2.3. Teori Dynamic Governance
2.3.1. Kebijakan yang Adaptif (Adaptive Policy)
Di dalam situasi dan kondisi dunia yang terus berubah dan penuh ketidakpastian (uncertainty), tidak ada jaminan bagi sebuah organisasi untuk tetap dapat mempertahankan keberhasilan yang telah dicapai saat ini, termasuk jaminan akan kelangsungan hidup organisasi tersebut di masa depan. Walaupun organisasi telah menentukan prinsip dasar yang kuat, kebijakan dan program yang baik, serta adanya efisiensi pengelolaan, tidak tertutup kemungkinan organisasi akan berjalan datar dan berangsur-angsur mengalami peluruhan jika organisasi tersebut tidak cukup meningkatkan kapasitas pembelajaran organisasi, inovasi dan perubahan untuk menghadapi tantangan dan lingkungan global yang tidak menentu sekaligus sulit diperkirakan.
Hal yang sama juga berlaku pada pemerintahan di dunia saat ini yang dihadapkan pada rangkaian tugas yang semakin sulit. Sebuah pemerintahan tidak hanya dituntut menghasilkan sebuah kebijakan yang sesuai dengan tuntutan lingkungan, ekonomi dan sosial masyarakat, namun lebih dari itu harus mampu menciptakan kebijakan yang cukup fleksibel sehingga dapat beradaptasi dengan cepat terhadap perubahan dunia yang telah memasuki era globalisasi. Jika sebuah kebijakan tradisional dibuat dengan memperjelas sejumlah aturan dan petunjuk pelaksanaan secara ketat, maka ke depan dibutuhkan cara baru agar kebijakan tersebut dapat menyesuaikan diri dengan perubahan yang dinamis dan kompleks.
Walker et al. menekankan perlunya memperhatikan ketidakpastian yang terjadi di masa mendatang dalam sebuah proses penetapan kebijakan publik. Jika hal ini menjadi sebuah pegangan, maka adalah sesuatu yang mustahil jika mengharapkan sebuah kebijakan statis dapat menghasilkan kinerja yang baik di
masa mendatang.216 Untuk itu dibutuhkan sebuah proses pembangunan kebijakan yang adaptif (adaptive policy) yang dapat membantu para pengambil keputusan untuk memecahkan masalah masyarakat.
Hatfield-Dodds, Nelson, dan Cook217 menjelaskan adaptasi pada dasarnya adalah proses penyesuaian yang tidak disengaja namun lahir dari rangkaian proses sistemik untuk menanggapi tekanan kompetisi yang ada. Perubahan sebuah sistem sosial masuk dalam kategori adaptif jika sistem yang disusun tersebut berhasil mendukung tujuan akhir dari sasaran yang telah ditetapkan sebelumnya. Dalam konteks organisasi publik, kebijakan dikategorikan adaptif jika kebijakan publik tersebut terbukti dapat meningkatkan kepuasan atau kebutuhan masyarakat sasaran.
Kajian kontemporer kebijakan biasanya berbeda dibandingkan kajian tradisional karena umumnya meliputi dua level, yaitu:218 1) pada level aksi, maka kebijakan dipandang sebagai satu proses yang berkelanjutan yang terkadang melibatkan sejumlah elemen yang saling berhimpitan, 2) pada level struktur, proses kebijakan melibatkan para pelaku yang beragam, bukan hanya melibatkan para pembuat kebijakan di pemerintahan atau birokrasi. Para pelaku saling berkaitan dan membentuk jaringan-jaringan dalam pembuatan kebijakan. Kajian lingkungan adaptif terjadi untuk mengantisipasi terjadinya perubahan sosial yang cepat di lingkungan perusahaan dan masyarakat. Kajian kebijakan yang adaptif umumnya mencakup perspektif proses dan struktur.219
216 Warren E. Walker, S. Adnan Rahman and Jonathan Cave, “Adaptive policies, policy
analysis, and policy-making,” 2001, http://www.sciencedirect.com/science?_ob=
ArticleURL&_udi=B6VCT-41SBG4T7&_user=10&_rdoc=1&_fmt=&_orig=search&_sort=d& view=c&_acct=C000050221&_version=1&_urlVersion=0&_userid=10&md5=0968a17ac21fe650 5d70063709a8df6e, 2001.
217Steve Hatfield-Dodds, Rohan Nelson and David C. Cook Adaptive governance: An
introduction, and implications for public policy, 2007, Paper presented at the ANZSEE
Conference, Noosa Australia, 4-5 July 2007, p. 4.
218 Aleg Cherp and Alexos Antypas, “Dealing with Continues Reform: Towards Adaptive EA Policy System in Country in Transition”, Journal of Environmental Assessment Policy and
Management, Vol. 5, No. 4 (December 2003), p. 460
219Aleg Cherp and Alexos Antypas, “Dealing with Continues Reform: Towards Adaptive EA Policy System in Country in Transition”, Journal of Environmental Assessment Policy and
2.3.2. Dynamic Governance
Untuk menjawab tantangan globalisasi dan perubahan teknologi yang secara langsung maupun tidak langsung mempengaruhi organisasi governance (kepemerintahan), maka dalam melaksanakan kewajiban pelayanan publik, seharusnya menerapkan tata kelola kepemerintahan yang dinamis (dynamic
governance). Itu artinya sebuah kepemerintahan diharapkan mengembangkan
kebijakan, peraturan, dan struktur organisasi yang sesuai dengan perubahan lingkungan sosio-ekonomi dan perilaku sosial di sebuah wilayah.
Dynamic governance bukan terjadi secara kebetulan tetapi sebagai akibat
kemampuan perhatian kepemimpinan organisasi yang memiliki ambisi untuk berubah dan berinteraksi dengan struktur sosial dan ekonomi yang ada untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan.220 Neo dan Chen menjelaskan dynamic
governance adalah hasil peningkatan kapasitas untuk pembangunan jalur yang
adaptif (adaptive path) dan kebijakan yang adaptif (adaptive policy) sehingga dihasilkan eksekusi kebijakan yang efektif. Dynamic governance adalah institusionalisasi nilai-nilai budaya yang mendukung kemampuan organisasi yang proaktif untuk menghasilkan jalur-jalur yang adaptif (adaptive path). Kondisi ini selanjutnya menghasilkan perubahan dan pembelajaran secara berkelanjutan, yang diwujudkan dalam bentuk perubahan evolusioner secara berkelanjutan terhadap perundang-undangan, kebijakan, insentif dan struktur baru organisasi sehingga dapat menjawab tantangan-tantangan baru. 221 Pengertian konsep dynamic governance Neo dan Chen, dalam kajian Hatfield-Dodds, Nelson, dan Cook,222 diistilahkan sebagai adaptive governance (kepemerintahan yang adaptif), yang dijelaskan sebagai berikut:
“Adaptive governance is ‘the evolution of rules and norms that better promotes the satisfaction of underlying human needs and preferences given changes in understanding, objectives, and the social, economic and environmental context’. This establishes an
220 Neo and Chen ,2007, p.11. 221 Ibid. p.12.
222 Steve Hatfield-Dodds, Rohan Nelson and David C. Cook, Adaptive governance: An
introduction, and implications for public policy, 2007, Paper presented at the ANZSEE
idealised reference point for examining the dynamics of institutional change – akin to the concept of market failure within economics – and provides a useful framework for identifying impediments to desirable changes and developing effective remedies for these impediments.”
Hatfield-Dodds et al. menguraikan sebuah organisasi termasuk kepemerintahan yang adaptif jika meningkatkan akselerasi pembangunan dan kemakmuran suatu negara dengan secara terus menerus meningkatkan dan menyesuaikan diri dengan lingkungan sosial ekonomi sebagai hasil interaksi antara masyarakat, kelompok bisnis dan pemerintah. Ketiga unsur inilah yang mempengaruhi pembangunan ekonomi dan perilaku sosial budaya masyarakat melalui pembuatan kebijakan, peraturan atau perundang-undangan dan struktur organisasi yang adaptif.
Serangkaian adaptive policy inilah yang diharapkan dapat menghasilkan sejumlah inovasi kepemerintahan sehingga dapat menjadi instrumen penting dalam proses dinamisasi perubahan. Neo dan Chen menjelaskan sebuah adaptive
policy dihasilkan ketika sebuah pemerintahan membangun kemampuan dinamis
(dynamic capabilities) berupa kemampuan thinking ahead, thinking again dan
thinking across. Proses pembangunan dynamic capabilities tersebut dilekatkan
dalam jalur-jalur (path), kebijakan (policies), pengembangan pegawai (people), dan pengembangan proses dari institusi publik tersebut. Jika kondisi tersebut tercapai, maka organisasi publik tersebut telah melaksanakan proses pembelajaran dengan menghasilkan serangkaian inovasi kepemerintahan, yang menjadi instrumen penting dalam proses pembangunan dynamic governance.223
Dynamic governance terjadi ketika pembuat kebijakan secara konstan
melaksanakan pembangunan dynamic capabilities melalui proses thinking ahead dengan menerima perubahan-perubahan yang terjadi di sekitar lingkungan mereka, melaksanakan thinking again untuk merefleksikan apa yang telah mereka laksanakan dan menjalankan thinking across untuk belajar dari pihak lainnya. Keberhasilan organisasi menghasilkan dynamic capabilities dan secara terus menerus menggabungkan dengan proses pembangunan persepsi baru,
merefleksikan dan membangun pengetahuan yang diterjemahkan dalam nilai-nilai budaya baik dalam bentuk keyakinan (belief), peraturan (rules), kebijakan (policies) dan struktur organisasi; memungkinkan organisasi dapat beradaptasi dengan lingkungan yang terus berubah.224
Ketika budaya dan capabilities bekerja secara independen maka sulit untuk menghasilkan efek sinergis. Sebaliknya kedua hal tersebut bisa bekerja dan saling bertolakbelakang dan bertentangan sehingga ide-ide kepemerintahan yang baik dan tujuan-tujuan tertentu tidak dapat dieksekusi dengan efektif. Dynamic
governance tidak dapat dicapai tanpa adanya pengertian dan interdependensi
antara budaya dengan capabilities, antara capabilities dengan kemampuan pegawai (people) dan proses yang menjadi sumber dari people tersebut; antara
capabilities dan interaksinya dengan lingkungan eksternal, dan antara capabilities
dengan kemampuan mengekspresikan ke dalam jalur (path) yang adaptive dengan kebijakan atau policies.225