Jaminan kesehatan merupakan salah satu bentuk kebijakan pelayanan kesehatan yang diberikan oleh pemerintah Indonesia untuk memenuhi kebutuhan masyarakat. Dengan diberlakukannya sistem jaminan kesehatan nasional yang dikelola oleh BPJS Kesehatan, maka mulai tahun 2016 seluruh jaminan kesehatan diharuskan untuk berintegrasi ke dalam sistem jaminan kesehatan nasional (Mundiharno,et al, 2012). Menurut Lembaga Administrasi RI (Rochmah, et al, 2006), integrasi dapat didefinisikan sebagai suatu upaya yang dilakukan dalam rangka menyelaraskan, memadukan, serta menghasilkan berbagai tindakan dan
kepentingan yang memiliki keterikatan satu sama lain beserta serangkaian tindakan, langkah dan waktu yang dilakukan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan.
Sedangkan O’Donnell menjelaskan bahwa integrasi merupakan suatu proses menggabungkan dan mengatur elemen-elemen atau unit yang terpisah satu sama lain sehingga membentuk keterkaitan dan harmonisasi antara elemen yang satu dengan elemen yang lainnya (Rochmah, et al,2006). Dalam penelitian ini, peneliti menggunakan konsep yang diungkapkan oleh Lembaga Administrasi RI, bahwa integrasi merupakan usaha untuk memadukan berbagai jaminan kesehatan ke dalam sistem jaminan kesehatan nasional untuk menyelaraskan berbagai kepentingan dan tindakan yang dicapai berdasarkan tujuan peningkatan derajat kesehatan masyarakat.
Integrasi jamkesda ke sistem jaminan kesehatan nasional bisa di analisis menggunakan proses integrasi yang terjadi dalam organisasi. Organisasi dianggap sebagai suatu sistem terbuka yang terdiri dari struktur, proses pengambilan keputusan, dan komunikasi pengawasan yang harus siap dalam menghadapi perubahan (Winardi, 1989). Diferensiasi horizontal dilakukan oleh organisasi untuk menciptakan spesialisasi pekerjaan dalam rangka peningkatan produktivitas kerja (Hernowo, 2007). Spesialisasi kerja dilaksanakan dengan mekanisme pembagian peran dan kewenangan sub unit dalam organisasi, namun hal ini seringkali menimbulkan rendahnya komunikasi antar sub unit dalam memainkan peran dan tujuan organisasi (Robbins, 2002).
Kondisi ini mendorong dilaksanakannya integrasi jaringan kerja dan peran sehingga akan menciptakan tanggung jawab, kesatuan bersama, koordinasi, komunikasi dan kerja sama dalam pencapaian tujuan organisasi (Hernowo, 2007).
Gareth R. Jones (Hernowo, 2007) menyatakan bahwa terdapat tujuh tipe mekanisme integrasi, yaitu otoritas hierarki, kontak langsung, peran penghubung, task force, tim, peran pengintegrasian dan integrasi departemen. Otoritas hierarki
ialah tingkatan pelaporan; kontak langsung berkaitan dengan koordinasi secara langsung antara pemimpin dan pegawai; peran penghubung menghasilkan pihak yang dijadikan sebagai penghubung aktifitas koordinasi; task force ialah adanya suatu komite yang dibentuk untuk koordinasi dan pertemuan para manager;
pembentukan tim untuk pertemuan rutin komite; peran pengintegrasian ialah pembentukan fungsi dan peran baru dalam koordinasi; serta integrasi departemen yang berkaitan dengan pembentukan departemen baru guna melakukan koordinasi peran (Hernowo, 2007).
Jika diposisikan dalam penyelenggaraan jaminan kesehatan, organisasi merupakan pemerintah Indonesia yang melaksanakan spesialisasi kerja melalui realisasi desentralisasi sistem ekonomi politik di Indonesia yang memberikan kewenangan bagi pemerintah daerah untuk mendistribusikan jaminan kesehatan bagi masyarakat di daerahnya. Namun pelaksanaan jaminan kesehatan di masing-masing daerah terkadang menimbulkan mekanisme yang berbeda-beda sesuai dengan kapasitas masing-masing daerah serta rendahnya komunikasi antar daerah karena belum adanya sistem yang terintegrasi. Integrasi departemen dan peran pengintegrasian merupakan tipe mekanisme integrasi menurut Gareth R.Jones
yang digunakan sebagai dasar analisis dalam penyusunan skripsi ini dimana integrasi jamkesda ke sistem jaminan kesehatan nasional menghasilkan departmen baru yang akan menjalankan peran pemberian dan pengkoordinasian jaminan kesehatan nasional yaitu BPJS Kesehatan serta ada pembentukan peran dan kewenangan baru dalam koordinasi pelaksanaan jaminan kesehatan antar berbagai stakeholder yang terlibat.
Selain tipe mekanisme integrasi, pelaksanaan integrasi berbagai jaminan kesehatan termasuk jamkesda ke dalam sistem jaminan kesehatan nasional yang dikelola oleh BPJS Kesehatan, juga perlu dilihat dari formulasi kebijakan pelayanan kesehatan yang dirumuskan dalam menghadapi integrasi tersebut. Salah satu hal yang penting dalam formulasi kebijakan adalah perencanaan kebijakan.
Perencanaan kebijakan pelayanan tersebut dapat dikembangkan melalui dua perspektif atau teori, yaitu teori administrasi publik baru (new public management) dan new public service (NPS).
Menurut Sulastio dkk (2008), dalam New Public Management (NPM), pelaksanaan pelayanan publik didasarkan pada kepentingan dan kebutuhan dari para pengambil keputusan atau pertimbangan ekonomi yang rasional Kebutuhan dan kepentingan publik direncanakan dan dirumuskan sebagai respon dari kebutuhan publik. Pemerintah dalam hal ini memiliki tanggung jawab untuk mengarahkan pasar, sedangkan publik memiliki posisi sebagai pelanggan. Oleh karena itu, perlu dibentuk suatu mekanisme dan struktur sosial yang mendukung pencapaian tujuan-tujuan kebijakan, yakni melalui organisasi-organisasi privat atau non profit (Sulastio, et al, 2008:25).
Jika dikaitkan dengan pelaksanaan integrasi jamkesda ke dalam sistem jaminan kesehatan nasional, teori ini mendasarkan diri pada pertimbangan ekonomi dan pro pasar dari integrasi jamkesda ini. Sumberdaya, terutama anggaran yang selama ini dialokasikan untuk pendistribusian jamkesda akan diarahkan oleh pemerintah tanpa memberikan kesempatan kepada stakeholder lain untuk berkontribusi dalam perencanaan pengalokasian dana yang selama ini digunakan untuk jamkesda. Teori ini menunjukkan bahwa pemerintah merupakan kunci utama yang memegang peranan sentral dalam perencanaan kebijakan pelayanan tersebut.
Sedangkan dalam perspektif New Public Service, “pelayanan publik dikembangkan berdasarkan upaya untuk memenuhi dan mengakomodasi nilai – nilai kebutuhan dan kepentingan publik yang didefinisikan melalui proses dialog publik yang rasional dengan pertimbangan politik, ekonomi, maupun organisasional”. Materi pelayanan publik muncul dari apa yang selama ini dirasa menjadi kebutuhan publik, sedangkan bentuk dan implementasi pelayanan publik ditetapkan melalui hasil kesepakatan antara berbagai stakeholder (Sulastio et al, 2008:27).
Dalam perspektif ini dapat terlihat bahwa perencanaan suatu kebijakan pelayanan lahir dari kebutuhan publik dan hasil dari kesepakatan yang ditetapkan diantara berbagai stakeholder, dengan menjunjung asas demokratisasi. Penelitian ini berusaha untuk melihat perspektif mana yang digunakan oleh pemerintah Kota Magelang dalam merencanakan integrasi jamkesda menuju sistem jaminan kesehatan nasional yang dikelola oleh BPJS Kesehatan.
Selain perencanaan dalam formulasi kebijakan integrasi jamkesda ke sistem jaminan kesehatan nasional, hal yang perlu diperhatikan adalah pengembangan alternatif kebijakan. Pengembangan alternatif kebijakan dalam menghadapi integrasi jamkesda ini perlu dilihat dari berbagai kriteria untuk melihat apakah alternatif kebijakan tersebut dapat direkomendasikan menjadi suatu kebijakan yang tepat untuk dilaksanakan. Patton dan Sawicki (Subarsono, 2005), menjelaskan bahwa terdapat empat kriteria yang dapat digunakan untuk penilaian alternatif kebijakan yang diajukan. Kriteria tersebut meliputi (Subarsono, 2005: 58-60) :
1. Kelayakan teknis (technical feasibility)
Kriteria ini menunjukkan sejauh mana alternatif yang ditetapkan bisa menyelesaikan permasalahan utama yang terjadi. Kelayakan teknis ini meliputi dua hal, yaitu efektivitas yang berkaitan dengan sejauh mana alternatif yang dipilih bisa mencapai tujuan yang diharapkan, dan kecukupan yang melihat sejauh mana alternatif yang ditetapkan atau dipilih mampu memecahkan dan mengatasi masalah yang dihadapi.
2. Kemungkinan finansial dan ekonomi
Kriteria ini mencakup tiga hal. Pertama, efisiensi ekonomi (berkaitan dengan apakah manfaat yang diperoleh dapat optimal dengan menggunakan sumber daya yang ada). Kedua, keuntungan (berkaitan perbandingan antara masukan dan keluaran kebijakan). Ketiga, efisiensi biaya (menyangkut apakah tujuan yang ingin dicapai dapat terlaksana dengan biaya yang rendah).
3. Kelayakan politik
Kriteria ini mencakup lima sub-kriteria. Pertama, tingkat penerimaan, yaitu apakah alternatif kebijakan yang ada bisa diterima oleh para pembuat keputusan dan masyarakat sebagai sasaran kebijakan. Kedua, kepantasan, yaitu berkaitan dengan apakah alternatif kebijakan tersebut tidak bertentangan dengan nilai dan norma yang ada dalam masyarakat. Ketiga, daya tanggap, yaitu apakah alternatif kebijakan dapat memenuhi kebutuhan masyarakat. Keempat, legal, yaitu apakah alternatif kebijakan tersebut sesuai atau tidak bertentangan dengan peraturan yang berlaku. Kelima, aspek keadilan, yaitu apakah kebijakan tersebut menjunjung tinggi keadilan dan pemerataan dalam masyarakat.
4. Kelayakan administratif
Kriteria ini mencakup empat sub kriteria. Pertama, Kapasitas, yang menyangkut kemampuan aparatur, Kedua, otoritas, yang menyangkut otoritas yang dimiliki oleh institusi pelaksana kebijakan. Ketiga, komitmen institusi, yang berkaitan dengan bagaimana komitmen pelaku kebijakan. Keempat, dukungan organisasi, yang menyangkut ada atau tidaknya dan seberapa besar dukungan yang diberikan oleh organisasi pelaksana kebijakan.
Setelah mengetahui formulasi kebijakan yang terbaik dari alternatif yang ada, selanjutnya perlu disusun rekomendasi kebijakan akhir yang nantinya akan di implementasikan oleh para pembuat dan pelaku kebijakan. Dunn (2003), menjelaskan bahwa ada empat aspek yang perlu dilihat dalam proses penyusunan suatu rekomendasi kebijakan. Pertama, Action focus, yaitu rekomendasi kebijakan yang diberikan harus berpusat pada tindakan yang dibutuhkan agar kondisi yang
terbaik dan diharapkan dapat terwujud melalui kebijakan tersebut sehingga permasalahan yang ada bisa teratasi (Dunn, 2003).
Kedua, Future orientation, ialah dimana dalam penyusunan rekomendasi kebijakan perlu didasarkan pada kondisi sebelum adanya kebijakan dan kondisi yang diharapkan sesudah adanya kebijakan. Ketiga, Fact-value interdependence, yaitu rekomendasi harus bisa menghubungkan antara nilai dan fakta yang ada, sehingga rekomendasi kebijakan tidak hanya sebatas tindakan melainkan juga menjunjung tinggi penerimaan yang sesuai dengan nilai-nilai dalam masyarakat.
Keempat, Value duality, yaitu rekomendasi kebijakan seharusnya bisa memberikan gambaran atau pandangan mengenai nilai intrinsik yang menjadi tujuan akhir dari suatu kebijakan, dan nilai ekstrinsik yang berfokus pada sasaran yang berujung pada tujuan akhir kebijakan (Dunn, 2003).
Teori-teori yang digunakan dalam penyusunan skripsi ini sesungguhnya memiliki keterkaitan satu sama lain. Keberhasilan implementasi kebijakan Edward III dari segi komunikasi, sumber daya, disposisi dan struktur birokrasi akan memberikan dampak bagi peningkatan akses pelayanan kesehatan yang bisa dipandang melalui teori akses Aday. Selain memberikan pengaruh pada keberhasilan implementasi dan dampak peningkatan akses pelayanan kesehatan, struktur birokrasi sebagai salah satu aspek dalam implementasi juga merupakan pihak yang mengambil keputusan dalam pembagian peran pengintegrasian dan formulasi kebijakan yang dirumuskan dalam menghadapi integrasi jamkesda ke sistem jaminan kesehatan nasional yang bisa dilihat dari tipe mekanisme integrasi Gareth R Jones dan kelayakan alternatif kebijakan Paton dan Sawicki.