sarat dengan sentralisme; semua otoritas pembangunan berada di tangan dan diatur sepenuhnya oleh pemerintah pusat. Kedua, disadari bahwa kelembagaan kerjasama pembangunan sektoral dan daerah memiliki urgensi tinggi, tetapi kerjasama tersebut sebenarnya belum memiliki format ideal. Ketiga, ketidakjelasan arah kerjasama pembangunan sektoral dan daerah dapat menjadi ancaman nyata tehadap masa depan integrasi nasional dan prospek otonomi daerah.
UU Nomor 32 Tahun 2004 sesungguhnya telah memberikan peluang kepada daerah untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan yang diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peranserta masyarakat serta peningkatan daya saing daerah. Dalam kaitan dengan upaya tersebut, undang-undang memfasilitasi dilakukannya kerjasama antarpemerintah daerah dan dengan pihak ketiga, sejauh kerjasama itu
dilakukan dan didasarkan pada pertimbangan efisiensi dan efektivitas pelayanan publik, sinergi dan saling menguntungkan yang dapat diwujudkan dalam bentuk badan kerjasama yang diatur dengan Keputusan Bersama. Di samping itu pelaksanaan urusan pemerintahan yang mengakibatkan dampak lintas Daerah dan untuk menciptakan efisiensi, Daerah wajib mengelola pelayanan publik secara bersama dengan Daerah sekitarnya untuk kepentingan masyarakat.
Di dalam Pasal 195 ayat (1), (2), (3), (4) UU Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah, yang berbunyi:
a. Ayat (1), berbunyi ”Dalam rangka meningkatkan kesejahteraan rakyat, dearah dapat mengadakan kerjasama dengan daerah lain yang didasarkan pada pertimbangan efisiensi dan efektifitas pelayanan publik, sinergi dan saling menguntungkan”.
b. Ayat (2), berbunyi “Kerja sama sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dapat diwujudkan dalam bentuk badan kerjasama antar daerah yang diatur dengan keputusan bersama”.
c. Dalam penyediaan pelayanan publik, daerah dapat bekerja sama dengan pihak ketiga”.
d. Kerja sama sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (3) membebani masyarakat dan daerah harus mendapatkan persetujuan (DPRD)”.
Kerja sama antar daerah dapat terealisasi dengan setidaknya memperhatikan dua motovasi utama dalam perwujudannya, yaitu:
(1) Pertama, sebagai usaha untuk mengurangi kemungkinan adanya kemajuan
terhadap daerah-daerah sekitarnya, langsung maupun tidak langsung. Dalam hubungan ini titik berat perhatian ditujukan pada usaha untuk mewujudkan keserasian perkembangan wilayah dari daerah-daerah yang berdekatan.
(2) Kedua, sebagai usaha untuk memecahkan maslah bersama dan atau untuk
mewujudkan tujuan-tujuan bersama, terlepas dari kenyataan apakah daerah- daerah itu secara geografis berdekatan atau tidak. Jadi motivasi yang pertama dientuk melalui kenyataan tidak seimbangnya kemampuan daerah yang satu terhadap yang lain, sehingga perlu langkah-langkah penyesuaian. Motivasi yang kedua dibentuk melalui kesadaran bahwa suatu tujuan tertentu yang hendak diwujudkan tidak mungkin tercapai secara berdaya guna dan hasil guna tanpa melalui kerja sama antar daerah.
Dalam konteks yuridis, amanat UU No.32/2004 tersebut kendati baru ditindaklanjuti pengaturannya dengan Peraturan Pemerintah No.50 Tahun 2007 tentang Tata Cara Pelaksanaan Kerjasama Daerah, namun demikian secara empiris telah cukup banyak daerah yang melaksanakan kerjasama ini, bahkan termasuk kerjasama dengan Luar Negeri karena terlebih dahulu telah diatur dalam UU No.24/2000 tentang Perjanjian Internasional. Dalam PP dimaksud di atas, yang dimaksud dengan kerjasama daerah adalah “...kesepakatan antara gubernur
dengan gubernur atau gubernur dengan bupati/walikota atau antara bupati/wali kota dengan bupati/wali kota yang lain, dan atau gubernur, bupati/wali kota dengan pihak ketiga, yang dibuat secara tertulis serta menimbulkan hak dan kewajiban.” (Ps.1). Selanjutnya, berdasarkan PP tersebut kerjasama dimaksud
menguntungkan, kesepakatan bersama, itikad baik, mengutamakan kepentingan nasional dan keutuhan wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia, persamaan kedudukan, transparansi, keadilan, dan kepastian hukum (Ps.2); yang dilaksanakan pada objek kerja sama daerah yang mencakup seluruh urusan pemerintahan yang telah menjadi kewenangan daerah otonom dan dapat berupa penyediaan pelayanan publik. (Ps.4).
Di samping itu, dengan terbitnya PP No.7 Tahun 2008 tentang Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan, pemerintah provinsi pun dapat memberikan penugasan dari pemerintah provinsi kepada kabupaten, atau kota dan/atau desa, untuk melaksanakan tugas tertentu dengan kewajiban melaporkan dan mempertanggungjawabkan pelaksanaannya kepada yang menugaskan (Ps.11). Melalui mekanisme tugas pembantuan ini maka paling tidak pelaksana dan pelaksanaan pekerjaan dapat semakin dekat dengan pengguna/pemanfaat kegiatan sehingga discrepancy antara hasil kegiatan dengan kebutuhan pengguna dapat relatif diminimalisir. Selain itu, tugas pembantuan dapat lebih mengikat hubungan antara yang menugaskan dengan yang diberi tugas sehingga hasil-hasil pekerjaan dapat lebih terukur, tepat guna dan berhasil guna.
Pemerintahan daerah otonom akan mengoptimalkan kinerja daerah. Pada tahap awal akan memaksimalkan kinerja (dan dampak positif) pada lingkup yurisdiksinya. Tetapi hal ini akan menimbulkan eksternalitas, baik positif maupun negatif kepada daerah yang lain. Perhatian yang terfokus kepada yurisdiksinya akan dikoreksi ketika terjadi kerugian yang cukup signifikan. Maka daerah akan masuk tahap lanjut untuk melakukan kerjasama. Terdapat dua titik kritis yang
dapat diobservasi. Pertama, apakah kesadaran kerjasama bisa berlangsung sejak tahap awal? Bila tidak, apakah penundaan tersebut tidak akan berdampak pada perangkap kesulitan penyesuaian, misalnya relokasi fasilitas umum, dsb.? Kedua, bila kesadaran kerjasama bisa muncul, apakah sertamerta ada kapasitas untuk mengenali spektrum pilihan kerjasama dan bagaimana mengimplementasikannya?
Yurisdiksi administrasi pemerintahan tidak sama dengan wilayah fungsional, maka seringkali bisa diobservasi ketergantungan antar daerah. Ketergantungan ini bisa dikenali dari jenis-jenis interaksi antar daerah, seperti: arus barang, arus keuangan masyarakat, arus keuangan pemerintah, ketergantungan administrasi, mobilitas penduduk, ketergantungan fisik geografis, ketergantungan kultural, dsb.
Salah satu langkah penting pertama dalam mendorong sinergi sektoral dan daerah adalah monitoring perkembangan sektoral dan daerah. Hasil monitoring adalah informasi keadaan daerah. Monitoring memerlukan kerangka yang harus disusun berdasarkan orientasi untuk mendorong sinergi sektoral dan daerah. Lebih spesifik, yang harus dimonitor adalah indikator-indikator agregat keadaan sektoral (nilai tambah ekonomi, jumlah tenaga kerja, pertumbuhan, dsb.), indikator disagregat (struktur skala), struktur sektoral (peran pemerintah, peran swasta, peran lokal, peran daerah lain/hubungan antar daerah, peran luar negeri, keterkaitan intersektoral dan inter sub-sektoral, dsb.), permasalahan sektoral, kedudukan tiap sektor dalam perkembangan daerah, dsb. Termasuk yang perlu dimonitor adalah aspek-aspek perilaku sosial, seperti commuting, migrasi, pola
wisata, mobilitas tahuan atau semitahunan (mudik dan implikasi sosial- ekonominya, dsb.), disamping produk-produk dan dampak tata pemerintahan.
Analisis kebutuhan kerjasama sektoral dan daerah ditujukan untuk menghasilkan informasi pada tingkat lebih bernilai, dalam konteks perumusan kebijakan, dibanding nilai informasi hasil monitoring. Analisis ini untuk memperoleh informasi mengenai; (1) persoalan atau potensi ketidakserasian sektoral dan daerah; (2) pemahaman permasalahan ketidakserasian tsb.; (3) potensi atau peluang untuk menggunakan instrumen kerjasama sektoral dan daerah dalam rangka mengatasi persoalan atau meningkatkan sinergi.
Kerjasama antar daerah meliputi berbagai skema sangat luas. Mulai dari kerjasama bersifat mikro (misalnya penempatan TPA di daerah lain), transfer fiscal antar daerah (telah ada contoh, misalnya antara Denpasar dan Kabupaten Badung dengan beberapa daerah disekitarnya; hal ini disebabkan oleh kesadaran eksternalitas ekstra yurisdiksi kegiatan pariwisata), kerjasama ekonomi antar daerah (misalnya kasus kerjasama antar provinsi se-Sumatra), hingga kerjasama tata pemerintahan antar daerah (misalnya pembentukan Supra DPRD dengan kewenangan tertentu pada tingkat regional/beberapa daerah, akan tetapi belum pernah terjadi hingga saat ini di Indonesia).
Koordinasi sektoral untuk keserasian antar daerah bisa dilakukan oleh pemerintahan pada tingkat lebih tinggi, sepanjang tersedia kerangka analisis dan instrumennya. Contohnya adalah kerangka Multiregional Input-Output dan kewenangan perencanaan dan alokasi anggaran sektoral oleh Bappenas pada masa lalu.Kerjasama antar daerah sering tidak terjadi dengan sendirinya, meskipun
terdapat potensi sinergi. Hal ini terjadi karena ada satu atau lebih hambatan. Salah satu bentuk hambatan paling nyata yang sering dijumpai adalah infrastruktur perhubungan antar daerah. Stimulan sektor infrastruktur bisa merupakan langkah awal untuk mendorong perkembangan kerjasama antar daerah pada tahap berikutnya. Tetapi stimulan ini juga bisa berupa sesuatu yang tidak fisik, melainkan bantuan teknis dalam tata pemerintahan, misalnya mendorong skema transfer fiskal antar daerah untuk menyerasikan wilayah pinggiran perkotaan.
Berdasarkan beberapa ketentuan diatas, sesungguhnya terdapat pilihan- pilihan yang dapat diambil oleh provinsi guna mengoptimalkan kinerja pembangunannya, khususnya dalam mencapai target-target makro pembangunan daerah sebagaimana tertuang dalam dokumen RPJMD 2007-2012, yaitu:
1. membentuk kerjasama daerah uni-sektoral guna melakukan drilling terhadap satu atau lebih isu strategis dalam bidang/sektor tertentu. Misalnya isu strategis rendahnya tingginya buta aksara, ARLS, APK/APM sekolah, hingga isu sekolah roboh atau bangunan pendidikan rusak di daerah tertentu, atau isu strategis tingginya kematian bayi/ibu melahirkan di daerah tertentu, tingginya balita gizi buruk, dll; dapat ditangani melalui kerjasama uni-sektoral antara pemerintah provinsi dan kabupaten/kota. Sebagai forum kerjasama, maka dalam prakteknya diikat oleh kesepakatan tertentu (MoU) antar kepala daerah, yang diinisiasi dan difasilitasi oleh satuan kerja terkait. Kemudian mengingat sifat kerjasama yang uni-sektoral, maka kerjasama ini dilakukan pada sektor tertentu mulai dari tahap perencanaan hingga pelaksanaan. Perencanaan dilakukan oleh salah kedua level pemerintahan daerah, sementara pembiayaan
dan pelaksanaan kegiatan dapat di-share berdasarkan urusan daerah atau berdasarkan komitmen politik tertentu. Mekanisme pelaksanaannya dapat saja dilakukan melalui mekanisme hibah untuk tujuan tertentu (spesific grants), melalui tugas pembantuan (bila domain urusan ada pada level pemerintahan yang lebih tinggi), atau melalui sharing peran dan pembiayaan antarpemerintahan daerah. Dengan bentuk kerjasama ini, maka pengentasan masalah-masalah pada sektor tertentu yang terkait dengan penurunan atau peningkatan indikator tertentu dapat secara terukur dan feasible dilakukan secara efisien dan efektif.
2. membentuk forum kerjasama daerah multi-sektoral guna melakukan drilling terhadap satu atau lebih isu strategis lintas bidang/sektor. Misalnya isu strategis rendahnya IPM di daerah tertentu. IPM merupakan isu strategis lintas sektor mengingat indeks pembangunan manusia merupakan hasil dari indikator pembangunan bidang pendidikan, kesehatan, dan ekonomi. Realisasi forum kerjasama ini dapat dilakukan secara massal (seluruh kabupaten/kota dan provinsi) maupun terbatas (sebagian), melalui kesepakatan kerjasama dalam bentuk forum kerjasama daerah.Wujud nyata dari kerjasama ini dapat diwujudkan dalam bentuk forum kerjasama tahunan di luar agenda Musyawarah Perencanaan Pembangunan (musrenbang), seperti yang dilakukan oleh pemerintah Provinsi Kepulauan Riau. Sebagaimana kerjasama uni-sektoral di atas, output kerjasama multi-sektoral dapat diwujudkan dalam bentuk spesific grants maupun tugas pembantuan.
Guna memfasilitasi terlaksananya kedua hal di atas, pemerintah daerah perlu memfasilitasi pengaturannya melalui Peraturan Daerah, yang akan menjadi payung hukum bagi setiap pelaksanaan kerjasama daerah, khususnya memfasilitasi terwujudnya spesific grants untuk menangani isu uni-sektoral maupun multi-sektoral. Pilihan pada spesific grants, secara obyektif sesungguhnya paling akuntabel dan rasional, mengingat dengan hibah spesifik tersebut maka target kinerja pencapaian prioritas daerah provinsi dapat lebih terarah, terukur, dan terpadu; sejauh beberapa prakondisinya terpenuhi, yaitu: 1. perencanaan pekerjaan/kegiatan pada sektor prioritas dan menjadi isu strategis
di kabupaten/kota, dilakukan oleh pemerintah kabupaten/kota yang bersangkutan;
2. hasil perencanaan disampaikan, dimatangkan, dan diputuskan bersama dalam forum kerjasama daerah yang difasilitasi pemerintah provinsi;
3. pelaksanaan pekerjaan diserahkan/dilaksanakan oleh pemerintah kabupaten/kota (bila menjadi urusan kabupaten/kota), namun bila kegiatan tersebut adalah urusan provinsi maka dapat diwujudkan melalui tugas pembantuan;
Konsekuensi dari beberapa hal di atas adalah, bahwa besaran dan tema hibah spesifik antar daerah akan berbeda-beda mengingat permasalahan pada sektor tertentu di tiap daerah memiliki bobot prioritas yang berbeda-beda. Besaran bantuan pun akan berbeda, tidak flat sama, dan tidak pula proporsional berdasarkan proporsi kontribusi daerah terhadap pendapatan provinsi sebagaimana yang selama ini menjadi diskursus antarpemerintahan daerah di provinsi Banten.
Besaran dana kerjasama pada prakteknya akan sangat bergantung pada hasil perencanaan dan kebutuhan yang disepakati bersama. Dengan demikian maka terdapat sinergi yang nyata dalam pelaksanaan pembangunan di daerah antar seluruh pemerintahan daerah.
Harus diakui bahwa penyaluran block grants seperti yang selama ini dilakukan sesungguhnya kurang fokus dan terukur, kurang akuntabel, dan kurang mencerminkan keadilan mengingat persoalan proporsionalitas pasti akan selalu muncul dan diklaim sebagai sebuah keniscayaan. Block grants itu sendiri bukan tidak dapat dilakukan, namun tentu dengan besaran yang terbatas dan cenderung bersifat charity, sehingga secara normatif tidak boleh dijadikan agenda tetap melainkan temporer, guna membantu mengatasi permasalahan yang muncul sewaktu-waktu dan temporer sifatnya, seperti: bencana alam, wabah penyakit, dll.
Otonomi daerah seperti yang di atur dalam Undang-Undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintahan daerah pada dasarnya bertujuan untuk menciptakan dan mencapai kesejahteraan rakyat, termasuk pelaksanaan kerjasama luar negeri oleh pemerintah daerah. Salah satu cara pemecahan masalah pensejahteraan rakyat dan pemberdayaan daerah, tentu harus ada bentuk dan sistem wewenangnya.
Kerjasama luar negeri merupakan salah satu bentuk kerjasama internasional dengan kata lain berarti ikut meletakkan kerjasama luar negeri sebagai salah satu unsur wewenang pemerintah eksekutif, termasuk daerah dapat berwenang untuk itu. Kerjasama dimaksud bisa berupa kerjasama di Bidang ekonomi, seperti: Perdagangan, kerjasama ekonomi regional/sub-regional,
pinjaman luar negeri, penanaman modal asing, ekspor inpor investasi, ketenagakerjaan, kelautan dan perikanan, ilmu pengetahuan dan teknologi, dan lain-lain. Kerjasamasosial dan budaya: kerjasama di bidang pendidikan, kesehatan, bantuan kemanusiaan, kepemudaan dan lain-lain. Kerjasama kota kembar (Sister city), kerjasama tehnik dan masih banyak bentuk kerjasama serupa lainnya termasuk dalam kategori hubungan atau urusan dan bidang atau objek ranah treaty of contract, termasuk pula semua urusan, bidang-bidang atau objek yang telah menjadi wewenang daerah otonom/otonomi daerah64.
Bagi kerjasama luar negeri oleh pemerintah daerh menurut Oppenheim Lauterpaht di rumuskan kedalam: “conventions of contracts between to or more states concerning various matters of interes”65. Dari itu menunjukkan urusan/bidang/objek kerjasama tersebut berada dalam ranah convention of contract, lazimnya corak kesepakatan tersebut dapat berupa ekecuty aggrement/ perjanjian sederhana sifatnya yang dilakukan aktor non state pelaku hubungan/kerjasama internasional, seperti Pemerintah daerah bertindak atas kekuasaan negara melakukan kerjasama hubungan luar negeri/kerjasama internasional terhadap objek tertentu, biasanya bentuk kesepakatan trety of contract ditemukan dengan bentuk; aggrement, memorandum of understanding, Arrangement, Modus Vivendi66.
64
Azmi, makalah tentang bentuk wewenang pemerintah daerah dalam melakukan kerjasama hubungan luar negeri untuk mewujudkan konsep negara kesejahteraan, Serang, 2009 65
Oppenheim L dan H. Lauterpacth, International law treaties, Longmans Green & co, London, 1961. hlm. 791.
66