Keuangan daerah sebagaimana dimuat dalam penjelasan pasal 156 ayat 1 Undang-Undang Nomor 32 tahun 2004, tentang pemerintahan daerah adalah semua hak dan kewajiban daerah yang dapat dinilai dengan uang, dan segala sesuatu berupa uang dan barang yang dapat dijadikan milik daerah yang berhubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.
Selanjutnya dalam ketentuan umum Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 58 tahun 2005, tentang pengelolaan keuangan daerah, disebutkan bahwa keuangan adalah semua hak dan kewajiban daerah dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah yang dapat dinilai dengan uang,
23 termasuk di dalamnya segala bentuk kekayaan yang berhubungan dengan hak dan kewajiban daerah tersebut. Pengertian keuangan daerah tersebut, menekankan pada dua hal pokok yaitu tentang hak dan kewajiban daerah yang terkait dengan keuangan daerah.
Hak daerah dalam kerangka keuangan daerah adalah segala hak yang melekat pada daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang digunakan dalam usaha pemerintah daerah mengisi kas daerah. Hak daerah tersebut meliputi antara lain: (1) hak menarik pajak daerah, (2) hak untuk menarik retribusi/iuran daerah, (3) hak mengadakan pinjaman, dan (4) hak untuk memperoleh dana perimbangan dari pusat.
Disisi lain pemerintah daerah berkewajiban melaksanaan tugas-tugas pemerintahan pusat sesuai pembukaan UUD 1945 yaitu: (1) melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia, (2) memajukan kesejahteraan umum, (3) mencerdaskan kehidupan bangsa, dan (4) ikut serta melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan perdamaian abadi dan keadilan sosial.
Pengelolaan keuangan daerah dilaksanakan oleh pemegang kekuasaan pengelola keuangan daerah. Kepala daerah selaku kepala pemerintah daerah adalah pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan daerah dan mewakili pemerintah daerah dalam kepemilikan kekayaan daerah yang dipisahkan. Kepala daerah perlu menetapkan pejabat-pejabat tertentu dan para bendahara untuk melaksanakan pengelolaan keuangan daerah.
Pada masa sentralisasi, keuangan daerah didominasi oleh transfer keuangan dari pusat melalui mekanisme block grant dalam bentuk subsidi daerah otonomi (SDO), instruksi presiden (inpres), dan daftar isian proyek (DIP). Konstribusi PAD terhadap keuangan daerah yang bersumber dari pajak daerah, retribusi penerimaan daerah dari dinas, laba bersih dari BUMD, kurang berperan dalam anatomi keuangan daerah. Kecilnya konstribusi PAD terhadap total pendapatan daerah diperlemah dengan alokasi PAD yang hanya digunakan untuk biaya rutin pemerintahan daerah. Kondisi ini jelas memperlemah keberadaan pemerintah daerah, terutama kabupaten/kota terhadap pusat dalam hal, pertama, hubungan kelembagaan yang sangat tergantung kepada bantuan pusat,
24
kedua, buruknya kualitas kinerja pemerintahan dan pelaksanaan pembangunan di daerah (Chalid, 2005).
Perubahan tata pemerintahan kepada desentralisasi membawa perubahan paradigma perimbangan keuangan daerah dan pusat. Mekanisme transfer diubah menjadi sistem perimbangan keuangan antara pusat dan daerah. Selain itu, diterapkan pula konsep baru dalam sistem keuangan daerah, yaitu dana perimbangan berupa Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Pelaksanaan kedua konsep keuangan tersebut ditujukan untuk
menutupi insuficiency keuangan daerah dalam membiayai pembangunan. Dengan
demikian diharapkan dapat mendorong keseimbangan pembangunan antara daerah yang memiliki kemampuan keuangan yang kuat dan daerah yang lemah kemampuan keuangannya.
Berdasarkan Undang-Undang No. 25 Tahun l999 dan Undang-Undang No. 33 Tahun 2004, terdapat tiga komponen yang menjadi sumber penerimaan keuangan daerah yaitu, (1) dana perimbangan; (2) pendapatan asli daerah (PAD); (3) pinjaman daerah. Ketiga komponen ini dibagi berdasarkan pendapatan dan pembiayaan daerah. PAD bertujuan memberikan kewenangan kepada daerah untuk mendanai pelaksanaan otonomi daerah sesuai dengan potensi daerah. Dana perimbangan bertujuan mengurangi kesenjangan fiskal antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah dan antar-pemerintah daerah. Adapun pinjaman daerah bertujuan memperoleh sumber pembiayaan dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah.
Suparmoko (2002) mengemukakan dalam era otonomi daerah, pemerintah daerah dalam mengembangkan potensi ekonomi daerah hendaknya selalu berada di depan dalam arti memberi pengarahan dan perencanaan pembangunan daerah. Pemerintah daerah sedapat mungkin dapat menyediakan barang dan jasa yang tidak disediakan oleh swasta, seperti jalan raya, keamanan, dan keadilan.
2.4.2 Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah
Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah selanjutnya disingkat APBD adalah suatu rencana keuangan tahunan pemerintah daerah yang disetujui oleh
25 Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD), (UU Nomor. 17 tahun 2003 pasal 1 butir 8 tentang Keuangan Negara).
Anggaran pendapatan dan belanja daerah merupakan rencana keuangan pemerintah daerah yang disetujui oleh DPRD dan ditetapkan dengan peraturan daerah. Sehingga produk APBD merupakan hasil kerja sama antara pemerintah daerah dan DPRD.
Semua penerimaan daerah dan pengeluaran daerah harus dicatat dan dikelola dalam APBD. Penerimaan dan pengeluaran daerah tersebut adalah dalam rangka pelaksanaan tugas-tugas desentralisasi. Sedangkan penerimaan dan pengeluaran yang berkaitan dengan pelaksanaan dekonsentrasi atau tugas perbantuan tidak dicatat dalam APBD (BPKP, 2007).
APBD merupakan dasar pengelolaan keuangan daerah dalam satu tahun anggaran. APBD merupakan rencana pelaksanaan semua pendapatan daerah dan semua belanja daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi dalam tahun anggaran tertentu. Pemungutan semua penerimaan daerah bertujuan untuk memenuhi target yang ditetapkan dalam APBD. Demikian pula semua pengeluaran daerah dan ikatan yang membebani daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi dilakukan sesuai jumlah dan sasaran yang ditetapkan dalam APBD. Karena APBD merupakan dasar pengelolaan keuangan daerah, maka APBD menjadi dasar pula bagi kegiatan pengendalian, pemeriksaan dan pengawasan keuangan daerah.
Tahun anggaran APBD sama dengan tahun anggaran APBN yaitu mulai 1 Januari dan berakhir tanggal 31 Desember tahun yang bersangkutan. Sehingga pengelolaan, pengendalian, dan pengawasan keuangan daerah dapat dilaksanakan berdasarkan kerangka waktu tersebut.
APBD disusun dengan pendekatan kinerja yaitu suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan. Jumlah pendapatan yang dianggarkan dalam APBD merupakan perkiraan yang terukur secara rasional yang dapat tercapai untuk setiap sumber pendapatan. Pendapatan dapat direalisasikan melebihi jumlah anggaran yang telah ditetapkan (BPKP, 2007).
26
Adapun fungsi APBD Berdasarkan Pasal 3 ayat (4) Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 tentang keuangan negara, yaitu: (1) fungsi otorisasi, anggaran daerah merupakan dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun yang bersangkutan, (2) fungsi perencanaan, anggaran daerah merupakan pedoman bagi manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan, (3) fungsi pengawasan, anggaran daerah menjadi pedoman untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintah daerah sesuai dengan ketentuan yang telah ditetapkan, (4) fungsi alokasi, anggaran daerah diarahkan untuk mengurangi pengangguran dan pemborosan sumber daya, serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian, (5) fungsi distribusi, anggaran daerah harus mengandung arti memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan, dan (6) fungsi stabilisasi, anggaran daerah mengandung arti harus menjadi alat untuk memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian.
Struktur APBD merupakan satu kesatuan yang terdiri dari: 1. Pendapatan daerah
2. Belanja daerah 3. Pembiayaan
2.4.2.1 Pendapatan Daerah
Pendapatan daerah meliputi semua penerimaan uang melalui rekening kas umum daerah, yang menambah ekuitas dana lancar, yang merupakan hak daerah dalam satu tahun anggaran yang tidak perlu dibayar kembali oleh daerah.
Pendapatan daerah terdiri atas: (1) Pendapatan Asli Daerah (PAD), (2) dana
perimbangan, dan (3) lain-lain pendapatan daerah yang sah.
Perincian selanjutnya, pendapatan asli daerahterdiri atas:(1) pajak daerah (2) retribusi daerah, (3) hasil pengelolaan kekayaan daerah yang dipisahkan; dan (4) lain-lain PAD yang sah. Sementara dana perimbangan terdiri dari; (1) dana bagi hasil (2) dana alokasi umum; dan (3) dana alokasi khusus.
Pendapatan daerah, selain PAD dan dana perimbangan, adalah lain-lain pendapatan daerah yang sah yang meliputi hibah, dana darurat, dan lain-lain pendapatan yang ditetapkan oleh pemerintah. Hibah yang merupakan bagian dari
27 lain-lain pendapatan daerah yang sah merupakan bantuan berupa uang, barang, dan atau jasa yang berasal dari pemerintah, masyarakat, dan badan usaha dalam negeri atau luar negeri yang tidak mengikat.
2.4.2.2 Belanja Daerah
Komponen berikutnya dari APBD adalah belanja daerah. Belanja daerah meliputi semua pengeluaran dari rekening kas umum daerah yang mengurangi ekuitas dana lancar, yang merupakan kewajiban daerah dalam satu tahun anggaran yang tidak akan diperoleh pembayarannya kembali oleh daerah. Belanja daerah dipergunakan dalam rangka pelaksanaan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan provinsi atau kabupaten kota yang terdiri dari atas, urusan wajib dan urusan pilihan yang ditetapkan dengan ketentuan perundang-undangan.
Klasifikasi belanja menurut program dan kegiatan disesuaikan dengan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah. Sedangkan klasifikasi belanja menurut jenis belanja terdiri dari: (1) belanja pegawai, (2) belanja barang dan jasa, (3) belanja modal, (4) bunga, (5) subsidi, (6) hibah, (7) bantuan sosial, (8) belanja bagi hasil dan bantuan keuangan, serta (9) belanja tidak terduga.
2.4.2.3 Pembiayaan Daerah
Pembiayaan daerah meliputi semua penerimaan yang perlu dibayar kembali dan atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikutnya. Pembiayaan daerah tersebut terdiri dari penerimaan pembiayaan dan pengeluaran pembiayaan.
