BAB III : HUBUNGAN KOORDINASI ANTARA DEWAN
A. Keberhasilan dan Kegagalan Lembaga Pengawasan Jasa
Salah satu maksud dibentuknya OJK menurut UU No.21 Tahun 2011 tentang OJK (UU OJK) adalah untuk membentuk penyeragaman kultur antara BI dan OJK agar menjadi kultur baru dalam pengaturan dan pengawasan perbankan. Tentu untuk menciptakan kultur baru tersebut, koordinasi yang baik adalah kunci utama keberhasilan, jika tidak didukung dengan koordinasi tersebut akan berakibat pada kegagalan lembaga dimaksud.
Sebagai contoh dari kegagalan lembaga pengawasan jasa keuangan seperti di Inggris, Amerika Serikat, Jepang, dan Korea Selatan (yang memiliki lembaga serupa OJK) mengalami kegagalan disebabkan karena tingginya ego sektoral dan perbedaan kultur yang sulit dipadukan. Sama seperti OJK di Indonesia, OJK pada negara-negara ini mengawasi industri jasa keuangan di negaranya terdiri dari beberapa bagian, seperti perbankan, asuransi, pasar modal dan Bank Sentral.108
Belajar dari kasus yang terjadi di Inggris ketika Northern Rock Bank,
ditangani dan diawasi oleh Financial Service Authority (FSA) semacam OJK di
dnegan judul “Perbanas Kritik Iuran Pengawasan Perbankan di OJK”. Sigit Pramono adalah Ketua Umum Perbanas.
108
Ryan Kiryanto (Chief Economist Bank Negara Indonesia), “OJK Bisa Sukses Jika Ada Koordinasi yang Baik”, http://pialangnews.com/read-news-4-12-1441-ojk-bisa-sukses-jika-ada-koordinasi-yang-baik.pialang.news, diakses tanggal 13 Juni 2012.
Inggris akhirnya kolaps dan dibailout oleh Bank of England (BOE)109. Penyebabnya, Bank Sentral Inggris tidak pernah tahu tentang pengelolaan keuangan Northern Rock Bank yang terlalu berani melakukan ekspansi pengucuran kredit, akhirnya dipaksa oleh BOE untuk mengambil keputusan sulit ketika kasus tersebut dilimpahkan oleh FSA ke BOE untuk diselamatkan. Akhirnya BOE justru kembali diberikan kewenangan dan tanggung jawab pengawasan perbankan dan industri keuangan yang lebih luas yang semula berada di FSA Inggris, yang dinilai telah gagal melakukan pengawasan terhadap kasus Northern Rock Bank. Ego sektoral antara BOE dan FSA ketika menangani persoalan Northern Rock Bank dan perbedaan kultur antara kedua lembaga ini memposisikan dirinya lebih unggul, sehingga koordinasi terabaikan.110
109
Bank of England (BOE) adalah Bank Sentral Inggris.
110
Muslimin Anwar, Dosen Fakultas Ekonomi UI, Lihat di: http://si-andri.blogspot.com/2012/05/otoritas-jasa-keuangan-ojk_25.html, diakses tanggal 8 Agustus 2012. Lihat juga di: http://analisis.news.viva.co.id/news/read/292622-menggagas-ojk--pelajaran-dari-inggris, diakses tanggal 8 Agustus 2012. Pada tanggal 20 Mei 1997, the Chancellor of the Exchequer atau Menteri Keuangan Inggris yang baru diangkat, Gordon Brown, mengumumkan perlunya program reformasi total dalam pengaturan sektor jasa keuangan di Inggris. Gordon Brown menghendaki hanya satu otoritas bertanggung jawab atas seluruh peraturan terkait pedoman bisnis dan kehati-hatian dalam berusaha bagi seluruh sektor jasa keuangan di Inggris. Gordon Brown meminta Sir Andrew McLeod Brooks Large, Kepala Badan Investasi dan Surat-surat Berharga (the Securities and Investments
Board), untuk menyiapkan sebuah proposal mewujudkan rencana pembentukan lembaga super power
yang dimaksud. Hingga pada Juli 1997, Sir Andrew McLeod Brooks Large bekerjasama dengan Deputi Gubernur Bidang Pengawasan Perbankan Bank of England (BOE), Sir Howard Davies, serta dibantu sejumlah pejabat dan pegawai dari berbagai regulator terkait, berhasil menyelesaikan proposal tersebut. Tiga bulan kemudian, pada Oktober 1997, secara resmi OJK Inggris berdiri, namanya
Financial Services Authority (FSA). Pada tanggal 1 Juni 1998, FSA secara resmi mengambil alih
tanggung jawab Bank Sentral mengawasi perbankan Inggris. Selepas Sir Howard Davies meletakkan jabatannya sebagai Kepala FSA pada tahun 2003, OJK Inggris ini tidak lagi dipimpin oleh mereka yang memiliki latar belakang pengetahuan, dan pengalaman di bidang pengawasan sektor keuangan. Misalnya, penerus Davies adalah Sir Callum McCarthy, yang menjadi Kepala FSA pada tahun 2003-2008. Mc Carthy sebelumnya adalah Dirjen Pengaturan Gas (Director General of the gas regulator
Ofgas) dan Kepala Eksekutif Regulator Energi Baru (Chief Executive of new energy super-regulator
Ofgem). Pengganti Mc Carthy juga sama. Ketika krisis subprime mortgage menimpa Amerika Serikat,
dan berimbas ke Eropa, OJK Inggris malah dipimpin Adair Turner sampai saat ini. Sebelumnya Turner menjabat ketua Komite Perubahan Iklim (Chair of the Climate Change Committee) Inggris, lembaga yang kurang atau mungkin tidak terkait dengan tugas mengawasi sektor jasa keuangan.
Hal serupa lemahnya koordinasi dalam membuat pengaturan dan melakukan pengawasan sektor perbankan juga terjadi di Amerika Serikat di mana Bank Sentral Amerika, Federal Reserve (The Fed), diberikan kewenangan yang lebih luas setelah
kegagalan pasar finansial di tahun 2008. Kegagalan di sektor finansial yang terjadi di Amerika Serikat tahun 2008 tersebut secara cepat mengalir dan menyebar pada sistem keuangan global. Krisis ini diakibatkan oleh tidak mampunya otoritas jasa keuangan Amerika Serikat dalam mengidentifikasi potensi macetnya kredit perumahan berkualitas rendah (subprime mortgage).111
Lembaga pengawas jasa keuangan atau otoritas jasa keuangan di Amerika
Serikat, Financial Industry Regulatory Authority (FINRA), tidak berhasil
menjalankan pengawasannya terhadap bank dan tidak mampu mencegah praktik-praktik bank yang kurang hati-hati. Penilaian kegagalan otoritas jasa keuangan Amerika Serikat diberikan oleh unit audit internal Bank Sentral Amerika Serikat,
Office of Inspector General, yang menilai lemahnya pengawasan terhadap Midwest
Bank, yang akhirnya ditutup pada bulan Mei 2010 karena telah menyebabkan beban
kerugian bagi Federal Deposit Insurance Company (FDIC) semacam LPS senilai
US$. 200.000.000 (dua ratus juta dollar AS).112
111
Fadil Abidin, “Menyoal Peran OJK”, http://fadilabidin08.blogspot.com/2011/11/menyoal-peran-otoritas-jasa-keuangan.html, diakses tanggal 15 Juni 2012.
Otoritas pengawasan perbankan
112
http://luar-negeri.kompasiana.com/2011/08/02/ojk-dan-skandal-korupsinya-di-korea-selatan/, Op. cit.
Amerika Serikat gagal menjalankan tugasnya yang terbukti dengan krisis tahun 2008.113
Sementara lembaga serupa OJK, Financial Supervisory Service (FSS) di
Korea Selatan juga mengalami kegagalan yang sama. Padahal misi FSS dibentuk untuk menyehatkan industri perbankan di Korea Selatan yang terjadi ketika krisis 1998 yang kemudian FSS dibentuk tahun 1999. FSS pada prinsipnya harus berkoordinasi dengan Bank of Korea (Bank Sentral Korea).
114
113
A. Prasetyantoko, Bencana Financial, Stabilitas Sebagai Barang Publik, (Jakarta: Kompas 2008), hal. 11-12. Lihat juga: Bambang Soesatyo, Skandal Gila Bank Century, Mengungkap Yang Tak
Terungkap Skandal Keuangan Terbesar Pasca Reformasi, (Jakarta: Ufuk Publishing House, 2010),
hal. 106. Lihat juga: Sawidji Widoatmodjo, Mencari Kebenaran Objektif Dampak Sistemik Bank
Century, Kajian Teoritis dan Empiris, (Jakarta: Alex Media Komputindo, 2010), hal. 1-2. Lihat juga:
Didit Aditia (Pengamat Ekonomi dan Perbankan), “OJK, Sebuah Optimisme”, http://www.politikindonesia.com/index.php?k=pendapat&i=32510-OJK,-Sebuah-Optimisme-, diakses tanggal 16 Juni 2012. Peningkatan risiko resesi ekonomi pada perekonomian Amerika Serikat terjadi pada tahun 2007 ditandai dengan tumbangnya perusahaan-perusahaan keuangan besar seperti Lehman
Brothers Holdings Inc yang dinyatakan bangkrut dan beberapa perusahaan lainnya (Lehman Merrill
Lynch, American International Group) mengalami kesulitan likuiditas, sehingga di akhir tahun 2007. Penyebabnya adalah terjadinya krisis di pasar finansial Amerika Serikat yang bersumber dari masalah
subprime mortgage. Krisis di pasar finansial tersebut berdampak pada dunia perbankan Amerika
Serikat di tahun 2008. Pemerintah Amerika Serikat melakukan bailout terhadap Citigroup sebagai salah satu bank terbesar di Amerika Serikat. Hal ini tentu sangat erat kaitannya dengan eksistensi Bank Sentral di Amerika Serikat pada waktu itu. Pemerintah meminta pertanggungjawaban Gubernur Bank Sentral Negara (Federal Reserve Bank), Alan Greenspan, untuk menjelaskan posisinya dalam mengambil kebijaksanaannya yang menimbulkan krisis ekonomi global tahun 2008 tersebut. Kerugian pada sejumlah lembaga finansial besar tercatat di pasar modal, mengubah krisis sektor perumahan menjalar menjadi sentimen negatif terhadap industri pasar modal finansial. Kecemasan pun terus menjalar, terkait penurunan daya serap pasar terbesar Amerika Serikat. Bahkan dampaknya menjalar menjadi sentimen buruk ke belahan dunia lainnya.
Prinsip kerjasama antara FSS dengan Bank of Korea dilakukan melalui koordinasi, namun koordinasi itu disalahgunakan untuk berbuat praktik suap-menyuap atau korupsi yang melibatkan petinggi-petinggi di lembaga FSS tersebut. Pemerintah Korea Selatan akhirnya mengembalikan kewenangan dan tanggung jawab pengaturan dan
114
Ryan Kiryanto (Chief Economist Bank Negara Indonesia), “Hormonisasi Koordinasi Perlu Direalisasikan Dalam OJK”, http://www.depkeu.go.id/ind/Data/Berita/br_240512_12.htm, diakses tanggal 13 Juni 2012.
pengawasan di sektor perbankan Korea Selatan kepada Bank of Korea secara keseluruhan.115
Pengalaman negara Jepang dalam menerapkan FSA (suatu lembaga semacam OJK), pada saat industri perbankan Jepang masih bermasalah. Ternyata ketika dibentuk FSA di Jepang tidak membuat industri perbankan Jepang menjadi lebih baik. Hal ini dapat dilihat dari kebangkrutan Long Term Credit Bank dan Nippon
Credit Bank, dua bank besar di Jepang yang terbukti merekayasa pembukuannya dan diketahui pula ternyata terindikasi kecurangan (fraud) dalam koordinasi antara FSA
dengan Bank Sentral turut memperburuk sistim pengawasan industri perbankan Jepang misalnya dalam kasus Ishikawa Bank dan masalah kredit macet.
116
Berdasarkan pengalaman dari beberapa lembaga pengawasan jasa keuangan tersebut di atas, bukan hal mudah mewujudkan lembaga pengawasan perbankan yang tangguh sekalipun di negara-negara maju seperti Inggris, Amerika Serikat, dan Korena Selatan jika tidak didukung dengan koordinasi yang kuat antar lembaga pengawas khususnya antara Bank Sentral dengan Lembaga Pengawasan Jasa Keuangan. Muliaman Darmansyah Hadad, juga mengakui kegagalan negara-negara tersebut disebabkan oleh koordinasinya yang gagal.117
Kegagalan menjalankan tugas, khususnya di bidang pengawasan sektor perbankan di Inggris, Amerika Serikat, dan Korea Selatan sebagaimana di atas,
115
http://luar-negeri.kompasiana.com/2011/08/02/ojk-dan-skandal-korupsinya-di-korea-selatan/, Op. cit.
116
Zulkarnain Sitompul, Problematika Perbankan, (Jakarta: BooksTerrace & Library, 2005), hal. 148.
117
http://berita.plasa.msn.com/bisnis/antara/muliaman-jangan-ulangi-kegagalan-ojk-negara-lain, diakses tanggal 11 Agustus 2012.
merupakan sebahagian kecil dari contoh yang ada di dunia. Akan tetapi di samping itu, Negara yang tergolong berhasil menerapkan lembaga pengawasan sektor jasa keuangan semacam OJK adalah negara Australia.118
Tidak ada satupun pola pengawasan industri keuangan yang universal bagi seluruh negara.
119
Itu sebabnya sebahagian besar faktor penentu keberhasilan pengawasan perbankan adalah koordinasi yang baik dan pembentukan kultur baru serta anti moral hazard para dewan pelaksananya harus diutamakan. Sebagai perbandingan misalnya Australian Prudential Regulation Authority (APRA)120,
OJK-nya Australia bersama Bank Sentral, The Reserve Bank of Australia, dinilai yang
paling berhasil menjalankan tugasnya mengawal kesehatan dan daya tahan industri keuangan negaranya termasuk perbankannya. Diketahui bahwa rahasia keberhasilan APRA karena Dewan Komisioner APRA lebih mengedepankan koordinasi dan tanggung jawab moral di atas segala-galanya.121
APRA merupakan sebuah lembaga pengembangan kebijakan pengaturan dan pengawasan yang berkaitan dengan keuangan sebagai regulator prudential, termasuk
118
Fuady Rahmany (Ketua Bapepam-LK), ”BI OJK Kuatkan Industri Keuangan”, http://www.setjen.depkeu.go.id/data/mkeuangan/juli2010/files/search/searchtext.xml, diakses tanggal 17 Juni 2012. Selain Australia, menurut Menkeu masih banyak lembaga seperti OJK di Eropa yang mengalami kegagalan, namun banyak juga yang berjalan dengan baik misalnya: Office of the
Superintendent of financial Institutions (OSFI) di Kanada, negara-negara skandinavia, dan Jerman
berjalan dengan baik.
119
Zulkarnain Sitompul, Problematika Perbankan...Loc. cit.
120
Admin Situs Resmi APRA Australia, The Australian Prudential Peraturan Authority (APRA), http://www.apra.gov.au/Pages/default.aspx, diakses tanggal 17 Juni 2012. APRA adalah lembaga otoritas jasa keuangan negara Australia yang mengawasi bank, kredit union, asuransi umum dan reasuransi, asuransi jiwa, industri keuangan dan dana pensiun. APRA didirikan tanggal 1Juni 1998 dan didanai sebagian besar oleh industri yang diawasinya.
121
pembuatan standar kehati-hatian.122 Dewan APRA terdiri atas 9 (sembilan) anggota yang 6 (enam) diantaranya, termasuk Ketua dan Chief Executive Officer, diangkat
untuk masa kerja sampai 5 (lima) tahun. Dua anggota ex officio yang ditunjuk oleh
Gubernur Reserve Bank of Australia dan satu oleh Ketua Australian Securities and
Investments Commission. Menurut Undang-Undang APRA, Dewan mendelegasikan
beberapa fungsi kepada Chief Executive Officer.123
Struktur organisasi APRA di Australia ternyata memiliki kesamaan dengan struktur OJK di Indonesia yakni terdiri atas 9 (sembilan) anggota dan dua diantaranya berasal dari ex officio yang bertindak sebagai Chief Executive Officer di dalam
APRA. Struktur organisasi APRA demikian mulai berlaku pada tanggal 1 Juli 2003, melalui amandemen Peraturan Prudential Australia Authority Act 1998 (Act APRA).
Dewan APRA bertemu secara resmi secara bulanan, dan bahkan lebih sering sesuai kebutuhan untuk membahas dan menyelesaikan kebijakan utama masalah pengawasan dan strategis, serta mengadakan pertemuan dengan manajemen senior
122
http://www.apra.gov.au/AboutAPRA/Publications/Documents/CorporateGovernance.pdf, diakses tanggal 30 Januari 2013. Oleh: Mr. Steve Somogyi, dengan judul: “Corporate Governance”. Mr. Steve Somogyi diangkat sebagai anggota APRA untuk jangka waktu 3 (tiga) tahun terhitung sejak bulan September 2003. Mr Somogyi berpengalaman selama 30 (tiga puluh tahun) dalam pengawasan jasa keuangan dan industri perawatan kesehatan, termasuk 27 (dua puluh tujuh) tahun di National Mutual sebagai posisi Chief Manager untuk Selandia Baru, Associate Director - Operasi dan Keuangan Kepala Eksekutif. Di tahun 1998, beliau pernah menjabat beberapa posisi, termasuk Chief Financial Officer Executive Officer Mayne Nickless Limited dan Kepala CPI Group Limited di Australia.
123
http://www.apra.gov.au/AboutAPRA/Documents/Corporate%20governance.pdf, diakses tanggal 30 Januari 2013.
APRA setidaknya sekali seminggu untuk pertukarakan informasi tingkat tinggi dalam berbagi keputusan mengenai hal-hal yang lebih rutin pengawasannya.124
Dewan APRA bertanggung jawab penuh terhadap pengelolaan sistem keuangan di Australia sebagaimana disebut dalam undang-undang Undang-Undang
Otoritas APRA dan Persemakmuran dan Companies Act 1997. Tujuan APRA dalam
undang-undang tersebut sebagaimana diatur dalam Pasal 8 dari Undang-Undang APRA, adalah untuk mengatur badan di sektor keuangan Australia sesuai dengan hukum yang berlaku dan untuk mengembangkan kebijakan yang akan diterapkan dalam menjalankan peran regulasi sistem keuangan. Dalam melakukan tujuan itu, APRA menyeimbangkan antara keselamatan, efisiensi keuangan, persaingan, dan netralitas kompetitif.125
Demikian pula struktur Dewan sejenis OJK di Amerika Serikat dan Jepang juga memiliki unsur ex officio dari pihak eksekutif dan Bank Sentralnya
masing-masing. Dewan FSA di Inggris diatur dan ditunjuk oleh Departemen Keuangan,
mayoritas anggota Dewan FSA berasal dari Bank of England sebagai unsur ex
officio.126
Struktur Dewan FSS di Korea Selatan juga memiliki ex officio dari
pemerintah Korea Selatan yang lebih menaruh perhatiannya pada aspek solvency dari
124
Situs Resmi APRA: http://www.apra.gov.au/Search/Pages/Results.aspx?k=ex%20officio, diakses tanggal 30 Januari 2013. Diambil dari kumpulan makalah dan artikel di dalam situs resmi APRA.
125
http://www.apra.gov.au/AboutAPRA/Documents/Corporate%20governance.pdf, diakses tanggal 30 Januari 2013.
126
Situs Resmi FSA dapat dilihat di: http://www.fsa.gov.uk/about/who/board, diakses tanggal 30 Januari 2013.
lembaga keuangan yang ada dan cenderung mikro perspektif. Korea Selatan
kemudian mengembangkan tripartite system yang membagi wewenang kebijakan
terkait dengan sistem keuangan kepada tiga institusi pemerintah, yakni kebijakan
ekonomi di bawah Ministry of Strategy and Finance, kebijakan pemeliharaan
stabilitas harga di bawah kendali Bank of Korea (bank sentral), dan kebijakan perbankan (prudential regulation) di bawah kendali Financial Services Commisions
(FSC).127
Memperhatikan faktor dari kegagalan-kegagalan lembaga pengawasan jasa keuangan di berbagai negara-negara sebagaimana disebutkan di atas, disimpulkan bahwa mengawasi perbankan memang bukan perkara mudah sekalipun di negara maju. Otoritas dituntut menjaga sistem perbankan untuk menjadi sehat, sekaligus melindungi kepentingan masyarakat khususnya nasabah dan konsumen. Masuknya
unsur ex officio merupakan kepentingan politik dari pemerintah untuk dapat
mengintervensi kebijakan di sektor jasa keuangan.
Intervensi lembaga pengawas jasa keuangan yang terlalu berlebihan untuk mencampuri manajemen bank, melalui tindakan-tindakan arogansi, dinilai sebagai faktor kondusif kegagalan. Manajemen bank harus tetap bertanggung jawab penuh atas bank yang dikelolanya dan demikian pula halnya manajemen pengawas tetap bertanggung jawab sesuai dengan yang ditentukan oleh perundang-undangan tanpa mengurangi keindependensian kedua lembaga (BI dan OJK) dapat dipertemukan
127
http://www.infobanknews.com/2010/03/inggris-dan-korea-selatan-gagal-terapkan-ojk/, diakses tanggal 30 Januari 2013. Oleh: infobank.news.com, “Inggris dan Korea Selatan Gagal Terapkan OJK”.
melalui koordinasi dalam batas-batas hubungan kelembagaan yang ditentukan dalam undang-undang.