BAB I: PENDAHULUAN
F. Kerangka Teori Dan Konsep
2. Kerangka Konsep
a. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)
Konsep pemisahan kekuasaan (sparation of power) membagi kekuasaan menjadi eksekutif, legislatif dan yudikatif.28 Kekuasaan legislatif tidak boleh dijadikan satu dengan kekuasaan eksekutif untuk menghindari
27 Samodra Wibawa, Evaluasi Kebijakan Publik, (Jakarta : PT. Raja Grafindo Persada, 1994), hlm. 49-50.
28 Laksono Fajar dan Subarjo, Kontroversi Undang-Undang Tanpa Pengesahan Presiden, (Jakarta : Balai Pustaka, 2006), hlm. 34.
terjadinya tirani. Kekuasaan legislatif juga sebagai kekuasaan yang memberikan dasar penyelenggaraan negara melalui pembentukan undang-undang. Keberadaan lembaga legislatif diawali dengan adanya keinginan masyarakat untuk mengambilalih kekuasaan negara yang mulai terpusat pada seseorang raja atau kepala negara.29 Keinginan tersebut yang akhirnya memunculkan pusat kekuasaan masyarakat yang mendapat legitimasi dan melembaga dalam lembaga legislatif.
Fungsi legislasi adalah bagian dari proses fungsi yang dimiliki DPRD dan mempunyai peranan penting dalam pelaksanaan peran DPRD sebagai lembaga legislatif daerah, dan penelitian kali ini akan juga membahas substansi tentang hak inisiatif yang di miliki anggota DPRD. Sebagai lembaga legislatif DPRD berfungsi juga sebagai badan pembuat perundang-undangan. Melalui fungsi ini DPRD mengaktualisasikan diri sebagai wakil rakyat, Undang-Undang Dasar dan undang-undang mengatur hak prakarsa atas Rancangan Peraturan Daerah (Raperda) dan hak atas perubahan (Raperda).30
Kemampuan lembaga legislatif melaksanakan fungsi perwakilan dan fungsi legislasi dapat dilihat dari persepsi para anggota dalam mengangkat berbagai persoalan dalam masyarakat untuk dibicarakan dalam forum
29 Ibid.
30 Armen Yasir, Hukum dan Politik, Makalah disampaikan pada Perkuliahan Semester Genap Tahun Ajaran 2009-2010 di Bagian HTN FH Unila, hlm. 17.
legislatif atau kemampuan lembaga legislatif melakukan agregasi dan artikulasi kepentingan dari rakyat yang diwakili.31
Dewan Perwakilan Daerah adalah lembaga perwakilan rakyat daerah sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah. Secara umum peran ini diwujudkan dalam tiga fungsi, yaitu:
1) Regulator. Mengatur seluruh kepentingan daerah, baik yang termasuk urusan-urusan rumah tangga daerah (otonomi) maupun urusan-urusan pemerintah pusat yang diserahkan pelaksanannya ke daerah (tugas pembantuan);
2) Policy Making. Merumuskan kebijakan pembangunan dan perencanaan program-program pembangunan di daerahnya;
3) Budgeting. Perencanaan angaran daerah (APBD) dalam perannya sebagai badan perwakilan, DPRD menempatkan diri selaku kekuasaan penyeimbang (balanced power) yang mengimbangi dan melakukan control efektif terhadap Kepala Daerah dan seluruh jajaran pemerintah daerah.
b. Pemerintah Daerah
Pemerintahan Daerah menurut Pasal 1 ayat (2) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintahan daerah dan dewan perwakilan rakyat daerah dengan prinsip seluas-luasnya dalam sistem dan
31 Ibid.
prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam dalam Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Adapun yang dimaksud dengan pemerintah daerah sebagaimana dijelaskan dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah adalah kepala daerah sebagai unsur penyelenggara Pemerintahan Daerah yang memimpin pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah otonom.
Kata pemerintahan secara etimologis berasal dari kata pemerintah.
Kata pemerintah berasal dari kata perintah yang berarti menyuruh melakukan suatu pekerjaan. Akan tetapi, kata pemerintahan sebenarnya berasal dari kata dalam Bahasa Inggris, yaitu government yang diterjemahkan sebagai pemerintah dan pemerintahan.32
Definisi pemerintahan daerah adalah penyelenggaraan pemerintahan di daerah oleh DPRD (Dewan Perwakilan Rakyat Daerah) dan pemerintah daerah. DPRD adalah lembaga legislatif yang keberadaannya dalam penyelenggaraan otonomi daerah sangat penting, karena DPRD merupakan perwujudan adanya kewenangan politisi suatu daerah. Sedangkan pemerintah daerah adalah lembaga penyelenggara pemerintahan daerah
32 Utang Rosidin, Otonomi Daerah dan Desentralisasi, (Bandung : Pustaka Setia, 2010), hlm. 21.
(eksekutif) yang melaksanakan tugas/ kewajiban daerah sesuai dengan fungsi yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan.33
Widjaja mengungkapkan lebih lanjut defenisi pemerintahan daerah yaitu pemerintah daerah adalah pelaksana fungsi-fungsi pemerintahan daerah yang dilakukan oleh lembaga pemerintahan daerah yaitu pemerintah daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Kemudian memberikan deskripsi tentang penyelenggaraan urusan pemerintahan daerah berdasarkan prinsip negara kesatuan sebagai berikut:
1) Sistem pemerintahan terdiri dari satuan pemerintahan nasional (pusat) dan satuan pemerintahan sub-nasional (pemerintah daerah). Kedaulatan yang melekat pada bangsa dan negara indonesia tidak dibagi-bagi dalam satuan pemerintahan sub-nasional tersebut. Oleh karena itu, satuan pemerintah sub-nasional tidak memiliki kekuasaan untuk membentuk undang-undang dasar dan undang-undang serta menyusun organisasi pemerintahannya sendiri;
2) Pemerintah daerah merupakan hasil pembentukan dan pengembangan pemerintah pusat melalui proses hukum. Keberadaan satuan pemerintah daerah adalah tergantung (dependent) dan di bawah (sub-ordinat) pemerintah pusat. Walaupun demikian, penyelenggaraan pemerintahan Indonesia tidak akan sepenuhnya didasarkan pada atas sentralisasi belaka;
33 Arenawati, Administrasi Pemerintahan Daerah: Sejarah Konsep dan Pelaksanaan di Indonesia, (Yogyakarta : Graha Ilmu, 2014), hlm. 51.
3) Masyarakat Indonesia adalah masyarakat majemuk (pluralis) yang mempunyai aspirasi beragam pula (Bhineka Tunggal Ika). Aspirasi yang beragam ini perlu diakmodasi secara kelembagaan dengan pemberian otonomi daerah melalui desentralisasi di wilayah Indonesia dibentuk provinsi dan diwilayah provinsi dibentuk kabupaten dan kota sebagai daerah otonom.34
Pemerintahan daerah dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan asas-asas sebagai berikut:
1) Asas desentralisasi, adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem NKRI.
2) Asas dekonsentrasi, adalah pelimpahan wewenang pemerintah oleh pemerintah kepada gubernur, sebagai wakil pemerintah kepada instansi vertikal di wilayah tertentu.
3) Asas tugas pembantuan, adalah penugasan dari pemerintah kepada daerah dan/atau desa, dari pemerintah provinsi kepada pemerintah kabupaten/kota dan/atau desa; serta dari pemerintah kabupaten/kota kepada desa untuk melaksankan tugas tertentu.35
34 HAW. Widjaja, Penyelenggaraan Otonomi Daerah Di Indonesia Dalam Rangka Sosialisasi UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, (Jakarta : PT. Raja grafindo persada, 2005), hlm. 37.
35 Siswanto Sunarno, Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia, (Jakarta : Sinar Grafika, 2008), hlm. 7.
c. Tata Pemerintahan Yang Baik (Good Governance)
Istilah kepemerintahan dalam Bahasa Inggris governance adalah “the act, fact, manner of governing” yang berarti tindakan, fakta, pola dan kegiatan atau penyelenggaraan pemerintahan. Menurut Kooiman seperti yang dikutip Sedarmayanti, governance lebih merupakan serangkaian proses interaksi sosial politik antara pemerintahan dengan masyarakat dan intervensi pemerintah atas kepentingan-kepentingan tersebut.36 Cagin dalam Syakrani dan Syahriani mengemukakan, konsep governance merujuk pada instistusi, proses dan tradisi yang menentukan bagaimana kekuasaan diselenggarakan, keputusan dibuat dan suara warga “didengar”, sebagaimana kutipan berikut : (Governance refers to the institutions, processes and traditions which define how power is exercised, how decisions are made, and how citiziens have their say).37
Kooiman seperti yang dikutip Sedarmayanti bahwa Governance adalah suatu kegiatan (proses) atau serangkaian proses interaksi sosial politik antara pemerintah dengan masyarakat dalam berbagai bidang yang berkaitan dengan kepentingan masyarakat dan intervensi pemerintah atas kepentingan–
kepentingan tersebut.38
36 Sedarmayanti, Good Government (Pemerintahan Yang Baik), (Bandung : Mandar Maju, 2004), hlm. 2.
37 Syakrani dan Syahriani, Implementasi Otonomi Daerah dalam Perspektif Good Governance, (Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2009), hlm. 121.
38 Sedarmayanti, Op.cit., hlm. 3.
Good governance merupakan sekumpulan aturan yang menjelaskan hubungan antara seluruh pihak yang mempengaruhi suatu organisasi baik internal ataupun eksternal. Aturan ini menetapkan apa yang menjadi hak dan kewajiban dari pihak tersebut atau sistem yang mengarahkan dan mengawasi jalannya kegiatan organisasi untuk menciptakan nilai tambah bagi organisasi tersebut. Ada empat unsur utama dan satu unsur tambahan dari good governance yaitu tranparansi, integritas, akuntabilitas, tanggung jawab dan satu unsur tambahan yaitu partisipasi yang kesemuanya saling terkait.
Prinsip-prinsip tersebut harus dilaksanakan dalam penyelenggaraan pemerintahan agar terwujud tata pemerintahan yang baik. Tata pemerintahan yang baik (good governance) mengandung dua pengertian, pertama, nilai yang menjunjung tinggi keinginan atau kehendak rakyat dan nilai yang dapat meningkatkan kemampuan rakyat dalam pencapaian tujuan (nasional), kemandirian, pembangunan berkelnajutan dan keadilan sosial. Kedua, aspek fungsional dari pemerintahan yang efektif dan efisien dalam pelaksanaan tugasnya untuk mencapai tujuan tersebut.39
Dengan demikian good governance mengandung makna tata kepemerintahan yang baik, pengelolaan pemerintahan yang baik, penyelenggaraan pemerintahan yang baik, penyelenggaraan negara yang baik, ataupun administrasi negara yang baik. Penerapan prinsip transparansi, partisipasi dan akuntabilitas diakui sebagai landasan awal bagi terwujudnya
39 Ibid., hlm. 6.
tata kepemerintahan yang baik secara umum. Good governance merupakan suatu gagasan dan nilai untuk mengatur pola hubungan antara pemerintah, dunia usaha swasta dan masyarakat.40
G. Metode Penelitian