BAB III EVALUASI DAN ANALISIS PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN
3.1. Kondisi dan Status Hukum Peraturan Perundang-undangan yang Ada
1. Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 UUD 1945.
Di dalam UUD 1945 terdapat beberapa ketentuan yang menjadi legitimasi keberadaan Pemerintahan Daerah Kabupaten; inklusif Pemerintahan Daerah Kabupaten Badung sebagai salah satu wilayah dalam territorial Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI). Pasal 1 Ayat (1) menentukan bahwa, Negara Republik Indonesia adalah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik. Para pendiri negara Republik Indonesia telah memilih susunan negara kesatuan berdasarkan pada semangat unitarisme yang ditempa oleh pengalaman sejarah melawan penjajahan oleh Portugis, Spanyol, Belanda, dan Jepang.22 Negara Kesatuan merupakan susunan negara yang paling kokoh; setiap daerah di wilayah negara tidak ada yang bersifat negara dan tidak mudah melepaskan diri secara politik dan yuridis kecuali, para pemimpin negara tidak mampu membangun dan memelihara semangat persatuan dan kaidah dasar negara atau terjadi kecelakaan sejarah yang menyebabkan satu atau lebih daerah melepaskan diri dan menjadi negara merdeka.23
Daerah NKRI diorganisasikan sesuai dengan ketentuan di dalam Pasal 18, sebagai berikut:
(1) Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undangundang.
(2) Pemerintahan daerah propinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.
(3) Pemerintahan daerah propinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.
(4) Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintahan daerah propinsi, kabupaten, dan kota dipilih secara demokratis.
(5) Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah.
22Astim Riyanto, 2006; Negara Kesatuan Konsep, Asas, dan Aktualisasinya , Cetakan pertama, Lembaga Penerbitan Yayasan Pembangunan Indonesia, Bandung, hlm. 182.
23
(6) Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
(7) Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang. Pasal 18 tersebut menunjukkan bahwa daerah negara diorganisasikan atas daerah-daerah provinsi dan kabupaten/kota serta setiap daerah provinsi dan kabupaten/kota memiliki pemerintahan daerah. Pemerintahan Daerah provinsi dan kabupaten/kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) di samping Kepala Daerah sebagai unsur pemerintahan daerah.
Pemerintahan daerah menyelenggarakan otonomi daerah sebagai urusan pemerintahan daerah. Untuk itu dibentuklah peraturan daerah, sesuai dengan hak yang diberikan oleh konstitusi. Pembentukan Perda dilakukan oleh Kepala Daerah dengan persetujuan bersama DPRD. Dengan demikian, Pasal 18 UUD 1945 selain sebagai legitimasi eksistensi Pemerintahan Daerah Kabupaten Badung, juga sebagai justifikasi bagi Kepala Daerah dan DPRD untuk membentuk Perda. Tetapi, mengenai susunan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang.
2. Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 9 Tahun 2015 (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 58, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5679).
UU No. 9 Tahun 2015 merupakan UU organik tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 No. 244 Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia No. 5587). UU inilah yang dimaksudkan oleh ketentuan Pasal 18 ayat (7) UUD 1945.
Pada bagian Menimbang ditentukan arah penyelenggaraan pemerintahan daerah adalah untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan, dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, dan kekhasan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan pemerintahan daerah perlu ditingkatkan dengan lebih memperhatikan aspek-aspek hubungan antara Pemerintah Pusat dengan daerah dan antardaerah, potensi dan keanekaragaman daerah, serta peluang dan tantangan persaingan global dalam kesatuan sistem penyelenggaraan pemerintahan negara.
24
Pasal 2 menentukan bahwa Daerah Kabupaten merupakan bagian dari Daerah Provinsi, sehingga Kabupaten Badung merupakan salah satu bagian dari Daerah Provinsi Bali. Daerah kabupaten/kota dibagi atas Kecamatan dan Kecamatan dibagi atas kelurahan dan/atau Desa. Kemudian Pasal 3 menentukan bahwa Daerah provinsi dan kabupaten/ kota merupakan Daerah dan masing-masing mempunyai Pemerintahan Daerah. Keberadaan Daerah provinsi dan kabupaten/kota dibentuk dengan undang-undang. Daerah Provinsi Bali dibentuk dengan Undang-Undang Nomor 64 Tahun 1958 tentang Pembentukan Daerah-daerah Tingkat I Bali, Nusa Tenggara Barat dan Nusa Tenggara Timur (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1958 Nomor 115, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 1649). Sedangkan Daerah Kabupaten Badung dibentuk dengan Undang Undang No. 69 Tahun 1958 tentang Pembentukan Daerah-Daerah Tingkat II dalam Wilayah Daerah-Daerah Tingkat I Bali, Nusa Tenggara Barat dan Nusa Tenggara Timur (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1958 No. 122 Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia No. 1655).
Pasal 236 menentukan bahwa, Daerah provinsi dan kabupaten/kota membentuk Perda untuk menyelenggarakan Otonomi Daerah dan Tugas Pembantuan. Perda dibentuk oleh DPRD dengan persetujuan bersama kepala Daerah, yang memuat materi penyelenggaraan Otonomi Daerah dan Tugas Pembantuan; penjabaran lebih lanjut ketentuan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi; dan dapat pula memuat materi muatan lokal sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
Urusan pemerintahan yang dijalankan dalam rangka otonomi daerah oleh Pemerintahan kabupaten Badung ditentukan dalam Peraturan Daerah Kabupaten Badung Nomor 4 Tahun 2008 tentang Urusan Pemerintah yang Menjadi Kewenangan Kabupaten Badung (Lembaran Daerah Kabupaten Badung Tahun 2008 Nomor 4, Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Badung Nomor 4) (Perda Kabupaten Badung No. 4 Tahun 2008). Pasal 2 dan 3 menentukan terdapat sebanyak 31 (tiga puluh satu) urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah Kabupaten Badung. Di antara semua urusan itu terdapat 26 (dua puluh enam) urusan wajib. Salah satu dari ke-26 (dua puluh enam) urusan tersebut adalah urusan pekerjaan umum. Dalam kaitan itu, Dinas Bina Marga dan Pengairan (BMAir) Kabupaten Badung berinisiatif mengajukan Ranperda Jaringan Utilitas Terpadu.
Pasal 237 menentukan bahwa pembentukan Perda berdasarkan pada asas pembentukan dan asas materi muatan Perda yang ditentukan dalam UU No. 12 Tahun 2011, dan asas hukum
25
yang tumbuh dan berkembang dalam masyarakat sepanjang tidak bertentangan dengan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pembentukan Perda dilakukan secara efektif dan efisien; melalui tahapan perencanaan, penyusunan, pembahasan, penetapan, dan pengundangan yang berpedoman pada ketentuan peraturan perundang-undangan. Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan dan/atau tertulis dalam pembentukan Perda.
Pasal 238 menentukan bahwa untuk penegakan/pelaksanaan, Perda dapat memuat ketentuan tentang pembebanan biaya paksaan seluruhnya atau sebagian kepada pelanggar; ancaman pidana kurungan paling lama 6 (enam) bulan atau pidana denda paling banyak Rp 50.000.000,00 (lima puluh juta rupiah); ancaman pidana kurungan atau pidana denda lain; bahkan juga sanksi administratif. Sanksi administratif berupa:
a. teguran lisan; b. teguran tertulis;
c. penghentian sementara kegiatan; d. penghentian tetap kegiatan; e. pencabutan sementara izin; f. pencabutan tetap izin;
g. denda administratif; dan/atau
h. sanksi administratif lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.
3. Undang Undang No. 69 Tahun 1958 tentang Pembentukan Daerah-Daerah Tingkat II dalam Wilayah Daerah-Daerah Tingkat I Bali, Nusa Tenggara Barat dan Nusa Tenggara Timur (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1958 No. 122 Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia No. 1655).
UU No. 69 Tahun 1958 sesungguhnya merupakan UU Darurat yaitu Undang-Undang Darurat Republik Indonesia Nomor 69 Tahun 1958 Tentang Pembentukan Daerah-Daerah Tingkat II dalam Wilayah Daerah-Daerah Tingkat I Bali, Nusa Tenggara Barat dan Nusa Tenggara Timur, yang dibentuk berdasarkan ketentuan Pasal 89, 131, 132 dan 142 Undang-undang Dasar Sementara Republik Indonesia Tahun 1950. UU No. 69 Tahun 1958 dibentuk dengan pertimbangan yuridis dan sosiologis. Landasan yuridis pembentukan yaityu berlaku Undang-undang No. 1 tahun 1957 tentang Pokok-pokok Pemerintahan Daerah (UU No. 1 Tahun 1957) untuk seluruh wilayah Republik Indonesia sejak tanggal 18 Januari 1957, sehingga perlu segera dibentuk daerah-daerah berdasarkan ketentuan Pasal 73 ayat (4) UU No. 1 Tahun 1957. Sedangkan landasan sosiologisnya yaitu adanya kehendak rakyat di daerah yang bersangkutan
26
bahwa sudah tiba saatnya untuk melaksanakan pembentukan Daerah-daerah tingkat II dalam wilayah Daerah-daerah tingkat I Bali, Nusa Tenggara Barat dan Nusa Tenggara Timur.
Pada diktum UU No. 69 Tahun 1958 dinyatakan membubarkan "Daerah Bali" sebagai salah satu dari 6 (enam) daerah dan Kepulauannya yang termaksud dalam pasal 14 ayat 1 sub 6, 7. 8, 9, 10 dan 11 dari Peraturan Pembentukan Negara Indonesia Timur (Staatsblad 1946 No. 143). Kemudian menetapkan pembentukan Daerah-daerah tingkat II pada daerah-daerah Swapraja dalam wilayah Daerah-daerah tingkat I Bali, dengan nama dan kedudukannya masing-masing yaitu:
1. Daerah tingkat II Buleleng di Singaraja; 2. Daerah tingkat II Jembrana di Negara; 3. Daerah tingkat II Badung di Den Pasar; 4. Daerah tingkat II Tabanan di Tabanan; 5. Daerah tingkat II Gianyar di Gianyar; 6. Daerah tingkat II Klungkung di Klungkung; 7. Daerah tingakt II Bangli di Bangli;
8. Daerah tingkat II Karangasem di Karangasem;
Namun tempat kedudukan Pemerintahan Daerah Kabupaten Badung sudah berpindah ke wilayah Kecamatan Mengwi yang ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 67 Tahun 2009 Tentang Pemindahan Ibu Kota Kabupaten Badung dari Wilayah Kota Denpasar ke Wilayah Kecamatan Mengwi Kabupaten Badung Provinsi Bali (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2009 Nomor 168, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5081). Pemindahan tempat kedudukan pemerintahan dapat dilakukan sesuai dengan ketentuan Pasal 2 ayat (2) UU No. 69 Tahun 1958. Ayat (2) menentukan:
Jika perkembangan keadaan di daerah menghendakinya, maka atas usul Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang bersangkutan dan setelah mendengar pertimbangan dari Dewan Pemerintah Daerah Tingkat I yang bersangkutan dengan keputusan Menteri Dalam Negeri, tempat kedudukan Pemerintahan Daerah tersebut dalam ayat 1 pasal ini, dapat dipindahkan kelain tempat dalam wilayahnya masing-masing.
Jadi, UU No. 69 Tahun 1958 merupakan landasan yuridis formal pembentukan Pemerintahan Daerah Kabupaten Badung; yang pada saat itu diberikan nama Daerah Tingkat II Badung berkedudukan di Denpasar; sehingga memiliki ligitimasi dalam menjalankan otonomi daerah dan
27
tugas pembantuan, antara lain melalui pembentukkan Ranperda Penempatan Jaringan Utilitas Terpadu.
4. Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 67 Tahun 2009 Tentang Pemindahan Ibu Kota Kabupaten Badung dari Wilayah Kota Denpasar ke Wilayah Kecamatan Mengwi Kabupaten Badung Provinsi Bali.
Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 67 Tahun 2009 (PP No. 67 Tahun 2009) merupakan dasar hukum pemindahan Ibu Kota Kabupaten Badung dari Wilayah Kota Denpasar ke Wilayah Kecamatan Mengwi Kabupaten Badung Provinsi Bali pada tanggal 16 Nopember 2009. Sejak saat itu Ibu Kota Kabupaten Badung ditetapkan dengan nama Mangupura.
PP No. 67 Tahun 2009 menentukan Ibu Kota Kabupaten Badung berkedudukan di sebagian wilayah Kecamatan Mengwi, yang meliputi 9 (sembilan) desa/kelurahan yaitu: Desa Mengwi; Desa Gulingan; Desa Mengwitani; Desa Kekeran; Kelurahan Kapal; Kelurahan Abianbase; Kelurahan Lukluk; Kelurahan Sempidi; dan Kelurahan Sading. Selain itu ditentukan pula batas-batas Wilayah Mangupura sebagai berikut:
a. sebelah utara berbatasan dengan Desa Werdhi Bhuana dan Desa Baha Kecamatan Mengwi Kabupaten Badung;
b. sebelah timur berbatasan dengan Desa Penarungan Kecamatan Mengwi dan Desa Darmasaba Kecamatan Abiansemal Kabupaten Badung;
c. sebelah selatan berbatasan dengan Desa Buduk Kecamatan Mengwi, Desa Dalung Kecamatan Kuta Utara Kabupaten Badung, dan Kota Denpasar; dan
d. sebelah barat berbatasan dengan Kabupaten Tabanan.
Dengan demikian, Pemerintahan Daerah Kabupaten Badung secara resmi memiliki yurisdiksi territorial pusat pemerintahan di Mangupura sehingga dapat menjalankan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya melalui pembentukan berbagai kebijakan public, di antaranya adalam membentuk Ranperda Penempatan Jaringan Utilitaas Terpadu.
5. Peraturan Daerah Kabupaten Daerah Tingkat II Badung Nomor 12 Tahun 1998 tentang Penggalian Jalan, Merobah Trotoar, dan Pemancangan Tiang di Wilayah Kabupaten Daerah Tingkat II Badung (Lembaran Daerah Kabupaten Daerah Tingkat II Badung Tahun 1998 Nomor ….., Tambahan Lembaran Daerah Kabupaten Daerah Tingkat II Badung Nomor ….. ).
28
Peraturan Daerah Kabupaten Daerah Tingkat II Badung Nomor 12 Tahun 1998 (Perda No. 12 Tahun 1998) dari segi Namanya yaitu “Penggalian Jalan, Merubah Trotoar, dan Pemancangan Tiang di Wilayah Kabupaten Daerah Tingkat II Badung” tampaknya memenuhi ketentuan perumusan Judul Perda yang ditentukan dalam UU No. 12 Tahun 2011, tetapi tidak mecerminkan apa yang dimaksudkan oleh pembentuk Perda tersebut. Sebab pada Nama itu tidak jelas siapa subyek dan apa obyeknya sehingga dapat menimbulkan pertanyaan apakah yang dimaksudkan dengan Penggalian Jalan, Merubah Trotoar, dan Pemancangan Tiang? Frase Penggalian Jalan dan Merubah Trotoar masih dapat dipahami, walaupun masi tmbul pertanyaan apakah penggalian jalanyang meliputi seluruh bagian-bagian jalan? Hal yang paling tidak jelas adalah mengenai pemancangan tiang; apakah yang dimaksudkan dengan tiang tersebut?
Perda No. 12 Tahun 1998 dimasudkan untuk mengubah perilaku Unit Kerja dalam melakukan penggalian jalan, merobah trotoar, dan pemancangan tiang di wilayah Kabupaten Daerah Tingkat II Badung agar tidak mengganggu keamanan, ketertiban dan kelancaran lalu lintas dan angkutan. Hal itu tampak dari pokok pikiran pertimbangan pembuatan Perda yang formulasikan di dalam bagian Menimbang huruf a, yaitu “penggalian jalan, merobah trotoar, dan pemancangan tiang di wilayah Kabupaten Daerah Tingkat II Badung yang dilakukan oleh Unit Kerja dapat mengganggu keamanan, ketertiban dan kelancaran lalu lintas dan angkutan”. Namun di situ tidak dinyatakan dengan jelas perilaku bermasalah yang hendak diselesaikan melalui pengaturan dengan Perda tersebut. Konsideran tidak tegas menyatakan penggalian jalan, merobah trotoar, dan pemancangan tiang yang dapat mengganggu keamanan, ketertiban dan kelancaran lalu lintas dan angkutan. Selain itu, juga tidak jelas pokok-pokok pikiran filosofis ataukah sosiologis yang terdapat di dalam konsideran tersebut yang mejadi pertimbangan pembentukan Perda. Lampiran II UU No. 12 Tahun 2011 menerangkan ketentuan merumuskan materi muatan konsideran. Konsideran memuat pokok-pokok pikiran filosofis, sosiologis, dan yuridis yang dirumuskan secara jelas dan tegas masing-masing dalam satu rangkaian kalimat, dan diletakan secara kronologis mulai dari pokok pikiran filosofis, kemudian pokok pikiran sosiologis, dan pokok pikiran yuridis. Konsideran dapat memuat hanya satu pertimbangan, jika Perda tersebut pembentukannya diperintahkan langsung oleh satu atau beberapa pasal peraturan perundang-undangan yang di atasnya, dengan menyebutkan secara tegas pasal atau pasal-pasal tersebut.
29
Berdasarkan ketentuan dalam Pasal 2 dapat diketahui bahwa penggalian jalan, merobah trotoar, dan pemancangan tiang yang dimaksudkan adalah yang dapat mengganggu keamanan, ketertiban dan kelancaran lalu lintas dan angkutan dan yang dilakukan tanpa mendapatkan ijin terlebih dahulu dari Bupati Kepala Daerah Tingkat II Badung. Penggalian jalan, merobah trotoar, dan pemancangan tiang yang harus mendapatkan ijin tersebut meliputi:
a. Pemasangan baru dan/atau perbaikan pipa-pipa air minum, pipa-pipa minyak dan gas serta pipa-pipa limbah, kabel tanam listrik. telpon dan sejenisnya.
b. Memasang dan/atau memperbaiki kabel-kabel dan tiang-tiang listrik maupun kabel tanam listrik, telepon dan tiang-tiang listrik, telepon dan sejenisnya.
c. Menurunkan dan/atau merubah bentuk/Konstrusi Trotoar.
Unit Kerja yang akan penggalian jalan, merobah trotoar, dan pemancangan tiang harus mengajukan permohonan tertulis kepada Bupati Kepala Daerah Cq. Dinas Bina Marga dan Pengairan terlebih dahulu dengan melampirkan: Gambar Lokasi, Rencana Kerja, Rancana Anggaran Biaya, dan Pernyataan. Unit Kerja yang mendapatkan ijin untuk itu diwajibkan untuk: a. Memasang rambu-rambu atau tanda-tanda lain yang jelas akan adanya kegiatan sehingga
tidak mengganggu kelancaran arus lalu lintas.
b. Melaksanakan tugas secara konsepsional dengan tahap penggalian maksimal 100 meter. c. Menyerahkan jaminan pelaksanaan perbaikan sebelum dimulainya pekerjaannya yang
nilainya minimal sama dengan akibat yang ditimbulkan.
d. Segera memperbaiki bekas-bekas pekerjaan tersebut dengan mutu minimal seperti kondisi semula.
e. Menanggung biaya atas perbaikan bekas-bekas galian. f. Menjaga kelestarian lingkungan.
g. Melapor kepada Bupati Kepala Daerah Cq. Dinas Bina Marga dan Pengairan bahwa pelaksanaan perbaikan sudah diselesaikan.
Unit Kerja yang mendapatkan ijin selain memikul berbagai kewajiban tersebut di atas juga bertanggung jawab apabila:
a. Terjadi kerusakan yang timbul sebagai akibat adanya pelaksanaan pekerjaan.
b. Terjadi kecelakaan atau kerusakan terhadap pemakaian jalan, orang, hewan dan kendaraan. c. di kemudian hari ada pekerjaan yang berhubungan dengan jalan, memindahkan instalasi yang
30
Unit Kerja yang melanggar kewajiban dan tanggung jawab yang ditentuakan dalam ijin tersebut diancam dengan pidana kurungan selama-lamanya 3 (tiga) bulan atau denda sebanyak-banyaknya Rp. 50.000,00 (lima puluh ribu rupiah).
Dengan demikian, materi muatan Perda sangat limitatif, yakni terbatas pada mengubah perilaku Unit Kerja yang akan menggali jalan, mengubah trotoar dan memasang tiang supaya dilakukan secara tertib dengan memohon izin terlebih dahulu. Tetapi tidak dikehendaki adanya perubahan perilaku menuju koordinasi pelaksanaan kegiatan supaya dilakukan secara terpadu sehingga penggalian jalan, mengubah trotoar dan memasang tiang berlangsung tertib, tidak mengganggu keamanan dan kenyamanan pengguna jalan. Di dalam Perda tidak ada norma yang menentukan keharusan adanya koordinasi atar-Unit Kerja jika akan menggali jalan, mengubah trotoar dan atau memasang tiang. Demikian pula tidak ada norma yang menentukan supaya pemerintah Kabupaten Badung mengkoordinasikan pelaksanaan kegiatan-kegiatan yang akan dilakukan oleh Unit-unit Kerja.
Deskripsi di atas menunjukkan bahwa Perda No. 12 Tahun 1998 mengandung permasalahan yang dapat mengakibatkan berlakunya tidak efektif. Permasalahan tampak dari segi bentuk dan teknik perundang-undangan, yang tidak sesuai lagi dengan perkembangan seperti ditentukan dalam UU No. 12 Tahun 2011 dan Permendagri No. 1 Tahun 2014. Karena itu, Perda tersebut sebaiknya dicabut. Materi yang masih relevan diadaptasi ke dalam materi Ranperda yang baru disusun.