1. Pasal 24C ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 jo. Pasal 10 ayat (1) Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi menentukan bahwa, Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk, antara lain, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar.
2. Pasal 61 Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi menentukan bahwa, Pemohon dalam sengketa kewenangan adalah lembaga negara yang kewenangannya diberikan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang mempunyai kepentingan langsung terhadap kewenangan yang dipersengketakan.
3. Bertitik tolak dari ketentuan-ketentuan di atas, beberapa isu hukum yang dapat dikemukakan:
a. Bagaimana konsepsi lembaga negara menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; apakah dengan disebutkannya
suatu lembaga atau badan dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, sudah dianggap cukup untuk mengkategorikannya sebagai lembaga negara;
b. Apakah yang dimaksud dengan kewenangan yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
c. Apakah benar terjadi sengketa kewenangan antara Pemohon dan Termohon I, Termohon II, dan Termohon III.
4. Dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 balk sebelum maupun setelah amandemen, tidak ditemukan ketentuan yang dapat memberi gambaran mengenai konsepsi lembaga negara yang dimaksud Undang-Undang Dasar. Begitu pula keterangan mengenai hal tersebut juga tidak diketemukan baik dalam risalah sidang-sidang pembentukannya (BPUPKI), pengesahannya (PPKI) maupun dalam sidang-sidang perubahannya (PAH I MPR). Risalah Rapat Tertutup PAH I Badan Pekerja MPR tanggal 26 September 2001, menyimpulkan antara lain, "tidak ada suatu pernyataan atau pembicaraan yang secara khusus terungkap dalam rapat-rapat PAH I yang memberikan definisi atau batasan pasti tentang apa yang dimaksud dengan lembaga negara". Namun pembentuk undang-undang, dalam hal ini Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, termasuk kami sendiri yang pada waktu itu menjadi Menteri Kehakiman dan HAM dan mewakili Presiden dalam membahas RUU tersebut, menginginkan agar lembaga-lembaga negara yang kemungkinan bersengketa itu secara umum dipahami sebagai lembaga-lembaga negara pada tingkat pusat, seperti MPR, DPR, DPD, Presiden, Mahkamah Agung, Mahkamah Konstitusi dan lainnya, bukan lembaga-lembaga pemerintahan yang ada pada tingkat daerah.
Pencantuman sebuah lembaga atau nama jabatan di dalam konstitusi tidaklah secara otomatis harus dikategorikan sebagai lembaga negara. Para pembuat Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003, tidak pernah membayangkan kalau Mahkamah Konstitusi akan berwenang memeriksa dan memutus perkara pada tingkat pertama dan terakhir, seperti sengketa kewenangan antara Bupati/Wakil Bupati atau Walikota/Wakil Walikota dengan DPRD. Atau malahan juga sengketa kewenangan antara Bupati
dengan Wakil Bupati, Walikota dengan Wakil Walikota. "Nawaitu" para pembuat Undang-Undang Dasar memang bermaksud agar Mahkamah Konstitusi hanya menangani perkara-perkara yang fundamental yang berkaitan langsung dengan Konstitusi. Tidak terbayangkan oleh pembentuk Undang-Undang Dasar dan undang-undang, sembilan hakim Mahkamah Konstitusi yang hanya membentuk satu majelis itu, akan menangani perkara Iebih dari 1000 Bupati/Wakil Bupati dan Walikota/Wakil Walikota yang ada sekarang ini. Belum lagi Gubernur/Wakil Gubernur dan DPRD Provinsi, ditambah dengan DPRD Kabupaten/Kota yang ada di seluruh tanah air.
5. Adapun Bupati, memang disebutkan di dalam Pasal 18 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Namun judul dari Bab VI yang membawahi Pasal yang menyebutkan Bupati itu adalah "Pemerintahan Daerah". Karena itu, dalam konteks judul bab tersebut sejalan dengan sistem penafsiran Eropa Kontinental yang mempengaruhi hukum tata negara kita, kami berpendapat bahwa Bupati bukanlah lembaga negara, melainkan lembaga pemerintahan daerah. Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 yang merinci ketentuan Pasal 18 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dengan jelas menyebutkan dalam Ketentuan Umum angka 3, bahwa "Pemerintah Daerah" antara lain adalah Bupati. Dengan demikian, bertambah jelas di mana kita harus mengkategorikan Bupati, apakah termasuk kategori sebagai lembaga negara ataukah lembaga pemerintahan daerah. Sementara Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tidak menyebutkan keberadaan Wakil Bupati.
6. Pemohon sendiri dalam Bab III angka 29 permohonannya dengan tegas menyebutkan bahwa Pemohon (Bupati/Wakil Bupati Bekasi) adalah "kepala pemerintahan daerah", yang benar adalah "kepala pemerintah daerah" dan sama sekali tidak mendalilkan bahwa Pemohon adalah lembaga negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 24C ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 jo Pasal 10 Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003.
7. Ketentuan Pasal 24C ayat (1) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 jo Pasal 10 Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003,
dengan jelas menyebutkan bahwa kewenangan Mahkamah Konstitusi antara lain untuk memutus Sengketa Kewenangan Lembaga Negara "yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar". Para penyusun Undang-Undang Dasar yang nanti insya Allah juga mohon diperkenankan untuk didengar keterangannya sebagai ahli dalam memeriksa permohonan ini maupun kami sendiri yang dahulu ikut menyusun Undang-undang Nomor 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, mengartikan kata-kata "yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar", benar-benar sebagai kewenangan yang secara eksplisit diberikan oleh Undang-Undang Dasar. Misalnya, Pasal 20 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 mengatur bahwa setiap Rancangan Undang-Undang harus dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama. Jika Presiden sendiri saja mengesahkan undang-undang tanpa membahasnya dan mendapat persetujuan DPR, maka hal itu jelas menimbulkan sengketa kewenangan. Pasal 24C ayat (2) menyebutkan bahwa memutus pembubaran partai politik dan perselisihan hasil pemilihan umum adalah kewenangan Mahkamah Konstitusi. Jika Mahkamah Agung memutus kasus ini, maka tindakan itu menimbulkan sengketa kewenangan dengan Mahkamah Konstitusi. Jika kewenangan lembaga negara itu tidak secara eksplisit diberikan oleh Undang-Undang Dasar, tetapi misalnya diberikan oleh undang-undang atau peraturan perundang-undangan yang Iebih rendah, maka sengketa atas kewenangan itu tidaklah menjadi kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk memutuskannya. Para pembuat Undang-Undang Dasar maupun pembuat undang-undang tidak pernah membayangkan bahwa Mahkamah Konstitusi akan memeriksa permohonan-permohonan seperti itu.
8. Pertanyaannya sekarang, apakah Bupati dan Wakil Bupati yang kami sendiri berpendapat bahwa keduanya bukanlah lembaga negara adakah lembaga itu memiliki kewenangan yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar ? Pemohon sendiri dalam Bab III angka 29 tidak mendalilkan adanya kewenangan itu, melainkan menyebutkan "kedudukan" Bupati/Wakil Bupati.
Menurut Pemohon, Bupati/Wakil Bupati Bekasi sebagai "kepala pemerintahan daerah", kedudukannya diatur dalam Pasal 18 ayat (2), (3), (4), (5) dan (6) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun
1945. Pemohon telah salah mengutip ketentuan Pasal 18 Undang-Undang Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dengan menyebutkan Bupati/Wakil Bupati sebagai kepala pemerintahan daerah. Padahal Pasal 18 ayat (4) menyebut Gubernur, Bupati dan Wakil Bupati sebagai "kepala pemerintah daerah" dan bukan kepala "pemerintahan daerah". Kewenangan yang diatur dalam Pasal 18 ayat (2), (3), (5) dan (6) adalah kewenangan "pemerintahan daerah" dan sama sekali bukan kewenangan bupati sebagai kepala pemerintah daerah. Baik dalam teori hukum administrasi daerah maupun di dalam semua Undang-undang tentang pemerintah daerah yang pernah kita miliki, antara lain Undang-undang Nomor 5 Tahun 1974, Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 maupun dalam Undang-undang Nomor 34 Tahun 2004, dengan jelas dibedakan pengertian "Pemerintahan Daerah" dengan
"Pemerintah Daerah". Yang dimaksud dengan "Pemerintahan Daerah" pada tingkat Kabupaten bukan hanya Bupati/Wakil Bupati, tetapi termasuk pula DPRD. Kewenangan yang diatur ,dalam Pasal 18 Undang-Undang Negara Republik Indonesia adalah kewenangan pemerintahan daerah, bukan kewenangan Bupati sebagai kepala pemerintah daerah. Paling tidak, kewenangan pemerintahan di daerah itu telah terbagi antara Bupati dengan DPRD.
9. Tidak ada keraguan bagi kami, bahwa Presiden/Termohon I menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, adalah lembaga negara. Kewenangan-kewenangan Presiden pun dengan jelas diberikan oleh Undang-Undang Dasar. Namun, apakah Menteri, dalam hal ini Menteri Dalam Negeri, termasuk pula sebagai lembaga negara dan apakah kewenangannya juga diberikan oleh Undang-Undang Dasar?
Profesor Jimly Asshiddiqie dalam bukunya Sengketa Kewenangan Antar Lembaga Negara dan Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, memberikan penafsiran yang luas tentang Iembaga-Iembaga negara, yang menurut beliau dapat berjumlah 28 atau Iebih lembaga negara. Menteri dan Bupati digolongkan pula sebagai lembaga negara, yang semuanya potensial untuk bersengketa. Setiap persengketaan yang timbul menjadi kewenangan lembaga yang kebetulan sedang beliau pimpin untuk diperiksa dan diputuskan pada tingkat pertama dan terakhir.
Sebagaimana telah kami katakan tadi yang di waktu yang lalu juga telah
bertindak sebagai pembentuk undang-undang tidaklah sependapat dengan Profesor Jimly Asshiddiqie untuk memberikan penafsiran yang begitu Iuas tentang lembaga negara. Seperti telah kami kemukakan tadi, tidaklah berarti semua lembaga atau nama jabatan seperti Menteri, Gubernur, Bupati dan Walikota, yang disebutkan di dalam Undang-Undang Dasar, haruslah dikategorikan sebagai lembaga negara, apalagi jika dikaitkan dengan kewenangannya yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar, sehingga potensial untuk bersengketa. Pasal 17 ayat (1) dan (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyebutkan bahwa Presiden dibantu oleh menteri-menteri negara. Menteri-menteri itu diangkat dan diberhentikan oleh Presiden. Pasal 17 ayat (3) menyebutkan setiap Menteri membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan. Apa sesungguhnya kewenangan Menteri dalam "bidang-bidang tertentu dalam pemerintahan" itu tidaklah disebutkan secara rinci oleh Undang-Undang Dasar. Dengan demikian, kami berpendapat bahwa Undang-Undang Dasar tidaklah memberikan kewenangan eksplisit kepada Menteri, yang berpotensi menimbulkan sengketa kewenangan antar lembaga negara. Kedudukan Menteri adalah di bawah Presiden dan membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan. Karena itu jelas bahwa Menteri itu adalah nama jabatan di bawah lembaga negara, yakni Presiden. Menteri-menteri itu diangkat dan diberhentikan oleh Presiden, sehingga kepada Presiden para Menteri-menteri itu bertanggung jawab.
Dalam keadaan seperti itu sukar untuk membayangkan kemungkinan timbul sengketa kewenangan, misalnya antara Menteri dengan Presiden. Jika Presiden tidak setuju dengan kebijakan seorang Menteri, Presiden dapat dengan serta merta memberhentikan Menteri yang bersangkutan.
10. Oleh karena kami berpendapat bahwa Menteri yang sebenarnya bukanlah lembaga, melainkan nama jabatan, karena lembaganya adalah "kementerian negara" sebagaimana diatur dalam Pasal 17 ayat (4) Undang-Undang Negara Republik Indonesia Tahun 1945 bukanlah lembaga negara, dan kewenangannya tidak diberikan secara jelas oleh Undang-Undang Dasar, maka menjadi pertanyaan bagi kami, dalil Pemohon dalam permohonan sengketa kewenangan antar lembaga negara, yang sedang diperiksa ini.
Apakah kewenangan untuk memberhentikan Bupati/Wakil Bupati adalah kewenangan sebuah lembaga negara yang diberikan oleh Undang-Undang Dasar ? Pemohon sendiri dalam angka 8, 9, 10 dan 11 permohonannya tidak dapat mendalilkan adanya kewenangan itu. Pemohon malah merujuk kepada ketentuan Pasal 49 dan 50 Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 jo Pasal 29, 30 dan 31 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang mekanisme dan alasan-alasan pemberhentian Bupati/Wakil Bupati.
Pemohon mendalilkan bahwa Termohon II sama sekali tidak memiliki kewenangan untuk memberhentikan Pemohon dengan merujuk ketentuan Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Padahal pasal itu mengatur pemilihan Bupati yang harus dilakukan secara demokratis. Pasal itu tidak mengatur pemberhentian bupati, dan bahkan juga tidak mengatur kewenangan DPRD untuk memberhentikan bupati. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tidak secara eksplisit mengatur bahwa pemilihan Bupati harus dilakukan secara Iangsung oleh rakyat sebagaimana diatur dalam Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004. Yang penting pemilihan itu dilakukan secara demokratis.
Pemilihan yang dilakukan oleh DPRD pun sebagaimana diatur dalam Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 dapat dikategorikan sebagai pemilihan yang demokratis pula. Jadi, kalau prinsip "a contrario actus" harus dipahami secara kaku, maka jika bupati dipilih secara demokratis oleh DPRD, maka DPRD pula yang berwenang memberhentikannya. Kalau bupati dipilih secara demokratis oleh rakyat dalam pemilihan Iangsung, maka menurut prinsip "a contrario actus", maka DPRD pun tidak berwenang untuk memberhentikan bupati. Yang berwenang adalah rakyat yang telah memilihnya. Karena itu prinsip "a contrario actus" tidak dapat diterapkan begitu saja, tanpa mekanisme pengaturan Iebih lanjut melalui konstitusi atau undang-undang. Konstitusi Amerika Serikat memuat pasal-pasal impeachment, demikian pula Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, walaupun Presiden/Wakil Presiden dipilih Iangsung oleh rakyat.
11. Bertitik tolak dari uraian di atas, maka Termohon I berpendapat, dalam permohonan yang sedang diperiksa ini, tidak ada sengketa kewenangan antara Pemohon dan Termohon I dan Termohon II. Pemohon dan Termohon
II bukanlah lembaga negara, dan kewenangannyapun tidak secara eksplisit diberikan oleh Undang-Undang Dasar. Istilah Bupati di dalam Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, bahkan tidak Iebih daripada sekedar nama jabatan sebagai Kepala Pemerintah Daerah. Pemerintah daerah itulah yang dapat dikategorikan sebagai lembaga, tetapi bukan lembaga negara, melainkan lembaga pemerintah daerah sebagai bagian dari pemerintahan daerah. Sama halnya dengan istilah menteri, tidaklah Iebih daripada sekedar nama jabatan. Lembaga pemerintah yang dipimpinnya ialah "kementerian negara" sebagaimana disebutkan dalam Pasal 17 ayat (4) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Karena itu tidak ada kewenangan yang dipersengketakan yang dapat dikategorikan sebagai kewenangan Mahkamah Konstitusi untuk memeriksa dan memutusnya pada tingkat pertama dan terakhir. Kalaupun hendak dikatakan ada "sengketa kewenangan", maka "sengketa kewenangan" itu terjadi antara Termohon II dan Termohon III karena tindakan hukum pihak yang disebut pertama melampaui atau mengabaikan wilayah kewenangan Termohon III.
12. Kedudukan Pemohon, dengan demikian semata-mata sebagai akibat dari tindakan hukum Termohon II menerbitkan Keputusan Tata Usaha Negara berupa pemberhentian Pemohon dari jabatannya selaku Bupati dan Wakil Bupati Bekasi, dan jika muncul sengketa akibat tindakan tersebut, menurut ketentuan hukum yang berlaku merupakan kompetensi absolut Peradilan Tata Usaha Negara. Hal ini serupa benar dengan sengketa yang muncul atas tindakan Termohon II mengangkat Pemohon selaku Bupati dan Wakil Bupati Bekasi, yang kemudian dinyatakan batal dan harus dicabut berdasarkan putusan pengadilan yang telah mempunyai kekuatan hukum tetap, seperti telah kami kemukakan di awal keterangan ini.
13. Oleh karena kami berpendapat bahwa dalam permohonan yang sedang diperiksa ini tidak ada sengketa kewenangan antar lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar, dan kasus ini adalah murni kasus Tata Usaha Negara yang menjadi kompetensi absolut Pengadilan Tata Usaha Negara, maka permohonan Pemohon yang meminta putusan provisi menjadi tidak relevan.
14. Berdasarkan hal-hal yang dikemukakan di atas, Termohon I memohon kepada Mahkamah Konstitusi untuk menyatakan:
a. Menolak permohonan Pemohon dalam provisi; dan
b. Tidak menerima (niet ontvankelijk verklard) permohonan Pemohon, karena perkara a quo tidak termasuk kompetensi Mahkamah Konstitusi dan Pemohon tidak mempunyai kedudukan hukum (legal standing) mengajukan perkara tersebut ke Mahkamah Konstitusi.
Menteri Dalam Negeri Republik Indonesia sebagai Termohon II:
Selanjutnya terhadap permohonan Pemohon tersebut, Termohon II menyampaikan keterangan lisan dan tertulis pada persidangan tanggal 19 April 2006, yang dibacakan dalam persidangan itu juga, pada pokoknya sebagai berikut:
I. Umum
1. Bahwa penyelenggaraan Pemerintahan berdasarkan Pasal 4 ayat (1) dan (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 selengkapnya berbunyi :
(1) Presiden Republik Indonesia memegang kekuasan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar.
(2) Dalam melakukan kewajibannya Presiden dibantu oleh satu orang Wakil Presiden.
2. Kemudian juga diatur dalam Pasal 17 ayat (1), (2), dan (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menyatakan:
(1) Presiden dibantu oleh Menteri-menteri Negara;
(2) Menteri-menteri itu diangkat dan diberhentikan oleh Presiden;
(3) Setiap Menteri membidangi urusan tertentu dalam pemerintahan.
3. Dalam penyelenggaraan pemerintahan apabila terjadi sengketa Tata Usaha Negara maka badan hukum wajib diselesaikan melalui peradilan Tata Usaha Negara sesuai dengan Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara yang dirubah dengan Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-Undang-undang Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara.