BAB II TINJAUAN PUSTAKA
B. Konsep Implementasi Kebijakan
Implementasi kebijakan dipandang dalam pengertian yang luas, merupakan tahap dari proses kebijakan segera setelah penetapan undang-undang.
Implementasi dipandang secara luas mempunyai makna pelaksanaan undang-undang di mana berbagai aktor, organisasi, prosedur, dan teknik bekerja bersama-sama untuk menjalankan kebijakan dalam upaya untuk meraih
tujuan-31 tujuan kebijakan atau program-program. (Lester dan Stewart, 2000).
Implementasi pada sisi yang lain merupakan fenomena yang kompleks yang mungkin dapat dipahami sebagai suatu proses, suatu keluaran (output) maupun sebagai suatu dampak (outcome). Misalnya, implementasi dikonseptualisasikan sebagai suatu proses, atau serangkaian keputusan dan tindakan yang ditujukan agar keputusan-keputusan yang diterima oleh lembaga legislatif bisa dijalankan.
Implementasi juga bisa diartikan dalam konteks keluaran, atau sejauh mana tujuan-tujuan yang telah direncanakan mendapatkan dukungan, seperti tingkat pengeluaran belanja bagi suatu program, undang-undang publik dan keputusan yudisial. Misalnya, apakah kemiskinan telah bisa dikurangi atau warganegara merasakan lebih aman dalam kehidupan sehari-harinya dibandingkan pada waktu sebelum penetapan program kesejahteraan sosial atau kebijakan pemberantasan kejahatan. Singkatnya, implementasi sebagai suatu konsep semua kegiatan ini. Sekalipun implementasi merupakan fenomena yang kompleks, konsep itu bisa dipahami sebagai suatu proses, suatu keluaran, dan suatu dampak. Implementasi juga melibatkan sejumlah aktor, organisasi, dan teknik-teknik pengendalian.
Ripley dan Franklin berpendapat bahwa Implementasi adalah apa yang terjadi setelah undang-undang ditetapkan yang memberikan otoritas program, kebijakan, keuntungan (benefit), atau suatu jenis keluaran yang nyata (tangible output). Istilah implementasi menunjuk pada sejumlah kegiatan yang mengikuti pernyataan maksud tentang tujuan-tujuan program dan hasil-hasil yang diinginkan oleh para pejabat pemerintah. Implementasi mencakup
tindakan-32 tindakan (tanpa tindakan-tindakan) oleh berbagai aktor, khususnya para birokrat, yang dimaksudkan untuk membuat program berjalan. Lebih jauh menurut mereka, implementasi mencakup banyak macam kegiatan. Pertama, badan-badan pelaksana yang ditugasi oleh undang-undang dengan tanggung jawab menjalankan program harus mendapatkan sumber-sumber yang dibutuhkan agar implementasi berjalan lancar. Sumber-sumber ini meliputi personil, peralatan, lahan tanah, bahan-bahan mentah, dan uang. Kedua, badan-badan pelaksana mengembangkan bahasa anggaran dasar menjadi arahan-arahan konkret, regulasi, serta rencana-rencana dan desain program. Ketiga, badan-badan pelaksana harus mengorganisasikan kegiatan-kegiatan mereka dengan menciptakan unit-unit birokrasi dan rutinitas untuk mengatasi beban kerja.
Akhirnya, badan-badan pelaksana memberikan keuntungan atau pembatasan kepada para pelanggan atau kelompok-kelompok target. Mereka juga memberikan pelayanan atau pembayaran atau batasan-batasan tentang kegiatan atau apapun lainnya yang bisa dipandang sebagai wujud dari keluaran yang nyata dari suatu program. (Lester dan Stewart, 2000) Sementara itu, Grindle (Grindle, 1980) juga memberikan pandangannya tentang implementasi dengan mengatakan bahwa secara umum, tugas implementasi adalah membentuk suatu kaitan (linkage) yang memudahkan tujuan-tujuan kebijakan bisa direalisasikan sebagai dampak dari suatu kegiatan pemerintah. Oleh karena itu, tugas implementasi mencakup terbentuknya “a policy delivery system”, dimana sarana-sarana tertentu dirancang dan dijalankan dengan harapan sampai pada tujuan-tujuan yang diinginkan. engan demikian, kebijakan publik
33 pernyataan-pernyataan secara luas tentang tujuan, sasaran, dan sarana diterjemahkan ke dalam program-program tindakan yang dimaksudkan untuk mencapai tujuan-tujuan yang dinyatakan dalam kebijakan. Dengan demikian, berbagai program bisa dikembangkan untuk merespon tujuan-tujuan kebijakan yang sama. Program-program tindakan itu bisa dipilah-pilah ke dalam proyek-proyek yang spesifik untuk dikelola. Maksud dari program-program tindakan dan proyek-proyek individual adalah untuk mendatangkan suatu perubahan dalam lingkungan kebijakan, suatu perubahan yang bisa diartikan sebagai dampak dari suatu program.
Van Meter dan van Horn (1975) membatasi implementasi kebijakansebagai tindakan-tindakan yang dilakukan oleh individu-individu (atau kelompok-kelompok) pemerintah maupun swasta yang diarahkan untuk mencapai tujuan-tujuan yang telah ditetapkan dalam keputusan-keputusan kebijakan sebelumnya. Tindakan-tindakan ini mencakup usaha-usaha untuk mengubah keputusan-keputusan menjadi tindakan-tindakan operasional dalam kurun waktu tertentu maupun dalam rangka melanjutkan usaha-usaha untuk mencapai perubahan-perubahan besar dan kecil yang ditetapkan oleh keputusan-keputusan kebijakan. Hal yang perlu ditekankan di sini adalah bahwa tahap implementasi kebijakan tidak akan dimulai sebelum tujuan-tujuan dan saran-sran ditetapkan atau diidentifikasi oleh keputusan-keputusan kebijakan. Dengan demikian, tahap implementasi terjadi hanya setelah undang-undang ditetapkan dan dana disediakan untuk membiayai implementasi kebijakan tersebut.
34 Berdasarkan beberapa pendapat para ahli diatas mengenai konsep implementasi kebijakan, perlu diperhatikan bahwa suatu kebijakan mungkin diimplementasikan secara efektif, tetapi gagal memperoleh dampak substansial karena kebijakan tidak disusun dengan baik atau karena keadaan-keadaan lainnya. Oleh karena itu, pelaksanaan program yang berhasil mungkin merupakan kondisi yang diperlukan sekalipun tidak cukup bagi pencapaian hasil akhir secara positif. Dengan demikian, implementasi kebijakan merupakan salah satu tahap saja dari sekian tahap kebijakan publik. Hal ini berarti bahwa implementasi kebijakan hanya merupakan salah satu variabel penting yang berpengaruh terhadap keberhasilan suatu kebijakan dalam memecahkan persoalan-persoalan publik.
1. Pelaksana /Implementator Kebijakan (Winarno, 2007) 1) Birokrasi
2) Lembaga Peradilan
3) Kelompok-Kelompok Penekan.
4) Organisasi-organisasi masyarakat.
2. Model Proses Implementasi Kebijakan
Keberhasilan implementasi menurut Merilee S. Grindle dipengaruhi oleh dua variabel besar, yakni isi kebijakan (content of policy) dan lingkungan implementasi (context of implementation) .Variabel isi kebijakan ini mencakup:
(1) Kepentingan kelompok sasaran. Kepentingan yang terpengaruhi oleh kebijakan menyangkut sejauh mana kepentingan kelompok sasaran atau target groups termuat dalam isi kebijakan. Kepentingan tersebut berkaitan
35 dengan berbagai kepentingan yang memiliki pengaruh terhadap sautu implementasi kebijakan. Indikator ini memiliki argumen bahwa dalam pelaksanaan sebuah kebijakan pasti melibatkan banyak kepentingan, dan sejauh mana pengaruh yang dibawa oleh kepentingan- kepentingan tersebut terhadap implementasinya
(2) Tipe manfaat, yaitu jenis manfaat yang diterima target groups. Dalam konten kebijakan, manfaat kebijakan berupaya untuk menunjukkan dan menjelaskan bahwa di dalam sebuah kebijakan harus terdapat beberapa jenis manfaat yang memuat dan menghasilkan dampak positif oleh pengimplementasian kebijakan yang akan dilaksanakan.
(3) Derajat perubahan yang diinginkan, yaitu sejauhmana perubahan yang diinginkan dari adanya sebuah kebijakan. Derajat perubahan yang ingin dicapai menujunkkan seberapa besar perubahan yang hendak atau ingin dicapai melalui adanya sebuah implementasi kebijakan harus memiliki skala yang jelas,
(4) Letak pengambilan keputusan. Apakah letak sebuah program sudah tepat atau belum. Pengambilan sebuah keputusan didalam sebuah kebijakan memegang peranan penting dalam pelaksanaan sebuah kebijakan, oleh karena itu pada bagian ini harus dijelaskan dimana letak pengambilan keputusan dari suatu kebijakan yang akan diimplementasikan.
(5) Pelaksanaan program. Maksudnya apakah sebuah kebijakan telah menyebutkan implementatornya dengan rinci. Dalam melaksanakan suatu kebijakan atau program harus didukung dengan adanya pelaksana
36 kebijakan yang memiliki kompetensi dan capable demi keberhasilan suatu kebijakan.
(6) Sumberdaya yang dilibatkan, apakah sebuah program didukung dengan sumberdaya yang memadai. Pelaksanaan suatu kebijakan juga harus didukung dengan sumberdaya yang memadai dengan tujuan agar pelaksanaannya dapat berjalan dengan baik.
Sedangkan variabel lingkungan kebijakan mencakup :
(1) Seberapa besar kekuasaan, kepentingan, dan strategi yang dimiliki oleh para aktor yang terlibat dalam implementasi kebijakan. Dalam sebuah kebijakan perlu untuk diperhitungkan mengenai kekuatan atau kekuasaan, kepentingan, serta strategi yang digunakan oleh para aktor yang terlibat guna melancarkan pelaksanaan suatu implementasi kebijakan.
(2) Karakteristik lembaga dan penguasa, bagaimanakah keberadaan institusi dan rezim yang sedang berkuasa. Lingkungan dimana sautu kebijakan tersebut dilaksanakan juga memiliki pengaruh terhadap keberhasilannya, maka pada bagian ini dijelaskan bagaimana karakteristik dari suatu lembaga yang akan turut mempengaruhi suatu kebijakan.
(3) Tingkat kepatuhan dan daya tanggap (responsifitas) kelompok sasaran.
Kepatuhan dan respon dari para pelaksana juga dirasa menjadi sebuah aspek penting dalam proses pelaksanaan suatu kebijakan, maka yang hendak dijelaskan pada poin ini adalah sejauhmanakah kepatuhan dan respon dari pelaksana dalam menanggapi suatu kebijakan.
37 Dalam sebuah proses implementasi kebijakan yang dinilai adalah desain program aksi untuk mempengaruhi aktifitas implementasi yang nantinya dapat menghasilkan dampak bagi masyarakat atau individu serta daya perubahan yang diinginkan sehingga dari desain dan aksi program dirumuskan untuk dilaksanakan hingga tercapainya suatu tujuan dari sebuah proses implementasi.
Konten dari implementasi sendiri berisi tentang kepentingan yang terpengaruh, tipe manfaat, perubahan yang diinginkan, program implementasi dan sumber daya yang dikerahkan. Sementara untuk konteks implementasi ialah mengenai kekuatan, strategi dan aktor yang terlibat, karakteristik institusi dan rezim serta daya kepatuhan dalam pelaksanaan implementasi.
Berdasarkan pada teori implementasi Merilee S. Grindle diatas menjadi dasar pemikiran yang akan digunakan dalam penelitian ini . Peneliti akan menganalisis sudah sejauhmana keberhasilan Tiongkok mengimplementasikan Konvensi Internasional Basel dalam mengurangi perpindahan limbah bahan berbahaya dan beracun serta potensi bahayanya sehingga melindungi kesehatan manusia dan lingkungan dari dampak yang ditimbulkan.
Hubungan kedua konsep diatas sebagai acuan atau ukuran dalam menganalisis hasil penelitian dapat digambarkan pada bagan dibawah ini :
38 Bagan I
Kerangka Teori Penelitian
Indikator Analisis :
Isi Konvensi Basel yang telah disepakati negara-negara anggota konvensi diterjemahkan, diinterpretasi dan diimplementasikan kedalam
kebijakan masing-masing tiap negara an ggota, termsuk Tiongkok
Objek Penelitian :
Output :
Implementasi Konvensi Internasional Basel Terhadap Penanganan Impor
Sampah di Tiongkok
Konsep Perjanjian Internasional
Konsep Implementasi Kebijakan
Ukuran/ faktor yang mempengaruhi keberhasilan implementasi kebijakan menurut Merille S. Grindle, ditinjau berdasarkan Isi kebijakan (Content of Policy)
dan Lingkungan Implementasi (Context of Implementation).
1. Kebijakan Pagar Hijau (Green Fence)
2. Kebijakan National Sword
Berhasil/ Tidak dalam mengurangi Impor Sampah untuk melindungi kesehatan manusia dan lingkungan
39