BAB 2 TINJAUAN PUSTAKA
2.1 Konsep dan Teori Desentralisasi
2.1.1 Desentralisasi Secara Umum
Desentralisasi adalah suatu delegasi tanggung jawab, suatu penyerahan (diffusion) kekuasaan dan kewenangan untuk membuat keputusan-keputusan (Davey, 1988). Sementara efektifitas dan jangkauannya tergantung kepada tiga variabel, yaitu:
1. Sifat dan luas tanggung jawab dan fungsi yang dijalankan oleh pemerintah daerah, yakni bidang-bidang kegiatan pemerintahan yang dapat dia kontrol, jangkauan keputusan-keputusan yang dapat dia lakukan atau dia pengaruhi.
2. Cukup tersedianya sumber-sumber buat mereka. Sumber-sumber tersebut bukan hanya sumber keuangan, namun juga berupa bobot politik, tenaga pelaksana yang terampil, informasi dan perlengkapan pendukung.
3. Derajat kebijakan (discretion) yang mereka nikmati dalam melaksanakan fungsi-fungsi dan mengalokasikan sumber-sumber yang tersedia. Misalnya tanggung jawab formal guna menyediakan sumber-sumber dana secara khusus kepada fungsi yang khusus mungkin menjadi terbatas oleh berbagai beban pengawasan/pengendalian yang dikenakan oleh pemerintah yang lebih tinggi, dalam hal ini pemerintah pusat.
Menurut studi bank dunia yang dilakukan oleh Rondinelli (1981, 1989) sebagaimana dikutip oleh Sidik (2002), desentralisasi dibagi menjadi 4 (empat) jenis yaitu:
1. Desentralisasi politik, yaitu pemberian hak kepada warga negara melalui perwakilan yang dipilih suatu kekuasaan yang kuat untuk mengambil keputusan publik. Desentralisasi politik pada umunya berkaitan dengan sifat pluralistik di bidang politik dalam proses ke arah lebih demokratis dengan memberikan kewenangan pada lembaga perwakilan rakyat untuk lebih berperan dalam memformulasikan dan melaksanakan kebijakan publik.
2. Desentralisasi administratif, yaitu pelimpahan wewenang yang dimaksudkan untuk mendistribusikan kewenangan, tanggung jawab, dan sumber-sumber keuangan untuk menyediakan pelayanan publik. Pelimpahan tanggung jawab tersebut terutama menyangkut perencanaan, pendanaan, dan manajemen fungsi-fungsi pemerintahan dari pemerintah pusat kepada aparatnya di daerah, tingkat pemerintahan yang lebih rendah, badan otoritas tertentu, atau perusahaan tertentu. Desentralisasi administratif pada dasarnya dapat dikelompokkan menjadi 3 bentuk, yaitu dekonsentrasi, devolusi, dan pendelegasian.
3. Desentralisasi fiskal, merupakan komponen utama dari desentralisasi. Desentralisasi fiskal mencakup:
a. Self financing atau cost recovery dalam pelayanan publik terutama melalui pengenaan retribusi daerah.
b. Cofinancing atau coproduction, dimana pengguna jasa publik berpartisipasi dalam bentuk pembayaran jasa atau kontribusi tenaga kerja.
c. Peningkatan PAD melalui penambahan kewenangan pengenaan pajak daerah terutama pajak properti (PBB), pajak penjualan (PPn), pajak penghasilan perseorangan (PPh Orang Pribadi) atau berbagai jenis retribusi daerah.
d. Transfer dari pemerintah pusat yang berasal dari sumbangan umum (DAU), sumbangan khusus (DAK), sumbangan darurat (dana darurat), dan bagi hasil pajak dan bukan pajak.
4. Desentralisasi ekonomi, yaitu kebijakan desentralisasi dalam pengambilan keputusan di bidang ekonomi yang menitikberatkan pada upaya efisiensi ekonomi dalam penyediaan barang publik terutama melalui liberalisasi, privatisasi, dan deregulasi, terutama melalui kebjakan pelimpahan fungsi-fungsi pelayanan kepada masyarakat dari pemerintah kepada sektor swasta sejalan dengan kebijakan liberalisasi dan ekonomi pasar.
2.1.2 Desentralisasi Fiskal
Desentralisasi fiskal saat ini banyak diterapkan oleh negara-negara di dunia, baik Negara maju maupun Negara berkembang. Desentralisasi fiskal dijadikan sebagai salah satu cara untuk meloloskan diri dari berbagai ketidakefektifan dan ketidakefisienan pemerintahan, ketidakstabilan makroekonomi, dan ketidakcukupan pertumbuhan ekonomi (Bird and Vaillancourt, 2000). Namun, terlepas dari kecenderungan di atas, desentralisasi fiskal secara konsep masih menjadi perdebatan di kalangan para pakar.
Beberapa pakar menekankan perlunya desentralisasi fiskal untuk perbaikan efisiensi ekonomi, efisiensi biaya, perbaikan akuntabilitas dan peningkatan mobilisasi dana. Namun sebagian pakar berpandangan sebaliknya, bahwa desentralisasi cenderung meningkatkan biaya, mengurangi efisiensi pelayanan pemerintah, dan mungkin akan menyebabkan kesenjangan yang lebih parah serta terjadinya ketidakstabilan.
Bird (1986) menjelaskan, terdapat 3 (tiga) variasi desentralisasi fiskal dalam kaitannya dengan derajat kemandirian pengambilan keputusan yang dilakukan daerah, yaitu:
1. Dekonsentrasi, yaitu pelepasan tanggung jawab yang berada dalam lingkungan perintah pusat keinstansi vertikal di daerah atau ke pemerintah daerah.
2. Delegasi, yaitu daerah bertindak sebagai perwakilan pemerintah untuk melaksanakan fungsi-fungsi tertentu atas nama pemerintah.
3. Devolusi, berhubungan dengan suatu situasi yang bukan saja implementasi tetapi juga kewenangan untuk memutuskan apa yang perlu dikerjakan berada di daerah.
Jika dilihat dari prespektif pengamatan desentralisasi terdapat dua pendekatan yang digunakan (Bird, 1980) yaitu:
1. Pendekatan desentralisasi fiskal dari bawah ke atas (bottom up)
Pendekatan ini umumnya menekankan nilai politis misalnya, perbaikan pemerintahan dalam kaitannya dengan kemauan menerima saran dan partisipasi politik lokal, dan efesiensi alokasi dalam arti perbaikan kesejahteraan. Dengan pendekatan ini desentralisasi tidak hanya diharapkan menghasilkan pelayanan yang efisien dan adil melalui pemanfaatn pengetahuan lokal, tetapi juga akan merangsang partisipasi demokrasi yang lebih besar. Hasilnya berupa dukungan yang lebih luas kepada pemerintah dan terciptanya stabilitas politik
2. Pendekatan desentralisasi fiskal dari atas ke bawah (top down)
Dasar pemikiran pendekatan ini yaitu meringankan beban pusat dengan mengalihkan defisit (paling tidak sebagian dari tekanan politis atas defisit) ke bawah. Langkah ini merupakan keinginan pusat untuk mencapai tujuan alokasi dengan lebih efisien melalui pendelegasian atau desentralisasi kewenangan ke daerah. Pendekatan ini menekankan bahwa kriteria utama untuk mengevaluasi desentralisasi fiskal adalah seberapa baik hal ini dapat membantu tercapainya tujuan kebijakan nasional.
2.1.3 Taxing Power Sharing dalam Desentralisasi Fiskal
Norregaard (1997) menyimpulkan terdapat tiga pilihan dalam penugasan kepada daerah. Pertama, seluruh basis pajak penarikannya diserahkan kepada daerah dan selanjutnya daerah akan membagi hasil penerimaan pajaknya dengan pemerintah pusat. Kedua, kewenangan pemajakan untuk seluruh basis pajak berada pada pemerintah pusat dan selanjutnya untuk memenuhi keuangan daerah, kepada pemerintah daerah dibagikan grant, dana bantuan atau sejenisnya, bagi hasil atas seluruh penerimaan pajak atau untuk jenis pajak tertentu. Ketiga,
memberikan kewenangan pemajakan yang lebih besar kepada daerah dengan bantuan perencanaan pembagian pajak (atau bantuan lain) dari pemerintah pusat.
Ketiga pilihan tersebut memiliki kelebihan dan kelemahan sehingga perlu dipertimbangkan sebelum memutuskan dan menetapkan pilihan. Untuk pilihan pertama, kelebihannya adalah daerah mempunyai kebebasan (kewenangan) yang seluas-luasnya terhadap upaya-upaya mobilisasi dana rakyat sesuai dengan yurisdiksinya. Daerah dapat melakukan perencanaan pembangunan sesuai dengan kemampuannya dalam menghimpun sumber penerimaan. Kelemahannya adalah dapat menimbulkan horizontal imbalance (ketimpangan antar daerah) yang dapat memicu terjadinya konflik horizontal antar daerah, mendorong terjadinya eksploitasi pajak secara besar-besaran oleh pemerintah daerah, dan cenderung mengorbankan rakyat dan melahirkan neo-KKN yang dapat menimbulkan disinsentif bagi tumbuhnya ekonomi lokal akibat biaya ekonomi tinggi.
Untuk pilihan kedua, kelebihannya adalah terdapatnya kepastian hukum bagi investor untuk melakukan investasi di wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) karena adanya perlakuan ketentuan yang sama. Pemerintah pusat lebih mudah melakukan kontrol terhadap stabilisasi fiskal sehingga pertumbuhan ekonomi nasional lebih mudah dibangun. Kelemahannya adalah dapat menimbulkan vertical imbalance (ketimpangan vertikal) ketika daerah tidak dapat memenuhi sumber-sumber pembiayaannya karena seluruh potensi pajak dikelola dan dibawa oleh pusat. Dalam jangka menengah dan panjang ketergantungan daerah kepada pusat semakin tinggi dan mengakibatkan otonomi menjadi mandul, memicu munculnya perlawanan daerah kaya dan/atau gerakan separatis yang dapat mengancam disintegrasi bangsa.
Untuk pilihan ketiga, kelebihannya adalah daerah mempunyai kewenangan yang memadai untuk melakukan mobilisasi dana masyarakat guna memenuhi sumber-sumber pembiayaannya dalam koridor ketentuan hukum negara, dapat mengeliminasi terjadinya vertical dan horizontal imbalance karena adanya penerimaan yang proporsional antara pusat dengan daerah, menjamin terbukanya peran serta rakyat sehingga memungkinkan terjadinya demokratisasi ekonomi politik. Kelemahannya adalah waktu yang diperlukan dalam proses pengambilan
keputusan akan lebih lama mengingat banyaknya perbedaan yang terdapat pada masing-masing daerah.
Untuk kondisi di Indonesia, saat ini cenderung kepada pilihan ketiga, tapi diperlukan penguatan lebih lanjut, dan bagi hasil PPN diharapkan akan memberikan dampak yang lebih baik untuk mengurangi ketimpangan fiskal antara pusat dengan daerah maupun antar daerah.