BAB II KAJIAN TEORI DAN KERANGKA KONSEPTUAL
B. Implementasi Kebijakan Publik
Implementasi kebijakan merupakan proses yang rumit dan kompleks. Namun dibalik kerumitan dan kekomplekannya tersebut, implementasi memegang peran yang cukup vital dalam proses kebijakan. Tanpa adanya tahap implementasi kebijakan, program-program kebijakan yang telah disusun hanya akan menjadi catatan-catatan resmi di meja para pembuat kebijakan. Implementasi kebijaakn yang berhasil menjadi faktor penting dari keseluruhan proses kebijakan.
Model Implementasi Kebijakan Publik menurut Van Meter dan Van Horn Variabel-variabel kebijakan publik menurut Van Meter dan Van Horn adalah:
1) Ukuran-ukuran dan tujuan-tujuan kebijakan
Ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan berguna dalam menguraikan tujuan-tujuan keputusan kebijakan secara menyeluruh. Dalam menentukan ukuran-ukuran dasar dan sasaran-sasaran, kita dapat menggunakan pernyataan-pernyataan dari para pembuat keputusan sebagaimana direfleksikan dalam banyak dokumen, seperti regulasi-regulasi dan garis-garis pedoman program yang menyatakan kriteria untuk evaluasi kebijakan.
2) Sumber-sumber kebijakan
Pada implementasi kebijakan sumber-sumber kebijakan layak mendapat perhatian, karena menunjang keberhasilan implementasi kebijakan. Sumber-sumber yang dimaksud mencakup dana atau perangsang (incentive)lain yang mendorong dan memperlancar implementasi yang efektif.
3) Komunikasi antar organisasi dan kegiatan-kegiatan pelaksnaaan
Ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan tidak dapat dilaksanakan kecuali jika ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan itu dinyatakan dengan cukup jelas, sehingga para pelaksana dapat mengetahui apa yang diharapkan ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan itu. Komunikasi di dalam dan antar organisasi-organisasi merupakan suatu proses yang kompleks dan sulit. Dalam meneruskan pesan-pesan ke bawah dalam suatu organisasi atau dari suatu organisasi ke organisasi lainnya, para komunikator dapat menyampaikan atau menyebarluaskan baik secara sengaja atau tidak sengaja.
4) Karakteristik Badan-badan Pelaksanaan
Dalam melihat karakteristik badan-badan pelaksana, maka tidak terlepas dari struktur birokrasi. Struktur birokrasi diartikan sebagai karakteristik-karakteristik, norma-norma dan pola-pola hubungan yang terjadi berulang-ulang dalam badan-badna eksekutif yang mempunyai hubungan baik potensial maupn nyata dengan apan yang mereka miliki dengan menjalankan kebijakan.
5) Kondisi-kondisi Ekonomi, Sosial danPolitik
Dampak kondisi-kondisi ekonomi, sosial dan politik pada kebijakan publik merupakan pusat perhatian yang besar selama kurun waktu beberapa tahun yang lalu. Para peminat perbandingan politik dan kebijakan publik secara khusus tertarik dalam mengidentifikasikan pengaruh variabel-variabel lingkungan pada hasil-hasil kebijakan. Faktor-faktor ini mungkin mempunyai efek yang mendalam terhadap pencapaian badan-badan pelaksana.
6) Kecenderungan Pelaksanaan (Implementers)
Implementasi kebijakan yang berhasil harus diikuti oleh kesadaran terhadap kebijakan tersebut secara menyeluruh. Hal itu berarti bahwa kegagalan suatu implementasi kebijakan sering diakibatkan oleh ketidaktahuan para pelaksana terhadap kebijakan.Arah kecenderungan-kecenderungan pelaksana terhadap ukuran-ukuran dasar dan tujuan-tujuan juga merupakan suatu hal yang sangat penting. Para pelaksanan mungkin gagal dalam melaksanakan kebijakan-kebijakan dengan tepat karena mereka menolak tujuan-tujuan yang terkandung dalam kebijakan-kebijakan tersebut.
Model Impelementasi Kebijakan Publik Menurut George Edward III
Implementasi kebijakan adalah salah satu tahap kebijakan publik antara pembentukan kebijakan dan konsekuensi-konsekuensi kebijakan bagi masyarakat yang dipengaruhinya. Jika suatu kebijakan tidak tepat atau tidak dapat mengurangi masalah yang merupakan sasaran dari kebijakan, maka kebijakan itu mungkin akan mengalami kegagalan, jika kebijakan tersebut kurang diimplementasikan dnegan baik oleh para pelaksana kebijakan.
Menurut Edward ada 4 (empat) faktor atau variabel krusial dalam implementasi kebijakan publik. Tidak ada variabel tunggal dalam proses implementasi kebijakan sehingga perlu dijelaskan keterkaitan antara satu variabel dengan variabel yang lain, dan bagaimana variabel-variabel ini mempengaruhi proses implementasi kebijakan.
Berikut adalah 4 (empat) faktor atau variabel tersebut yang mempengaruhi kebijakan publik:
1) Komunikasi (Communications)
Sasaran umum Edward membahas tiga hal penting dalam proses komunikasi kebijakan, yaitu transmisi, konsistensi dan kejelasan
a) Transmisi
Faktor utama yang berpengaruh terhadap komunikasi kebijakan adalah transmisi. Ada beberapa hambatan yang timbul dalam mentransmisikan perintah-perintah implementasi. Pertama, pertentangan pendapat antara para pelaksana dengan perintah yang dikeluarkan oleh pengambil kebijakan.
Pertentangan terhadap kebijakan-kebijakan ini akan menimbulkan hambatan-hambatan atau distorsi seketika terhadap komunikasi kebijakan.
Kedua, informasi melewati berlapis-lapis hierarki birokrasi. Seperti kita ketahui birokrasi mempunyai struktur yang ketat dan cenderung sangat hirarkis. Kondisi ini sangat mempengaruhi tingkat efektivitas komunikasi kebijakan yang dijalankan. Ketiga, pada akhirnya penangkapan komunikasi-komunikasi mungkin dihambat oleh persepsi yang selektif dan ketidakmauan para pelaksana untuk mengetahui persyaratan-persyaratan suatu kebijakan.
b) Kejelasan
Faktor kedua yang dikemukakan Edward adalah kejelasan. Jika kebijakan-kebijakan diimplementasikan sebagaimana yang diinginkan, maka petunjuk-petunjuk pelaksanaan tidak harus diterima oleh para pelaksana kebijakan, tetapi juga komunikasi kebijakan tersebut harus jelas. Ketidakjelasan pesan
komunikasi yang disampaikan berkenaan dengan implementasi kebijakan akan mendorong terjadinya interpretasi yang salah bahkan mungkin bertentangan dengan makna pesan awal.
c) Konsistensi
Faktor ketiga yang berpengaruh terhadap komunikasi kebijakan adalah konsistensi. Jika implementasi kebijakan ingin berlangsung efektif, maka perintah-perintah pelaksanaan harus konsisten dan jelas. Disisi yang lain, perintah-perintah implementasi kebijakan yang tidak konsisten akan mendorong para pelaksana kebijakan mengambil tindakan yang sangat longgar dalam menafsirkan dan mengimplementasikan kebijakan.
2) Sumber Daya (Resources)
Sumber daya memiliki peran penting dalam implementasi kebijakan. Edward III dalam Widodo (2011:98) mengemukakan bahwa, bagaimanapun jelas dan konsistensinya ketentuan-ketentuan dan aturan-aturan serta bagaimanapun akuratnya penyampaian ketentuan-ketentuan atau aturan-aturan tersebut, jika para pelaksana kebijakan yang bertanggung jawab untuk melaksanakan kebijakan kurang mempunyai sumber-sumber daya untuk melaksanakan kebijakan secara efektif, maka implementasi kebijakan tersebut tidak akan efektif. Sumber daya tersebut mencakup:
a) Sumber Daya Manusia (staff)
Implementasi kebijakan tidak akan berhasil tanpa adanya dukungan dari sumber daya manusis yang cukup secara kualitas dan kuantitasnya.
Kualitas sumber daya manusia berkaitan dengan keterampilan, dedikasi,
profesionalitas dan kompetensi dibidangnya. Sedangkan kuantitasnya berkaitan dengan jumlah sumber daya manusia apakah sudah cukup untuk melingkupi seluruh kelompok sasaran. Sumber daya manusia sangat berpengaruh terhadap keberhasilan implementasi, sebab tanpa sumber daya manusia yang profesional implementasi kebijakan berjalan lmabat.
b) Anggaran (Budgetary)
Dalam implementasi kebijakan, anggaran berkaitan dengan kecukupan modal atau investasi atas suatu program atau kebijakan untuk menjamin terlaksananya kebijakan, sebab tanpa dukungan anggaran yang memadai, kebijakan tidak akan berjalan dengan efektif dalam mencapai tujuan dan sasaran.
c) Fasilitas (Facility)
Fasilitas atau sarana dan prasarana merupakan salah satu faktor yang berpengaruh dalam implementasi kebijakan. Pangadaan fasilitas yang layak, seperti gedung, tanah dan perlatan perkantoran akan menunjang dalam keberhasilan implementasi suatu program atau kebijakan.
d) Informasi dan kewenangan (Information and Authority)
Informasi juga menjadi faktor penting dalam implementasi kebijakan, terutama implementasi yang relevan dan cukup.
3) Sikap (Dispositions atau Atitudes)
Salah satu faktor yang mempengaruhi efektifitas implementasi kebijakan adalah sikap implementor. Jika implementor setuju dengan bagian-bagian isi dari kebijakan, maka mereka akan melaksanakan dengan senang hati. Tetapi
jika pandangan mereka berbeda dengan pembuat kebijakan, maka proses implementasi akan mengalami banyak masalah. Ada 3 (tiga) bentuk sikap atau respon implementor terhadap kebijakan: kesadaran pelaksana, petunjuk/arahaan pelaksana untuk merespon program kearah penerimaan atau penolakan, dan intensitas dari respon tersebut.
4) Struktur Birokrasi (Bureucratic Structure)
Membahas badan pelaksana suatu kebijakan, tidak dapat dilepaskan dari struktur birokrasi. Struktur birokrasi adalah karakteristik, norma-norma dan pola-pola hubungan yang terjadi berulang-ulang dalam badan-badan eksekutif yang mempunyai hubungan baik, potensial maupun nyata dengan apa yang mereka miliki dalam menjalankan kebijakan. Beberapa unsur yang mungkin berpengaruh terhadap organisasi dalam implementasi kebijakan, yaitu:
a) Kompetensi dan ukuran staf suatu badan
b) Tingkat pengawasan hirarki terhadap keputusan-keputusan sub unit dan proses-proses dalam badan pelaksana.
c) Sumber-sumber politik suatu organisasi (misalnya dukungan diantara anggota legislatif dan eksekutif)
d) Tingkat komunikasi “terbuka” yaitu jaringan kerja komunikasi horizontal maupun vertikal secara bebas serta tingkat kebebasan yang secara relatif tinggi dalam komunikasi dengan individu-individu diluar organisasi
e) Kaitan formal dan informal suatu badan pembuat keputusan atau pelaksana keputusan. Kebijakan yang kompleks membutuhkan kerjasama banyak orang, serta pemborosan sumber daya akan mempengaruhi hasil
implementasi. Perubahan yang dilakukan tentunya akan mempengaruhi individu dan secara umum akan mempengaruhi sistem dalam birokrasi Selanjutnya Edwards III dalam Agustino (2008:149-154) menamakan model implementasi kebijakan publiknya dengan Direct dan Indirect Impact on Implementation. Dalam pendekatan yang diteoremakan oleh Edward III, terdapat empat variabel yang sangat menentukan keberhasilan implementasi suatu kebijakan, yaitu: (1) Komunikasi; (2) Sumberdaya; (3) Disposisi; dan (4) Struktur Birokrasi.
Gambar 2.1
Model Pendekatan Direct and Indirect Impact on Implementation (George Edward III) KOMUNIKASI
STRUKTUR BIROKRASI
SUMBER DAYA
DISPOSISI
IMPLEMENTASI